TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 7/2008 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (rajat ylittävää sähkökauppaa koskevan asetuksen muutos) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 28 päivänä tammikuuta 2008 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (rajat ylittävää sähkökauppaa koskevan asetuksen muutos) (U 50/2007 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että talousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - neuvotteleva virkamies Arto Rajala ja ylitarkastaja Mauri Valtonen, työ- ja elinkeinoministeriö - erityisasiantuntija Markku Stenborg, valtiovarainministeriö - lainsäädäntöneuvos Hanna-Mari Kotivuori, oikeusministeriö - ylijohtaja Asta Sihvonen-Punkka, Energiamarkkinavirasto - johtaja Pekka Salomaa, Energiateollisuus ry - asiantuntija Hans Grahn, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry - apulaisjohtaja Timo Mattila, Kilpailuvirasto - energia-asiantuntija Maiju Westergren, Metsäteollisuus ry - varatoimitusjohtaja Juha Kekkonen, Fingrid Oyj - edunvalvontajohtaja Esa Hyvärinen, Fortum Oyj - johtaja Risto Vesala, Pohjolan Voima Oy - selvitysmies, kauppatieteiden lisensiaatti Matti Purasjoki. Merkitään saapuneeksi kirjalliset lausunnot: Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry selvitysmies, FT Mikko Kara. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Komission ehdotukset kolmannesta energian sisämarkkinapaketista sisältävät yhteensä viisi säädösehdotusta (valtioneuvoston kirjelmät U 47 51/2007 vp), jotka käsittelevät sähkö- ja kaasumarkkinoiden sääntelyä sekä energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamista. Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi asetuksen soveltamisala kattamaan myös rajat ylittävät sähkön vähittäismarkkinat. Asiakkaiden yhdenmukainen verkkoon pääsy rajojen yli pyri- U 50/2007 vp Versio 2.1
tään turvaamaan. Lisäksi asetuksen tavoitteeksi otettaisiin entistä selkeämmin sähkön sisämarkkinoita koskeva harmonisointi ja sitä tukevat menettelytavat. Samoin esitetään perustettavaksi sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalainen verkosto, jonka tarkoituksena on turvata Euroopan sähkönsiirtoverkon optimaalinen hallinta ja hyvä tekninen kehitys. Verkoston tehtäväksi ehdotetaan mm. teknisten ja markkinoita koskevien sääntöjen laatiminen. Verkoston toimintaa valvoisi sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto. Siirtoverkonhaltijat velvoitettaisiin tekemään alueellista yhteistyötä. Komission suuntaviivojen antamisvaltuutta koskeva 8 artikla ehdotetaan muutettavaksi kokonaisuudessaan. Komission valtaa antaa harmonisointia koskevia normeja komitologiamenettelyssä laajennetaan useille uusille alueille. Valtioneuvoston kirjelmä sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen ehdotuksen sisällöstä. Valtioneuvoston kanta Yleinen kanta Suomi suhtautuu yleisellä tasolla positiivisesti komission 3:ssa energian sisämarkkinapaketissa ehdottamaan uuteen sääntelyjärjestelmään. Ehdotuksessa eri toimijoiden, kuten komission, kansallisten sääntelyviranomaisten, sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston sekä siirtoverkonhaltijoiden roolit ja tehtävät on laadittu pääpiirteissään tasapainoisesti ja kunnioittaen neuvoston kannanottoja. Suomi pitää ehdotettua uutta sääntelyjärjestelmää kokonaisuutena ja katsoo, että eri toimijoiden tehtäviä on tarkasteltava kokonaisuutena, jossa muutokset jossakin kohdassa saattavat aiheuttaa muutostarpeita myös toisiin kohtiin. Suomella on kuitenkin huomautuksia rajat ylittävää sähkökauppaa koskevaan asetukseen ehdotettuihin uusiin toimivaltasäännöksiin. Suomi katsoo, että jos asetusta on täydennettävä yksityiskohtaisemmilla normeilla, sellaiset on annettava komission toimesta komiteakäsittelyn jälkeen. Suomi voi hyväksyä ehdotuksen lähtökohdat tältä osin. Suomi kuitenkin katsoo, ettei jäsenvaltioiden sääntelytoimivaltaa ole kaikissa komission esittämissä tapauksissa aiheellista siirtää yhteisötasolla ja viimekädessä komission päätettäviksi. Näitä toimivaltuuksia ovat sähkön toimitusvarmuuteen liittyvä sääntelytoimivalta, vähittäismarkkinoihin liittyvä sääntelytoimivalta sekä kansallisten verkkomaksujen hinnoittelun valvontamalliin vaikuttava sääntelytoimivalta. Tämän vuoksi on syytä keskustella markkinoita koskevien sääntöjen ja suuntaviivojen antamisen tarpeellisuudesta asia kerrallaan. Suomi katsoo, että sääntelyn toimivuuden varmistamiseksi olisi parempi ratkaisu, jos market design -tyyppisten markkinasääntöjen valmistelu annettaisiin siirtoverkonhaltijoiden järjestön sijasta sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston tehtäväksi. Siirtoverkonhaltijoiden järjestön rooliin kuuluisivat luontevasti verkon käyttöön ja kehittämiseen liittyvät tehtävät. Järjestölle olisi näin ollen luontevaa laatia Euroopan laajuisia investointisuunnitelmia sekä verkkojen käyttöön liittyviä teknisiä sääntöjä. Toimivallan jakaantuminen jäsenvaltioiden sekä komission ja muiden yhteisötason toimielinten välillä (2c, 2e ja 8 artiklat) Suomi pitää yleisesti ottaen komissiolle sisämarkkinapaketissa ehdotettua suuntaviivojen antovaltuutta tarpeellisena, jotta sisämarkkinoiden toimivuus voidaan varmistaa. Suomi myös kannattaa komission ehdotusta siitä, että yleisesti sitovat säännöt antaa komissio komitologiamenettelyssä. Suomi kuitenkin katsoo, ettei jäsenvaltioiden sääntelytoimivaltaa ole kaikissa komission esittämissä tapauksissa aiheellista siirtää yhteisötasolla ja viimekädessä komission päätettäviksi. Suomi ei tämän vuoksi pidä kaikilta osin siirtoverkonhaltijoiden verkostolle ja komissiolle esitettyjä valtuuksia vahvistaa markkinasääntöjä tai antaa suuntaviivoja perusteltuina: - Suomi katsoo, että asetusehdotus saattaa olla eräiden yhteisötason elimille ehdotettujen toimivaltuuksien osalta ristiriidassa sähkön toimitusvarmuusdirektiivissä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/89/EY sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investoin- 2
tien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä, jäljempänä SoS-direktiivi) omaksuttujen periaatteiden kanssa. Suomi katsoo, että sähkön toimitusvarmuuden varmistamiseen liittyvät kysymykset, kuten varavoimaan liittyvät asiat, kuuluvat SoS-direktiivin perusteella jäsenvaltioiden vastuulle. Niitä koskevaa sääntelyvastuuta ei tulisi siirtää yhteisötason toimielimille. - Suomi suhtautuu varauksellisesti siihen, että komissiolle annettaisiin valtuus harmonisoida vähittäismarkkinoita komitologiamenettelyssä annettavilla suuntaviivoilla. Lisäksi Suomi katsoo, että komissiolle ehdotettu harmonisointivaltuutus ulottuu tarpeettoman syvälle kansallisiin teknisiin järjestelmiin. - Voimassa oleva asetus antaa komissiolle laajat valtuudet siirtoverkon tariffien harmonisointiin. Komission ehdotuksessa tätä toimivaltaa esitetään laajennettavaksi tavalla, joka vaikuttaisi myös jäsenvaltioiden vastuulle kuuluvien verkonhaltijoiden hinnoittelunvalvonnan mallien rakenteisiin. Suomi suhtautuu varauksellisesti ehdotuksiin, joiden perusteella komissio saisi toimivaltaa, joka ulottuisi jäsenvaltioiden soveltamien hinnoittelunvalvonnan sääntelymallien rakenteiden sääntelyyn. Tarvittaessa Suomi voi hyväksyä myös muita toimivallan siirtoon yhteisötasolle tähtääviä ratkaisuja, jotka ovat yhdensuuntaisia Suomen tavoitteiden kanssa. Siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston tehtävät (2c ja 2e artiklat) Suomi kannattaa siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston perustamista ja sille annettavaa virallista asemaa. Suomi katsoo, että sääntelyn toimivuuden varmistamiseksi olisi parempi ratkaisu, jos market design -tyyppisten markkinasääntöjen valmistelu annettaisiin siirtoverkonhaltijoiden järjestön sijasta sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston tehtäväksi edellyttäen kuitenkin, että valtuus suuntaviivojen antamiseen kyseisessä asiassa on annettu yhteisötasolle ja komissiolle. Siirtoverkonhaltijoiden järjestön rooliin kuuluisivat luontevasti verkon käyttöön ja kehittämiseen liittyvät tehtävät. Järjestölle olisi näin ollen luontevaa laatia Euroopan laajuisia investointisuunnitelmia sekä verkkojen käyttöön liittyviä teknisiä sääntöjä. Artiklan 2c(5) kohdan mukaan verkoston laatiman Euroopan laajuisen investointisuunnitelman on perustuttava erityisesti kansallisiin investointisuunnitelmiin ja Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskeviin suuntaviivoihin Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1364/2006/EY (TEN-E-suuntaviivat) mukaisesti. Suomi ei hyväksy viittausta mainittuun TEN- E-suuntaviivapäätökseen. Kyseistä suuntaviivapäätöstä ei ole tarkoitettu oikeudellisesti velvoittavaksi sääntelyinstrumentiksi. Suuntaviivapäätös sisältää eräitä Suomen kannalta ongelmallisia hankkeita Venäjän ja Suomen välisen sähkönsiirtokapasiteetin nostamiseksi. Tarvittaessa Suomi voi kuitenkin hyväksyä myös muita verkostolle esitettyjä toimivaltuuksia koskevia ratkaisuja TEN-E-suuntaviivapäätökseen N:o 1364/2006/EY liittyvää viittausta lukuun ottamatta edellyttäen, että ratkaisut ovat yhdensuuntaisia Suomen tavoitteiden kanssa. Asetuksen soveltamisalan laajentaminen (1, 7a ja 8 artiklat) Suomi suhtautuu varauksellisesti ehdotukseen, jonka mukaan asetuksen soveltamisalaa laajennettaisiin ulottamalla sen soveltaminen myös rajat ylittäviin sähkön vähittäismarkkinoihin sekä siihen liittyviin komissiolle ehdotettuihin uusiin sääntelyvaltuuksiin. Tarvittaessa Suomi voi kuitenkin hyväksyä ratkaisun, joka on yhdensuuntainen Suomen tavoitteiden kanssa. Ylikuormituksen hallintaa koskevat yleiset periaatteet (6 artikla) Siirron pullonkaulojen hallintaa koskevia 6 artiklan säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että pullonkaulatuloja ei enää jatkossa saisi käyttää kansallisten siirtotariffien alentamiseen. Jatkossa nämä tulot olisi käytettävä tärkeysjärjestyksessä 1) jaetun kapasiteetin tosiasiallisen saatavuuden takaamiseen sekä 2) siirtokapasiteettia ylläpitäviin tai lisääviin verkkoinvestointeihin. 3
Suomi kannattaa ehdotusta, jolla poistettaisiin mahdollisuus käyttää siirtoverkon pullonkaulatuloja yleiseen siirtotariffien alentamiseen. Suomi pitää hyväksyttävänä tulojen rajaamista 6 artiklan mukaisiin tarkoituksiin. Suomi kuitenkin katsoo, ettei näitä pullonkaulatulojen käyttötarkoituksia tulisi asettaa tärkeysjärjestykseen, koska ne ovat rinnakkaisia toimenpiteitä ja koska tulojen tarkoituksenmukainen käyttö riippuu kulloisenkin verkon pullonkaulan rakenteellisesta luonteesta. Tarvittaessa Suomi voi kuitenkin hyväksyä ratkaisun, joka on yhdensuuntainen Suomen tavoitteiden kanssa. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Ehdotuksen keskeisiä esityksiä ovat sähkön vähittäismarkkinoihin liittyvä uusi sääntely sekä sähkön siirtoverkkoyhtiöiden verkostoa koskeva sääntely. Esitykset liittyvät kiinteästi kolmannessa energian sisämarkkinapaketissa esitettyihin yhteisön ja kansallisen tason toimijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien sääntelyyn. Sisämarkkinapaketti sisältää useita säännöksiä, joilla kansallista päätösvaltaa ehdotetaan siirrettäväksi komissiolle, sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolle (ACER, Agency for the Cooperation of Energy Regulators) ja siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaiselle verkostolle (ENTSO, European Network for Transmission System Operators). Talousvaliokunta kiinnittää seuraavassa huomiota niihin yleisiin periaatteisiin, joita päätösvallan delegoinnin osalta tulee noudattaa. Yhteisön säädösten täytäntöönpano kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille. Komissiolle voidaan siirtää sekä toimivaltaa antaa perussäädöksen täytäntöönpanoa koskevaa yksityiskohtaista sääntelyä että toimivaltaa toteuttaa yksittäisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Komission toimivalta voi siten olla sääntelyä muilta kuin olennaisilta osin täydentävää. Talousvaliokunta katsoo valtioneuvoston kantaan yhtyen, että sähkön toimitusvarmuuteen, vähittäismarkkinoihin tai kansallisiin verkkomaksuihin liittyvä sääntely on sähkömarkkinoiden oleellista sääntelyä, johon liittyy myös poliittista harkintaa. Valiokunta ei pidä tämän vuoksi tarkoituksenmukaisena siirtää sääntelytoimivaltaa tältä osin yhteisötasolle. Komissiolle siirrettävä täytäntöönpanotoimivalta on määriteltävä täsmällisesti itse perussäädöksessä. Talousvaliokunta toteaa, että ehdotuksiin sisältyvät säännökset komission oikeudesta antaa suuntaviivoja ovat suhteellisen väljästi kirjoitetut ja niitä on aiheellista täsmentää. Samoin tulee selkeästi säätää, ovatko annettavat suuntaviivat oikeudellisesti sitovia vai ohjeellisia. Jos komissiolle siirretään toimivaltaa antaa täytäntöönpanomenettelyssä tiettyä tahoa koskevia yksittäisiä päätöksiä, on toimivallan siirtosäädöksessä säädettävä, kuinka asia voi tulla vireille, ketä annettava päätös velvoittaa ja mitkä ovat päätöksen kohteen oikeussuojakeinot. Esillä olevan ehdotuksen osalta asiantuntijat ovat toimivaltakysymyksiin liittyen kiinnittäneet erityistä huomiota päätöksentekoon nk. market design -tyyppisistä markkinasäännöistä. Komission esityksessä näiden sääntöjen laatiminen on uskottu ENTSOlle.Tämän tyyppiset säännöt koskevat esimerkiksi sitä, miten kantaverkon siirtokapasiteettia annetaan sähkömarkkinoiden käyttöön. Samoin pullonkaulojen hallintasäännöt, säätömarkkinoiden toiminta, läpisiirron korvaukset ja markkinaosapuolten tasepoikkeamien selvitys ovat esimerkkejä markkinasäännöistä. Sekä valtioneuvosto että osa asiantuntijoista on katsonut, ettei päätösvaltaa tämäntyyppisistä säännöistä voida antaa ENT- SOlle. Toisaalta on katsottu, että asianomaisten sääntöjen valmistelun tulee tapahtua siellä, missä on paras asiantuntemus. Talousvaliokunta katsoo, että markkinasääntöjen valmistelussa on aiheellista hyödyntää ENTSOssa olevaa asiantuntemusta. Varsinaisen päätöksenteon tulee 4
kuitenkin tapahtua markkinasäännön luonteesta riippuen joko ACERissa tai komissiossa komitologiamenettelyä noudattaen. Esityksestä ei nykymuodossaan käy selkeästi ilmi, kuka valvoo ENTSOn toimintaa. ACERille on säädetty oikeus seurata toimintaa ja antaa komissiolle siitä lausunto. Valiokunta katsoo, että valvonnasta tulee säätää täsmällisemmin ja samalla harkita sitä, että ENTSOn säännöt ja työohjelma alistetaan ACERin hyväksyttäviksi. Lausunto Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa edellä esitetyin täsmennyksin valtioneuvoston kantaan. Helsingissä 26 päivänä maaliskuuta 2008 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Jouko Skinnari /sd Antti Rantakangas /kesk Janina Andersson /vihr Hannu Hoskonen /kesk Anne Kalmari /kesk Matti Kangas /vas Toimi Kankaanniemi /kd Miapetra Kumpula-Natri /sd Eero Lehti /kok Päivi Lipponen /sd Petteri Orpo /kok Markku Uusipaavalniemi /kesk Ulla-Maj Wideroos /r. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Tuula Kulovesi. 5