Lausunto tasoitusjakson pidentämisestä Energiavirastolta on pyydetty lausuntoa mahdollisuudesta pidentää valvontalain 14 :n 1 momentin mukaisesti painavan syyn perusteella kolmannen valvontajakson ylijäämän tasoitusjaksoa. Virasto julkaisee tiivistelmän annetusta lausunnosta. Tasoitusjakson pidentämisen lainsäädännöllinen tausta Valvontalain 14 :n 1 momentin mukainen pääsääntö yli- ja alijäämien tasoittamiselle on seuraava valvontajakso ja että tasoittamiseen tarkoitettua seuraavaa valvontajaksoa ei pidennetä. Mikäli Energiavirasto pidentää tasoittamiseen tarkoitettua ajanjaksoa on kyse poikkeuksesta edellä mainittuun pääsääntöön (tasoitusjakso). Tällöin 3 momentin mukaan edellä mainitun tasoitusjakson myöntämiseksi pitää olla painava syy (HE 127/2004 ja HE 20 /2013 erityinen syy). Kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitusjakso on 14 :n perustelujen mukaan nimenomaisesti tarkoituksenmukaisuussyistä rajoitettu seuraavaan valvontajaksoon, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen. Valvontalain 14 :n 1 momentin mukaan virasto voi pidentää painavasta syystä tasoitusjaksoa enintään 4 vuodella. Tasoitusjakson pidentämiseen oikeuttavasta erityisestä syystä on sähkömarkkinalain esitöissä, hallituksen esityksessä (20/2013) pykälän 14 yksityiskohtaisissa perusteluissa, esitetty esimerkkinä Energiaviraston valvontapäätöksen merkittävä muuttuminen muutoksenhaun johdosta tasoitusjakson kuluessa. Painavan syyn arvioinnin osalta Energiavirasto katsoo, että siihen vetoavan tulee osoittaa selvitys niistä tosiasiallisista syistä ja niiden vaikutuksista, joita katsoo kohdanneen tämän seurauksena. Energiavirasto viittaa tämän osalta korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen (KHO 422/3/11), jossa korkein hallinto-oikeus katsoi, että valittajien oli tullut osoittaa riittävä selvitys muun muassa siitä, että finanssikriisistä ja valtionlainakriisistä johtunut toimintaympäristön muutos olisi konkreettisesti vaikuttanut valittajina olevien verkonhaltijoiden liiketoimintaan ja niiden sähköverkkoihin kohdistuviin investointimahdollisuuksiin, kun huomioon otetaan näiden investointien pitkäkestoinen luonne. Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistavan työryhmän Kauppa- ja teollisuusministeriölle (13/2003) jättämään raportin mukaan yhtä valvontajaksoa pidempää palautusaikaa tulisikin soveltaa vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa. Tätä tukevat myös Euroopan Unionin oikeudessa vahvistettu ennakollisen valvonnan periaate sekä sähköverkkotoiminnan erityisvalvonnan toimivuuden vaatimukset. Viraston tulee ratkaisutoiminnassaan huomioida sähkömarkkinoiden erityisvalvonnan keskeisten tavoitteiden tasapuolisuuden, jatkuvuuden ja tehokkuuden toteutuminen. Ennakollisen valvonnan tarkoituksenmukainen toteuttaminen ja kaikkien verkonhaltijoiden asiaankuuluvien tasapuolisten suunnittelumahdollisuuksien turvaaminen edellyttävät, että yli- ja alijäämien tasoittamista koskevasta pääsäännöstä poiketaan vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa.
2 (5) Myös markkinaoikeuden päätöksen (Dnro 260/12/E 1) perusteluista käy ilmi tavoite verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun mahdollistavaan ja tarkoituksenmukaisesti toimivaan ennakolliseen valvontaan. Sähkömarkkinalain 14 :n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valvontajaksoon perustuvalla tarkastelulla on pyritty mahdollistamaan verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet. Sähkömarkkinalain 14 :n 3 momentin soveltamisen osalta tulee erityisesti huomioida sähkön sisämarkkinadirektiivin (2009/72/EY) 51 johdantokappaleessa ilmaistu tavoite, jonka mukaan kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa. Viraston on direktiivin 51 johtolauseen mukaan huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta sekä 36 artiklan g alakohdan mukaan varmistettava, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta. Viraston tehtävänä on myös samaisen artiklan mukaan tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen. Asiakkaiden oikeusturva ja ennakointimahdollisuudet epätarkoituksenmukaisen suurien siirtopalvelumaksujen muutoksien osalta tulee myös huomioida harkittaessa tasoitusjakson pidentämistä erityisessä tapauksessa painavan syyn perusteella. Energiaviraston aikaisemmassa hallintokäytännössä virasto on arvioinut kumotun sähkömarkkinalain (386/1995) 38 b :n 3-kohdan 1 mukaista erityisen syyn ja merkittävän muutoksen edellytyksiä. Sähkömarkkinalain 38 c :n 2 perustelujen mukaan esimerkkinä tasoitusjakson pidentämiseen oikeuttavasta erityisestä syystä mainitaan se, että sähkömarkkinaviranomaisen tässä pykälässä tarkoitettu päätös on muutoksenhaun johdosta muuttunut merkittävästi tasoitusjakson kuluessa. On huomattava, että lainsäätäjän mukaan erityinen syy tasoitusjakson pidentämiseen olisi käsillä nimenomaan silloin, mikäli sähkömarkkinalain 38 c :n 3 mukainen päätös, eli valvontapäätös, olisi muutoksenhaun johdosta merkittävästi muuttunut tasoitusjakson kuluessa. Käytännössä kyseinen merkittävän muutoksen edellytys on verrattavissa 38 b :n 4 mukaiseen olosuhteiden olennaiseen muutokseen. Sähkömarkkinalain 38 c :n 5 perusteluissa lausutaan edelleen: Tällaisessa tapauksessa tasoituksen toteuttaminen jäljellä olevan tasoitusjakson kuluessa voisi johtaa sekä verkonhaltijan että tämän asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaisen suuriin siirtopalvelumaksujen muutoksiin. Tästä on pääteltävissä, että tulee arvioida mihin tasoituksen toteuttaminen jäljellä olevan tasoitusjakson kuluessa voisi johtaa, eli käytännössä mitä tämä on vaikuttanut verkonhaltijan toimintaan. Näin ollen viraston aikaisemmassa hallintokäytännössä määritetyt kriteerit siitä, onko olennaisen olosuhdemuutoksen vaatimus ylittynyt, tulee huomioida. 1 Valvontalain (590/2013) 13 :n 1 mom. 4 kohta 2 Valvontalain 14 :n yksityiskohtaisten perustelujen 3 Valvontalain 14 :n 1 mom. 4 Valvontalain 13 :n 1 mom. 4 kohdan 5 Valvontalain 14 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa
3 (5) Olosuhdemuutosten arviointi tasoitusjakson pidentämistä koskevan asian yhteydessä Energiamarkkinaviraston aikaisemman hallintokäytännön mukaisesti olosuhteiden muutoksen olennaisuutta arvioitaessa virasto on arvioinut vaatimusten vaikutuksia suhteutettuna kohtuulliseen tuottoon ja liikevaihtoon. Viraston arvio olennaisuudesta ylittyy, jos olosuhdemuutoksen toteutuneet vaikutukset ylittävät 10 prosenttia kohtuullisesta tuotosta sekä 5 prosenttia liikevaihdosta kyseisenä vuonna tai valvontajakson aikana riippuen siitä, missä vaiheessa valvontajaksoa arviointi tehdään. Vaikutusten seurauksena verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskenta muuttuu ylijäämäiseksi olosuhteiden muutoksen takia kyseisen vuoden tai valvontajakson aikana. Energiavirasto toteaa, että kyseessä on eräänlaisen tutkintakriteerin ylittymisestä, jolloin virasto lähtee tutkimaan, onko olennaisen olosuhdemuutoksen vaatimus ylittynyt. Olennaisten olosuhdemuutosten tulee lisäksi olla sillä tavoin merkittäviä, että ilmeisen painavan syyn vaatimus täyttyy. Pelkästään se seikka, että vaikutukset ylittävät 10 prosenttia kohtuullisesta tuotosta sekä 5 prosenttia liikevaihdosta kyseisenä vuonna tai valvontajakson aikana, ei vielä riitä osoittamaan että olosuhdemuutoksen vaikutukset olisivat olleet riittävän merkittäviä, esimerkiksi mikäli yhtiön kohtuullisen tuoton laskenta kuitenkin on yhä alijäämäinen. Lisäksi viraston tasoitusjakson pidentämistä koskevissa tapauksissa tulee huomioida, voiko kyseessä olla tilanne, jota verkonhaltija on voinut ennakoida, eli epätarkoituksenmukaisen suuret siirtopalvelumaksujen muutokset eivät voi tässä tapauksessa olla seurausta verkonhaltijan omasta toiminnasta ja esimerkiksi omistajan tuottovaatimuksen muuttumisesta tai verkonhaltijan omistajanvaihdoksesta. Nämä ovat juuri syitä, joiden nojalla pääsääntö tasoitusjakson rajaamisesta seuraavaan valvontajaksoon on hallituksen esityksessä perusteltu, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen. Valvontalain 14 :n perusteluista vastakohtaispäätelmänä voidaan todeta, että lainsäätäjä ei ole tarkoittanut tasoitusjakson pidennystä myönnettäväksi etukäteen. Virasto ei näin ollen voi etukäteen myöntää tasoitusjakson pidennystä vaarantamatta selkeää valvontalain 14 :n tavoitetta siitä että kuluttajat saavat palautuksen valvontalain 14 :n 1 momentin mukaisessa ajassa. Sähkömarkkinalain esitöissä (HE 127/2004 vp) sivulla 32 on ennakollisen valvonnan osalta todettu, että: Verkkotoiminnan valvonnan muuttuminen osittain ennakolliseksi parantaisi sähkönkäyttäjien oikeusasemaa suhteessa verkonhaltijoihin. Ennakollinen valvonta ennaltaehkäisisi sähkömarkkinalain vastaisten menettelytapojen soveltamista. Sähkönkäyttäjille palautettaisiin ehdotetussa uudessa valvontamenettelyssä mahdollisesti liikaa perityt verkkomaksut automaattisesti uuden valvontajakson aikana. Sähkömarkkinaviranomaisen päätösten täytäntöönpano tehostuisi. Nämä seikat vaikuttaisivat siihen, että sähköverkkojen valvontajärjestelmän hyväksyttävyys paranisi sähkönkäyttäjien näkökulmasta nykyiseen verrattuna. Samalla voidaan arvioida, että sähkönkäyttäjien luottamus verkonhaltijoiden toimintaa kohtaan paranisi.
4 (5) Tasoitusjakson pidentämisen myöntäminen etukäteen johtaisi edellä mainitun perusteella käytännössä etukäteisen valvonnan periaatteen kannalta kestämättömään tilanteeseen. Energiamarkkinaviraston tulee valvontalain 14 :n mukaan lain 10 :ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan valvontamenetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän. Vastaavasti valvontalain 14 :n mukaan viraston tulee oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. On selvää, että olosuhdemuutoksen merkityksellisyyttä tulee arvioida juuri kyseisessä tilanteessa, kuten valvontalain 13 :n (kumotun sähkömarkkinalain 38 b ) olosuhteiden olennaisen muutoksen osalta. Näin ollen aikaisempi viraston ja markkinaoikeuden käytäntö on syytä huomioida soveltuvin osin myös valvontalain 14 :n soveltamisen osalta. Painavan syyn perusteista Painavan syyn arvioinnin osalta Energiavirasto katsoo, että siihen vetoavan tulee osoittaa selvitys niistä tosiasiallisista syistä ja niiden vaikutuksista, joita katsoo kohdanneen tämän seurauksena. Painava syyn tulee lain esitöiden ja ennakollisen valvonnan periaatteiden toteutumiseksi olla sellainen, joka toteutuu vain erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa. Valvontajakson ylijäämän tai alijäämän kompensointi tulee pääsäännön mukaan tapahtua seuraavalla valvontajaksolla. Tämän pidentäminen edellä mainitusta pidemmäksi tasoitusjaksoksi vaatii siis painavan syyn. Tasoitusjakson pidentäminen tulee myöntää vain erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa painavasta syystä, joka käytännössä tarkoittaa, että Energiavirasto voi myöntää pidennystä tasoitusjaksoon vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Lisäksi viraston näkemyksen mukaan käsillä olevassa tapauksessa tulee huomioida, voiko kyseessä olla tilanne, jota verkonhaltija on voinut ennakoida, eli epätarkoituksenmukaisen suuret siirtopalvelumaksujen muutokset eivät voi tässä tapauksessa olla seurausta verkonhaltijan omasta toiminnasta ja esimerkiksi omistajan tuottovaatimuksen muuttumisesta tai verkonhaltijan omistajanvaihdoksesta. Nämä ovat juuri syitä, joiden nojalla pääsääntö tasoitusjakson rajaamisesta seuraavaan valvontajaksoon on hallituksen esityksessä perusteltu, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen. Kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitusjakso on valvontalain 14 :n perustelujen mukaan nimenomaisesti tarkoituksenmukaisuussyistä rajoitettu seuraavaan valvontajaksoon, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen. Tasoitusjakson pidennystä ei näin ollen lähtökohtaisesti voida myöntää omistajien muuttuneiden tuottovaatimusten vuoksi.
5 (5) Tässä lausunnossa on tuotu esille viraston näkökanta siihen miten tasoitusjakson pidentämistä koskevaa hakemusta yleisellä tasolla arvioidaan viraston hallintokäytännössä. Hakijan tulee kuitenkin osoittaa painavan syyn perusteiden kohdistuneen yksilöidysti juuri hakijan toimintaan. Lopuksi Edellä mainitun perusteella Energiavirasto toteaa, että valvontalain 14 :n 1 momentin mukainen pääsääntö yli- ja alijäämien tasoittamiselle on seuraava valvontajakso ja että tasoittamiseen tarkoitettua seuraavaa valvontajaksoa ei pidennetä. Mikäli Energiavirasto pidentää tasoittamiseen tarkoitettua ajanjaksoa on kyse poikkeuksesta edellä mainittuun pääsääntöön (tasoitusjakso). Tällöin 3 momentin mukaan edellä mainitun tasoitusjakson myöntämiseksi pitää olla painava syy (HE 127/2004 ja HE 20 /2013 erityinen syy). Painavan syyn arvioinnin osalta Energiavirasto katsoo, että siihen vetoavan tulee osoittaa selvitys niistä tosiasiallisista syistä ja niiden vaikutuksista, joita katsoo kohdanneen tämän seurauksena. Viraston aikaisemmassa hallintokäytännössä virasto on arvioinut myös sähkömarkkinalain (386/1995) 38 b :n 3-kohdan mukaista erityisen syyn ja merkittävän muutoksen edellytyksiä. Viraston ratkaisukäytännössä on myös vaadittu tiettyä euromäärää alijäämästä siirrettäväksi. Energiaviraston aikaisemman hallintokäytännön mukaisesti olosuhteiden muutoksen olennaisuutta arvioitaessa virasto on arvioinut vaatimusten vaikutuksia suhteutettuna kohtuulliseen tuottoon ja liikevaihtoon. Energiavirasto toteaa, että kyseessä on eräänlaisen tutkintakriteerin ylittymisestä, jolloin virasto lähtee tutkimaan, onko olennaisen olosuhdemuutoksen vaatimus ylittynyt. Olennaisten olosuhdemuutosten tulee lisäksi olla sillä tavoin merkittäviä, että painavan syyn vaatimus täyttyy. Käsitellessään tasoitusjaksohakemusta, Energiaviraston on ratkaistava hakemus, siitä huolimatta, että tasoitusjaksoa koskeva valvontalain 14 :n 3 momentin painavan syyn arvioinnin osalta ei ole tyhjentävästi säännelty arviointikriteereitä. Tällöin virastolle on jätetty asian osalta harkintavaltaa, ja virasto ratkaisee asian aikaisemman ratkaisukäytäntönsä huomioiden. Tämä johtuu myös verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta.