VIISUMIPOLITIIKKA MAAHANMUUTON VÄYLÄNÄ

VIISUMIPOLITIIKKA MAAHANMUUTON VÄYLÄNÄ Suomi Euroopan muuttoliikeverkosto

VIISUMIPOLITIIKKA MAAHANMUUTON VÄYLÄNÄ SUOMI

4 Sisällysluettelo 1. JOHDANTO: TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA METODOLOGIA... 6 1.1 Tutkimuksen metodologia... 7 2. VIISUMIPOLITIIKKA JA VIISUMILAINSÄÄDÄNTÖ SUOMESSA... 7 2.1 Kansallinen politiikka ja lainsäädäntö... 7 2.2 Kolmansien maiden kanssa solmitut sopimukset... 10 2.3 Viimeaikaiset EU-muutokset viisumipolitiikassa ja lainsäädännössä... 10 2.4 Viimeaikaiset kansallisten viisumien muutokset viisumipolitiikassa ja -lainsäädännössä...11 3. VIISUMIPOLITIIKAN TOIMEENPANO JA ORGANISOINTI... 12 3.1 Yleiset menettelytavat viisuminmyöntämisprosessin eri vaiheissa... 12 3.2 Viisumien myöntäminen laillista maahanmuuttoa varten - erityiset menettelytavat... 16 3.2.1 Kansalliset käytännöt kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa varten 16 3.2.2 Haasteet ja menestystekijät laillisen maahantulon edistämisessä... 20 3.3 Viisuminmyöntämismenettelyt laittoman maahantulon estämiseksi... 21 3.3.1 Laittoman maahantulon torjunta viisumin myöntämisen ja seurantatoimien yhteydessä... 21 3.3.2 Muut toimet laittoman maahantulon estämiseksi viisumeita myönnettäessä.. 22 3.3.3 Haasteet ja menestystekijät laittoman maahantulon torjunnassa... 23 4. YHTEISTYÖ KOLMANSIEN MAIDEN KANSSA: TAPAUSTUTKIMUKSIA... 26 4.1 Tapaustutkimus I Venäjä... 26 4.1.1 Perustelut tapaustutkimusmaan valinnalle... 28 4.1.2 Historiallinen yleiskatsaus Suomen ja Venäjän suhteisiin viisumiasioissa... 36 4.1.3 Venäjän ja Suomen välillä solmitut sopimukset... 37 4.1.4 Muut toimet... 38 4.1.5 Tilastot... 38 4.1.6 Tapaustutkimuksen havainnot... 40 4.2 Tapaustutkimus II - Nigeria... 43 4.2.1 Perustelut tapaustutkimusmaan valinnalle... 43 4.2.2 Historiallinen yleiskatsaus Suomen ja Nigerian suhteisiin viisumiasioissa... 45 4.2.3 Nigerian ja Suomen välillä solmitut sopimukset... 46 4.2.4 Muut toimet... 46 4.2.5 Tilastot... 48 4.2.6 Tapaustutkimuksen havainnot... 50 5. EU-POLITIIKAN JA LAINSÄÄDÄNNÖN VAIKUTUKSET... 51

5 6. TILASTOT: MYÖNNETYT VIISUMIT JA MAAHANMUUTTO SUOMEEN... 52 7. PÄÄTELMÄT/YHTEENVETO... 54 8. LÄHTEET... 55 Liite 1.... 59 Liite 2.... 64

6 1. JOHDANTO: TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA METODOLOGIA Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää viisumipolitiikan ja maahanmuuttopolitiikan välistä yhteyttä. Tavoitteena on selvittää, miten viisumipolitiikalla voidaan toisaalta edistää laillista maahanmuuttoa ja toisaalta estää laitonta maahantuloa. Tutkimuksen kansallisten raporttien ja niiden pohjalta laaditun synteesiraportin avulla voidaan välittää tietoa sekä kansallisille että EU-tason poliittisille päätöksentekijöille, lainsäätäjille sekä käytännön toimijoille koskien sitä, millaisia vaikutuksia erilaisilla viisumipolitiikoilla mahdollisesti on yhtäältä tavoiteltuihin ja toisaalta epäsuositeltavana pidettyihin maahanmuuton muotoihin, ja millaisia kerrannaisvaikutuksia ja seuraamuksia yhden EU-jäsenvaltion viisumipolitiikalla saattaa olla joidenkin toisten jäsenvaltioiden maahanmuuton suhteen. Myös tutkijat voivat hyödyntää tämä tutkimuksen aineistoa ja olla mukana kehittämässä konkreettiseen käytännön tietoon perustuvia parhaita käytäntöjä viisumipolitiikan suhteen. Julkinen media voi myös hyödyntää tämän tutkimuksen satoa kansallisten intressien julkituomiseksi ennen kaikkea tutkimuksen Venäjää ja Nigeriaa koskevien Case Studyosioiden välityksellä. Erityisen kiinnostavaa on pohtia, millaisia myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia EU:n ja Venäjän välille tulevaisuudessa kaavailtu viisumivapaussopimus tulee saamaan aikaan Suomen rajaliikenteen suhteen; sen volyymiin ja Suomeen siirtymisen syihin nähden, mahdollisesti yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviin seikkoihin nähden Suomessa, tai laittomaan maahanmuuttoon siihen liittyvine kielteisine oheisilmiöineen. Suomella ei ole enää omaa viisumipolitiikkaa, oli yleinen näkemys, joka esitettiin monelta taholta kun heiltä kysyttiin asiaan liittyviä tietoja tätä tutkimusta varten. Suomi luopui kansallisista viisumeistaan vuonna 2001 ryhdyttyään soveltamaan Schengenin säännöstöä täysimääräisesti, joten tässä mielessä Suomella ei olekaan enää omaa kansallista viisumipolitiikkaa. Viranomaistahojen haastattelujen lopputulemat sekä erilaiset kirjalliset aineistot liittyen viisumienmyöntämisohjeistuksiin ja niiden soveltamiskäytäntöihin antavat kuitenkin ymmärtää, että Suomella on kuin onkin tietynlainen viisumipolitiikka, jossa voidaan nähdä kolme pääpiirrettä: 1. Ensinnäkin Suomen viisumipolitiikan keskiössä on se, että Schengen-sopimusta mahdollisimman tarkasti noudattamalla se pyrkii määrätietoisesti kohti EU-harmonisointia viisumiasioissa. 2. Toinen Suomen viisumipolitiikan keskeinen tekijä on, että jouhevaa, ripeää, asiakaslähtöistä ja myönteistä viisumipolitiikkaa harjoitetaan kohdennetusti sellaisten kolmansien maiden suhteen, joiden kanssa siitä on merkittävää taloudellista hyötyä sekä selkeitä yhteyksiä muunlaiseen, pidempikestoiseen maahanmuuttoon jota pidetään toivottuna. 3. Kolmas peruspilari Suomen viisumipolitiikassa on toisen peruspilarin vastapooli; kohdennetusti tiettyjen lähtömaiden viisuminmyöntämiskäytännöissä ollaan varovaisempia niiden suuremman haasteellisuuden takia koskien laittoman maahantulon eri aspekteja, kuten dokumenttiväärennökset, ihmiskauppa, lumeavioliitot, uhka EU-jäsenvaltioiden sisäiselle turvallisuudelle, tai joku muu maahantulosäännösten kiertämiseen tietyillä alueilla tiettyinä ajanjaksoina yleisesti liittyvä tekijä.

7 1.1 Tutkimuksen metodologia Tämän tutkimuksen tiedot on hankittu pääosin haastattelemalla relevantteja viranomaisia. Ulkoasiainministeriön lisäksi haastattelimme ja konsultoimme seuraava viranomaistahoja: sisäasiainministeriön maahanmuutto-osasto, Rajavartiolaitoksen esikunta, Keskusrikospoliisi, Helsingin poliisilaitos, Poliisihallitus, Tulli ja Maahanmuuttovirasto. Aiheesta ei juuri ollut valmista tutkimustietoa ja harvat saatavilla olevat koskivat ainoastaan rajoitettuja osa-alueita, kuten Venäjän viisumivapautta, viisumiprosessin ulkoistamista sekä viisumikäytäntöjen eroja eri EU-jäsenvaltioiden välillä. Viisumipolitiikka sinällään ei ole ollut näkyvästi esillä Suomessa viime vuosina, ainoastaan Venäjän viisumivapaudesta on käyty poliittista keskustelua tai tehty tutkimusta. Tilastojen keräämisessä oli jonkin verran haasteita siinä mielessä, että Suomen viranomaiset eivät ole keränneet niitä siinä muodossa ja siinä laajuudessa kuin mitä tutkimusspesifikaatiot edellyttivät. Tilastotietoa oli saatavilla, mutta se piti koostaa pyydettyyn muotoon useista lähteistä. 2. VIISUMIPOLITIIKKA JA VIISUMILAINSÄÄDÄNTÖ SUOMESSA 2.1 Kansallinen politiikka ja lainsäädäntö Viisumipolitiikka Suomalaisessa viisumi- ja maahanmuuttopolitiikassa on keskeistä, että viisumit ja oleskeluluvat on eriytetty kokonaan rinnakkaisiksi järjestelmiksi. Viisumeita myönnetään lyhytaikaista ja tilapäistä, enintään kolme kuukautta kestävää oleskelua varten, sen sijaan pidempiaikaista oleskelua varten haetaan suoraan oleskelulupaa. Oleskelulupaa tulee hakea ulkomailta käsin, Suomeen ei voi tulla viisumilla hakemaan oleskelulupaa. Tämä tarkoittaa sitä, että viisumia ei myönnetä oleskeluluvan hakemisen tarkoitukseen. Toinen kysymys on sitten se, että ulkomaalaislain 49 tekee poikkeustapauksissa mahdolliseksi myöntää ensimmäinen oleskelulupa Suomessa. Tällöinkin henkilöt tulevat usein viisumilla, vaikka se onkin myönnetty eri tarkoitusta varten. Viisumin ja oleskeluluvan myöntämisen perusteet ovat erilaiset. Tässä mielessä viisumipolitiikka ja maahanmuuttopolitiikka ovat toisistaan erillisiä, ja myös niiden hallinto on eriytetty toisistaan. Viisumipolitiikkaa koordinoi ulkoasiainministeriö, maahanmuuttopolitiikkaa sisäasiainministeriö. Ulkomaalaislain johtavia pääperiaatteita on hallittu maahanmuutto, joka edellyttää, että oleskelulupaa haetaan pääsääntöisesti ulkomailta käsin. Ulkomaalaislain 60 :ssä säädetään hallitun maahanmuuton periaatteen mukaisesti, että ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Vain poikkeustapauksissa voi ensimmäistä oleskelulupaa hakea Suomessa. Näistä poikkeustapauksista säädetään ulkomaalaislain 49 52 :ssä. Joustoa osoitetaan esimerkiksi Suomen kansalaisen puolisoiden kohdalla, jotka voivat saapua maahan viisumilla ja hakea ensimmäistä oleskelulupaansa Suomessa.

8 Viisumit ja oleskeluluvat erotettiin toisistaan vuonna 1991 voimaan tulleessa ulkomaalaislaissa. Aiemman lain voimassa ollessa kaikki Suomeen pyrkivät henkilöt hakivat ensin viisumia, ja vasta viisumilla maahan saavuttuaan oleskelulupaa. Tämä järjestely aiheutti paljon epäselvyyksiä ja kanteluita, ja siitä haluttiin luopua. Vuoden 1991 ulkomaalaislaissa viisumin ja oleskeluluvan käsitteet ja käyttötarkoitukset haluttiin erottaa toisistaan siten, että viisumia alettiin myöntää lähinnä matkailua varten ja oleskelulupaa taas pysyvämpää maassa oleskelua varten. Uuden järjestelmän etuina oli selkeyden lisäksi myös se, että ensimmäisen oleskeluluvan saattoi saada suoraan jopa kahdeksi vuodeksi, kun aiemmin ensimmäinen maahantulolupa oli vain kolmen kuukauden mittainen viisumi. 1 Viisumien ja oleskelulupien eriytys pidettiin ennallaan myös vuonna 2004 voimaan tulleessa nykyisessä ulkomaalaislaissa. Nykyisin viisumien myöntäminen Suomeen perustuu Schengenin säännöstöön, jota Suomi on noudattanut maaliskuusta 2001 lähtien täysimääräisesti. 2 Suomi myöntää ainoastaan EU:n viisumisäännöstön mukaisia viisumeita. Useista muista EU-maista poiketen Suomella ei ole käytössä kansallisia, nk. D-viisumeita. Ajoittain D-viisumijärjestelmän käyttöön ottamisesta on kyllä keskusteltu, mutta ajatuksesta on luovuttu. Tilanteita, joissa D-viisumi voisi palvella tarkoitusta oleskelulupaa paremmin, olisivat esimerkiksi pidemmät sukulaisvierailut tai eräät työntekotilanteet kuten kausityö. Koska Suomen sosiaaliturva on asumisperusteinen, ovat viisumilla ja oleskeluluvalla täällä oleskelevat keskenään eri asemassa. 3 Lisäksi on huomioitava, että D-viisumissa ei ole biometrisiä tunnisteita, toisin kuin vuoden 2012 alussa voimaan tulevissa oleskelulupakorteissa sekä Schengenviisumeissa VIS-järjestelmän myötä tulee olemaan. Tällä hetkellä Suomella ei kuitenkaan ole suunnitelmia ottaa D-viisumeita käyttöön. 4 Koska Suomella ei ole ollut käytössä kansallisia viisumeita enää vuoden 2001 jälkeen, ei Suomella ole enää kansallista viisumipolitiikkaakaan. Suomi pyrkii seuraamaan Schengentasolla yhdessä sovittuja linjauksia. EU:n viisumipolitiikan suhteen Suomi kannattaa harmonisointia. 5 Toisaalta EU:n viisumisäännösten määrittämissä rajoissa Suomi pyrkii olemaan joustava ja tulkitsemaan säännöksiä hakijalle myönteisellä tavalla. Viisumi myönnetään hakijalle aina, kun perusteet viisumin myöntämiselle täyttyvät. 6 EU:n viisumisäännökset antavat kansallista päätäntävaltaa sopia kolmansien maiden kanssa kahdenvälisesti esimerkiksi diplomaatti- ja virkapassilla kulkevien henkilöiden, lentokoneiden ja laivojen henkilökunnan sekä koululaisryhmien viisumivapaasta liikkumisesta. Näiden sopimusten solmimisen suhteen Suomi pyrkii noudattamaan harmonisoitua Schengenlinjaa, mikäli Suomella ei ole erityistä kansallista syytä muunlaisen linjauksen tekemiseen. 7 Viisumeita ei Suomessa nähdä osana maahanmuuttopolitiikkaa siinä mielessä, että viisumeilla haluttaisiin edistää maahanmuuttoa. Sen sijaan niitä pidetään tärkeänä instrumenttina laittoman maahantulon torjunnassa. Tällä alalla sisäministeriön hallinnonalan viranomaiset (Rajavartiolaitos, poliisi) ovat tiiviissä yhteistyössä ulkoministeriön edustustojen kanssa. 1 Ulkomaalaislakityöryhmän mietintö 1989, s.5; Sisäministeriön maahanmuutto-osasto, 13.4.2011 2 Ulkoasiainministeriön ilmoitus Schengenin säännöstön soveltamisesta 22.3.2001 3 Sisäministeriön maahanmuutto-osasto, haastattelu 1.4.2011 4 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011, Sisäministeriön maahanmuutto-osasto: kirjallinen komentti 13.4.2011 5 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, Haastattelu 31.3.2011 6 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, Haastattelu: Häkkinen, Vesa 9.1.2010 7 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, 9.5.2011

Viisumiasioiden ja maahanmuuttopolitiikan yhteensovittamista varten on koottu kansallinen viisumityöryhmä. Työryhmän puheenjohtaja on ulkoasiainministeriön passi- ja viisumiyksikön edustaja, lisäksi mukana on sisäasiainministeriön maahanmuutto-osasto, Poliisihallitus, Rajavartiolaitos, Maahanmuuttovirasto, Suojelupoliisi, Tulli ja Helsingin poliisilaitos. 9 Lainsäädäntö Viisumien myöntäminen Suomeen perustuu Schengenin säännöstöön, joka on osa Euroopan unionin oikeutta. Schengenin säännöstöön kuuluvan viisumisäännöstön (810/2009 EY) 8 soveltaminen alkoi Suomessa pääosin 5.4.2010, mutta muun muassa säännöksiä viisumien epäämiseen liittyvästä muutoksenhausta ja kielteisen päätöksen ilmoittamisesta on alettu Suomessa soveltaa vasta 5.4.2011 alkaen. Myös kansallisessa lainsäädännössä säädetään viisumien myöntämisestä ja maahantulon edellytyksistä. Kansallinen lainsäädäntö on kuitenkin vain Schengen-säännöstöä täydentävässä osassa. Viisumisäännöstön soveltamisen yhtenäistämiseksi on komissio yhdessä jäsenmaiden kanssa laatinut käsikirjan. Käsikirja I sisältää viisumisäännöstön käytännön soveltamista koskevat ohjeet. Siihen kuuluu 28 liitettä. Käsikirja II sisältää paikallisen Schengenyhteistyön ohjeistuksen ja viisumitoimintojen järjestämisen. Viisumikäsikirja ei ole jäsenmaita oikeudellisesti sitova. Koska Suomella ei ole käytössään kansallisia viisumeita, on viisumeita koskeva kansallinen lainsäädäntökin enää täydentävässä roolissa. Tärkeimmät säännökset löytyvät ulkomaalaislaista (30.4.2004/301) 9. Ulkomaalaislakia muutettiin (266/2011) 5.4.2011 alkaen viisumiasioiden osalta. Lainmuutoksella toteutettiin viisumisäännöstön edellyttämä muutoksenhakumenettely, kun viisumi evätään, mitätöidään tai kumotaan. Lisäksi muutoksen myötä laissa säädetään myös ulkoisen palveluntarjoajan ja kunniakonsulin käyttämisestä viisumihakemusten vastaanottamisessa. Viisumit eivät sinänsä ole keino laillisen maahanmuuton kehittämiseen Suomessa, sikäli kun maahantulon tarkoituksena ymmärretään olevan muutto Suomeen joko pitkäaikaisen oleskelun tarkoituksessa tai pysyväisluonteisesti. Sen sijaan kylläkin jouhevan viisumipolitiikan soveltaminen esimerkiksi venäläisten viisumianomusten suhteen on Suomen viranomaisille keino lyhytaikaisen, laillisen ja tarpeelliseksi katsotun liikkumisen osalta. Lainmuutoksen 266/2011 myötä ulkomaalaislain 17 :ssä säädetään viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavista säännöksistä. Pykälässä on EU:n viisumisäännöstöön (asetus 810/2009/EY) viittaava säännös, jossa käydään läpi ne viisumeihin liittyvät toimet, joiden osalta sovelletaan viisumisäännöstöä. Tällaisia ovat seuraavat viisumiasioihin liittyvät toimet: viisumihakemuksen jättäminen, edustuston toimivallan tutkiminen, hakemuksen tutkittavaksi ottaminen, hakemuksen käsittely, hakemuksen käsittelyn keskeyttäminen, hakemuksen siirtäminen edustetun Schengen- valtion viranomaisille, viisumin myöntäminen, viisumin epääminen, viisumin jatkaminen, viisumin mitätöinti, viisumin kumoaminen, päätöksentekomenettely, päätöksen perustelu, päätöksen sisältö ja päätöksestä ilmoittaminen. 8 Viisumisäännöstö luettavissa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2009:243:0001:005 8:FI:PDF 9 Ulkomaalaislaki luettavissa osoitteessa http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2004/20040301

10 2.2 Kolmansien maiden kanssa solmitut sopimukset Schengen-maana Suomi on mukana Schengen-alueen yhteisissä viisumivapaus- ja viisumihelpotussopimuksissa. Kahdenvälisiä viisumisopimuksia Suomella on vain EUasetuksen 539/2001 mahdollistamien erityisryhmien suhteen. Asetuksen mukaan Schengenmaat voivat kahdenvälisesti sopia kolmansien maiden kanssa diplomaatti- ja virkapassin haltijoiden, lentokoneiden ja laivojen henkilökunnan ja koululaisryhmien viisumivapaasta liikkumisesta. Näitä sopimuksia Suomi on solminut kolmansien maiden kanssa, lähinnä koskien diplomaatti- ja virkapassin haltijoita. 10 Lisäksi Suomi on solminut kahdenvälisesti Australian ja Uuden Seelannin kanssa sopimuksen työlomista (Working holiday) vuodesta 2002 ja 2004 lähtien. Työlomasopimuksen mukaan Australian tai Uuden-Seelannin kansalainen, jolle on myönnetty oleskelulupa työloman perusteella, on oikeutettu työskentelemään enintään kolmen kuukauden jaksoissa enintään kolmen eri työnantajan palveluksessa. Työnantajaa on vaihdettava vähintään kolmen kuukauden välein. Työlomaan on kuuluttava lisäksi kolmen kuukauden jakso loma-aikaa, jolloin ulkomaalainen ei ole ansiotyössä. Hakijan tulee olla 18 30-vuotias, hänellä ei saa olla aviopuolisoa tai lapsia, joiden toimeentulo riippuu hänestä ja hänellä tulee olla hyvä terveys ja nuhteeton tausta. Työlomaluvan voi saada vain kerran. 11 Australian ja Uuden Seelannin kanssa solmittujen työlomasopimusten tarkoituksena on ollut edistää nuorten oleskelua sopimuksentekomaissa pidempään kuin viisumin ajan verran, ja mahdollistaa tämä pidempi oleskelu työnteolla. Työlomaluvassa oleskelun nimenomaisena päätarkoituksena on tutustua elämään, kulttuuriin ja luontoon kohdemaassa. Oleskelun päätarkoitus ei siis ole työnteko. Suomen on tarkoitus aloittaa lähiaikoina neuvottelut myös Kanadan kanssa vastaavantyyppisestä sopimuksesta. 12 2.3 Viimeaikaiset EU-muutokset viisumipolitiikassa ja lainsäädännössä Suurin periaatteellinen muutos Suomen viisumipolitiikassa tapahtui 2001, kun Suomi ryhtyi noudattamaan Schengenin sopimusta. Tätä seuraava suuri muutos on ollut EU:n viisumisäännöstön ja viisumikäsikirjan käyttöön ottaminen 5.4.2010. Suomen kannalta merkittävin muutos on ollut, että viisumisäännös on mahdollistanut viisumihakemusten vastaanoton ulkoistamisen palveluntarjoajalle sekä kunniakonsuleiden valtuuttamisen viisumihakemusten vastaanottajiksi. Lisäksi viisumisäännös on velvoittanut mahdollistamaan muutoksenhakuoikeuden viisumiasioissa. Nämä kolme asiaa on siirretty Suomessa kansalliseen lainsäädäntöön. Viisumihakemusten vastaanottamisen ulkoistamisen valmistelu alkoi Suomessa jo vuonna 2009 kun ulkoistamista koskeva osamuutos tuli Schengenin konsuliohjeistoon (Common Consular Instructions). Viisumitoimintojen osittainen ulkoistaminen oli Suomelle tärkeä resurssikysymys Venäjällä, jossa hakemusmäärät ovat jatkuvasti kasvaneet. 10 Luettelo maista, joiden kanssa Suomella on tällaisia sopimuksia: Information pursuant to Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement: http://www.esteri.it/mae/normative/ Normativa_Consolare/Visti/notification_visa_539_2001_en.pdf 13.5.2011 11 Suomen suurlähetystö, Canberra: Työloma Suomessa http://www.finland.org.au/public/default.aspx?nodeid=35622&contentlan=1&culture=fi-fi 12 Sisäasiainministeriö, Maahanmuutto-osasto, 19.5.2011

Viisumihakemusten vastaanoton ulkoistaminen aloitettiin kesäkuussa 2010, kun Suomen ensimmäinen viisumikeskus avattiin Moskovassa. Nykyisin viisumihakemusten vastaanotto on ulkoistettu myös Pietarissa ja Kiovassa. 13 11 Kunniakonsuleiden valtuuttaminen viisumihakemusten vastaanottoon on jo ulkomaalaislaissa, mutta järjestelyn käyttöönotto on vasta valmisteilla. Muutoksenhakuoikeus viisumipäätöksiin tuli voimaan lakimuutoksella 5.4.2011 alkaen. EU:n kolmansien maiden kanssa solmimilla viisumihelpotussopimuksilla on ollut suuri merkitys Suomelle. Erityisen suuri merkitys on ollut Venäjän ja Ukrainan kanssa solmituilla sopimuksilla näistä maista tulevien viisumihakemusten suuren määrän vuoksi. Viisumihelpotussopimuksilla on suuri poliittinen merkitys symbolisena eleenä kyseistä maata kohtaan. Sopimuksilla on myös taloudellista merkitystä: viisumihelpotussopimuksessa on säädetty alemmista viisumimaksuista ja osittaisesta maksuttomuudesta, mikä luonnollisesti on vaikuttanut edustustojen saamien viisumimaksutulojen määrään ratkaisevasti. Viisumihelpotussopimuksessa on myös sovittu tavanomaista nopeammasta viisumihakemusten käsittelystä. Suomen osalta olennaista on Venäjällä viisumihakemusten koko ajan kasvavan määrän tuomat paineet; tähän on haettu ratkaisua ulkoistamalla viisumihakemusten vastaanottoa ja valmiiden viisumien noutamista ulkoiselle palveluntarjoajalle Moskovassa ja Pietarissa. 14 Koska Suomella on käytössään vain Schengen-viisumeita, ei EU:n maahanmuuttoon liittyvien direktiivien muutoksilla ole ollut vaikutusta Suomen viisumikäytäntöihin. Ainoastaan valmisteilla olevalla kausityödirektiivillä voi olla vaikutuksia viisumikäytäntöihin. Nykyisellään Suomeen voi tulla rajoitetusti tekemään työtä korkeintaan kolmeksi kuukaudeksi pelkällä viisumilla ulkomaalaislaissa erikseen luetelluissa tehtävissä, joihin kuuluu myös marjojen ja hedelmien poiminta. Lisäksi Suomeen voi tulla poimimaan luonnonvaraisia marjoja ja sieniä, joita saa poimia vapaasti jokamiehenoikeuden nojalla. Puutarhamarjojen ja hedelmien poiminta on palkkatyötä, joten kausityödirektiivi tulisi koskemaan myös sitä, mutta luonnonvaraisten marjojen ja sienten poiminta on yleensä järjestetty siten että poimija on itsenäinen toimija, jonka tulot muodostuvat hänen myymistään marjoista ja sienistä. Näin kausityödirektiivi ei tulisi koskemaan luonnonvaraisten marjojen ja sienien poimijoita, vaan he voisivat edelleen saapua Suomeen pelkällä viisumilla. 15 2.4 Viimeaikaiset kansallisten viisumien muutokset viisumipolitiikassa ja -lainsäädännössä Suomella ei ole kansallisia viisumeita. 13 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 14 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 15 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011, Sorainen 2007, 88-90

12 3. VIISUMIPOLITIIKAN TOIMEENPANO JA ORGANISOINTI 3.1 Yleiset menettelytavat viisuminmyöntämisprosessin eri vaiheissa Viisumin hakeminen Suomessa on käytössä vain viisumisäännöstön mukaisia Schengen-viisumeita. A-viisumi on tarkoitettu lentomatkustajien transitia varten ja C-viisumi kolmen kuukauden oleskelua varten. Lisäksi käytössä on VLTV-viisumi eli alueellisesti rajoitettu viisumi, jota käytetään lähinnä niissä tilanteissa, kun joku toinen Schengen-maa ei joko hyväksy Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa tai VISION-kierroksella (muiden maiden etukäteiskonsultointi ennen viisumin myöntämistä) kieltää viisumin myöntämisen, mutta Suomi haluaa silti myöntää vain Suomessa voimassa olevan alueellisesti rajoitetun (VLTV) kansallisen viisumin. 16 Schengen-viisumia Suomeen haetaan ensisijaisesti hakijaa lähimpänä olevasta Suomen edustustosta tai Suomea edustavan toisen Schengen-maan edustustosta. Hakemus toimitetaan voimassaolevan passin ja tarvittavien liitteiden kera siihen Suomen edustustoon, josta henkilö hakee viisumia. Vaadittavien liitteiden määrä saattaa vaihdella edustustokohtaisesti ja tulee aina tarkistaa kyseisestä edustustosta. Viisumin käsittelymaksu peritään hakemusta jätettäessä käteisenä lukuun ottamatta niitä edustustoja, joissa maksu suoritetaan pankkitilille. 17 Suomella on noin 90 edustustoa joissa hoidetaan viisumiasioita. Viisumihakemusten vastaanotto on ulkoistettu Moskovassa, Pietarissa ja Kiovassa yksityiselle yritykselle VFS Global. Tämä ulkoinen palveluntarjoaja kerää hakemukset liitteineen sekä jatkossa myös biometriset tunnisteet, kerää maksun, varaa ajan edustustoon viisumihaastattelua varten, ja toimittaa valmiin viisumin passeineen suljetussa kuoressa takaisin hakijalle. Palveluntarjoaja neuvoo ja ohjaa viisuminhakijoita vain ulkoministeriön antamien ohjeiden mukaan. Palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa hakemuksen käsittelyaikaan tai siihen miten se ratkaistaan. 18 Viisumisäännöstön mukaan viisumi voidaan poikkeustapauksissa myöntää myös rajanylityspaikalla. Tällöin viisumin myöntää Rajavartiolaitos tai Tulli. Vuonna 2009 Rajavartiolaitos myönsi 1633 viisumia (1936 viisumia vuonna 2008), 19 valtaosa näistä myönnettiin kauttakulkumatkalla oleville merimiehille. Myös Itämeren kaasuputken rakentaminen Viipurista Saksan Greifswaldiin on tuottanut paljon viisuminhakijoita rajaasemille, kun rakennustyömiehiä on siirretty työmaalta toiselle. 20 Tulli myönsi viisumeja merimiehille kotimatkaansa varten vuonna 2009 1652 kpl ja vuonna 2010 2030 kpl. Tullin myöntämien lupien määrässä on myös huomioitava se, että vuonna 2009 oli lama, minkä vuoksi luvut ovat paljon alhaisemmat kuin vuonna 2010. 16 Ulkoasiainministeriö, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 14.3.2011 17 Ulkoasiainministeriön internet-sivut: Schengen-viisumin hakeminen ja hakemuslomake, http://www.formin.fi/public/default. aspx?nodeid=35334&contentlan=1&culture=fi-fi ja Tietoa viisumivelvollisen maan kansalaisille, http://www.formin.fi/public/ default.aspx?nodeid=15717&contentlan=1&culture=fi-fi 18 Ulkoasiainministeriö 14.3.2011 19 Rajavartiolaitos, Tilastotietoja 2009, s.9 20 Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011

Hakemus ja liitteet Viisumihakemusta varten tarvitaan täytetty ja allekirjoitettu viisumihakemuslomake. Vaadittavien liitteiden määrä vaihtelee edustustokohtaisesti. Hakemukseen tulee liittää poliisin valokuvaohjeen mukainen passivalokuva, hyväksytty ja voimassa oleva passi, matkustusvakuutus sekä erilaisia asiakirjaliitteitä, jotka osoittavat suunnitellun oleskelun tarkoitusta, edellytyksiä ja kestoa. Tällaisia asiakirjoja voivat olla esim. matkaliput, vahvistettu hotellivaraus, yksityinen kutsukirje ja virallinen kutsu. Hakijalta voidaan pyytää myös muita kuin edellä mainittuja selvityksiä, kuten matkareittiin, kulkuneuvoihin ja paluumatkaan, toimeentuloon sekä varallisuuteen ja työpaikkaan liittyviä selvityksiä. Matkaan liittyvien kustannusten kattamiseksi henkilöllä on oltava riittävästi varoja suhteessa oleskelun kestoon ja tarkoitukseen sekä elinkustannuksiin matkakohteessa. Suomessa tämä määrä on 30 euroa matkapäivää kohden. Alaikäiseltä lapselta vaaditaan vanhempien suostumus matkaan, jos hän matkustaa ilman vanhempiaan. 21 13 Viisumin hakija voi halutessaan liittää hakemukseensa kutsun. Kutsu on vapaamuotoinen asiakirja, josta tulee käydä esille kutsuvan yrityksen tai yksityisen henkilön yhteystiedot sekä kutsuttavan tiedot, kuten esimerkiksi nimi, syntymäaika, osoite, passin numero, matkan tarkoitus ja kesto. 22 Suomi ei enää velvoita viisuminhakijaa tuomaan kutsua liitteeksi hakemukseensa. Aiemmin kutsun liittäminen oli pakollista, mutta tämä johti erilaisiin epätarkoituksenmukaisiin ilmiöihin. Kutsujen aitoutta oli vaikea todentaa ja esimerkiksi Suomen itärajan pinnassa kaupoissa saattoi olla valmiita kutsuja kopioituna asiakkaille mukaan otettavaksi. 23 Hakemuksen liitteiden suhteen Suomen politiikka on pyrkiä olemaan asiakasystävällinen. Liitteitä pyydetään muita maita vähemmän, ja hakemusta käsiteltäessä hyödynnetään mahdollisimman paljon eri rekistereistä löytyvää tietoa. Rekistereiden käyttäminen vähentää hakijan tarvetta tuoda liitteitä ja todistella omaa asiaansa. Jos on aiemmin hakenut jo viisumia ja jättänyt hakemukseensa liitteitä, ne säilytetään edustuston arkistossa kolme vuotta, joten samoja liitteitä ei tarvitse tuoda uudelleen edustustoon. 24 Hakemuksen käsittely Viisumihakemuksen ratkaisemisessa on keskeistä sen harkinta, aikooko hakija poistua Schengenistä ennen kuin viisumi vanhenee. Hakemusta käsiteltäessä tarkistetaan hakijaa koskevat tiedot noin kymmenestä erilaisesta rekisteristä, joista osa on kansallisia ja osa Schengen-alueen rekistereitä. Tarvittaessa viisumihakemus voidaan lähettää lausunnolle ulkoministeriöön ja Suojelupoliisille. Hakemuksen liitteenä olevien asiakirjojen aitous tarkastetaan. Edustusto voi pyytää hakijan henkilökohtaiseen haastatteluun selvittämään matkan tarkoitusta. Kaikkia hakijoita ei haastatella, vaan hakijat profiloidaan hakemusten perusteella. Esimerkiksi ensi kertaa viisumia hakeva tai suuren laittoman maahantulon riskin alueelta tuleva hakija haastatellaan todennäköisimmin. 25 21 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Schengen-viisumin hakeminen ja hakemuslomake, http://www.formin.fi/public/default. aspx?nodeid=35334&contentlan=1&culture=fi-fi 22 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Schengen-viisumin hakeminen ja hakemuslomake, http://www.formin.fi/public/default. aspx?nodeid=35334&contentlan=1&culture=fi-fi 23 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 24 Ulkoasiainministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011 25 Ulkoasiainministeriö, passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011, Ulkoasiainministeriö, lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 14.3.2011

14 Viisumiasioiden käsittelyssä käytetään viisumijärjestelmää nimeltä Suvi. Suviin tallennetaan kaikki hakemuslomakkeella kerätyt tiedot kuten hakijan tiedot ja alaikäisellä huoltajan tiedot, matkustusasiakirjan tiedot, hakijan yhteystiedot, hakijan työtiedot, matkan tiedot, kutsujan tiedot, majoitustiedot, kulutiedot ja vakuutustiedot. Lisäksi hakijan valokuva skannataan. Tietoja arkistoidaan Suvissa viisi vuotta. 26 Mikäli viisumin myöntämisen edellytykset eivät täyty, viisumi evätään. Viisumin epäämisestä annetaan viisuminhakijalle kirjallinen ilmoitus. Viisumin epäämiseen käytetään viisumisäännöstön liitteen VI mukaista lomaketta. Schengen-viisumeiden myöntöprosessiin kuuluu viisumisäännöksen 22 artiklan mukaan nk. VISION-kierros. Tämä tarkoittaa muiden Schengen-maiden etukäteiskonsultointia sen suhteen, voidaanko tälle hakijalle myöntää viisumi. Lisäksi viisumisäännöksen artiklan 31 mukaan muut maat voivat pyytää, että viisumin myöntänyt maa lähettää jälkikäteen tietoa siitä kenelle se on myöntänyt Schengen-viisumeita. Suomi ei ole toistaiseksi käyttänyt tätä mahdollisuutta itse, mutta lähettää pyynnöstä muille maille niiden haluamat tiedot. 27 Maahan saapuessa Viisumi sujuvoittaa henkilön maahan saapumista Schengen-alueen ulkorajan yli. Rajatarkastuksen näkökulmasta maahan pyrkivän henkilön asiat on jo tutkittu viisumihakemuksen tutkinnan yhteydessä ja niiden on todettu olevan kunnossa, koska viisumi on myönnetty. Rajatarkastuksessa tarkastetaan vielä uudelleen, että maahan saapumisen edellytykset ovat kunnossa. Rajatarkastaja tutkii, onko henkilön maahantulomotiivi hyväksyttävä ja onko hän aikeissa poistua Schengen-alueelta ennen viisumin päättymistä. 28 Viisumin jatkaminen Suomessa Poliisi voi jatkaa viisumin voimassaoloaikaa ja/tai sallitun oleskelun kestoa, mikäli viisuminhaltija voi osoittaa, että jäsenvaltioiden alueelta lähteminen ei ole ylivoimaisen esteen vuoksi tai humanitäärisistä syistä mahdollista ennen myönnetyn viisumin voimassaoloajan ja/tai sallitun oleskelun keston päättymistä. Humanitäärisiä syitä ovat esim. viisuminhaltijan äkillinen vakava sairaus, jonka vuoksi hän ei kykene matkustamaan, tai hänen jäsenvaltiossa asuvan lähisukulaisensa äkillinen vakava sairaus tai kuolema. Ylivoimainen este voi olla vaikkapa lennon peruuntuminen lakon tai sään vuoksi. Näissä tapauksissa viisumin jatkaminen on maksutonta. Viisumisäännöstön mukaan myönnetyn viisumin voimassaoloaikaa ja/tai sallitun oleskelun kestoa voidaan lisäksi jatkaa, jos viisumin haltija voi osoittaa, että viisumin voimassaolon tai oleskelun keston jatkaminen on tarpeen vakavista henkilökohtaisista syistä. Vakava henkilökohtainen syy voi olla esimerkiksi tärkeiden liikeneuvottelujen jatkuminen ennakoitua pidempään tai jo aiemmin sairastuneen sukulaisen tilan äkillinen huonontuminen. Jos viisumia jatketaan vakavien henkilökohtaisten syiden vuoksi, käsittelymaksu on 30 euroa. 29 Lisäksi matkustajavakuutuksen voimassaolon tulee kattaa pidennetty aika. 26 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö 26.5.2011 27 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 14.3.2011 28 Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 29 Poliisi.fi - Viisumia koskevat ohjeet sivulla http://www.poliisi.fi/poliisi/home.nsf/pages/262d4c47817f3171c22577d10030 76F6?opendocument

Viisumin mitätöiminen ja kumoaminen Jo myönnetty viisumi mitätöidään, mikäli myöhemmin havaitaan, etteivät viisumin myöntämisen edellytykset täyttyneet viisumia myönnettäessä. Viisumi kumotaan, mikäli viisumin myöntämisen edellytykset eivät täyty viisumin myöntämisen jälkeen. 30 Ulkomaalaislain 31 mukaan viisumin mitätöi tai kumoaa Suomen edustusto, jos ulkomaalainen oleskelee ulkomailla. Rajatarkastuksen yhteydessä viisumin mitätöi tai kumoaa rajatarkastusviranomainen. Maahanmuuttovirasto, poliisilaitos tai rajatarkastusviranomainen mitätöi tai kumoaa viisumin, jos ulkomaalainen oleskelee Suomen alueella. 31 15 Muutoksenhaku viisumipäätökseen Viisumisäännöstön mukaan viisumipäätökseen on oltava mahdollisuus hakea muutosta. Ulkomaalaislain mukaan viisumipäätöksestä ei voi valittaa, mutta siihen voi hakea oikaisua. Tämä oikaisuvaatimus mahdollistettiin ulkomaalaislain muutoksilla 5.4.2011 alkaen. Henkilöille, joiden viisumi on evätty, mitätöity tai kumottu, annetaan päätöstä koskevan ilmoituksen ohella erillinen oikaisuvaatimusohje. Oikaisuvaatimus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus on tehtävä kirjallisesti joko suomeksi tai ruotsiksi. 32 Viisumipäätökseen voi hakea oikaisua päätöksen tehneeltä viranomaiselta. Tämä koskee sekä viisumin epäämis-, mitätöinti- että kumoamispäätöksiä. Viranomaisen on käsiteltävä oikaisuvaatimus ilman aiheetonta viivytystä. Oikaisuvaatimuksen saa ratkaista asianosaista kuulematta, jollei kuuleminen ole erityisestä syystä tarpeen. Oikaisuvaatimukseen tehtävään päätökseen ei esitetä perusteluita siltä osin, kuin on kyse viisumin epäämis-, mitätöintitai kumoamispäätöksen perustana olevasta toisen Schengen-valtion tai kolmannen maan viranomaiselta saadusta viisuminhakijaa koskevasta tiedosta, jonka mukaan viisuminhakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä, turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen valtioon. Oikaisuvaatimukseen tehdystä päätöksestä ei voi valittaa edelleen. 33 Edellä kuvatusta poiketen Euroopan unionin vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön perheenjäsen ei saa hakea viisumipäätökseensä oikaisua, vaan hänen tulee tehdä valitus hallinto-oikeuteen. 34 Poliisin tekemästä viisumin jatkamista koskevasta päätöksestä ei ole muutoksenhakuoikeutta, koska kyseessä ei ole uusi viisumipäätös. 35 30 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Tietoa viisumivelvollisen maan kansalaisille, http://www.formin.fi/public/default.aspx?n odeid=15717&contentlan=1&culture=fi-fi 31 Ulkomaalaislaki 30.4.2004/301 32 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Tietoa viisumivelvollisen maan kansalaisille, http://www.formin.fi/public/default.aspx?n odeid=15717&contentlan=1&culture=fi-fi 33 Ulkoasiainministeriön muistio 30.3.11 (HELM 237-6) Ulkomaalaislain viisumisäännösten muutokset: viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta saa hakea oikaisua 5.4.2011 alkaen tehdyistä päätöksistä. Ulkoasiainministeriö 34 Ulkoasiainministeriön muistio 30.3.11 (HELM 237-6) Ulkomaalaislain viisumisäännösten muutokset: viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta saa hakea oikaisua 5.4.2011 alkaen tehdyistä päätöksistä. Ulkoasiainministeriö 35 Ulkoministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 5.5.2011

16 3.2 Viisumien myöntäminen laillista maahanmuuttoa varten - erityiset menettelytavat 3.2.1 Kansalliset käytännöt kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa varten Kuten tässä tutkimuksessa on aiemminkin jo todettu, Suomessa myönnetään vain Schengenviisumeita korkeintaan kolmen kuukauden mittaista oleskelua varten. Suomessa viisumi nähdään lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettuna maahantulolupana, jossa oletusarvona on, että henkilö aikoo poistua Schengen-alueelta viisumin voimassaoloaikana. Viisumia ei Suomessa nähdä hyväksyttävänä maahanmuuton väylänä, vaan muuttoaikeissa olevan odotetaan hakevan suoraan oleskelulupaa. Viisumipäätöstä harkittaessa olennaista on sen selvittäminen, aikooko hakija poistua Schengen-alueelta ennen viisumin voimassaolon päättymistä. Edustustojen viisumihakemuksia käsittelevä henkilöstö saa asiakirjatutkintaan liittyvää koulutusta Keskusrikospoliisilta ja Rajavartiolaitokselta. Skenaario: Viisumi ja oleskelulupa ovat toisistaan erilliset luvat lupaa haettava ulkomailta ennen maahan saapumista Suomessa on noudatettu hallitun maahanmuuton periaatetta, jossa oleskelulupaa haetaan ennalta, jo ennen maahan saapumista. Viisumi on tarkoitettu lyhytaikaista oleskelua varten ja viisumia myönnettäessä ajatellaan lähtökohtaisesti, että henkilö poistuu Schengen-alueelta viisumin voimassaoloaikana. Viisumia ei siis myönnetä pysyvään Suomessa oleskeluun tai sellaisen aloittamista varten. Viisumin myöntämisen edellytykset eroavat oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä, esimerkiksi viisumeissa tehdään paikallista Schengenedustustojen välistä yhteistyötä pyrkimyksenä harmonisoida samassa asemamaassa toimivien eri Schengen-maiden edustustojen viisuminmyöntökäytäntöjä. Oleskelulupien osalta taas pyritään, että hakija saa samanlaisen päätöksen hakemukseensa huolimatta siitä, minkä edustuston kautta tai mistä maasta käsin hän oleskelulupaa hakee. Viisumin ja oleskeluluvan myöntäminen eivät ole sidoksissa toisiinsa. Oleskelulupaa myöntäessään Maahanmuuttoviraston käsittelijä tarkistaa henkilön viisumihistorian ennen lupapäätöksen tekemistä; esimerkiksi merkintä aiemmasta viisumirikkomuksesta voi vaikuttaa oleskelulupapäätökseen. Oleskelulupaa tulee siis lähtökohtaisesti hakea ja hakemuksen ratkaisua odottaa ulkomailla, ei Suomessa. Ainoa poikkeus tässä ovat Suomen kansalaisen perheenjäsenet, jotka saavat tulla viisumilla Suomeen odottamaan oman oleskelulupahakemuksensa ratkaisemista. Ulkomaalaislain 49 kohta 5 mahdollistaa tosin oleskeluluvan myöntämisen jo maassa olevalle henkilölle, jos edellytykset luvan myöntämiselle olisivat joka tapauksessa täyttyneet myös ulkomailla ja olisi kohtuutonta olla myöntämättä lupaa. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi vuodelta 2003 kuvaillaan vanhan lainsäädännön aikaista tilannetta viisumien osalta näin: Viisumi matkailua tai muuta lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävänä lupana. Ulkomaalaislain viisumia koskevat säännökset on voimassa olevassa ulkomaalaislaissa otsikoitu matkailuksi. Samoin viisumin määritelmässä matkailu on otettu esimerkiksi lyhytaikaisesta oleskelusta. Käytännössä viisumilla maahan saapuvien henkilöiden matkan tarkoituksena on usein myös sukulaisvierailu, opiskelu, sairaanhoidon

tarve tai työministeriön päätöksellä työlupavelvollisuudesta vapaaksi säädetyn työn tekeminen. Lyhytaikaisena oleskeluna on pidetty enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua, jonka tarkoituksena ei ole maahanmuutto eikä työlupavelvollisuuden piiriin kuuluvan työn tekeminen. Voimassa olevia viisumisäännöksiä on vakiintuneesti tulkittu siten, että ulkomaalaisen, jonka pyrkimyksenä on jäädä maahan vierailunsa päätyttyä, on viisumin sijasta haettava oleskelulupaa ennen maahan saapumistaan. Jos tällainen tarkoitus käy viisumihakemuksen käsittelyn yhteydessä selville, hakijalle ei yleensä myönnetä viisumia. Viisumin myöntämistä henkilölle, jonka oleskelulupa-asia on vireillä, harkitaan tapauskohtaisesti hakijan kokonaistilanne huomioon ottaen. Viisumi voidaan myöntää henkilölle, jonka oleskelulupa-asia on vireillä, jos ei ole aihetta epäillä, että henkilö kieltäytyy poistumasta maasta viisumin umpeuduttua. Merkkinä myönteisestä suhtautumisesta paluuseen on pidetty muun muassa voimassa olevaa työsuhdetta, ulkomailla asuvia ydinperheen jäseniä sekä sitä seikkaa, että ulkomaalaiselle aiheutuvat kustannukset sekä hänen toimeentulonsa taso huomioon ottaen poistumisvelvollisuutta viisumin umpeutuessa voidaan pitää kohtuullisena. Suomen lähialueilla asuville on yleensä myönnetty viisumi, vaikka oleskelulupahakemus on vireillä. Poikkeuksena siitä pääsäännöstä, että ulkomaalaisen on haettava oleskelulupaa ennen maahan saapumistaan, ovat ETA-valtion kansalaisten ulkomaalaiset puolisot ETA-valtion kansalaisen hyödyntäessä henkilöiden vapaan liikkuvuuden oikeuttaan. Puoliso, joka on kolmannen maan kansalainen, saa maahantuloaan varten maksuttomasti Schengen-viisumin, minkä jälkeen hänen tulee päähakijan tavoin panna Suomessa vireille oleskelulupahakemus. 36 Hallituksen esityksessä todettiin oleskelulupien suhteesta viisumeihin näin: Oleskelulupa on määritelty osittain käänteisesti siten, että sillä ei tarkoiteta viisumia, jolla määritelmänsä mukaisesti tarkoitetaan matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävää lupaa tai päätöstä. 37 -- Vallitsevan hallintokäytännön mukaisesti harkittaessa oleskeluluvan myöntämistä Suomessa huomiota on edellytysten lisäksi kiinnitetty siihen, mikä on ollut oleskelulupahakemuksen Suomessa jättäneen ulkomaalaisen maahantulon tarkoitus. Jos ulkomaalainen on esimerkiksi saapunut maahan vierailua varten myönnetyllä viisumilla, hänen on katsottu antaneen vääriä tietoja maahantulonsa todellisesta tarkoituksesta, jos hän on pian maahantulonsa jälkeen hakenut oleskelulupaa. Viisumi myönnetään ainoastaan matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten. Jos ulkomaalainen olisi viisumia hakiessaan ilmoittanut maahantulonsa tarkoituksen olevan esimerkiksi pysyvä perhe-elämän viettäminen Suomessa, hänet olisi ohjattu hakemaan oleskelulupaa. 38 17 Kausityö viisumilla Marjanpoiminta on tavallisinta viisumilla tehtävää kausiluonteista työtä Suomessa. Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen Ulkoasiainministeriöstä piti Maahanmuuttovirastossa 13.4.2011 aiheesta alustuksen, jossa hän totesi mm. seuraavaa: 36 HE 28/2003 vp, s. 15 http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf 37 HE 28/2003 vp, s. 19 http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf 38 HE 28/2003 vp. s. 22 http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf

18 Ulkomaalaislain 81 4. kohdassa todetaan, että marjanpoiminta, sadonkorjuu ja turkistarhaus ovat sellaisia aloja, joille voi tulla kolmen kuukauden viisumilla töihin. Viisumivapaista maista saa samoin tulla kolmeksi kuukaudeksi työskentelemään näillä aloilla ilman työlupaa. Tällaisia henkilöitä tulee Suomeen paljon ja heitä ei tilastoi kukaan. UM:n mukaan Suomeen tulee vuosittain noin 12 000 viisumivelvollista marjanpoimijaa. Heistä noin 8000 menee työsuhteisiin marjatiloille ja noin 4000 metsämarjanpoimintaan. Suurin lähtömaa on Venäjä, noin 6000 tulijaa, he menevät enimmäkseen marjatiloille töihin. Lisäksi osalla venäläisistä poimijoista on jo Suomen-viisumi muista syistä ja he saattavat käydä lisäksi poimimassa marjoja, mutta eivät siis tilastoidu näihin lukuihin mukaan. Toiseksi suurin lähtömaa on Ukraina, sieltä tulee noin 3500 poimijaa vuosittain, tiloille arviolta 3000 ja metsiin noin 600-700 poimijaa. Kolmanneksi suurin lähtömaa on Thaimaa, josta saapuu noin 2500 luonnonmarjojen poimijaa ja 200-300 poimijaa tiloille. Seuraavaksi suurimmat lähtömaat ovat Moldova ja Valko-Venäjä. Suomi ja Ruotsi ovat ainoita maita, joissa tällainen on (ollut) mahdollista Ruotsissa ei voi nykyisin enää poimia marjoja verotta, vaan marjanpoimintaa voi tehdä ainoastaan työsuhteessa. Kutsujana tulee olla vakavarainen alalla toimiva Suomeen rekisteröitynyt yritys. Tällä hetkellä esim. Thaimaasta marjanpoimijoita kutsuu Suomeen noin kymmenisen yritystä. UM antaa vuosittain ohjeet marjanpoimijoiden viisumeista omille edustustoilleen, samat ohjeet julkaistaan UM nettisivuilla (kts. Liite 1.). Kutsujayrityksiltä pyydetään ennakkoon selvitys edustustoille, paljonko poimijoilla kuluu rahaa kiinteisiin kuluihin (matkat, majoitus, ruoka ym.) ja paljonko he arviolta tulevat tienaamaan. Yrityksiltä pyydetään myös jälkiselvitykset, miten paljon poimijoilla meni rahaa kuluihin ja paljonko he tienasivat työllään. Huomio on kiinnittynyt Kaukoidästä tulleisiin poimijoihin, joilla on suuret matkakulut ja kiinteälle ajalle määritelty viisumi, jos sato onkin huono niin he joutuvat helposti ongelmiin. Matkasuunnitelmat on tehtävä hyvissä ajoin ennen kuin on tietoa millainen sato on tulossa (esim. metsämarjat) ja lentoliput ostetaan tietyille päiville, joten kotiin ei voi palata aiemmin vaikkei marjoja olisikaan. Esimerkiksi vuonna 2008 metsämarjasato jäi huonoksi ja osa thaimaalaisista poimijoista palasi kotiin velkaisina. Keskimääräinen tienesti thaimaalaisilla metsämarjanpoimijoilla Suomessa on ollut noin 3000 euroa kolmen kuukauden jaksolta. Vähemmistövaltuutettu on kantanut huolta tästä aiheesta ja antoi UM:lle ohjeet 12/2008 ulkomailta saapuvien marjanpoimijoiden suojelemiseksi.

19 Metsämarjat voi myydä verotta (kuten suomalaisetkin voivat tehdä) mutta tiloilla työskentelevät (esim. mansikanpoimijat) maksavat veroja Suomeen. Kutsujayritys sitoutuu ostamaan kaikki kutsutun poimimat marjat, mutta poimijan ei ole pakko myydä kutsujalle, vaan hän saa myydä kelle haluaa. Kyseessä on monisyinen yhtälö, yhtäältä on huomioitava Suomen elinkeinoelämän tarpeet (ilman marjanpoimijoita ei tultaisi toimeen), toisaalta myös ulkopolitiikka (esim. miten thaimaalaisia marjanpoimijoita täällä kohdellaan, sekä miten ilmiöön liittyvät ongelmat ja muut asiat heijastuvat myös Suomen Thaimaan ulkosuhteisiin). Metsämarjanpoimijoiden yhteydessä ei ole UM:n mukaan esiintynyt tavanomaista viisumien väärinkäyttöä, marjanpoimijat eivät ole jääneet maahan viisumien päätyttyä. Ongelmat viisumeissa ovat liittyneet toimeentulokysymyksiin. Tulossa oleva EU:n kausityödirektiivi tulee koskemaan vain työsuhteisia henkilöitä. Metsämarjanpoiminta on Suomessa jokamiehenoikeuteen perustuvaa eikä työsuhteista, eli kausityödirektiivi ei koske tätä aktiviteettia. Se, että metsämarjanpoiminta on Suomessa jokamiehenoikeus, on eurooppalaisittain poikkeuksellinen kuriositeetti. Suomen kannalta pointti tässä asiassa on se, että maahan halutaan saada lyhytaikaista kausityövoimaa marjanpoimintaan, koska siihen on jatkuvasti ollut tarvetta; asia on haluttu järjestellä viisumipohjalta, jotta sitä voitaisiin hallinnoida ja kontrolloida paremmin. Ongelmiin, kuten toimeentulokysymyksiin, on pyritty puuttumaan ohjein. Viisumien myöntäminen marjanpoimintaan ei varsinaisesti ole laillisen maahanmuuton edistämistä, koska tarkoituksena on, että marjanpoimijoiden oleskelu Suomessa on lyhytkestoista, viisumisäännöksen mukaisesti. Se on kuitenkin osaltaan jokavuotisen työvoiman tarpeen täyttämistä. UlkL 81 mukaan ulkomaalainen voi tehdä Suomessa ansiotyötä ilman oleskelulupaa. 39 Ilman oleskelulupaa tapahtuva maassa oleskelu voi perustua viisumiin tai viisumivapauteen. Työnteko-oikeus on voimassa vain Suomessa, vaikka Suomessa on käytössä Schengenviisumi, joka oikeuttaa liikkumaan myös Schengen-alueella. Jos henkilö on käyttänyt viisumivapausaikansa loppuun tai Schengen-viisumin oleskelupäiviä ei ole enää jäljellä, henkilön on haettava oleskelulupaa työnteon perusteella. Jos viisumi on myönnetty lyhemmäksi ajaksi kuin kolmeksi kuukaudeksi tai jos jäljellä olevaa viisumivapaata oleskelua on vähemmän kuin kolme kuukautta, työnteko-oikeus on voimassa vain tämän lyhemmän ajan. Jos on etukäteen tiedossa, että työ kestää yli kolme kuukautta, tulisi ulkomaalaisen hakea työnteossa edellytettävää oleskelulupaa. Suurimmassa osassa ULkL 81 1 momentin tarkoittamia tilanteita oikeus työntekoon koskee lain sanamuodon mukaan tilanteita, joissa ulkomaalainen tulee työhön eli maahantulon peruste on säännöksessä mainittu työnteko. Säännöksen tarkoituksena ei ole luoda maassa matkailutarkoituksessa oleskeleville turistityömarkkinoita. Lisäksi UlkL 11 1 momentin 3 kohdan mukaan ulkomaalaisen tulee pystyä tarvittaessa esittämään asiakirjoja, joilla osoitetaan suunnitellun oleskelun tarkoitus ja edellytykset sekä UlkL 148 1 momentin 3 kohta, jonka mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, 39 Loput tekstikappaleet tämän otsikon alla olevasta tekstistä poimittu teoksesta: Ulkomaalainen työntekijä rekrytointi, maahantulo ja työnteko, Olli Sorainen Työsuhdekirjasto, Edita publishing, 2007

20 jos hän on viisumia hankkiessaan antanut tahallaan matkaansa koskevia, viisumin myöntämiseen vaikuttavia vääriä tietoja. Viisumivapaan maan kansalaista koskee saman pykälän 2 momentti, jonka mukaan käännyttää voidaan ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut. UlkL 81 :ssä tarkoitettu työnteko koskee seuraavia tilanteita: 81 momentti 1: tulkki, opettaja, asiantuntija ja urheilutuomari (kohta 1), kutsun tai sopimuksen nojalla ammattitaiteilija, urheilija, mukaan lukien avustava, huoltava ja valmentava henkilökunta (kohta 2) merimiehet (kohta 3) poiminta ja korjuutyö sekä turkistarhatyö (kohta 4) turvapaikanhakijat (kohta 5) palvelujen tarjoamisvapauden piiriin kuuluva hankintatyö (kohta 6) 81 momentti 2: tuote-esittelijä, elokuvatyöntekijä, moottoriajoneuvon henkilökunta ja matkanjohtaja (kohta 1) seuramatkan matkanjohtaja (kohta 3) Huomionarvoista on, että asiantuntijan käsitettä ei ole Suomen ulkomaalaislaissa määritelty. Haettaessa viisumia asiantuntijatehtävissä toimimista varten tulisi valtioneuvoston päätöksen mukaan voida esittää, että tehtäviin sisältyy tutkimusta, tieteellisten tai taiteellisten menetelmien tai hallinnollisten tai elinkeinoelämän säädösten soveltamista tai opettamista tai johtotehtäviä. Tällä päätöksellä on ohjattu, mutta ei kuitenkaan ole voitu rajoittaa säännöksen soveltamisalaa. Yleiskielen mukainen tulkinta ulkomaalaislain 5 :n sisältämä suhteellisuusperiaate huomioiden mahdollistaa myös muut kuin valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetut tehtävät. Varsinkin silloin, kun kyse on muusta kuin korkeakoulututkintoa edellyttävästä työstä, harkinnassa vaikuttaa myös tehtävästä maksettava palkka tai palkkio, jonka voi odottaa olevan olennaisesti korkeampi kuin mitä vastaavansisältöisestä tehtävästä yleensä maksetaan. Turkistarhatyötä hallintovaliokunta 40 näyttäisi rajoittavan siten, että oleskelulupavapautus olisi voimassa silloin, kun on kyse sesonkiluonteisesta turkiseläinten nahoitustyöstä, jotka ajoittuvat marras-joulukuulle, tai tarhaeläinten paritteluvaiheesta johtuvasta kiireellisistä työtehtävistä, jotka puolestaan ajoittuvat maalis-huhtikuulle. 3.2.2 Haasteet ja menestystekijät laillisen maahantulon edistämisessä Viisumipolitiikkaa voi käyttää maahanmuuton edistämisessä siinä mielessä, että kielteiset viisumipäätökset, epäluotettava informaatio hakemiseen liittyvistä menettelytavoista ja asiakirjoista sekä epäystävälliseksi koettu kohtelu vaikuttavat kyseisen maan imagoon viisumia hakevien ihmisten mielissä. EU:n ja sen jäsenmaiden imago maahanmuuton potentiaalisina kohdemaina muotoutuu ulkomailla paljolti niiden noudattaman viisumipolitiikan ja -käytäntöjen kautta. Puolalaisen tutkijan vuonna 2006 tekemässä EU-vertailussa Suomi sai tässä mielessä hyvät arvosanat. 41 40 HaVM 4/2004 41 vrt. Visa Policies of European Union Member States, s. 52.