Arvioitavana olleet säännökset: III luku (Kriminalisoinnit ja lainvalvonta) IV luku (Kansainvälinen yhteistyö)

Korruptionvastaisen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen täytäntöönpanon arviointia koskeva mekanismi Arvioitavana oleva valtio: Suomi Arvioinnin suorittaneet valtiot: Kreikka ja Tunisia Arvioitavana olleet säännökset: III luku (Kriminalisoinnit ja lainvalvonta) IV luku (Kansainvälinen yhteistyö) 2010-2011 arviointikierros 1

I. Johdanto Korruptionvastaisen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen 63. artiklan mukaisesti perustettiin sopijapuolikonferenssi muun muassa yleissopimuksen täytäntöönpanon edistämiseksi ja seuraamiseksi. Yleissopimuksen 63(7) artiklan mukaan konferenssi perusti kolmannessa, Dohassa 9.- 13.11.2009 pidetyssä istunnossaan Yleissopimuksen täytäntöönpanon arviointimekanismin. Mekanismi perustettiin myös yleissopimuksen 4(1) artiklan mukaisesti, jonka mukaan sopijavaltiot täyttävät yleissopimuksen mukaiset velvoitteensa noudattaen valtioiden tasa-arvoisen täysivaltaisuuden ja alueellisen koskemattomuuden sekä toisten valtioiden sisäisiin asioihin puuttumattomuuden periaatteita. Arviointimekanismi on hallitustenvälinen mekanismi, jonka yleistavoitteena on auttaa sopijavaltioita yleissopimuksen täytäntöönpanossa. Arviointimenettely perustuu hyväksyttyyn arviointimekanismin viitekehykseen. II. Menettely Kreikan ja Tunisian suorittama ja jäljempänä esitetty yleissopimuksen täytäntöönpanon arviointi perustuu Suomen laatimaan ja lähettämään kokonaisvaltaiseen itsearviointiin sekä arviointimekanismin viitekehyksen 27. kohdan mukaisesti toimitettuun lisäaineistoon sekä viitekehyksen mukaisesti puhelimitse ja sähköpostitse käytyyn rakentavaan keskusteluun Kreikan ja Tunisian välillä, johon osallistuivat Ioannis N. Androulakis (Kreikka), Ben Hadj Messoud Houdne (Tunisia), Brigitte Strobel-Shaw (YK:n sihteeristö) ja Stafeno Betti (YK:n sihteeristö). Suomen kanssa yhteistyössä järjestetty maavierailu toteutettiin 15.-17.2.2011. III. Tiivistelmä Oikeusjärjestelmä Suomessa kansainvälinen sopimus tulee voimaan, kun eduskunta sen hyväksyy. Asianmukaisesti ratifioidut sopimukset muodostavat osan Suomen sisäisestä oikeusjärjestelmästä ja asettuvat eduskunnan hyväksymän lain tasolle perustuslaillisten säännösten alapuolelle, mutta valtioneuvoston hyväksymien asetusten yläpuolelle. Korruption vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus (jäljempänä yleissopimus) tuli osaksi Suomen oikeusjärjestelmää lailla 466/2006 ja asetuksella 605/2006. Näin ollen periaatteessa Suomen viranomaiset voivat suoraan soveltaa yleissopimuksen säännöksiä. 2

Yleiset havainnot Suomessa vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että maassa on hyvin vähän korruptiota. Korruption vähäisyys selittyy yhteiskunnallisten, kulttuuristen ja institutionaalisten tekijöiden yhdistelmällä. Parhaillaan keskustellaan siitä, missä määrin virkamiesten toimintaan vaikuttaa hyvä veli -verkostona tunnettu vähemmän ilmeinen ja suora käyttäytymismalli, jossa suositaan toista epävirallisten suhteiden perusteella. Tämän lisäksi viime vuosina on ollut jossain määrin havaittavissa tietoon tulleiden korruptiotapausten lisääntymistä. Parhaillaan tutkitaan eräitä tapauksia. Vuoden 2011 tammikuun lopussa ilmoitettiin, että erään kansanedustajan epäillään syyllistyneen virkamiehenä törkeään lahjuksen vastaanottamiseen. Kahta muutakin kansanedustajaa koskeva tapaus on syyteharkinnassa. Viimeaikaisissa epäilyissä on yhteisenä piirteenä liikemiesten lobbaus, jossa poliitikoille tarjotaan kunnallisiin tai valtiollisiin vaaleihin liittyvää rahoitusta tai jossa virkamiehille tarjotaan erilaisia etuja (matkoja, ravintolailtoja, oopperalippuja yms.). Vaalirahoitusta koskevia lainsäännöksiä kiristettiin vuonna 2009. Yleisesti ottaen on viitteitä siihen, että yleinen mielipide (ja joukkotiedotusvälineet) Suomessa suhtautuvat entistä tuomitsevammin poliitikkoihin ja virkamiehiin, jotka ottavat vastaan lahjuksia. Yleisesti ottaen kotimaiset rakenteet toimivat hyvin. Suurin haaste lähivuosina on varmistua siitä, että näin jatkuu. Vuonna 2002 oikeusministeriö perusti korruption vastaisen yhteistyöverkoston, joka tuo yhteen tärkeimpien viranomaisten sekä muiden sidosryhmien (yksityinen sektori, kansalaisyhteiskunta ja tiedeyhteisö) edustajia toimielinten välisen koordinoinnin ja tietoisuuden lisäämisen varmistamiseksi. On toivottavaa, että kyseinen verkosto muodostaa liikkeelle panevan voiman tulevissa yrityksissä hienosäätää Suomen oikeudellista ja institutionaalista korruption vastaista rakennetta. Kriminalisointi ja lainvalvonta Kriminalisointi Yleissopimukseen perustuvat rikokset on kriminalisoitu rikoslaissa, lähinnä luvuissa 16 (rikokset viranomaisia vastaan), 30 (elinkeinorikokset), 32 (kätkemis- ja rahanpesurikokset) ja 40 (virkarikokset). Eräiden rikosten määritelmä on laajempi kuin mitä yleissopimus edellyttää. Esimerkiksi lahjuksen ottaminen käsittää edun pyytämisen tai vastaanottamisen silloinkin, kun tämä ei välttämättä liity virkamiehen toimintaan virassaan. Lahjusrikkomuksen tunnusmerkistö täyttyy silloin, kun virkamiehen menettely on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen. Vastaavasti yksityiseen sektoriin liittyvät lahjusrikokset määritellään laajemmin kuin mitä yleissopimus edellyttää sikäli, ettei edellytetä väärinkäytöstä. Riittää, että lahjuksen vastaanottajan tarkoituksena on toimessaan tai tehtävässään suosia lahjuksen antajaa tai 3

jotakuta muuta. Näin kriminalisoinnilla suojellaan paitsi työnantajan ja työntekijän välistä luottamusta myös vapaata kilpailua. Suomessa mikä tahansa rikos, mukaan lukien ulkomailla tehty rikos, voi olla rahanpesun esirikoksena. Tämä on laajempi kuin yleissopimuksen vaatimus, jonka mukaan ainakin siinä määriteltyjä rikoksia pidetään esirikoksina. Yleissopimuksiin sisältyvistä ei-pakollisista kriminalisoinneista Suomi on jättänyt kriminalisoimatta ainoastaan vaikutusvallan kauppaamisen ja laittoman vaurastumisen. Näidenkin kriminalisointia on asianmukaisesti harkittu. Vaikka eräät viranomaiset ovat ilmoittaneet puoltavansa vaikutusvallan kauppaamisen kriminalisointia, yleisesti ottaen käsitettä pidettiin liian epämääräisenä. Laittoman vaurastumisen osalta katsottiin, että virkamiesten tulojen ja varojen kontrollijärjestelmä on riittävän tehokas. Rikoslaissa on kokonainen luku oikeushenkilöiden rangaistusvastuusta. Suomessa omaksuttu oikeushenkilöiden rikosoikeudellista vastuuta korostava malli on enimmäkseen yleissopimuksen vaatimusten mukainen. Oikeushenkilön rikosoikeudellinen vastuu ei kuitenkaan ulotu Suomessa virkamiehen passiiviseen lahjontaan, kavallukseen sen enempää yksityisellä kuin julkisellakaan sektorilla, viran väärinkäyttöön ja haitantekoon oikeudenkäytölle. Toistaiseksi ei ole kovin paljon kokemuksia mallin soveltamisesta käytäntöön, sillä vasta nyt tuomioistuimissa käsitellään kahta tapausta, joissa pohditaan oikeushenkilön vastuuta korruptioon liittyvistä rikoksista. Suomalaisen rikosoikeusjärjestelmän yhteisenä piirteenä on seuraamusjärjestelmän suhteellinen lievyys verrattuna muihin Euroopan maihin ja sakkorangaistusten laaja käyttö. Korruptioon liittyvistä rikoksista tuomitut rangaistukset eivät muodosta poikkeusta tästä yleisestä linjasta. Vankeutta määrätään harvoin ja tuomareilla on taipumus soveltaa laissa määriteltyjen asteikkojen minimiä. On mielenkiintoista todeta, että tilastot ja kriminologiset tutkimukset viittaavat vahvasti siihen, että lievät rangaistukset eivät ole johtaneet rikollisuuden lisääntymiseen. Todettiin, että tämä saattaa olla seuraus rikosoikeusjärjestelmän tehokkaasta toiminnasta, sillä suuri todennäköisyys joutua syytteeseen ja menettää laiton hyöty valtiolle vähentää yksittäisen tekijän motivaatiota syyllistyä rikokseen. Samalla kun todettiin, että Suomessa säädetyt kriminalisoinnit pitkälti vastaavat yleissopimuksen vaatimuksia, arvioijat esittävät seuraavia parannusehdotuksia: - kansanedustajien aktiivisen ja passiivisen lahjomisen laajentamista sellaisiin tapauksiin, joissa lahjuksen tarkoituksena on saada kansanedustaja toimimaan tavalla, joka saattaa rikkoa hänen velvollisuuksiaan ilman, että asia liittyisi, kuten nykyinen laki edellyttää, eduskunnassa käsiteltävänä olevista asiasta päättämiseen. Suomi ilmoitti, että eduskunta hyväksyi 15.3.2011 edellä mainittua suositusta vastaavan lainmuutoksen. Lainmuutoksen voimaantulo edellyttää vielä tasavallan presidentin allekirjoitusta 4

- kansanedustajien aktiivisesta ja passiivisesta lahjomisesta määritellään törkeä tekomuoto (nykyisen kriminalisoinnin rangaistusminimi on alhaisempi kuin törkeän lahjomisen vastaava minimi). Suomi ilmoitti, että eduskunta hyväksyi 15.3.2011 edellä mainittua suositusta vastaavan lainmuutoksen. Lainmuutoksen voimaantulo edellyttää vielä tasavallan presidentin allekirjoitusta - harkitaan asianmukaisesti tarvittavia perustuslaillisia muutoksia, jotta kansanedustaja menettäisi automaattisesti asemansa eräissä tapauksissa, esimerkiksi tultuaan tuomituksi törkeästä lahjonnasta. - varmistutaan siitä, että ulkomaisen virkamiehen määritelmä nimenomaisesti kattaa myös henkilöt, jotka hoitavat julkista tehtävää julkisessa liikelaitoksessa, mikä poistaa mahdolliset epävarmuustekijät. - ottaen huomioon lisääntyvän tietoisuuden asiattomasta vaikuttamisesta ja suhteista virkamiesten ja yritysmaailman välillä, harkitaan uudelleen mahdollisuutta kriminalisoida vaikutusvallan kauppaaminen selvittämällä, miten kyseinen käyttäytyminen on kriminalisoitu samankaltaisen oikeusjärjestelmän omaavissa maissa. - harkitaan mahdollisuuksia kriminalisoida kansanedustajien osalta viran väärinkäyttö (ilmeisesti näin ei ole tehty, koska Suomessa kansanedustajia ei pidetä virkamiehinä). - jatketaan työryhmässä käytävää keskustelua siitä, onko ns. itsepesun kriminalisointi sopusoinnussa Suomen lain perusperiaatteiden kanssa. - harkitaan oikeudenkäytön haitanteon kriminalisointia olosuhteissa, joissa korruptoituneiden keinojen, väkivallan tai uhan käytöllä pyritään vaikuttamaan muun kuin suullisen tai kirjallisen lausunnon esittämiseen (vaikka tällaisiin tapauksiin voidaan mahdollisesti soveltaa yleisiä laitonta uhkausta koskevia rangaistussäännöksiä, niihin liittyvä seuraamus on vähäisempi kuin nykyinen oikeudenkäytössä kuultavan uhkaamista koskevaan rikokseen liittyvä rangaistus). - selvitetään mahdollisuus korottaa oikeushenkilöön kohdistuvan sakkorangaistuksen tasoa ja lisätä rangaistusvalikoimaan muita kuin rahamääräisiä seuraamuksia. Lainvalvonta Suomessa korruptioon liittyvän rikoksen tutkinta ja syytteeseen asettaminen noudattaa samoja säännöksiä ja menettelyjä kuin minkä tahansa muun rikoksen. Asiaan sovelletaan oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettu lakia, esitutkintalakia sekä pakkokeinolakia. Poliisin perustutkintatehtävät on hallinnollisesti hajautettu, sillä maa on jaettu 24 poliisipiiriin, joissa Suomen ilmoituksen mukaan pystytään hyvinkin tutkimaan kaikkein laa- 5

jimmat ja monimutkaisimmat rikosjutut, mukaan lukien korruptioon liittyvät jutut. Kansalaiset luottavat Suomen poliisiin. Riippumattoman tutkimuksen mukaan lähes kaikki suomalaisista luottavat poliisiin toimintaan. Poliisi tutkii rikokset erillään yleisistä syyttäjistä. Vain eräät kaikkein vakavimmista ja monimutkaisimmista rikoksista sekä eräät kansainvälisiä kytkentöjä omaavat tapaukset siirretään yleensä erityiselle poliisiviranomaiselle, keskusrikospoliisille, jonka tutkijat ovat erikoistuneet muun muassa rahoitus- ja talousrikoksiin. Suomen Rahanpesun selvittelykeskus on osa keskusrikospoliisia. Syyttäjälaitos, jonka tehtävänä on huolehtia syytteeseen asettamisesta tuomioistuimissa, on riippumaton toimielin, jota johtaa valtakunnansyyttäjä. Tapauksista syytetään yleensä paikallisella tasolla, mutta lahjontatapaukset ja muut korruptiotapaukset voidaan siirtää valtakunnansyyttäjänvirastossa työskentelevien valtionsyyttäjien hoidettaviksi. Yksi valtionsyyttäjistä on erikoistunut muun muassa korruptiotapauksiin. Suomen rikosoikeusjärjestelmä perustuu syytepakkoperiaatteeseen. Harkinnanvarainen syyttämättä jättäminen on mahdollista, mutta ainoastaan suhteessa vähäisiin rikokseen tai tapauksiin, jossa syyttäminen olisi kohtuutonta. Käytännössä, kun otetaan huomioon tapauksessa oleva tärkeä yleinen etu, olisi erittäin epätodennäköistä, että syytteestä luovuttaisiin korruptioon liittyvissä tapauksissa. Virkamieslain mukaan virkamies voidaan rikostutkinnan ajaksi pidättää virastaan, mikäli tutkinnan katsotaan vaikuttavan hänen mahdollisuuteensa hoitaa virkaansa. Tämän lisäksi virkamies, julkista luottamustehtävää hoitava henkilö tai julkista valtaa käyttävä henkilö erotetaan virastaan tai tehtävästään, jos hänet todetaan syylliseksi törkeään lahjuksen ottamiseen. Muiden virkarikosten osalta tuomioistuimella on jossain määrin harkintavaltaa päättäessään viraltapanosta. Suomen laki ei sisällä säännöksiä, joiden mukaan korruptioon liittyvästä rikoksesta tuomittu kansanedustaja menettäisi asemansa automaattisesti tai tuomioistuimen päätöksellä. Perustuslaki määrää tosin menettelystä, jonka mukaan kansanedustaja voidaan erottaa, mikäli hänet tuomitaan tahallisesta rikoksesta vähintään vuoden pituiseen vapausrangaistukseen ja rikos osoittaa, ettei tuomittu ansaitse edustajantoimen edellyttämää luottamusta ja kunnioitusta. Omaisuuden jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevat kysymykset säännellään johdonmukaisella tavalla, joka on sopusoinnussa useimpien yleissopimuksen määräysten kanssa. Erityisesti menetetyksi tuomitseminen on pakollinen toimenpide, joka koskee niin rikoksen tuottamaa hyötyä kuin rikoksentekovälineitä. Se voidaan määrätä mistä tahansa rikoksesta, mukaan lukien sellaisesta, josta tekijää ei voida tuomita sen vuoksi, että hän on syyntakeeton tai alaikäinen. Arvokonfiskaatio on mahdollista myös silloin, kun omaisuus on piilotettu tai muuten saavuttamattomissa. Se voidaan ulottaa koskemaan myös niitä, joille omaisuutta on luovutettu. Arvokonfiskaatio ei kuitenkaan ole mahdollista, jos saatetaan todennäköiseksi, että esine tai omaisuus on hävitetty tai kulutettu. Jäädyttämistä ei ole koskaan käytetty yleissopimuksen alaisiin rikoksiin liittyvänä turvaa- 6

mistoimenpiteenä eikä ole käytetty muitakaan pakkotoimenpiteitä, jotka kohdistuisivat epäiltyjen henkilöiden tai oikeushenkilöiden varallisuuteen. Pankkisalaisuutta koskevat säännökset eivät ilmeisesti ole esteenä talousrikosten tutkinnassa. Poliisilaki antaa poliisimiehille laajat valtuudet saada kaikki tarvittavat tiedot rikoksen ehkäisemiseksi tai tutkimiseksi yritys-, pankki- tai vakuutussalaisuuden estämättä (36 ). Suomessa ei ole varsinaista todistajansuojelua koskevaa ohjelmaa. Tästä huolimatta jossakin määrin voidaan turvata todistajansuojelua soveltamalla säännöksiä, jotka koskevat esitutkinnassa ja tuomioistuimessa olevan todistajan henkilöllisyyteen ja olinpaikkaan liittyvän tiedon salaamista. Koska Suomi on suhteellisen pieni, yhtenäinen, laajasti avoin ja teknologisesti kehittynyt, todistajien uudelleensijoittamista koskevan ohjelman toteuttaminen olisi hankalaa. Yleisesti ottaen ei ole ollut kiireellistä painetta perustaa todistajien uudelleensijoittamista koskevaa ohjelmaa, vaikkakin on ollut keskusteluja sen käyttöönotosta huomioonottaen EU:ssa määritellyt hyvät käytänteet. Suomi harkitsee parhaillaan lakiin perustuvaa virkamiesten velvollisuutta ilmoittaa korruptioon liittyvistä rikoksista tai jopa laajempaa velvollisuutta ilmoittaa kaikista rikoksista. Yleisesti ei ole olemassa mitään rikoksen ilmiantajan suojelua koskevaa järjestelmää. Ihmisten suojelemiseksi kostotoimenpiteiltä Suomen viranomaiset ovat soveltaneet muutamaa harvaa säännöstä, jotka koskevat uhreja ja todistajia sekä hallinto- ja työlainsäädäntöä. Yleisesti ottaen yleissopimuksen lainvalvontaan liittyvien vaatimusten osalta voidaan esittää seuraavat lisähavainnot: - harkitaan jäädytettyjen tai menetetyksi tuomittujen varojen hallinnoinnin tehostamista siten, että menettelyn sääntely olisi järjestelmällisempää, eikä sääntely koskisi vain tapauksia, jossa omaisuus on helposti pilaantuvaa ja sen arvo on nopeasti alentuvaa. - tehostetaan toimenpiteitä ilmiantajien henkilöllisyyden suojaamiseksi, jotta pelko todistajien henkilöllisyyden paljastumisesta hälventyisi. - selvitetään mahdollisuutta perustaa kokonaisvaltainen järjestelmä rikoksen ilmiantajien suojelemiseksi. - keskusrikospoliisissa toimii nykyisin yksi virkamies, joka vastaa korruptioon liittyvien rikosten selvittämisestä ja muiden poliisiviranomaisten kouluttamisesta ja kapasiteetin vahvistamisesta. Tähän varattuja henkilöstö- ja muita resursseja tulee lisätä. 7

- harkitaan mahdollisuutta jättää korruptioon liittyvään rikokseen syyllistynyt tuomitsematta tapauksessa, jossa hän omaehtoisesti ja aktiivisesti avustaa lainvalvontaviranomaisia - harkitaan rangaistuksen vähentämistä koskevien kansallisten säännösten soveltamisalan laajentamista siten, että alennettua rangaistusasteikkoa voidaan soveltaa korruptioon liittyvään rikokseen syyllistyneeseen tapauksessa, jossa hän omaehtoisesti ja aktiivisesti avustaa lainvalvontaviranomaisia muiden samaan tapaukseen liittyvien rikoksentekijöiden tekemien rikosten selvittämisessä - harkitaan virkamiesten velvoittamista ilmoittamaan lainvalvontaviranomaisille havaitsemistaan korruptioon liittyvistä rikoksista Kansainvälinen yhteistyö Siitä huolimatta, että yleissopimus on suoraan sovellettavaa oikeutta Suomessa, on olemassa jossain määrin huolta niistä säännöksistä, jotka eivät automaattisesti tule voimaan. Tässä suhteessa Suomen on jatkossa arvioitava, vaaditaanko yleissopimuksen eräiden määräysten täytäntöönpanoon lain säännöksiä. Rikoksentekijän luovuttaminen Rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva laki (456/1970) sisältää säännöksiä rikoksentekijän luovuttamisen edellytyksistä ja menettelystä. Toinen asiaan liittyvä laki on laki kansainvälisestä yhteistoiminnasta vapausrangaistuksen täytäntöönpanossa (21/1987), mutta arviointiryhmä ei ole voinut asianmukaisesti arvioida tätä lakia, koska sitä ei ole saatavilla englannin kielellä. Rikoksentekijän luovuttaminen Suomesta on mahdollista vain, jos kyseessä oleva toiminta olisi Suomessa tehtynä rikos. Suomen kansalaista ei voida luovuttaa. Suomen kansalaisen luovuttaminen on sallittua vain EU:n sisällä eurooppalaisen pidätysmääräyksen perusteella. Käytännössä luovuttamispyyntöjä esitetään harvoin. Keskusviranomaisena toimiva Suomen oikeusministeriö ei ole vastaanottanut yhtään korruptiotapaukseen perustuvaa luovutuspyyntöä. Luovutuspyynnön epääminen on yleensä johtunut menettelyyn liittyvistä syistä tai siitä, että luovutuspyynnön esittänyt valtio ei ole riittävästi osoittanut, että kyseessä oleva henkilö olisi todennäköisin syin syyllistynyt rikokseen. Tämä näyttökynnys vastaa sitä, mitä syyttäjän on esitettävä tuodessaan tapauksen tuomioistuimeen, ja saattaa asettaa liian suuren taakan pyynnön esittäneille valtioille. Mahdollisesti tämä johtaa merkittävässä määrin pyyntöjen hylkäämiseen. Siitä huolimatta, että Suomi ei aseta luovuttamisen ehdoksi voimassa olevaa sopimusta, Suomi on sitoutunut rikoksentekijöiden luovuttamista koskevaan Euroopan neuvoston 8

vuoden 1957 yleissopimukseen sekä pohjoismaiden keskinäiseen sopimukseen rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta. Suomi ei tällä hetkellä harkitse uusia luovutusta koskevia yleissopimuksia. Yleisesti ottaen Suomi on ryhtynyt useimpiin yleissopimuksen edellyttämiin rikoksentekijän luovuttamista koskeviin toimenpiteisiin. Tästä huolimatta seuraavat toimenpiteet saattaisivat vahvistaa olemassa olevia luovutukseen liittyviä menettelyjä: - kuten myös OECD:n raportissa toukokuulta 2002 korostetaan, luovutusmenettelyissä alennetaan "todennäköisiin syihin" perustuvaa näyttöstandardia. - vaikka Suomi ei edellytä sopimusta rikoksentekijän luovuttamisen perustaksi, on edelleen tutkittava mahdollisuuksia aktiivisesti ryhtyä kahden- ja monenvälisiin luovutusjärjestelyihin toisten valtioiden kanssa (erityisesti Euroopan ulkopuolisten valtioiden kanssa) luovutuksen tehostamiseksi. - käännetään kansainvälisestä yhteistoiminnasta vapausrangaistuksen täytäntöönpanossa annettu laki (21/1987) englanniksi jatkossa tehtäviä arviointeja varten Keskinäinen oikeusapu Suomen kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annettu laki (5.1.1994 / 4) on yleisesti sovellettavia ehtoja ja menettelyjä koskeva laki (joka myös määrittelee oikeusministeriön keskusviranomaiseksi). Lain soveltamisalaan sisältyvät kaikki rikokset, riippumatta siitä, osoitetaanko pyyntö Suomelle vai Suomesta ulkomaille. Käytännössä oikeusapua koskevan pyynnön toteuttaminen Suomessa on helpompaa, kun pyyntö on peräisin toisesta pohjoismaasta. Pohjoismaiden kesken ei esimerkiksi ole mitään esteitä todisteiden hyväksyttävyyteen nähden. Sen sijaan muista valtioista peräisin olevien pyyntöjen nopea ja tehokas täytäntöönpano riippuu eri tekijöistä, kuten siitä, mistä maasta pyyntö on peräisin, ja tapauksen erityispiirteistä. Suomen viranomaiset ovat esimerkiksi viitanneet poikkeuksellisen laajaan yhteistyöhön naapurimaan Viron kanssa. Yleisesti ottaen Suomessa ei ole ollut monta korruptiotapausta, jotka ovat edellyttäneet kansainvälistä oikeusapua. Korruption vastaiseen YK:n yleissopimukseen ei ole perustunut kuin muutama pyyntö, mukaan lukien Euroopan ulkopuolisista maista tulleet pyynnöt. Useimmissa tapauksissa pyyntöihin on vastattu yhden - viiden kuukauden sisällä. Eurooppalaisen oikeusapua koskevan yleissopimuksen ja oikeusapua koskevan EU:n oikeudellisen viitekehyksen lisäksi Suomella on kahdenkeskinen sopimus Australian, Puolan, Unkarin, Ukrainan, Venäjän federaation ja Amerikan yhdysvaltojen kanssa. Kaiken kaikkiaan Suomessa ovat käytössä kaikki keskinäistä oikeusapua koskevan yleissopimuksen edellyttämät toimenpiteet. Suomi voisi kuitenkin edelleen harkita lisämah- 9

dollisuuksia aktiivisesti osallistua kahden- ja monenvälisiin järjestelyihin toisten valtioiden ja erityisesti Euroopan ulkopuolisten valtioiden kanssa, keskinäisen oikeusavun tehokkuuden parantamiseksi. Lainvalvontaviranomaisten yhteistyö Suomi on ilmoittanut poikkeuksellisen laajasta yhteistyöstä muiden pohjoismaiden kanssa muun muassa vuonna 1972 tehdyn pohjoismaisen poliisiviranomaisten välisen yhteistyösopimuksen perusteella (muutettu 2002). Tämän lisäksi pohjoismaiset poliisiviranomaiset ovat perustaneet yhteisen maailmanlaajuisen yhteysmiesverkoston. Minkä tahansa pohjoismaan yhteysmies toimii kaikkien muidenkin pohjoismaiden poliisiviranomaisten puolesta. Yhteistyö EU:n ulkopuolella tapahtuu tapauskohtaisesti. Interpolia käytetään pääkanavana. Rikostorjuntasopimuksia on tehty Latvian, Liettuan, Puolan, Tsekin, Turkin, Unkarin, Venäjän ja Viron kanssa ja sellainen on tekeillä Vietnamin, Kiinan ja Serbian kanssa. Suomi pitää korruptionvastaista YK:n yleissopimusta perustana lainvalvontaviranomaisten keskinäiselle yhteistyölle. Suomen poliisi on sijoittanut yhteyshenkilöitä useisiin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin. Viisi yhteyshenkilöä on sijoitettu Venäjälle, yksi Espanjaan, Kiinaan ja Viroon, kaksi Europoliin (Haag) ja yksi Interpoliin (Lyon). Kansallisesti Suomessa on kehitetty kansainvälisesti tunnustettu hyvä käytäntö yhteistyöstä poliisi-, tulli- ja rajavalvontaviranomaisten välillä. Tämä yhteistyö perustuu kyseisten kolmen viranomaisen oikeudellisiin mahdollisuuksien toimia toistensa puolesta ja vaihtaa tietoja keskenään. Tämän lisäksi Suomi on kokeneimpia valtioita yhteisten tutkintaryhmien käytössä EU:ssa. Vuodesta 2004 lähtien Suomi on osallistunut yhteensä 28 yhteiseen tutkintaryhmään, joista kolme on perustettu tutkimaan korruptioon liittyviä rikoksia. Suomen on näin todettu kehittäneen onnistuneita käytänteitä kansainvälisessä poliisiyhteistyössä. 10

IV. Yleissopimuksen täytäntöönpano A. Yleissopimuksen ratifiointi Suomi allekirjoitti sopimuksen 9.12.2003 ja ratifioi sen 8.6.2006. Suomi talletti ratifiointiasiakirjansa pääsihteerin huostaan 20.6.2006. B. Suomen oikeusjärjestelmä Perustuslain 95 :n mukaan (Kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattaminen) valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan tasavallan presidentin antamalla asetuksella. Lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Yleiset säännökset valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden julkaisemisesta annetaan lailla. Kun kansainvälinen sopimus saatetaan voimaan eduskunnan hyväksymällä lailla, se on samalla tasolla muiden lakien kanssa, perustuslaintasoisten säädösten alapuolella ja valtioneuvoston hyväksymien asetusten yläpuolella. Periaatteessa, jos kansainväliset normit ovat riittävän yksityiskohtaiset, asianomaiset Suomen viranomaiset voivat soveltaa niitä suoraan ilman, että joudutaan hyväksymään voimaansaattavia lainsäännöksiä. Tässä tapauksessa korruptionvastainen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus hyväksyttiin lailla 466/2006 ja presidentin antamalla asetuksella 58/2006. 11

C. Erillisten artiklojen täytäntöönpano 1 III luku. Rangaistavaksi säätäminen ja lainvalvonta 15. artikla. Kansallisten virkamiesten lahjonta Sopijavaltiot toteuttavat tarvittavat lainsäädännölliset ja muut toimenpiteet säätääkseen rangaistaviksi seuraavat tahalliset teot: (a) oikeudettoman edun lupaaminen, tarjoaminen tai antaminen suoraan tai välillisesti virkamiehelle häntä itseään tai toista henkilöä tai yhteisöä varten, jotta kyseinen virkamies toimisi tai pidättäytyisi toimimasta tietyllä tavalla virkatehtäviään hoitaessaan, (b) oikeudettoman edun pyytäminen tai vastaanottaminen suoraan tai välillisesti virkamiehen toimesta häntä itseään tai toista henkilöä tai yhteisöä varten, jotta kyseinen virkamies toimisi tai pidättäytyisi toimimasta tietyllä tavalla virkatehtäviään hoitaessaan. (a) Tiivistelmä artiklan täytäntöönpanon arvioinnin kannalta merkityksellisestä tiedosta Suomi on yleissopimuksen 15a artiklan osalta (aktiivinen virkamiehen lahjominen) toimittanut Suomen rikoslain 2:7:n, 16:13:n, 16:14:n ja 16:14(a) :n tekstit sekä yleissopimuksen 15b artiklan osalta (passiivinen virkamiehen lahjominen) toimittanut Suomen rikoslain 40:1-4:n tekstin. Suomi on myös toimittanut saatavissa olevat tilastotiedot virkamiehen aktiivisesta tai passiivisesta lahjonnasta tuomituista henkilöistä vv. 1925 2007, poliisin tietoon tulleet tapaukset vv. 2000 2010 sekä tietoja edellä mainittujen rikoslain säännösten soveltamiskäytännöistä sekä eräistä viime aikoina esiin tulleista lahjontatapauksista. Lisäaineistoa tarjosi GRECOn kolmannen arviointikierroksen Suomea koskeva raportti, siihen liittyvät asiakirjat ja Suomen oikeusministeriön julkaisu Corruption and the Prevention of Corruption in Finland. Suomi ilmoitti arvioijille, että englanninkielinen käännös rikoslaista vuoteen 2008 mennessä tehtyine muutoksineen on saatavilla linkistä www.finlex.fi. Artiklan 15 täytäntöönpanon osalta annettiin seuraavia lisätietoja ja lisäselvitystä: 1 Liitteessä esitetään viittauksissa mainitut lakitekstit ja muut asiakirjat kokonaisuudessaan sekä asianmukaiset tiedot. 12

- aktiivisen lahjomisen tunnusmerkistöön liittyy se, että lahjus annetaan virkamiehen toiminnasta palvelussuhteessa tai sillä pyritään vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa. Arvioijille ei ollut heti selvää, sisältyykö toiminta käsitteeseen myös tekemättä jättäminen. Arvioijille kuitenkin vahvistettiin maavierailun aikana, että näin on. Epäselvyys johtui osittain myös puutteellisesta käännöksestä. - esitetyistä lakiteksteistä ei selvinnyt, onko välillisesti tehty aktiivinen tai passiivinen lahjominen kriminalisoitu. Arvioijille kuitenkin ilmoitettiin, että välillistä tekemistä käsitellään rikoslain 5:4-6:ssa, jotka kuuluvat seuraavasti: 4 Välillinen tekeminen Tekijänä tuomitaan se, joka on tehnyt tahallisen rikoksen käyttäen välikappaleena toista, jota ei voida rangaista siitä rikoksesta syyntakeettomuuden tai tahallisuuden puuttumisen vuoksi taikka muusta rikosoikeudellisen vastuun edellytyksiin liittyvästä syystä. 5 Yllytys Joka tahallaan taivuttaa toisen tahalliseen rikokseen tai sen rangaistavaan yritykseen, tuomitaan yllytyksestä rikokseen kuten tekijä. 6 Avunanto Joka ennen rikosta tai sen aikana neuvoin, toimin tai muilla tavoin tahallaan auttaa toista tahallisen rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisessä, tuomitaan avunannosta rikokseen saman lainkohdan mukaan kuin tekijä. ( ) Nämä rikoslain yleiseen osaan kuuluvat säännökset poistavat esteet siltä, että välillisesti lahjomisrikokseen syyllistynyt voidaan asettaa syytteeseen. - lahjontarikoksia koskevissa säännöksissä ei nimenomaisesti mainita tahallisuutta. Voidaan kuitenkin tehdä se johtopäätös, että tahalliset teot kuuluvat kriminalisoinnin piiriin, sillä rikoslain 3:5:n mukaan Rangaistusvastuun edellytyksenä on tahallisuus tai tuottamus. Jollei toisin säädetä, tässä laissa tarkoitettu teko on vain tahallisena rangaistava. - rangaistus aktiivisesta lahjomisesta on sakko tai korkeintaan kaksi vuotta vankeutta ja törkeästä teosta vähintään neljä kuukautta ja enintään kaksi vuotta vankeutta. Passiivinen lahjominen on jaettu kolmeen kategoriaan. Lievin kategoria on lahjusrikkomus, josta voi seurata sakko tai enintään kuusi kuukautta vankeutta. Lahjuksen ottamisesta rangaistaan sakolla tai vankeudella enintään kahdeksi vuodeksi sekä mahdollisesti viraltapanolla. Törkeän lahjuksen ottamisesta seuraa vähintään neljä kuukautta ja enin- 13

tään neljä vuotta vankeutta sekä viraltapano. Suomi selosti, että myös kunnalliset luottamuhenkilöt (ja vastaavat) voidaan tuomita viraltapantaviksi. Saatavissa olevan tiedon perusteella tehtiin seuraavat havainnot: - Rikoslaissa käytetty virkamiehen käsite (RL 16:20(3)(5), 40:11(1-3 ja 5), 40:12 (1-2) ja 40:13) vastaa enimmäkseen yleissopimuksen 2 artiklassa olevaa määritelmää. Se pitää sisällään täytäntöönpanotehtävissä, hallinnollisissa viroissa ja tuomarinviroissa olevat henkilöt, julkista luottamustehtävää hoitavat henkilöt ja muutkin henkilöt, jotka suorittavat julkista tehtävää tai palvelutehtävää, mukaan lukien julkisyhteisön työntekijät ja sotilaat. Kansanedustajaa ei pidetä virkamiehenä ja kansanedustajan lahjomista säännellään erikseen RL 16:14(a):ssa ja 40:4:ssä. - Aktiivisen ja passiivisen lahjomisen tunnusmerkistö (lupaa, tarjoaa tai antaa lahjan / pyytää tai ottaa vastaan lahjan tai muun edun) määritellään nimenomaisesti asianomaisissa rikoslain säännöksissä. Tunnusmerkistö kattaa myös tapaukset, jossa lahjaa tai muuta etua ei varsinaisesti tarjota. - Tunnusmerkistössä käytetty ilmaus lahjaa tai muuta etua pitää sisällään aineettomat hyödykkeet ja muut kuin rahanarvoiset edut. Laissa myös todetaan erikseen, että etu saattaa olla virkamiehelle itselleen tai toiselle. Näin ollen myös kolmannelle henkilölle (kuten sukulaiselle) tai yhteisöille (kuten poliittisille järjestöille) tarkoitetut edut kuuluvat tunnusmerkistön piiriin. - Aktiivista lahjontaa koskevat säännökset eivät edellytä, että lahja tai muu etu olisi oikeudeton. Säännökset ovat näin ollen yleissopimusta laajemmat. Mikä tahansa etu saattaa täyttää rikoksen tunnusmerkistön, jos sen tarkoitus on vaikuttaa tai pyrkiä vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa. Passiivista lahjontaa koskeva tunnusmerkistö edellyttää eräissä tapauksissa, että etu on oikeudeton (virkamiehen pyytäessä etua toiminnastaan palvelussuhteessa). Tässäkin suhteessa rikoslaki määrittelee rikoksen laajemmin kuin mitä yleissopimus edellyttää, sillä säännös kattaa edun pyytämisen tai vastaanottamisen myös silloin, kun etu ei välttämättä liity siihen, että virkamies toimii tai pitäytyy toimimasta tietyllä tavalla virkatehtäviään hoitaessaan. Riittää, että virkamiehen toiminta on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen. - Arviointiryhmä oli alunperin hieman epäröivä sen suhteen, ovatko lahjontarikoksista tuomittavat rangaistukset riittävän tehokkaat ja suhteelliset, ottaen huomioon, että yleissopimuksen 30(1) artiklan mukaan Sopijavaltiot kohdistavat tämän yleissopimuksen mukaisesti rangaistavaksi säädettyyn rikokseen seuraamukset, joissa otetaan huomioon rikoksen vakavuus. Suomen poliisiviranomaisilla tuntuu olevan sama käsitys, jonka mukaan ankarammista rangaistuksista saattaa olla hyötyä. Tästä huolimatta arvioitavana olevan valtion edustajien enemmistö esitti vakuuttavasti, että te- 14

hokkuutta ja suhteellisuutta on tarkasteltava ottaen huomioon valtion rangaistusjärjestelmän kokonaisuus. Suomessa toteutettiin 1970-, 1980- ja 1990-luvuilla rikosoikeuden kokonaisuusuudistus, jonka yhteydessä rangaistusten kokonaistaso arvioitiin ja jokaisen yksittäisen rikoksen rangaistusasteikko tarkistettiin tarpeen mukaan, jotta se olisi yhdenmukainen koko järjestelmän kanssa. Muihin maihin verrattuna Suomen rikosoikeusjärjestelmä käyttää itse asiassa suhteellisen lieviä seuraamuksia, ennen kaikkea sakkorangaistuksia. Vapausrangaistuksia tuomitaan harvoin. (Vapausrangaistusta tuomittaessa se on usein ehdollinen. Suomessa, jossa on 5,400,000 asukasta, on vain noin 3,000 vankia.) Tällä ei kuitenkaan tunnu olleen negatiivista vaikutusta kansallisen kriminaalipolitiikan toteutumiseen ja korruptiorikosten pysymiseen matalalla tasolla. (Kiinnijoutumisriski ja riski menettää rikoksen kautta saatu hyöty on korkea.) Yleisesti tunnustetaan, että yleiseurooppalaiseen tasoon verrattuna sovellettavat rangaistukset ovat alhaisia, vaikkakin ne tuntuvat olevan riittävät pohjoismaisissa yhteiskunnissa. Tämän lisäksi tuomareilla on taipumus soveltaa rangaistusasteikkojen minimiä. On vaikeata laatia tilastoja lahjontarikoksista annetuista tuomioista, sillä tuomareiden on usein yhdistettävä lahjontarikoksista ja muista talousrikoksista annetut rangaistukset. Edellä todetun valossa arviointiryhmä on tyytyväinen laissa säädettyyn rangaistustasoon. - Käytännössä Suomessa syytetään vain satunnaisesti lahjontaan liittyvistä rikoksista, sillä virkamiehiä koskevia lahjontatapauksia on hyvin vähän (keskimäärin noin 10 tapausta vuodessa, kun virkarikossyytteitä yhteensä on useita satoja vuodessa). Kansanedustajia koskevista lahjontarikoksista ei ole oikeuskäytäntöä. viime vuosina on ollut jossain määrin havaittavissa tietoon tulleiden korruptiotapausten lisääntymistä. Parhaillaan keskusrikospoliisi tutkii eräitä tapauksia. Vuoden 2011 tammikuun lopussa ilmoitettiin, että erään kansanedustajan epäillään syyllistyneen virkamiehenä törkeään lahjuksen vastaanottamiseen. Kahta muutakin kansanedustajaa koskeva tapaus on syyteharkinnassa. Viimeaikaisissa epäilyissä on yhteisenä piirteenä liikemiesten lobbaus, jossa poliitikoille tarjotaan kunnallisiin tai valtiollisiin vaaleihin liittyvää rahoitusta tai jossa virkamiehille tarjotaan erilaisia etuja (matkoja, ravintolailtoja, oopperalippuja yms.). Vaalirahoitusta koskevia lainsäännöksiä kiristettiin vuonna 2009. Yleisesti ottaen on viitteitä siihen, että yleinen mielipide (ja joukkotiedotusvälineet) Suomessa suhtautuvat entistä tuomitsevammin poliitikkoihin ja virkamiehiin, jotka ottavat vastaan lahjuksia. Toistaiseksi näistä ei kuitenkaan ole oikeuden päätöksiä. Edellä olevan perusteella voidaan päätellä Suomen rikoslain määräävän virkamiehen aktiivisen ja passiivisen lahjomisen rangaistavaksi enimmäkseen yleissopimuksen 15. artiklan mukaisesti. Jäljelle jää ainoastaan muutamia kansanedustajiin kohdistuvia lahjomiseen liittyviä kysymyksiä, joita on edelleen tarkasteltava: Kansanedustajan aktiivista ja passiivista lahjontaa koskevat rikosoikeudelliset säännökset (RL 16:14a ja 40:4) eivät täytä yleissopimuksen kriteereitä. Ne sovel- 15

tuvat ainoastaan, kun kansanedustaja lupaa edun vuoksi toimia edustajantoimessaan jonkin eduskunnassa käsiteltävänä olevan tai käsiteltäväksi tulevan asian päättämiseksi tietyllä tavalla. Tämä ei tunnu kattavan tapauksia, joissa edun tarkoituksena on saada kansanedustaja toimimaan tai pitäytymään toimimasta muilla tavoilla, jotka ovat vastoin hänen tehtäväänsä, mutta jotka eivät liity eduskuntaäänestykseen, esim. harkittaessa, otetaanko asia esille eduskunnassa, valiokuntakäsittelyssä jne. Rangaistus kansanedustajan aktiivisesta ja passiivisesta lahjonnasta on sakko tai enintään neljä kuukautta vankeutta. Rikoslaissa ei määritellä kansanedustajan lahjomisen törkeätä muotoa. Itse asiassa rangaistusuhka kansanedustajan lahjomisesta (sakko tai enintään neljä kuukautta vankeutta) on kaiken kaikkiaan alhaisempi kuin vastaava rangaistusuhka virkamiehen törkeästä lahjomisesta (vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään neljä vuotta sekä lahjotun virkamiehen viraltapano). Edelleen, toisin kuin on asianlaita virkamiesten tai jopa kunnallisten luottamushenkilöiden kohdalla, tuomioistuin ei voi erottaa kansanedustajaa edustajantoimestaan, sillä tämä on luottamustehtävä ja katsotaan, että on varsinaisesti äänestäjien asia päättää, kuka halutaan edustajaksi. Tosin perustuslain (28(3)) sisältää mahdollisuuden, että eduskunta voi itse julistaa edustajantoimen lakanneen, erottaa kansanedustajan toimestaan, jos rikos osoittaa, ettei tuomittu ansaitse edustajantoimen edellyttämää luottamusta ja kunnioitusta. Arvioijille tuli selväksi, etteivät edellä mainitut puutteet ole jääneet suomalaiselta lainsäätäjältä huomaamatta ja että viimeaikaisissa keskusteluissa on kysytty, onko tarpeen tehdä lainkaan eroa RL 40:13:n ja 40:14a:n tapaan.. Vuoden 2010 kesäkuussa annettiin hallituksen esitys eduskunnalle (79/2010) eräisiin korruptioon liittyviin kriminalisointeihin tehtävistä muutoksista. Näistä yhden muutoksen tarkoituksena on saattaa kansanedustajan aktiivisen ja passiivisen lahjonnan määritelmät samanlaisiksi kuin yleisemmät lahjontaa koskevat kriminalisoinnit. Toisen muutoksen tarkoitus on korottaa vapausrangaistus vastaamaan sitä, mitä sovelletaan tavallisiin virkamiehiin. Arviointiryhmä esittää, että tämä aloite viedään loppuun erityisesti, kun on vaarana, ettei perustuslakivaliokuntakäsittely etene niin nopeasti, että asia ehditään käsitellä täysistunnossa. Voidaan myös harkita säännöstä, jonka mukaan tuomiosta automaattisesti seuraisi kansanedustajan viraltapano, esim. kun kansanedustaja tuomitaan törkeästä lahjonnasta, vaikkakin tämä ilmeisesti edellyttäisi perustuslain muutosta, joka on ymmärrettävästi hankalaa. 16. artikla. Ulkomaisten virkamiesten ja julkisten kansainvälisten järjestöjen toimihenkilöiden lahjonta 1. Sopijavaltiot toteuttavat tarvittavat lainsäädännölliset ja muut toimenpiteet säätääkseen rangaistavaksi tahallisen oikeudettoman edun lupaamisen, tarjoami- 16

sen tai antamisen suoraan tai välillisesti ulkomaiselle virkamiehelle tai julkisen kansainvälisen järjestön toimihenkilölle häntä itseään tai toista henkilöä tai yhteisöä varten, jotta kyseinen virkamies tai toimihenkilö toimisi tai pidättäytyisi toimimasta tietyllä tavalla virkatehtäviään hoitaessaan, kauppojen tai muun oikeudettoman edun saamiseksi tai säilyttämiseksi kansainvälisessä liiketoiminnassa. 2. Sopijavaltiot harkitsevat tarvittavien lainsäädännöllisten ja muiden toimenpiteiden toteuttamista säätääkseen rangaistavaksi tahallisen oikeudettoman edun pyytämisen tai vastaanottamisen suoraan tai välillisesti ulkomaisen virkamiehen tai julkisen kansainvälisen järjestön toimihenkilön toimesta häntä itseään tai toista henkilöä tai yhteisöä varten, jotta kyseinen virkamies tai toimihenkilö toimisi tai pidättäytyisi toimimasta tietyllä tavalla virkatehtäviään hoitaessaan. (a) Tiivistelmä artiklan täytäntöönpanon arvioinnin kannalta merkityksellisestä tiedosta Arvioitavana oleva sopijapuoli on toimittanut Suomen rikoslain 16:20:n tekstin, joka koskee ulkomaisten virkamiesten aktiivista lahjontaa sekä rikoslain 40:11-12, joka koskee ulkomaisten virkamiesten passiivista lahjontaa. Jossakin määrin täydentävä aineisto sisältyy sihteeristön lähettämiin GRECOn kolmannen arviointikierroksen Suomea koskevaan raporttiin sekä OECD:n toisen ja kolmannen vaiheen Suomea koskeviin raportteihin. Lisää aineistoa ja selvitystä 16 artiklan täytäntöönpanosta annettiin arviointiryhmälle seuraavasti: - rikoslain 16:20(3):n mukaan virkamiehen aktiivista lahjontaa koskevat saman luvun 13 ja 14 pykälät soveltuvat myös ulkomaisen virkamiehen aktiiviseen lahjontaan. Vastaavasti 40:12:n mukaan virkamiehen passiivista lahjontaa koskevat rikoslain säännökset (40:1-3) soveltuvat myös ulkomaisiin virkamiehiin. Suomen lahjontaa koskevat säännökset ovat huomattavasti laajemmat kuin yleissopimuksen 16(2) ja erityisesti 16(1) (eipakottavat) säännökset, sillä rikoslain säännökset kattavat myös tapaukset, joihin ei liity virkavelvollisuuksien vastaista menettelyä ja tapaukset, joissa ei tavoiteltu kauppojen tai muun oikeudettoman edun saamista tai säilyttämistä kansainvälisessä liiketoiminnassa. - Ulkomaisen virkamiehen lahjonta ei Suomen lain mukaan edellytä, että lahja tai muu etu on oikeudeton. Myös tekemättä jättämisestä annetut lahjukset kuuluvat virkamiehen lahjonnan piiriin. Lopuksi Suomen laki ei edellytä, että ulkomaalaisen virkamiehen lahjonta olisi kyseisen toisen valtion kansallisen lain mukaan rikos. - Rikoslain 40(11)(4) määrittelee ulkomaisen virkamiehen tavalla, joka yleisesti ottaen vastaa yleissopimuksen 2(b) artiklassa käytettyä määritelmää. Se käsittää minkä tahansa toisen valtion virkamiehen, sellaisenkin valtion, joka ei ole yleissopimuksen sopimuspuoli. Ainoa puute on, että ulkomaisen parlamentin jäsenen asema määritellään erikseen. 17

- Kansanedustajien osalta vastaavat Suomen säännökset koskevat myös ulkomaisen parlamentin jäseniä. Tämä seuraa RL 16(2)(4):stä (aktiivinen lahjonta) ja RL 40:12(4):stä (passiivinen lahjonta). RL 40:11(6):n määritelmän mukaan ulkomaisen parlamentin jäsenellä tarkoitetaan henkilöä, joka on vieraan valtion kansanedustuslaitoksen tai kansainvälisen parlamentaarisen yleiskokouksen jäsen. - Mitä tulee julkisen kansainvälisen järjestön virkamiehen aktiiviseen lahjontaan, jonkin verran sekaannusta saattaa aiheutua siitä, että RL 16(20)(3) ei nimenomaisesti mainitse tälläisiä virkamiehiä. Kuitenkin virkarikoksia käsittävään lukuun sisältyvä RL 40(11)(4):n ulkomaisen virkamiehen määritelmä kattaa myös julkisen kansainvälisen järjestön virkamiehen ja tätä määritelmää käytetään aina rikoslakia sovellettaessa. - kotimaisen virkamiehen ja kansanedustajan lahjonnasta tuomittavia rangaistuksia (lukuun ottamatta viraltapanoa) sovelletaan myös ulkomaisten virkamiesten ja ulkomaisten parlamentin jäsenten lahjomiseen. - ulkomaisten virkamiesten tai julkisten kansainvälisten järjestöjen aktiivisesta ja passiivisesta lahjonnasta ei ilmeisesti ole lainkaan oikeuskäytäntöä. Tästä huolimatta parhaillaan on rikostutkinnassa tapauksia ja selkeä suuntaus siihen, että asianomaisia säännöksiä sovelletaan käytännössä. Edellä olevan perusteella ja huolimatta asianomaisissa rikoslain säännöksissä olevista lukuisista ristikkäisviitteistä johtuvista ongelmista, arviointiryhmä katsoi, että yleissopimuksen 16. artikla on pantu lähes kokonaan täytäntöön. Ainoastaan seuraaviin kohtiin on edelleen kiinnitettävä huomiota: Edellisessä jaksossa esitetyt varaumat kansanedustajien lahjomisen kriminalisoinnin osalta liittyvät myös ulkomaisen parlamentin jäsenten ja kansainvälisen parlamentaarisen yleiskokouksen jäsenten lahjomisen kriminalisointiin. Ulkomaisen virkamiehen määritelmä ei nimenomaisesti kata henkilöitä, jotka hoitavat julkista tehtävää julkisoikeudellisen liikelaitoksen puolesta. Rikoslaissa on viittaus henkilöön, joka muuten hoitaa julkista tehtävää vieraan valtion toimielimen tai tuomioistuimen puolesta. Se aiheuttaa täten jonkin verran epäselvyyttä. 17. artikla. Omaisuuden kavaltaminen, oikeudeton käyttöönotto tai muu väärinkäyttö virkamiehen toimesta Sopijavaltiot toteuttavat tarvittavat lainsäädännölliset ja muut toimenpiteet säätääkseen rangaistavaksi virkamiehen haltuun hänen asemansa perusteella uskottun omaisuuden, uskottujen julkisten tai yksityisten varojen tai arvopaperien tai 18

muun arvokkaan esineen tahallisen kavaltamisen, oikeudettoman käyttöönoton tai muun väärinkäytön virkamiehen toimesta omaksi edukseen tai toisen henkilön tai yhteisön eduksi. (a) Tiivistelmä artiklan täytäntöönpanon arvioinnin kannalta merkityksellisestä tiedosta Suomi on toimittanut Suomen rikoslain 28:4:n ja 40:7-9:n tekstit. Suomi on myös toimittanut runsaasti selvitystä näiden säännösten tulkinnasta. Tämän lisäksi arvioijille annettiin asiaan liittyvää lisätietoa seuraavasti: - kavallusta koskevat kriminalisoinnit sisältyvät rikoslain 28:4:ään. Säännös kattaa perustunnusmerkistötekijät (tekijän haltuunsa saamien varojen tai muiden rahanarvoisten esineiden anastaminen huolimatta siitä, miten nämä ovat tulleet tekijän haltuun) mukaan lukien tapaukset, joissa virkamies on saanut asemansa johdosta omaisuutta haltuunsa. Yleissopimuksen käyttämän väärinkäyttö -käsitteen (diversion) voidaan ymmärtää vastaavan rikoslaissa käytettyjä anastus, kavallus ja oikeudettomasti käyttää käsitteitä (ks. A/58/422/Add.1, para. 30). - Vaikka laissa ei nimenomaan todeta, että kavallus kattaa tapaukset, joissa toiminta tapahtui muun kuin virkamiehen eduksi (toisen henkilön tai yhteisön eduksi), arviointiryhmälle vahvistettiin, että tämä pitää paikkansa. - asianomaisissa säännöksissä ei nimenomaisesti käsitellä mens rea kysymyksiä. Kuten todettiin edellä lahjontarikosten osalta, Suomen rikoslain yleinen osa selvittää tyhjentävästi kysymyksen rikosten tahallisuudesta. - Suomen rikoslaissa käytetty ilmaus varat tai muu irtain omaisuus ei täysin vastaa yleissopimuksessa käytettyä ilmausta omaisuus, julkisia tai yksityisiä varoja tai arvopapereita tai muu arvokas esine sillä yleissopimuksen 2(d) artiklan mukaan omaisuudella tarkoitetaan kaikenlaista aineellista tai aineetonta ja irtainta tai kiinteää omaisuutta sekä oikeudellisia asiakirjoja, jotka osoittavat omistusoikeuden tai osuuden tällaiseen omaisuuteen. Vaikka aineellisen ja aineettoman omaisuuden voidaan katsoa sisältyvän irtaimeen omaisuuteen, samaa ei voida sanoa kiinteästä omaisuudesta, joka jää suomalaisen säännöksen ulkopuolelle. Suomen rikoslain mukaan voidaan kavaltaa ainoastaan hallussa olevaa omaisuutta, joten virkamies ei voi kavaltaa kiinteätä omaisuutta. Virkamies voi kuitenkin yrittää anastaa kiinteätä omaisuutta esimerkiksi väärentämällä omaisuutta osoittavan asiakirjan tai tekemällä väärän merkinnän julkiseen rekisteriin. Kyseistä toimintaa tarkasteltaisiin väärennyksenä (RL 33:1), törkeänä väärennyksenä (33:2) tai lievänä väärennyksenä (33:3) tai ehkä petoksena. Koska yleissopimuksen 17. artikla edellyttää omaisuuden kavaltamista, oikeudettomaa käyttöönottoa tai muu väärinkäytön kriminalisointia, arviointiryhmä katsoo, että Suomen rikoslaki kattaa kyseisen toiminnan. 19

Saatavissa olevan tiedon perusteella tehtiin seuraavat havainnot: - Arvioitavana olevan valtion mukaan virkamiehen tekemä kavallus saattaa usein täyttää törkeän kavalluksen tunnusmerkistön (RL 28:5(3)). Kyseinen säännös viittaa erityisen vastuullisen aseman käyttöön. Säännös tuntuu kattavan tapaukset, jossa virkamies kavaltaa omaisuutta, joka on uskottu hänen haltuunsa hänen asemansa perusteella. Arviointiryhmä huomautti, että kyseinen törkeää kavallusta koskeva rikoslain säännös edellyttää, että kavallus on myös kokonaisuutena arvostellen törkeä. Ensivaikutelma tästä yleisestä tunnusmerkistötekijästä on, että sen tarkoitus on epäselvä ja saattaa johtaa siihen, että virkamiehen tekemää kavallusta ei pidetä törkeänä. Tätä käsitystä vahvistaa se, että rikoslain 28(6) mukaan jos kavallus, huomioon ottaen anastetun omaisuuden arvo, oikeudettomasti käytettyjen varojen määrä tai muut rikokseen liittyvät seikat, on kokonaisuutena arvostellen vähäinen, rikoksentekijä on tuomittava lievästä kavalluksesta sakkoon. Arvioitavana olevan valtion puolesta esitettiin kuitenkin, että koska lainsäätäjä on törkeän kavalluksen kohdalla nimenomaan kiinnittänyt huomiota erityisen vastuullisen aseman käyttöön, voidaan odottaa, että virkaaseman väärinkäyttö kallistaa harkintaa kohti törkeätä kavallusta. Näin ollen vaikka se, että kavallukseen syyllistyy virkamies, ei sinänsä riitä kvalifioimaan kavallusta törkeäksi (voihan olla, että kyseinen omaisuus on vain muutaman euron arvoinen eikä ole omistajalleen erityisen arvokas), niin se, mitä tavallisen kansalaisen tekemänä pidettäisiin perustunnusmerkistön mukaisena olisi virkamiehen tekemänä todennäköisesti törkeä kavallus. Tuomioistuin käyttää tässä kokonaisharkintaa. - Vastaavasti kuin virkamiehen lahjonnan osalta arviointiryhmä suhtautui alustavasti jonkin verran epäilevästi rangaistusuhan tehokkuuteen ja suhteellisuuteen (lievän kavalluksen osalta sakko, kavalluksen osalta sakko tai enintään yksi vuosi ja kuusi kuukautta vankeutta sekä törkeän kavalluksen osalta vähintään neljä kuukautta ja enintään neljä vuotta vankeutta), ottaen huomioon edellä todetun mukaisesti, ettei kriminalisoida virkamiehenä tehtyä kavallusta erityisen törkeänä tekomuotona (nimikkeenä esim. virkamiehenä tehty kavallus). Sellaisen virkamiehiä nimenomaisesti koskevan erityiskriminalisoinnin tarvetta (joka sijoittuisi ei rikoslain 28 lukuun vaan virkarikoksia koskevaan 40 lukuun) voitaisiin myös johtaa siitä, että yleissopimuksen 22 artikla sääntelee erikseen yksityisellä sektorilla tapahtuvaa kavallusta. Suomen puolesta kuitenkin poistettiin nämä epäilyt viittaamalla seuraaviin näkökohtiin. (a) Suomen rikosoikeusjärjestelmän kokonaisrangaistustaso on alhainen eikä tällä ole ollut negatiivista vaikutusta kriminaalipolitiikan toteutumiseen. (b) UNCAC edellyttää ainoastaan kyseisen toiminnan kriminalisointia. Sopijavaltion harkintaan jää, miten velvoite on parhaiten toteutuvissa, joko erillisellä virkamiehenä tehty kavallus nimikkeellä tai sitten Suomen noudattamalla lähestymistavalla, joka sisältää yleiseen kriminalisointiin erityisviittauksen vastuullisen aseman käyttöön. (c) Erillistä rikoslain 40 lukuun sijoitettavaa säännöstä virkamiehenä tehdystä kavalluksesta pidetään tarpeettomana, sillä virkamies arvioidaan ei ainoastaan kyseisen perustunnusmerkistön mukaan, vaan myös asianomaisten virka-aseman väärinkäyttöä koskevien 20

säännösten mukaan. Tarkemmin sanottuna virkamiehenä tehty omaisuuden kavallus saattaa täyttää myös virka-aseman väärinkäyttönä (RL 40:7), törkeänä virka-aseman väärinkäyttönä (RL 40:8) tai virkavelvollisuuden rikkomisena (40:9). Kyseiset kriminalisoinnit edellyttävät, että virkamies rikkoo virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuutensa (RL 40:7(1)(1) ja 40:9(1)). Toisaalta sanotut säännökset ja määräykset eivät liity yksinomaan siihen, että virkamies suorittaa materiaalisen ja asiallisen toimivaltansa rajoissa hänelle kuuluvia tiettyjä virkatehtäviä. Ne voivat liittyä myös virkamiehen yleiseen käyttäytymiseen ja yleisiin velvollisuuksiin virkamiehenä. Näin ollen varojen anastaminen saattaa hyvinkin täyttää virka-aseman väärinkäytön, törkeän virka-aseman väärinkäytön tai virkavelvollisuuden rikkomisen tunnusmerkistön. Seurauksena on, että omaisuutta kavaltavaan virkamieheen saatetaan soveltaa sekä kavallusta että virka-aseman väärinkäyttöä koskevia säännöksiä (konkurrenssi). Tästä seuraa, että virkamiestä rangaistaisiin ankarammin kuin muita. Edellä olevan perusteella voidaan päätellä, että Suomen rikoslain säännökset kriminalisoivat virkamiehen tekemän kavalluksen, oikeudettoman käyttöönoton tai muun väärinkäytön yleissopimuksen 17 artiklan mukaisesti. 18. artikla. Vaikutusvallan kauppa Sopijavaltiot harkitsevat tarvittavien lainsäädännöllisten ja muiden toimenpiteiden toteuttamista säätääkseen rangaistaviksi seuraavat tahalliset teot: (a) oikeudettoman edun lupaaminen, tarjoaminen tai antaminen suoraan tai välillisesti virkamiehelle tai muulle henkilölle, jotta kyseinen virkamies tai henkilö käyttäisi väärin tosiasiallista tai oletettua vaikutusvaltaansa tarkoituksena saada kyseisen sopijavaltion hallinnolta tai viranomaiselta oikeudetonta etua teon alkuunpanijalle tai muulle henkilölle, (b) oikeudettoman edun pyytäminen tai vastaanottaminen suoraan tai välillisesti virkamiehen tai muun henkilön toimesta häntä itseään tai toista henkilöä varten, jotta kyseinen virkamies tai henkilö käyttäisi väärin tosiasiallista tai oletettua vaikutusvaltaansa tarkoituksena saada kyseisen sopijavaltion hallinnolta tai viranomaiselta oikeudetonta etua. (a) Tiivistelmä artiklan täytäntöönpanon arvioinnin kannalta merkityksellisestä tiedosta Suomi on toimittanut tietoa, jonka mukaan 18 artiklassa kuvattua toimenpidettä on Suomessa harkittu, mutta ei otettu käyttöön. Toimitetun tiedon mukaan Suomen oikeusministeriö on vakavasti harkinnut vaikutusvallan kauppaamisen kriminalisointia. Tämän lisäksi keskusrikospoliisi ilmoitti kannattavan- 21