KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE. Schengen-järjestelyn täytäntöönpanosta ( )

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.3.2013 COM(2013) 115 final KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Schengen-järjestelyn täytäntöönpanosta (2004 2006) FI FI

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Schengen-järjestelyn täytäntöönpanosta (2004 2006) 1. JOHDANTO Schengen-järjestely oli tilapäinen rahoitusväline, jonka tarkoituksena oli auttaa tukea saavia jäsenvaltioita rahoittamaan toimia EU:n uusilla ulkorajoilla Schengenin säännöstön täytäntöönpanoa ja ulkorajojen valvontaa varten. Se kattoi vuodet 2004 2006, ja sen kokonaisbudjetti oli yhteensä 961 453 271 euroa. Järjestelystä myönnettiin tukea seitsemälle Euroopan unioniin vuonna 2004 liittyneelle maalle eli Latvialle, Liettualle, Puolalle, Slovakialle, Slovenialle, Unkarille ja Virolle. Muut kolme unioniin liittynyttä maata eivät osallistuneet Schengen-järjestelyyn: Tšekillä ei ole maaulkorajoja, Malta rahoitti samoihin toimintalohkoihin liittyviä toimiaan siirtymäjärjestelyn kautta ja Kypros ei puolestaan ollut vielä valmis aloittamaan Schengen-alueeseen liittymistä koskevaa arviointiprosessia. Schengen-järjestelyn avulla tuensaajat pystyivät jatkamaan aiemmin aloittamiaan toimia ja strategioita, joiden tavoitteena oli nykyaikaistaa rajavalvontaa Schengen-alueeseen liittymistä silmällä pitäen. Järjestely perustettiin liittymisasiakirjan 35 artiklassa ja liitteessä I, ja sen lopullisena tavoitteena oli tukea maiden liittymistä Schengen-alueeseen. Schengen-järjestelyn tosiasiallisten tukikelpoisten kustannusten määrä oli yhteensä yli 1 miljardi euroa, josta EU osarahoitti 85,27 prosenttia ja jäsenvaltiot 14,73 prosenttia. Kuten maakohtaisesta erittelystä käy ilmi (kuvio 1), EU:n rahoituksen määrä vaihteli Slovakian saamasta 53 miljoonasta eurosta Puolan 283 miljoonaan euroon. EU:n myöntämästä rahoituksesta käytettiin yhteensä 97,6 prosenttia. Kaikki toimenpiteet oli toteutettava 1. toukokuuta 2004 ja 30. syyskuuta 2007 välisenä aikana 1. Kaikki maksut oli suoritettava viimeistään 31. joulukuuta 2007. Schengen-järjestelyssä keskityttiin kuuteen toimenpideluokkaan: rajatarkastukset, rajavartiointi, viisumikäsittely, tietojärjestelmät, koulutus ja Schengen-järjestelyn hallinnointi. Schengen-järjestelystä yhteisrahoitetuilla toimenpiteillä saatiin aikaan seuraavat tulokset: kaikkien seitsemän jäsenvaltion liittäminen Schengen-alueeseen asetetussa määräajassa; turvallisuuden paraneminen EU:n ulkorajoilla; laittoman maahanmuuton parempi ehkäiseminen. Rajaturvallisuuden alalla Schengen-järjestelyn avulla voitiin parantaa rajatarkastusten ja matkustajille rajanylityspaikoilla tarjottavien palvelujen laatua ja nopeuttaa tietojen vaihtamista, 1 Sopimusten toteuttamisen määräaikaa, joka oli aluksi 31. joulukuuta 2006 (komission päätöksen K(2004) 248 mukaisesti), jatkettiin 30. päivään syyskuuta 2007 komission päätöksellä K(2006) 684. FI 2 FI

parantaa rajavartiointia liikkuvuuden lisääntymisen ansiosta: käyttöön saatiin uusia digitaalisia radiolaitteita, uusia tiepartioajoneuvoja ja lisää henkilöstöä, mikä paransi toimintavalmiuksia; hankkia välittömästi saatavilla olevia ja tehokkaampia kulkuneuvoja; parantaa valmiuksia toimia poikkeuksellisissa olosuhteissa kuten yötai talviaikaan ja vaikeissa sääolosuhteissa, joissa näkyvyys on huono; lisätä rajavartioinnin kattavuutta uusien tutka-asemien ja videovalvonnan avulla, parantaa asiakirjaväärennösten havaitsemista, kun käyttöön saatiin uusia valvontalaitteita, parantaa radiopaikannusverkon kattavuutta vihreällä rajalla, parantaa viisumien myöntämismenettelyn laatua ja nopeuttaa menettelyä, varmistaa rajavartiolaitoksen ja poliisin tehokas yhteistyö ja parantaa operaatioiden koordinointia, lisätä kansallisten ja kansainvälisten viranomaisten etsimien henkilöiden pidätyksiä Schengenin tietojärjestelmän (SIS) tietokantaan tehtyjen tehokkaiden hakujen tuloksena, laajentaa operatiivista päätöksentekoa tukevaa tietopohjaa ja parantaa tiedustelutietojen analysointia viranomaisten keskuudessa, ottaa käyttöön vakaa koulutusjärjestelmä. Tämä kertomus perustuu Schengen-järjestelyn piiriin kuuluneiden seitsemän jäsenvaltion antamiin jälkiarviointikertomuksiin ja asiaan liittyvien tausta-asiakirjojen analysointiin. 2. JÄRJESTELYN TARKOITUS JA SOVELTAMISALA Schengenin säännöstö 2 oli oikeutta, vapautta ja turvallisuutta koskevan luvun 24 tarkimmin käsitelty osa ehdokasmaiden kanssa käydyissä neuvotteluissa. Nämä maat allekirjoittivat liittymissopimuksensa 16. huhtikuuta 2003 ja liittyivät virallisesti Euroopan unioniin 1. toukokuuta 2004, kun ratifiointimenettelyt oli saatettu päätökseen. Schengen-järjestely perustettiin Kyproksen, Viron, Unkarin, Puolan, Tšekin, Slovenian, Latvian, Liettuan, Maltan ja Slovakian liittymisasiakirjan 3 35 artiklalla. Järjestelyn yleisenä tavoitteena oli auttaa liittymisasiakirjan 35 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja jäsenvaltioita rahoittamaan toimia EU:n uusilla ulkorajoilla Schengenin säännöstön täytäntöönpanemiseksi. 2 3 Schengen-alue ja sitä koskeva yhteistyö perustuvat vuonna 1985 tehtyyn Schengenin sopimukseen. Schengen-alue on alue, jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus. Sopimuksen allekirjoittaneet jäsenvaltiot ovat poistaneet kaikki sisärajat ja ottaneet käyttöön yhteisen ulkorajan. Ne soveltavat yhteisiä sääntöjä ja menettelyjä lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviin viisumeihin, turvapaikkahakemuksiin ja rajatarkastuksiin. Poliisin ja oikeusviranomaisten välistä yhteistyötä ja koordinointia on tehostettu Schengen-alueen turvallisuuden takaamiseksi. Schengen-yhteistyö sisällytettiin EU:n oikeudelliseen kehykseen Amsterdamin sopimuksella vuonna 1997. Asiakirja Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu (EUVL L 236, 23.9.2003, s. 44). FI 3 FI

Schengen-järjestelmän keskeisiä sääntöjä ovat seuraavat: henkilötarkastusten poistaminen sisärajoilla, yhteiset säännöt, joita sovelletaan EU:n ulkorajat ylittäviin henkilöihin, maahantuloedellytysten ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevien sääntöjen yhdenmukaistaminen, tehostettu poliisiyhteistyö (mukaan lukien oikeus rajojen yli tapahtuvaan tarkkailuun ja takaa-ajoon), tehokkaampi oikeudellinen yhteistyö entistä nopeamman luovuttamisjärjestelmän ja rikostuomioiden täytäntöönpanon siirron ansiosta, Schengenin tietojärjestelmän (SIS) perustaminen ja kehittäminen. Rahoitusvälineen tarkoituksena oli tukea EU:hun tuolloin liittyneitä ehdokasmaita Schengenalueeseen liittymisessä ja erityisesti sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamisessa ja ulkorajojen valvonnan vahvistamisessa. Liittymisasiakirjan 35 artiklan mukaan seuraavanlaiset toimet olivat rahoituskelpoisia Schengen-järjestelyn puitteissa: - investoinnit rajanylityspaikkojen infrastruktuurien ja niihin liittyvien rakennusten rakentamiseen, remontoimiseen tai ajantasaistamiseen, - investoinnit toimintaan liittyviin laitteisiin (esim. laboratoriolaitteet, havaitsemisvälineet, Schengenin tietojärjestelmä SIS 2:een liittyvät tietokonelaitteet ja -ohjelmistot, kulkuneuvot), - rajavartijoiden kouluttaminen, - tuki logistiikan ja toimien kustannuksia varten. Komissio teki 5. helmikuuta 2004 Schengen-järjestelyn hallinnointia ja seurantaa koskevan päätöksen 4, jossa vahvistettiin hankkeiden valintamenettelyt ja aiheutuneiden menojen tukikelpoisuutta koskevat perusteet. Päätöstä muutettiin sittemmin uudella päätöksellä 5, jolla pidennettiin sopimusten toteuttamisen määräaikaa 30. päivään syyskuuta 2007 (aiempi määräaika oli 31. joulukuuta 2006). Koska poikkeukselliset olosuhteet viivästyttivät SIS II -hankkeiden täytäntöönpanoa, niihin liittyvien sopimusten tekemiselle varattua määräaikaa jatkettiin 31. päivään maaliskuuta 2007 6. Schengen-järjestelyä hallinnoitiin hajautettua hallinnointijärjestelmää käyttäen. 4 5 6 Komission päätös K(2004) 248. Komission päätös K(2006) 684. Komission päätös K(2007) 494. FI 4 FI

3. JÄSENVALTIOILLE MYÖNNETYT EU:N VARAT JA KANSALLINEN OSARAHOITUS Schengen-järjestelyn tosiasiallisten tukikelpoisten kustannusten määrä oli yhteensä 1 067 669 235 euroa, josta EU:n rahoitusosuus oli 910 371 476 euroa (85,27%) ja jäsenvaltioiden oma osuus 157 297 780 euroa (14,73 prosenttia). Kuvio 1: Maakohtainen erittely Slovenia 113,9 milj. euroa 13 % Unkari 153,7 milj. euroa 17 % Slovakia 53,5 milj. euroa 6 % Liettua 149,9 milj. euroa 16 % Maakohtainen erittely EU:n kokonaisrahoitus: 910,3 miljoonaa euroa Puola 283,3 milj euroa 31 % Viro 77 milj. euroa 8 % Latvia 78,9 milj. euroa 9 % Merkittävimmät tuensaajat: Puola (283,3 miljoonaa euroa), Unkari (153,7 miljoonaa euroa) ja Liettua (149,9 miljoonaa euroa). Nämä kolme jäsenvaltiota saivat 65 prosenttia siitä kokonaismäärästä, joka myönnettiin järjestelyyn osallistuneille jäsenvaltioille. Seuraavat jäsenvaltiot saivat 6 13 prosenttia vuosina 2004 2006 myönnetystä kokonaismäärästä: Slovenia (113,9 miljoonaa euroa), Latvia (78,9 miljoonaa euroa), Viro (77 miljoonaa euroa) ja Slovakia (53,5 miljoonaa euroa). Komission päätöksen K(2004) 248 2 artiklan mukaan Schengen-järjestelystä voitiin myöntää EU:n tukea jopa 100 prosenttia tukikelpoisista menoista; kansallisten menojen prosenttiosuuden määrittämistä varten ei vahvistettu selkeitä perusteita 7. Jäsenvaltioilla oli 7 Komission päätöksen K(2004) 248 2 artiklan 2 kohdassa todetaan, että Schengen-järjestelystä voidaan myöntää yhteisön tukea jopa 100 prosenttia tukikelpoisista menoista. Esitettävässä alustavassa suunnitelmassa tuli esittää tiedot muista rahoituslähteistä kunkin toimen osalta. FI 5 FI

siten vapaus päättää järjestelyyn osoittamastaan kansallisesta rahoitusosuudesta. Schengenjärjestelystä rahoitettaviin kustannuksiin ei kuitenkaan saanut hakea avustusta mistään muusta EU:n rahoitusvälineestä. Kansallisen rahoituksen osuus vaihtelee tukea saaneissa jäsenvaltioissa: Puola rahoitti vain 1,88 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista (5 414 201,99 euroa), kun taas Slovenian rahoitusosuus oli 34 prosenttia (59 036 202,97 euroa). Slovenian tapauksessa tämä johtui lähinnä rakennustöiden viivästymisestä, minkä vuoksi kustannukset oli katettava kansallisista varoista, koska ne aiheutuivat toteutukselle asetetun määräajan ulkopuolella. Kuvio 2: Kansallinen rahoitus Kansallinen rahoitus PL 1,88% EE 6,14% LV 13,73% LT 14,97% SK 16,16% 20,05% HU SI 34,12% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% EU:n myöntämän rahoituksen käyttöaste oli erittäin korkea vaihdellen Unkarin 90,6 prosentista yli 100 prosenttiin Puolan tapauksessa 8. Rahoituksen kokonaiskäyttöaste oli 97,6 prosenttia. 8 Komission päätöksen K(2004) 248 7 artiklan mukaan Puolan on euroalueen ulkopuolisena maana käytettävä zlotyn ja euron vaihtokurssia Schengen-järjestelystä suoritettujen maksujen yhteydessä. Vaihtokurssi ohjelmakaudella (ja myös komission maksamien ennakkomaksujen yhteydessä) oli korkeampi kuin tuensaajien hankkeiden toteutusaikana suorittamien maksujen tapauksessa. Tämän vuoksi käyttöaste on yli 100 prosenttia. FI 6 FI

Taulukko 1: Käyttöaste Ohjelmoitu määrä Lopulliset tukikelpoiset kustannukset Käyttöaste Viro 79 629 000 euroa 77 001 525 euroa 96,70 % Unkari 169 562 611 euroa 153 694 401 euroa 90,64 % Latvia 79 701 739 euroa 78 975 718 euroa 99,09 % Liettua 151 657 105 euroa 149 862 483 euroa 98,82 % Puola 278 458 520 euroa 283 329 466 euroa 101,75 % Slovakia 53 866 478 euroa 53 527 465 euroa 99,37 % Slovenia 119 800 000 euroa 113 980 418 euroa 95,4 % YHTEENSÄ 932 675 453 euroa 910 371 475 euroa 97,61 % 4. TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELU JÄSENVALTIOISSA 4.1. Takeet menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta Schengen-järjestelyn hallinnointia ja seurantaa koskevalla komission päätöksellä 9 pyrittiin varmistamaan tämän rahoitusvälineen yhdenmukainen käyttö ja vahvistamaan säännöt sen hallinnointia varten. Säännöissä määritellään valintamenettelyt ja järjestelystä rahoitettavien menojen tukikelpoisuusperusteet. Schengen-järjestelyn hallinnointi hoidettiin hajautetusti varainhoitoasetuksen 10 53 c artiklassa tarkoitetulla tavalla. EU:n järjestelyn puitteissa myöntämien varojen hallinnointi ja valvonta uskottiin suurelta osin jäsenvaltioille. Komissio vastasi jälkivalvonnasta. Päätöksessä vahvistettiin seuraavat vaatimukset: 3 artiklan 2 kohta: Komissio varmistaa, että hankintamenettely on seurattavuutta, oikeasuhteisuutta, tasapuolista kohtelua ja syrjimättömyyttä koskevien periaatteiden mukainen. 8 artikla: Komissio tarkistaa, että käytössä on asianmukaiset hallinto- ja valvontajärjestelmät. 14 artiklan 1 kohta: Komissio varmistaa, että käytössä on menettely menojen todentamista varten. 15 artiklan 1 kohta: Komissio varmistaa, että käytössä on tarkastusjärjestelmät. 9 10 Komission päätös K(2004) 248. Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta. FI 7 FI

Komission henkilöstö teki säännöllisesti tarkastuskäyntejä varmistaakseen näiden vaatimusten noudattamisen. Komissio esitti myös huomautuksia tukikelpoisuussääntöjen noudattamisesta niiden toimien yhteydessä, jotka sisältyvät tukea saaneiden jäsenvaltioiden vuosia 2004 2006 koskeviin alustaviin suunnitelmiin. Tukea saaneet jäsenvaltiot vastasivat yksittäisten toimien suunnittelusta, valinnasta ja toteuttamisesta sekä varojen hallinnoinnista. Komissio puolestaan varmisti varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen 11 mukaisesti jälkikäteen, että varat oli käytetty asianmukaisesti. Jäsenvaltiot olivat vastuussa siitä, että järjestelyn käyttö koordinoitiin muista EU:n välineistä saatavan tuen kanssa ja että samalla varmistettiin yhteensopivuus muiden EU:n politiikkojen kanssa sekä varainhoitoasetuksen säännösten noudattaminen. Schengen-järjestelyssä tuki maksettiin jäsenvaltioille vuotuisina kertakorvauksina sen jälkeen, kun komissio oli tehnyt kutakin maata koskevan vuotuisen rahoituspäätöksen. Nämä kertaluonteiset tukimaksut oli käytettävä kolmen vuoden kuluessa ensimmäisestä maksusta; komission tarkoituksena oli periä takaisin käyttämättömät tai perusteettomasti käytetyt varat tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn päätyttyä. Tukea saaneiden jäsenvaltioiden oli toimitettava kuuden kuukauden kuluttua tämän kolmen vuoden määräajan päättymisestä kattava kertomus kertaluonteisten tukimaksujen käytöstä ja liitettävä siihen menojen perustelut esittävä selvitys. 4.2. Kansallisten strategioiden määrittely EU:n varojen käyttöä varten Kaikki asianomaiset seitsemän jäsenvaltiota ilmoittivat, että ne pyrkivät Schengen-järjestelyn avulla ennen kaikkea jatkamaan rajaturvallisuus- ja rajavalvontajärjestelmiensä nykyaikaistamiseen tähtääviä toimiaan ja strategioitaan. Jäsenvaltiot hyväksyivät tältä osin vähintään kaksi strategia-asiakirjaa, Schengenin toimintasuunnitelman ja SIS II -yleissuunnitelman. Jäsenvaltiot korostivat, että niiden päätavoitteena oli vahvistaa ulkorajojen turvallisuutta ja hallita maahanmuuttovirtoja. Investointien painopisteet näissä maissa olivat yleensä samankaltaisia: rajanylityspaikkojen ja niihin liittyvien rakennusten rakentaminen, kunnostaminen ja ajantasaistaminen, tietojen käsittelyyn ja vaihtoon tarvittavat laitteet, kulkuneuvot ja radioviestintä, kielikoulutus ja tekninen koulutus. Schengen-järjestelyä koskevissa kansallisissa strategioissa vahvistettiin tavoitteita, joiden määrä vaihteli neljästä kattavasta tavoitteesta (Puola, Unkari) 31 yksityiskohtaisempaan tavoitteiseen (Latvia). 11 Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä. FI 8 FI

Unkari, Puola ja Slovakia painottivat Schengen-järjestelyn strategista ulottuvuutta sisällyttämällä sen yleisiin kansallisiin strategia-asiakirjoihinsa (Schengenin toimintasuunnitelma, yhdennetyn rajaturvallisuuden strategia) ja yhdistämällä sen selkeästi muihin rahoituslähteisiin (Phare-ohjelmat, siirtymäjärjestely, Norjan rahoitusjärjestelmä, kansallinen rahoitus). Slovenia, Viro, Liettua ja Latvia ottivat Schengen-järjestelyn täytäntöönpanon perustaksi ennen kaikkea kansalliset Schengenin toimintasuunnitelmansa 12. Unkari oli ennen Schengen-järjestelyn perustamista hyväksynyt sarjan hallituksen päätöksiä (2001 2003) ja keskipitkän aikavälin ministeriötason strategioita, jotka viitoittivat tietä yhteiselle rajaturvallisuusstrategialle. Niiden pohjalta kehitettiin Unkarin yhdennetyn rajaturvallisuuden strategia. Etusijalle asetettiin rajaliikenteen valvonta, mikä johtuu Unkarin keskeisestä sijainnista Euroopassa. Huomioon otettiin tarkoin myös se, miten eri rahoituslähteet täydentävät toisiaan. Puola sisällytti Schengen-järjestelyä koskevan strategiansa yhdennetyn rajaturvallisuuden strategiaansa (2000 2002 ja 2003 2005) tavoitteenaan kehittää rajaturvallisuuden malli, jolla se voisi varmistaa sisäisen turvallisuuden ja erityisesti estää laitonta maahanmuuttoa. Lisäksi se kytki tämän strategian Phare-rahaston erityiseen budjettikohtaan, jonka määrärahoilla oli tarkoitus tukea yhdennetyn rajaturvallisuuden strategia-asiakirjoissa kuvattujen tehtävien suorittamista. Selvänä painopisteenä olivat toimintaan liittyvät laitteet ja tietojärjestelmät. Phare-rahaston lisäksi Puolassa hyödynnettiin vuosien 2000, 2001, 2002 ja 2003 Phareohjelmia sekä Norjan rahoitusjärjestelmää yhdennetyn rajaturvallisuuden strategian täytäntöönpanemiseksi. Slovakian laatimassa Schengen-järjestelyn kansallisessa täytäntöönpanostrategiassa mentiin askelta pidemmälle kuin Schengenin toimintasuunnitelmassa, sillä siinä kartoitettiin puutteet, jotka oli tarkoitus korjata pelkästään kyseisen järjestelyn avulla. Näitä tarpeita selkeytettiin asettamalla Schengen-järjestelylle 16 toimintatavoitetta. Lisäksi tarpeet kytkettiin Schengenin toimintasuunnitelmaan, johon sisältyi myös muita EU:n tukivälineitä, kuten Phare ja siirtymäjärjestely. Viro käytti Schengen-järjestelyn varoja Schengenin toimintasuunnitelmansa joidenkin osien täytäntöönpanoon laatimatta erityistä Schengen-järjestelyä koskevaa strategiaa. Investoinnit kohdistettiin erityisesti toimintaan liittyviin järjestelmiin, kulkuneuvoihin ja tietojärjestelmiin. Liettuassa asetettiin kaksi strategista tavoitetta: 1) EU:n ulkorajojen turvallisuuden parantaminen ja sen myötä laittoman maahanmuuton ja laittoman EU:hun tulon estäminen, ja 2) matkustajavirtojen asianmukainen valvonta. Se päätti jakaa EU:n rahoitusosuuden melko tasan seuraavien tavoitteiden kesken: kulkuneuvot, infrastruktuuri, tietojärjestelmät ja koulutus. Slovenian Schengen-järjestelyä koskeva strategia oli laaja ja sen tarkoituksena oli varmistaa tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön asianmukaiselle täytäntöönpanolle. Strategiassa esitettiin seitsemän tavoitetta (määrää kasvatettiin myöhemmin yhdeksään). 12 Liittymisasiakirjan 35 artiklan mukaan Schengen-järjestelyn varoja voitiin käyttää infrastruktuuriinvestointeihin, toimintaan liittyviin laitteisiin, koulutukseen ja logistiikan kustannuksiin. Instituutioiden kehittäminen ja oikeudellinen neuvonta unionin säännöstön saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä eivät näin ollen kuuluneet Schengen-järjestelyn tavoitteisiin. Ainoastaan Slovenia laati yksityiskohtaisen strategian eri rahoitusvälineiden käyttämisestä näiden erilaisten tarpeiden (infrastruktuuri, laitteet, instituutioiden kehittäminen, oikeudellinen neuvonta) täyttämiseksi. FI 9 FI

Investointien ensisijaisia kohdealoja olivat infrastruktuuri, tietojärjestelmät ja vasta rekrytoidun henkilöstön palkat. Latviassa vahvistettiin ulkorajoja ja perustettiin tietojärjestelmiä, minkä lisäksi pyrittiin parantamaan toimielinten ja henkilöstön valmiuksia noudattaa Schengenin säännöstön vaatimuksia. Painopisteenä oli vahvistettu sääntelykehys ja erityisesti tekniset laitteet. Yhtenä strategisena tavoitteena oli perustaa muuttovirtojen hallintajärjestelmä. 5. SCHENGEN-JÄRJESTELYN TÄYTÄNTÖÖNPANO 5.1. Schengen-järjestelyn täytäntöönpanoa varten perustetut hallinto- ja valvontajärjestelmät Tukea saaneet jäsenvaltiot nimesivät välineen täytäntöönpanosta vastaavaksi viranomaiseksi joko sisäasiainministeriön (Viro, Liettua, Slovakia, Puola, Latvia) tai valtiovarainministeriön (Slovenia, Unkari). Vastuuviranomaisen organisoinnissa päädyttiin erilaisiin ratkaisuihin: ainoastaan Liettua perusti tätä varten erityisen yksikön, kun taas Viro, Slovakia ja Slovenia nimesivät vastuuviranomaiseksi jo olemassa olevan yksikön ja Puola ja Latvia puolestaan olemassa olevan ministeriöiden välisen työryhmän. Maksajavirastoksi nimettiin yleensä valtiovarainministeriö. Tukea saaneet jäsenvaltiot tukeutuivat pitkälti liittymistä valmistelevan tuen täytäntöönpanosta ja hallinnoinnista saatuihin kokemuksiin. Kaikki tukea saaneet jäsenvaltiot tunnustivat kansallisissa arviointikertomuksissaan Schengen-järjestelyn täytäntöönpanon ohjausta ja valvontaa varten perustettujen ohjaus-, hallinto- ja seurantakomiteoiden merkityksen. Näihin komiteoihin osallistuivat yleensä kaikki keskeiset toimielimet ja ne olivat tiiviisti mukana hankkeiden valinnassa, varojen uudelleenjakamisessa ja seurantatoimissa. Useissa yhteyksissä tuli ilmi, että hallinto- ja valvontajärjestelmän joustavuus sekä jäsenvaltioille uskottu merkittävä vastuu (ohjauskomiteoiden kautta) olivat keskeisiä tekijöitä Schengen-järjestelyn onnistumisen kannalta. Puola, Viro, Unkari ja Latvia tekivät teknistä apua koskevia sopimuksia, joiden avulla hoidettiin osa hankkeiden hallinnointiin liittyvistä toimista (tarjouskilpailuasiakirjojen valmistelu, seuranta, hankintoihin liittyvä koulutus, tilintarkastus). 5.2. Täytäntöönpanon määrälliset ja laadulliset näkökohdat jäsenvaltioissa Schengen-järjestelyn kuudesta toimenpideluokasta merkittävimmät menokohteet olivat rajavartiointi ja tietojärjestelmät, joiden osuus kokonaisinvestoinneista oli yhteensä 74 prosenttia (672,4 miljoonaa euroa). Viisumikäsittelyn ja koulutuksen osuus investoinneista oli vain 6 prosenttia (57,9 miljoonaa euroa). FI 10 FI

Kuvio 3: EU:n rahoitus toimenpideluokittain Rajatarkastusten parantaminen 134,5 milj. euroa 15 % Rahoitus toimenpideluokittain Schengen-järjestelyn hallinto 45,3 milj. euroa 5 % Henkilöstön koulutuksen tehostaminen ja taitojen ja osaamisen kehittäminen 30,6 milj. euroa 3 % Rajavartioinnin parantaminen 383,2 milj. euroa 42 % Viisumikäsittelyn parantaminen 27,3 milj. euroa 3 % Tietojärjestelmien parantaminen 289,2 milj. euroa 32 % Kuvio 4: Menot maittain ja toimenpideluokittain (EU:n rahoitusosuus) 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% rajatarkastusten parantaminen rajavartioinnin parantaminen viisumikäsittelyn parantaminen tietojärjestelmien parantaminen henkilöstön koulutuksen tehostaminen ja taitojen ja osaamisen kehittäminen Schengen-järjestelyn hallinto 10,00% 0,00% SI PL EE SK LT HU LV Rajavartiointi oli tärkein investointikohde kaikissa tukea saaneissa jäsenvaltioissa Puolaa lukuun ottamatta (Puolassa se oli toiseksi tärkein). Merkittävimmät investoinnit rajavartiointiin tehtiin Slovakiassa (75 prosenttia kaikista investoinneista). Myös tietojärjestelmät olivat keskeinen ala kaikkialla: niihin investoitiin joko eniten (Puola), toiseksi eniten (Slovenia, Viro, Slovakia, Liettua) tai kolmanneksi eniten (Unkari, Latvia). FI 11 FI

Kansallisista erityispiirteistä mainittakoon seuraavat: Schengen-järjestelyn hallinnointiin (henkilöstö) käytettiin yli 10 prosenttia varoista Sloveniassa (19,4 prosenttia) ja Unkarissa (12,8 prosenttia). Liettua käytti 11 prosenttia varoista koulutukseen ja valmiuksien kehittämiseen (rajavartijakoulun ja koulutuskeskuksen perustaminen). Latvia käytti 11,35 prosenttia varoista viisumikäsittelyn kehittämiseen (konsuliosastojen kunnostus, henkilöstön koulutus, välineet). Alaluokkien tärkeimmät budjettikohdat olivat infrastruktuuri (28 prosenttia), kulkuneuvot (16,6 prosenttia) ja SIS (12,8 prosenttia). Taulukko 2: EU:n rahoitus alaluokittain Alaluokka Määrä Osuus EU:n rahoitusosuudesta Infrastruktuuri 255 341 341 euroa 28,0 % Kulkuneuvot 151 456 150 euroa 16,6 % SIS 116 578 179 euroa 12,8 % Muut tietojärjestelmät 95 313 280 euroa 10,5 % Laitteet 88 394 988 euroa 9,7 % Järjestelmät 49 821 637 euroa 5,5 % SIS&VIS 41 344 964 euroa 4,5 % VIS 34 176 305 euroa 3,8 % Henkilöstö 31 743 183 euroa 3,5 % Koulutus 30 527 698 euroa 3,4 % Logistiikka 15 642 828 euroa 1,7 % Toiminta 30 921 euroa < 0,1 % Kaikkein eniten investointeja tehtiin infrastruktuuriin. Niiden osuus Schengen-järjestelyn kokonaisvaroista oli 255,3 miljoonaa euroa eli 28 prosenttia. Nämä menot voidaan jakaa edelleen kolmen tavoitteen kesken: rajatarkastukset (36 prosenttia), rajavartiointi (62 prosenttia) ja viisumikäsittely (2 prosenttia). FI 12 FI

Kuvio 5: EU:n rahoitus rajatyypin mukaan jaoteltuna Rahoitus rajatyypin mukaan jaoteltuna 140.000.000,00 120.000.000,00 100.000.000,00 80.000.000,00 60.000.000,00 40.000.000,00 20.000.000,00 0,00 lentokentät maarajat merirajat konsulaatit yhdistelmä viisumikäsittelyn parantaminen rajavartioinnin parantaminen rajatarkastusten parantaminen 5.3. Täytäntöönpanon aikana kohdatut ongelmat ja niiden lieventämiskeinot Tukea saaneet jäsenvaltiot olivat yhtä mieltä siitä, että vaikein kysymys niiden kannalta oli tukikelpoisuussääntöjen soveltaminen. Komissio oli laatinut useita selventäviä tiedotteita useimmin toistuvista ongelmista. Niissä käsiteltiin arvonlisäveroon, palkkoihin, logistiikkaan ja maan hankintaan liittyviä tukikelpoisuussääntöjä. Useimmat tukea saaneet jäsenvaltiot ilmoittivat viiveistä ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna, mikä johtui lähinnä siitä, että järjestelmä oli uusi. Jäsenvaltioilla oli ongelmia erityisesti seuraavissa asioissa: Täytäntöönpanosäännöt: Jäsenvaltiot toivoivat komissiolta tarkkoja menettelyohjeita ja pikaisempia selvennyksiä. Hallintojärjestelmät: Asianmukaisen ja tehokkaan hallinto- ja valvontajärjestelmän perustamisessa ilmeni ongelmia, samoin pätevän henkilöstön palkkaamisessa. Useimmat näistä ongelmista saatiin ratkaistua muutaman kuukauden kuluessa täytäntöönpanon aloittamisesta. Useimmilla tukea saaneista maista oli ongelmia myös hankintamenettelyjen hallinnoinnissa. Tämä johti valituksista johtuneisiin viivästyksiin erityisesti isojen sopimusten yhteydessä, FI 13 FI

budjetin ylityksiin kustannusten aliarvioinnin, inflaation ja pienten markkinoiden seurauksena; tilannetta pahensi vielä se, että käytettävissä oli paljon varoja, toimenpiteiden ja kustannusten tukikelpoisuutta koskevaan epävarmuuteen. Ongelmia pyrittiin helpottamaan lähinnä kohdentamalla käyttämättä jääneitä varoja uudelleen toisiin tarkoituksiin. Esimerkiksi Puolassa peruutettiin teknisiä suojausjärjestelmiä koskeva hanke (52 miljoonaa euroa) ja varat siirrettiin muihin samantapaisiin hankkeisiin, kun hankintamenettelyssä ilmeni ongelmia (budjetti ylitettiin ja uutta tarjouskilpailua ei voitu järjestää ajanpuutteen vuoksi). Vastaavassa tilanteessa (tarjouskilpailun ja toteutuksen viiveet rakennustöiden tapauksessa) Slovenia päätti maksaa kustannukset kansallisista varoista ja käyttää EU:n osarahoituksen muihin tarkoituksiin. Latvialla ja Virolla oli ongelmia budjetoinnissa vuosien 2004 2005 korkean inflaation vuoksi. Tämä johti määrärahojen ylittämiseen ja tarjouskilpailujen peruuttamiseen. Nämä maat päättivät siksi rajoittaa rakennustöihin ja laitteisiin tehtävien investointien määrää ja kohdistaa varat uudelleen vastaaviin tarkoituksiin. Eräät tukea saaneista jäsenvaltioista mainitsivat myös, että viestinnässä komission kanssa oli ongelmia. Tukea saaneiden jäsenvaltioiden toisena haasteena oli kehittää sellaisia tietojärjestelmiä, joilla voitaisiin varmistaa asianmukaiset tiedonvaihtomenettelyt Schengen-alueella. Erityisen vaativana pidettiin teknologian mukauttamista vastaamaan Schengenin tietojärjestelmän toiseen vaiheen (SIS II) vaatimuksia. Komissio päätti vuonna 2007 13 kehittää SISone4All-järjestelmän, jonka ansiosta jäsenvaltiot saattoivat liittyä Schengen-alueeseen ilman SIS II -järjestelmää. Tätä pidettiin hyvänä ratkaisuna, sillä sen ansiosta tietojärjestelmän kehittäminen ja toteutus voitiin saattaa päätökseen, mikä ei olisi muutoin onnistunut alkuperäisen määräajan puitteissa. Järjestelyn toteutusaikataulusta voidaan todeta, että kaikki jäsenvaltiot pitivät alkuperäistä päättymisaikaa (31.12.2006) erittäin rajoittavana. Ne kaikki olivat sitä mieltä, että komission tekemät kaksi päätöstä 14 sitoumusten ja maksujen määräaikojen pidentämisestä olivat ratkaisevan tärkeitä EU:n myöntämän rahoituksen parhaan mahdollisen hyödyntämisen ja hankkeiden fyysisen toteutuksen kannalta. Tukea saaneet jäsenvaltiot arvioivat, että noin 50 prosenttia hankkeista toteutettiin vuonna 2007. Tuensaajilla oli riittävästi aikaa järjestellä ohjelmansa uudelleen, sillä päätös sopimusten täytäntöönpanon määräajan jatkamisesta syyskuun 2007 loppuun tehtiin vuoden 2006 alussa. Päätös helpotti hankkeiden toteuttamista. Myös rahoituksen täytäntöönpanoaste olisi ollut huomattavasti alempi, jos määräaikaa ei olisi jatkettu. Puola arvioi, että 148 385 650 euroa (52,37 prosenttia kokonaismäärästä) käytettiin alkuperäisen määräajan eli 31. joulukuuta 2006 jälkeen. Yli 25 miljoonaa euroa tästä 148 miljoonasta eurosta (lähes 8,6 prosenttia EU:n kokonaisrahoituksesta) liittyi suoraan SIS II -hankkeisiin, joten tämän summan osalta voitiin hyödyntää hankkeiden tukikelpoisuusajan pidentämistä. 13 14 Komission päätös K(2007) 494. Komission päätöksellä K(2006) 684 määräaikoja muutettiin seuraavasti: maksusitoumukset oli tehtävä ja sopimukset allekirjoitettava 31.12.2006 mennessä, sopimukset oli pantava lopullisesti täytäntöön 30.9.2007 mennessä ja loppumaksut oli suoritettava 31.12.2007 mennessä. Komission päätöksellä K(2007) 494 jatkettiin sopimusten allekirjoittamisen määräaikaa SIS II -hankkeiden osalta 31.3.2007 saakka ja SIS II -sopimusten täytäntöönpanon määräaikaa 31.12.2007 saakka. Maksusitoumusten ja maksujen määräaikoja ei muutettu. FI 14 FI

Nämä määrät liittyivät erittäin merkittäviin, strategisesti tärkeisiin hankkeisiin 15, joiden toteuttaminen uhkasi jäädä tukikelpoisuusajan ulkopuolelle. Liettuassa 40 prosenttia Schengen-järjestelyn varoista oli sidottu sopimuksiin 2. lokakuuta 2006 mennessä ja 96,21 prosenttia 31. joulukuuta 2006 mennessä. Jos komissio ei olisi päättänyt pidentää sopimusten täytäntöönpanon määräaikaa, sopimusten tekeminen tai toteuttaminen kokonaisuudessaan olisi ollut mahdotonta. Liettua arvioi, että 40 prosenttia varoista olisi jäänyt käyttämättä. Vain 26 prosenttia vuosien 2004 2006 Schengen-järjestelyn menoista maksettiin tosiasiallisesti 31. joulukuuta 2006 mennessä. SIS-järjestelmään liittyvien toimien määräajan pidentäminen antoi mahdollisuuden toteuttaa kaksi tärkeää SIS II -hanketta 16, joihin osoitettiin varoja yhteensä yli 26 miljoonaa euroa (17 prosenttia Schengen-järjestelyn rahoituksesta). Sloveniassa tilanne 31. joulukuuta 2006 oli se, että Schengen-järjestelystä oli suoritettu maksuja yhteensä 48,4 miljoonaa euroa, mikä oli vain 40 prosenttia EU:n myöntämästä kokonaisrahoituksesta. Lopullinen täytäntöönpanoaste oli 95,11 prosenttia, mikä tarkoittaa sitä, että yli 50 prosenttia rahoituksesta käytettiin vuonna 2007. Latviassa ainoastaan 11 prosenttia varoista oli sidottu heinäkuuhun 2006 mennessä ja pääosa sopimuksista allekirjoitettiin aivan vuoden 2006 lopussa. Arviolta kaksi kolmasosaa varoista olisi jäänyt käyttämättä, jos määräaikaa ei olisi jatkettu. Slovakiassa arvioitiin, että 70 prosenttia varoista olisi jäänyt sitomatta ilman ensimmäistä määräajan pidennystä. SIS-järjestelmään liittyviä toimia koskeva päätös puolestaan koski seitsemää prosenttia sidotuista varoista. 6. TÄYTÄNTÖÖNPANON ARVIOINTI Schengen-järjestelyn täytäntöönpanoa on arvioitu kattavalla analyysillä. Siinä arvioitiin järjestelyn vaikutuksia kansallisella tasolla sekä ohjelman täytäntöönpanon vaikuttavuutta asianmukaisilla indikaattoreilla mitattuna. 6.1. Merkitys jäsenvaltioiden tilanteen kannalta Tukea saaneiden jäsenvaltioiden mukaan Schengen-järjestely vaikutti monin tavoin niiden tilanteeseen: Talous: Järjestely vähensi merkittävästi julkiseen talouteen kohdistuvia, Schengenin säännöstön vaatimusten täytäntöönpanosta aiheutuvia taloudellisia 15 16 B.11. Tietoliikennejärjestelmä; B.12. Toimenpiteet, joilla parannetaan poliisin yksiköiden mahdollisuuksia käyttää SIS-järjestelmän resursseja perustaso; B.15. Sellaisen kansallisen tietojärjestelmän rakentaminen ja toteutus, jossa on SIS II:n ja VIS:n solmukohta (N-SIS PL); B.16. Oleskeluoikeutta koskevan Pobyt -järjestelmän nykyaikaistaminen; B.18. Schengenin säännöstön soveltaminen tuomioistuimissa ja syyttäjälaitoksen virastoissa; B.19. Wiza Konsul-tietojärjestelmän toimivuuden parantaminen; B.20. Luotettavan käyttäjän todentamisen järjestäminen SIS-järjestelmän puitteissa; B.21. Keskeisten tietojärjestelmien valmistelu Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (2005) määräysten täytäntöönpanoa varten; B.25. SIS-järjestelmän resurssien käyttömahdollisuuden tarjoaminen poliisin yksiköille kaikilla tasoilla (2005). Koko maan kattavan digitaalisen matkaviestintäjärjestelmän (DMRCS) suunnittelu ja toteuttaminen (Schengen-järjestelystä myönnetyn rahoituksen osuus 22725 511 euroa) ja sisäasiainministeriön tietoliikenneverkon suunnittelu ja toteuttaminen EU:n ulkorajoilla (Schengen-järjestelystä myönnetyn rahoituksen osuus 3419457 euroa). FI 15 FI

rasitteita. Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot ilmoittivat, että ilman Schengenjärjestelyä ne eivät olisi pystyneet saavuttamaan samanlaista Schengenin säännöstön noudattamisen tasoa asetetussa määräajassa. Strategiat: Schengen-järjestelyn yhteydessä noudatetun joustavan lähestymistavan ansiosta kaikki tukea saaneet jäsenvaltiot pystyivät laatimaan ja panemaan täytäntöön useita erilaisia strategioita ja toimintatavoitteita. Jako viiteen päätavoitteeseen vuoden 2003 liittymisasiakirjan 35 artiklan mukaisesti 17 tarjosi jäsenvaltioille riittävän perustan strategioiden laatimiselle. Kaikki jäsenvaltiot pitivät tätä lähestymistapaa asianmukaisena, sillä se mahdollisti puuttumisen niihin tarpeisiin ja puutteisiin 18, jotka oli yksilöity Schengenin toimintasuunnitelmaa laadittaessa ja hyväksyttäessä. Tältä osin Schengen-järjestelyllä onnistuttiin jatkamaan sitä tukea, jota komissio oli myöntänyt muista varoista, kuten Phareohjelmasta ja siirtymäjärjestelystä (Puola, Slovakia, Latvia ja Unkari). Se auttoi jäsenvaltioita panemaan täytäntöön kansallisia strategioitaan määräämättä niille tavoitteita. Puola mainitsi, että sen oli pitänyt tehdä joitakin muutoksia strategiaansa Schengen-vaatimusten täyttämiseksi (Schengenin toimintasuunnitelma, SIS II -yleissuunnitelma ja yhdennetyn rajaturvallisuuden strategia). Hallinto: Hallinto- ja valvontajärjestelmien joustavuus (monivuotinen ohjelmasuunnittelu ja vuotuiset alustavat suunnitelmat, mikä mahdollisti varojen joustavan jakamisen hankkeiden kesken, sekä jäsenvaltioille annettu laaja-alainen vastuu) antoi jäsenvaltioille mahdollisuuden mukauttaa nopeasti strategioitaan muuttuviin tarpeisiin vastaamiseksi. Kun otetaan huomioon tiukka aikataulu, vain tällaisella joustavuudella voitiin varmistaa Schengen-järjestelyn korkea täytäntöönpanoaste. 6.2. Ohjelman täytäntöönpanon vaikuttavuus Vaikuttavuudella tarkoitetaan asetettujen tavoitteiden saavuttamista ohjelman täytäntöönpanon kautta sekä Schengen-järjestelyn konkreettisia vaikutuksia alalla. Tärkeimmät tulokset ovat seuraavat: kaikkien tuensaajien onnistunut yhdentyminen Schengen-alueeseen, turvallisuuden paraneminen EU:n ulkorajoilla (Puola, Liettua, Latvia), laittoman maahanmuuton tehokkaampi torjunta. 17 18 Rajainfrastruktuuri (ensimmäinen luetelmakohta), toimintaan liittyvät laitteet lukuun ottamatta tietojärjestelmiä (toinen luetelmakohta), tietotekniikka (toinen luetelmakohta), koulutus (kolmas luetelmakohta), logistiikka ja toimet (neljäs luetelmakohta). Suurimmat puutteet olivat seuraavat: Schengenin säännöstön vaatimuksia vastaavan infrastruktuurin puute (puuttui kokonaan joissakin paikoissa tai oli vanhanaikaista tai ei täyttänyt vähimmäisvaatimuksia) rajanylityspaikoilla ja poliisin sekä konsuli- ja rajavalvontaviranomaisten rakennuksissa; tietojenvaihdossa tarvittavien järjestelmien ja verkkoinfrastruktuurin (viisumit, sormenjäljet, ajoneuvojen tarkastus jne.) vanhanaikaisuus; viranomaisten välisen yhteistyön puute (rajavartiolaitos, poliisi, konsuliviranomaiset, oikeuslaitos); kulkuneuvojen (alukset, helikopterit, talvikäyttöön sopivat ajoneuvot) ja radioviestintäjärjestelmien puute; Schengen-vaatimusten soveltamisen hallitsevan henkilöstön puute (tekniset taidot ja kielitaito). FI 16 FI

Schengen-järjestelyn täytäntöönpanon vaikuttavuutta voidaan selvittää myös järjestelyn viittä toimintatavoitetta koskevalla itsearvioinnilla. Sen mukaan jäsenvaltioissa oltiin keskimäärin hyvin tyytyväisiä tuloksiin. Taulukko 3: Jäsenvaltioiden itsearviointi tavoitteiden saavuttamisesta Slovenia Puola Viro Slovakia Liettua Unkari Latvia Rajatarkastusten parantuminen 5 4 5 3 5 4 4 Rajavartioinnin parantuminen 5 4 4 4 5 4 4 Viisumikäsittelyn parantuminen 4 4 4 3.5 5 4 4 Tietojärjestelmien parantuminen 4 4 5 4.5 4 4 5 Henkilöstön koulutuksen tehostuminen ja taitojen ja osaamisen kehittyminen 5 Ei arvosanaa 5 4 5 5 4 Arviointiasteikko: 5: korkein tyytyväisyyden taso, 1: alin tyytyväisyyden taso Arvosanoihin on syytä suhtautua varovaisesti, sillä kyse on itsearvioinneista, jotka perustuvat vastaajien käsitykseen tilanteesta. Esimerkiksi Slovakian itsearvioinnissa arvosanat näyttävät olevan huonoimpia, vaikka se ei viitannutkaan minkäänlaisiin vaikeuksiin. Slovakiassa ollaan päinvastoin sitä mieltä, että rajatarkastusten toteutus on parantunut huomattavasti. Rahoituksen vaikuttavuuden osalta on syytä huomata, että tosiasiallisten ja suunniteltujen menojen vastaavuus on erittäin hyvä ja vaihtelee 90 prosentista (Unkari) 100 prosenttiin (Puola 19 ). Schengen-järjestelyn vaikuttavuutta voidaan mitata myös sen vaikutuksilla rajaturvallisuuteen. Tärkeimmät arviointikohdat olivat seuraavat: Rajatarkastukset: lyhyemmät odotusajat Sloveniassa ja Liettuassa (arviolta jopa 30 prosenttia lyhyemmät matkustajavirtojen erottelun ansiosta): matkustajavirtojen ja ajoneuvoliikennevirtojen erottelu ja nykyaikaiset laitteet ajoneuvojen tarkastukseen ja skannaukseen, odotusajat ennallaan Unkarissa ja Latviassa mutta turvallisuusvaatimukset ovat tiukemmat; joissakin tapauksissa odotusajat ovat pidentyneet tiukempien turvatarkastusten vuoksi (Latvia), matkustajien haastattelujen parempi laatu koulutuksen ansiosta (erityisesti kielikoulutus Latviassa ja Liettuassa) ja laadukkaammat palvelut matkustajille rajanylityspaikoilla (tähän liittyviä tietoja tai tyytyväisyystutkimuksia ei kuitenkaan toimitettu), nopeampi tietojenvaihto uusien tietojärjestelmien ansiosta (Latvia). 19 Ks. alaviite 8. FI 17 FI

Rajavartioinnin tehostuminen liikkuvuuden paranemisen ansiosta: uudet digitaaliset radiolaitteet, uudet tiepartioajoneuvot ja lisähenkilöstö paransivat toimintavalmiuksia (Unkari), välittömästi saatavilla olevat ja tehokkaammat kulkuneuvot (Viro, Latvia), paremmat valmiudet toimia poikkeuksellisissa olosuhteissa kuten yöaikaan (Unkari, Slovenia) tai talvella ja vaikeissa sääolosuhteissa, joissa näkyvyys on huono (Viro, Slovenia, Puola); rajavartioinnin parempi kattavuus (Viro) uusien tutka-asemien ja videovalvonnan avulla. Tämän ansiosta vääriä asiakirjoja ja varastettuja ajoneuvoja paljastui aiempaa enemmän. Kaikissa jäsenvaltioissa Latviaa lukuun ottamatta todettiin, että EU:n ulkorajoja laittomasti ylittävien henkilöiden kiinniotot vähenivät (Puolassa vuosina 2003 2007 jopa 50 prosenttia), minkä selitetään johtuvan tiukemman rajavartioinnin pelotevaikutuksesta; asiakirjaväärennösten parempi havaitseminen; tehokkaammat ensivaiheen ja erityisesti toisen vaiheen tarkastukset uusien valvontalaitteiden ansiosta (Puola, Liettua), radiopaikannusverkon parempi kattavuus vihreällä rajalla (55 prosentista 100 prosenttiin Latviassa), viisumien myöntämismenettelyn nopeutuminen ja parempi laatu uusien laitteiden, tietojärjestelmien ja koulutuksen ansiosta (Slovenia, Latvia, Liettua), mikä teki viisumikäsittelystä nopeampaa, turvallisempaa ja yhdenmukaisempaa (Latvia); paremmat turvatarkastusjärjestelmät konsulaateissa (Viro, Liettua), rajavartiolaitoksen ja poliisin tehokas yhteistyö ja operaatioiden parempi koordinointi (Liettua). Kansallisten ja kansainvälisten viranomaisten etsimien henkilöiden pidätysten määrän kasvu SIS-tietokantaan tehtyjen tehokkaiden hakujen tuloksena (Puola). Operatiivista päätöksentekoa tukevan tietopohjan laajentuminen ja tiedustelutietojen parempi analysointi viranomaisten keskuudessa (Liettua, Slovakia). Sellaisen vakaan koulutusjärjestelmän luominen, johon sisältyy kouluttajien kouluttamista (Slovakia) ja rajavartijoiden kielikoulutusta (Latvia). FI 18 FI

Kehys 1: Puolan rajavartiointijärjestelmä Esimerkkinä paremmista rajavartiointivalmiuksista voidaan mainita rajaosuus, joka sijaitsee Huwnikissa (Ala-Karpatian voivodikunnassa) lähellä rajavartioston helikoptereille varattua laskeutumispaikkaa. Schengen-järjestelyn puitteissa hankitut helikopterit ja niihin asennetut laitteet (infrapunakamerat ja tehokkaat valonheittimet) ovat mahdollistaneet Ukrainan ja Valko-Venäjän vastaisen rajan tehokkaan ja tarkan valvonnan. Jos helikopteripartio havaitsee luvattoman rajanylittäjän, Schengen-järjestelyn tuella hankittuja maastoajoneuvoja käyttävä maastopartio ehtii paikalle ja pystyy estämään rajan ylittämisen. Tämä Schengenjärjestelyn varoin tehtyjen hankintojen mahdollistama menetelmä on parantanut turvallisuuden tasoa EU:n ulkorajalla. Kehys 2: Slovenian digitaalinen radiojärjestelmä Sisäasiainministeriö on perustanut digitaalisen radiojärjestelmän (TETRA) valtioiden rajat ylittävän poliisiyhteistyön tehostamiseksi. Järjestelmäinfrastruktuuriin kuuluu 63 tukiasemaa, kolme keskusyksikköä ja 2 160 radiopäätettä. Tämä digitaalinen radiojärjestelmä on mahdollistanut tietojenvaihdon sekä kansallisella että Schengenin tasolla ja samalla taannut tietojenvaihdon turvallisuuden. Schengen-järjestelyn vaikuttavuuden arvioimiseksi on valittu joukko indikaattoreita. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot olivat kuitenkin niin vaihtelevia, ettei niiden perusteella voitu tehdä kattavaa vertailua. FI 19 FI

Taulukko 4: Indikaattorit Matkustajien määrä Schengen-alueen ulkopuolelta/ulkopuolelle Sellaisten matkustajien määrä Schengen-alueen ulkopuolelta/ulkopuolelle, joiden tarkastukset ulkorajoilla on suoritettu uutta (Schengenin säännöstön vaatimuksia vastaavaa) tietotekniikkaa käyttäen Viro 2008 5 971 678 2009 6 593 361 Unkari Latvia Liettua Puola Vuonna 2009 lähes 33 miljoonaa matkustajaa tarkastettiin ulkorajoilla uusia tietotekniikkajärjestelmiä käyttäen. Ennen vuotta 2007 ketään ei tarkastettu Schengenin säännöstön vaatimusten mukaisesti. Kaikki Schengen-alueen ulkopuolelta tulevat / ulkopuolelle matkustavat tarkastetaan rajoilla uutta tietotekniikkaa käyttäen. Kaikki kolmansien maiden matkustajat, jotka ylittävät ulkorajan, tarkastetaan perusteellisesti uusia tietojärjestelmiä (VSATIS, SIS) käyttäen. 2007 3 181764 2008 2266999 2009 2113326 1. neljännes 2. neljännes 2010 1 183542 Tietoja ei ole saatavilla. Slovakia 2005 1 876 421 2006 2 498 308 2007 2 540 180 Slovenia Kaikki ulkorajan kautta tulevat matkustajat tarkastetaan uutta tietotekniikkaa käyttäen, sillä kaikilla rajanylityspaikoilla on käytössä Schengen-järjestelyn tuella hankitut laitteet. Tukea saaneet jäsenvaltiot toimittivat vaihtelevasti tietoja uuden tietotekniikan avulla paljastuneiden väärien tai väärennettyjen asiakirjojen määrästä. FI 20 FI

Taulukko 5: Indikaattorit Väärien tai väärennettyjen asiakirjojen määrä Uuden tietotekniikan avulla paljastuneiden väärien tai väärennettyjen asiakirjojen määrä Viro Vuosi Paljastettujen asiakirjojen määrä 2006 63 2007 36 2007 44 Unkari Latvia Liettua Puola Slovakia Slovenia Uuden tietotekniikan avulla paljastuneista vääristä/väärennetyistä asiakirjoista ei ole saatavilla tilastotietoja. Merkittävää edistymistä on kuitenkin selvästi havaittavissa. Havaittujen väärennösten määrä kasvoi 22 prosenttia vuosien 2003 ja 2008 välillä, vaikka ulkoraja on nyt puolta lyhyempi. Kaikki asiakirjat tarkastetaan Schengen-järjestelyn tuella hankittua uutta tekniikkaa ja välineistöä käyttäen. Paljastuneiden väärennettyjen asiakirjojen määrä kasvoi 71 asiakirjasta 128 asiakirjaan vuosien 2006 ja 2010 välillä. Matkustusasiakirjojen korkealaatuisia väärennöksiä pystytään paljastamaan entistä enemmän. 2007 292 2008 131 2009 203 1. neljännes 3. neljännes 2010 233 Tietoja ei ole saatavilla. Vuosi Tapausten määrä 2005 11 matkustusasiakirjaa 2006 59 = 29 matkustusasiakirjaa, 16 rajaliikenteen leimaa, 10 oleskelulupaa, 4 viisumia 2007 172 = 47 matkustusasiakirjaa, 92 rajaliikenteen leimaa, 21 oleskelulupaa, 10 viisumia, 2 ajokorttia Kaikki väärät tai väärennetyt asiakirjat paljastettiin uusilla laitteilla, jotka oli hankittu Schengen-järjestelyn tuella. Kaikki jäsenvaltiot Latviaa lukuun ottamatta totesivat, että kiinniotettujen laittomien maahanmuuttajien määrä pieneni. Tämän uskotaan johtuvan uusien välineiden ja rajavalvonnan tehostumisen pelotevaikutuksesta. Jäsenvaltiot huomauttivat, että itärajan vahvistuminen on johtanut laittoman maahanmuuton reittien muuttumiseen. Myös Latvia katsoo, että hyvät tulokset ovat uusien välineiden ja henkilöstön valmiuksien kehittymisen ansiota. FI 21 FI

Taulukko 6: Kiinni jääneiden laittomien maahantulijoiden määrä Kiinni jääneiden laittomien maahantulijoiden määrä Viro Luvattomat rajanylitykset: 2003 168 maahantuloa 2004 160 maahantuloa 2005 135 maahantuloa 2006 123 maahantuloa 2007 113 maahantuloa 2008 101 maahantuloa Unkari Vihreän rajan ylittämisen yhteydessä kiinni otettujen henkilöiden määrä osoittaa, että rajavalvonta on tehostunut. Vuonna 2003 otettiin kiinni 6 455 henkilöä. Tämä määrä väheni 30 prosenttia 4 502 henkilöön samalla, kun ulkorajan pituus lyheni puolella. Latvia Paljastuneiden laittomien maahantulojen määrä kasvoi 23 maahantulosta 49 maahantuloon vuosien 2006 ja 2010 välillä. Liettua Puola Slovakia Laittomien maahantulojen määrä väheni ennalta ehkäisevien toimenpiteiden ja tehostetun rajavalvonnan ansiosta. Kiinni otetut laittomat muuttajat: 1 311 (2007); 1 234 (2008); 1 214 (2009). Itärajan laittoman ylityksen yhteydessä kiinni otettujen henkilöiden määrä väheni merkittävästi (203 henkilöstä 93 henkilöön vuosien 2003 ja 2007 välillä itärajalla sijaitsevilla kolmella rajavartiointialueella). Tämä johtui ulkorajojen suojelun tehostumisesta, mikä on omiaan hillitsemään laitonta maahanmuuttoa. Laittomat rajanylitykset: 2005 341 kiinni otettua muuttajaa 2006 352 kiinni otettua muuttajaa 2007 400 kiinni otettua muuttajaa Slovenia Ennen Schengen-järjestelyn täytäntöönpanoa rajavartiointia ei harjoitettu yöllä ja/tai hämärän aikaan. Tämä puute saatiin korjattua uusien yövalvontaan tarkoitettujen latteiden eli liikuteltavien ja kannettavien lämpökameroiden ja pimeänäkölaitteiden hankkimisen myötä. Tämä parannus johti laittomien muuttajien määrän yleiseen vähenemiseen. 6.3. Ohjelman täytäntöönpanon tehokkuus Ohjelman täytäntöönpanon tehokkuutta voidaan mitata kahdella menetelmällä. Ensimmäinen menetelmä mittaa itse täytäntöönpanoa. Toisessa menetelmässä arvioidaan sen vaikutuksia rajaturvallisuuteen. FI 22 FI

Jäsenvaltiot kuitenkin toimittivat hyvin erilaisia tietoja kuhunkin kuuteen tavoitteeseen liittyvistä hallintomenoista ja mitatuista vaikutuksista. Tämän vuoksi on mahdollista esittää vain yleisiä suuntauksia 20. Tärkeimmät yhteiset päätelmät ovat seuraavat: Hallinto: Schengen-järjestelyn hallintoa pidettiin erittäin kustannustehokkaana, sillä Schengen-alueeseen liittymistä koskeva tavoite pystyttiin saavuttamaan lyhyessä ajassa ja suhteellisen alhaisin hallintomenoin. Liettuassa, Sloveniassa, Latviassa ja Unkarissa nämä menot olivat arviolta 0,4 1,7 prosenttia niiden kokonaismäärärahoista. Puola ja Slovenia katsoivat, että Schengen-järjestelyn menot olivat verrattavissa muiden samankaltaisten ohjelmien menoihin, kun taas Liettua piti Schengen-järjestelyä paljon kustannustehokkaampana (0,4 prosenttia verrattuna ulkorajarahaston 1,7 prosentin hallintomenoihin) 21. Puola katsoi, että hallinnollinen taakka oli pidetty mahdollisimman pienenä, kun taas Latvia piti sitä turhan suurena (erityisesti raportoinnin osalta). Viranomaisten välinen yhteistyö: Liettua, Latvia ja Unkari ylistivät rajaturvallisuudesta ja laittoman maahanmuuton torjunnasta vastaavien viranomaisten välisen yhteistyön tehostumista, joka oli seurausta toimenpiteiden, infrastruktuurin ja laitteiden yhdentämisestä. Hankkeiden hallinnointiin liittyvä yhteistyö on myös parantanut näiden elinten valmiuksia ja tehostanut samankaltaisten myöhempien ohjelmien, erityisesti ulkorajarahaston ja paluurahaston, täytäntöönpanoa. Kansainvälisen yhteistyön ei katsota lisääntyneen muutoin kuin siltä osin kuin on kyse tietojenvaihdosta uusien tietojärjestelmien (SIS, VIS) kautta. Vaikutukset menoihin: Kaikki jäsenvaltiot ovat panneet merkille merkittävän vaikutuksen rajavartioinnin talousarvioon. Tämä johtuu kunnossapitokustannusten lisääntymisestä (uudet ja entistä kehittyneemmät laitteet, takuuajan päättyminen), palkkojen noususta (Slovenia) ja koulutuskustannusten kasvusta (Latvia) 22. Latvia painottaa niitä riskejä, joita näihin laitteisiin liittyy talouskriisin aikana, kun talousarviomäärärahoja karsitaan. Slovenia on vuodesta 2008 kattanut nämä kustannukset ulkorajarahastosta saamistaan varoista. Ohjelman tehokkuus: Sloveniassa, Latviassa ja Unkarissa havaittiin Schengenjärjestelyyn liittyvä sivuvaikutus. Nämä kolme jäsenvaltiota ilmoittivat, että tämän välineen puitteissa aiheutuneet kustannukset olivat yleensä markkinahintoja korkeammat. Syiksi esitettiin seuraavia: pienet markkinat, joita kiihdyttivät niille lyhyessä ajassa virranneet suuret rahamäärät, suuret sopimukset (erityisesti Liettuassa), mikä johti kilpailun vähenemiseen, korkeasuhdanne ja inflaatio (Latviassa ja Sloveniassa). 20 21 22 Jäsenvaltiot eivät numerotietoja ja erityisesti prosenttiosuuksia ilmoittaessaan yleensä eritelleet, mistä ajanjaksosta oli kyse ja mikä oli toimen tarkka soveltamisala. Tähän hallintomenojen alhaiseen prosenttiosuuteen on suhtauduttava varoen, sillä, kuten Latvia toteaa, useimmat jäsenvaltiot kattoivat nämä kustannukset valtion talousarviosta, joten ne on jätetty kirjaamatta. Kiinnostavaa kyllä Liettua ilmoitti, että rajavalvonnan määrärahoja valtion talousarviossa vähennettiin vuonna 2003, koska Schengen-järjestelystä ennakoitiin saatavan ylimääräistä rahoitusta. FI 23 FI