Lakimies 6/2003 s. 967 991 Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana Hakusanat: oikeussosiologia, asiantuntijat, perustuslakivaliokunta, eduskunta, perustuslakivaliokunnan lausunnot 1. Kirjoituksen tarkoitus Vuonna 1973 Esko Riepula tiivisti perustuslakivaliokuntaa koskevat tutkimustuloksensa seuraavasti:»edellä tehdystä analyysistä ilmeni asiantuntijamenettelyn yleistyneen perustuslakivaliokunnan päätöksenteossa niin, että yli 90 % valiokunnan tulkintaratkaisuista tehdään nykyisin ulkopuolisen asiantuntijaavun turvin. Kun siitä edelleen ilmeni tämän asiantuntijavallan keskittyneen suurelta osin 3 4 valtiosääntöjuristin käsiin, joiden tulkintasuosituksia valiokunta on seurannut ratkaisutoiminnassaan yli 90 %:sti, kenellekään ei jääne epäselväksi, keille perustuslakivaliokunnan tosiasiallinen tulkinta- ja ratkaisuvalta on toisen tasavallan kaudella liukunut. Myös kehityksen suunta on selvä: kun valiokunta antoi vielä sotia edeltäneellä ensimmäisen tasavallan kaudella tulkintasuosituksiaan peräti 2/3 itsenäisesti asiantuntija-apuun turvautumatta, ei viime vuosien aikana ole annettu perustuslain tulkintaratkaisuja kuulematta asiassa ensin asiantuntijoiden mielipidettä. Tutkimuksessa saatujen tulosten perusteella ei siis voida juuri puhua perustuslakivaliokunnan omaehtoisesta perustuslakien tulkintatoiminnasta. Sikäli kuin kritiikkiä perustuslakivaliokunnan tulkintatoimintaan suunnataan viimeisten kahden vuosikymmenen ajalta, se ei voi ainakaan kohdistua itse valiokuntaan, sen asemaan ja toimintaan perustuslakikontrollia suorittavana eduskunnan toimielimenä.» (Riepula 1973, 319)»Juridista asiantuntijavaltaansa perustuslakivaliokunnassa käyttäessään valtiosääntöjuristit ratkaisevat sillä myös muita yhteiskunnallisia kuin (valtiosääntö)oikeudellisia ongelmia», totesi Riepula (1973). Hän päätyi siihen kantaan, että asiantuntijoita on käytetty yksipuolisesti, ja totesi valiokunnan olevan asiantuntijoidensa vanki. Valtiosääntöjuristien valta perustuslakivaliokunnan linjaratkaisuihin nähden ei ole tämän jälkeen ainakaan vähentynyt, vaikka eräät valtiosääntöasiantuntijoista ovatkin katsoneet, että nykyisin substanssiasiantuntijoilla säädökset valmistelleilla virkamiehillä on enemmän vaikutusta valiokunnan tulkintoihin kuin vakituisilla valtiosääntöasiantuntijoilla. Riepula kiinnitti huomiota eräisiin ns. pysyviin asiantuntijoihin ja totesi heillä olleen»suorastaan verrattomat mahdollisuudet käyttää asiantuntijavaltaansa suhteellisen usein vaihtuvan perustuslakivaliokunnan jäsenistön yli.
968 Mikään ei myöskään osoita, etteivätkö juuri nämä henkilöt tätä valtaansa käyttäessään olisi ulottaneet sitä muidenkin kuin puhtaasti oikeudellisina pidettävien ongelmien ratkaisemiseen.» Riepula saattoi muun muassa todeta, että»useimmin asiantuntijana kuultujen henkilöiden kohdalla myös [perustuslakivaliokunnan] tulkintojen seuraamisprosentti on suurin». Riepula saattoi myös havaita, ettei valiokunnan juridisen peruskoulutuksen saaneilla jäsenillä ollut»itsenäistä eikä läheskään niin voimakasta vaikutusta valiokunnan päätöksentekoon perustuslain tulkintatilanteissa kuin sen ulkopuolisella juridisella asiantuntemuksella». Emme tiedä, missä määrin tämä väite nykyään pitää paikkansa. Perustuslakivaliokunnan jäsenten ja asiantuntijoiden roolista kaivattaisiin pikaisesti perusteellista oikeus- ja yhteiskuntatieteellistä tutkimusta. Tämän artikkelin tarkoituksena on valottaa asiantuntijainstituution käyttöä perustuslakivaliokunnassa sotien jälkeisellä kaudella eli vuosien 1945 2002 valtiopäivillä. Tähän 58 vuoden ajanjaksoon mahtuu monenlaista muutosta. Näkökulma on yhteiskuntatieteellinen ja erityisesti kvantitatiivinen. Eksploratiivisen data-analyysin keinoin esitetään perustuslakivaliokunnan lausuntojen aineistosta oleellisimpia kvantitatiivisia löydöksiä. Analyysit mahdollistava tietokanta on luotu Turun yliopiston valtio-opin laitoksessa Paradox-tietokantana suoraan eduskunta-aineistosta. Tietokantaan on koottu tiedot kaikista valtiopäivillä 1945 2002 annetuista asiantuntijalausunnoista (N= 5 233), jotka on annettu perustuslakivaliokunnan lausuntoja (N= 824) varten. Kyseessä on siis historiallinen aikasarja, joka mahdollistaa asiantuntija-instituution käytön määrällisen tarkastelun. Ensin tarkastellaan perustuslakivaliokunnan roolia yleensä. Sitten eritellään asiantuntijoiden roolia valiokunnan lausunnoissa. Tässä yhteydessä erityisenä kiinnostuksen kohteena on asiantuntijoiden edustavuus. Tämän jälkeen keskitytään lausuntojen konfliktiasteeseen. Lopuksi esitetään eräitä kokoavia näkökohtia. 1 Artikkelissa vastataan seuraaviin konkreettisiin tutkimuskysymyksiin: 1. Miten perustuslakivaliokunnan lausuntojen (PeVL) lukumäärä on vaihdellut valtiopäivittäin? 2. Keille lausunnot annetaan? 3. Miten monta henkilöä on antanut valiokunnalle asiantuntijalausuntonsa? 4. Kuinka monta asiantuntijuutta, so. esiintymiskertaa, kullakin asiantuntijalla on? 5. Keitä asiantuntijat edustavat? 6. Millainen on asiantuntijoiden sukupuolijakautuma? 7. Millainen on lausuntojen konfliktiaste, so. kuinka moneen lausuntoon liittyy eriävä mielipide? 1 Kiitän prof. Antero Jyränkiä artikkelin aihepiiriä koskevista valaisevista keskusteluista sekä Lakimies-lehden refereetä hyödyllisistä huomioista ja lehden toimitusta käsikirjoituksen parannusvaatimuksista.
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 969 Tässä yhteydessä ei tarkastella asiantuntijakuulemisten vaikutusta perustuslakivaliokunnan lausuntojen sisältöön. Ennen kvantitatiivisten tarkastelujen tulosten esittämistä nostettakoon esiin muutama periaatteellisesti tärkeä seikka perustuslakivaliokunnan työstä. 2. Perustuslakivaliokunnan rooli Perustuslakivaliokunta on paljon vartijana. Se on yksi eduskunnan nykyisistä 15 valiokunnasta. Siinä, kuten muissakin pysyvissä erikoisvaliokunnissa, on 17 jäsentä ja 9 varajäsentä. (Eduskunnan työjärjestys 17.12.1999/40) Perustuslakivaliokunnan tehtäväkenttä on laaja. Sen tehtävänä on puhemiesneuvoston hyväksymien yleisohjeiden mukaan: valmistella asiat, jotka koskevat perustuslakia taikka perustuslain kanssa läheisessä asiallisessa yhteydessä olevaa lainsäädäntöä (TJ 32 :n 4 mom.), antaa lausunto perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettäviksi ehdotetuista lakiehdotuksista sekä sen käsiteltäviksi lähettyjen muiden lakiehdotusten ja asioiden perustuslainmukaisuudesta ja suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin (PL 74, TJ 38 :n 2 mom.), tarkastaa ehdotukset eduskunnan työjärjestyksen ja eduskunnan vaalisäännön sekä eduskunnan oikeusasiamiehen johtosäännön säätämisestä, tarkastaa hallituksen toimenpidekertomus ja tehdä siitä aiheutuvat ehdotukset (TJ 32 :n 4 mom.), valmistella ns. ministerivastuuasiat (PL 114 ), arvioida eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen vaalia varten tehtävään ilmoittautuneet (TJ 11 :n 1 mom.), sekä ratkaista menettelytapaa koskevat ristiriidat eduskunnan ja puhemiehen välillä, jos eduskunta ei PL 42 :n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ole tyytynyt puhemiehen menettelyyn. Perustuslakivaliokunta käsittelee vaalilainsäädäntöä, ylimpiä valtioelimiä (ei kuitenkaan tehtäväjakoa ministeriöiden kesken) ja Ahvenanmaan itsehallintoa sekä kansalaisuus-, kieli- ja puoluelainsäädäntöä koskevat asiat. Perustuslakivaliokunta käsittelee myös valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen kertomukset. (lähde: http://www.eduskunta.fi/rfakta/opas/ vkunta/102pevte.htm) Oleellista perustuslakivaliokunnan työssä on etenkin lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta. Monissa muissa maissa lakien perustuslainmukaisuuden valvonta on delegoitu tuomioistuimille, jotka jälkikäteen eli vasta lain säätämisen tai voimaantulon jälkeen arvioivat lain yhteensopivuutta perustuslain kanssa. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen ja vuoden 2000 perustuslain myötä tuomioistuimille on kuitenkin myönnetty oikeus ja velvollisuus antaa etusija perustuslain säännöksille, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevas-
970 sa asiassa lain säädöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa (PL 106 ). Keskittyykö perustuslakivaliokunta pelkästään oikeudelliseen harkintaan vai käyttääkö se myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa? Harjoittaako valiokunta myös poliittista eikä vain oikeudellista harkintaa? Oikeustieteellisessä kirjallisuudessa asiasta esitetään toisistaan mielenkiintoisesti eriäviä kantoja. Perustuslakikommentaarissaan Saraviita (Saraviita 2000, 363 364) kirjoittaa seuraavasti:»perustuslakivaliokunnan lausuntotoiminta eroaa muista valiokunnista. Niissä jäsenet toimivat avoimen poliittisesti, ja asetelma hallituspuolueet/oppositio näkyy selvästi. Jäsenet ovat ryhmäkurin sitomia. Perustuslakivaliokunta sen sijaan toimii oikeusharkinnan pohjalta, eikä sen jäseniä tietääkseni sidota lausuntoasioissa ryhmäpäätöksin. Tämä järjestelmä, jolla ei ole minkäänlaisia oikeudellisia takeita, kuten tuomioistuimilla (jäsenten ns. erottamattomuus ja tuomioistuimen riippumattomuus), on vertaansa vailla parlamenttien valiokuntien joukossa. Sen vakautta ja toimivuutta käytännössä ei ole oikeuskirjallisuudessa asetettu kyseenalaiseksi.» Hän jatkaa:»perustuslakivaliokunnan pidättäytymisellä oikeusharkintaan saattaa olla tosiasiallisia sanktioita. Ne liittyvät suomalaiseen voimakkaaseen valtiosääntöoikeudelliseen legalismiin. Perustuslakivaliokunnan nykyisin täysin vakiintunut ja laajasti legitiimi asema lakien valtiosäännön ja perusoikeussäännösten mukaisuuden valvontaelimenä vaarantuu, jos voidaan osoittaa, että se pyrkii lausunnoilla poliittisiin tavoitteisiin.» (Saraviita 2000, 364) Omassa perustuslakikommentaarissaan Jyränki (Jyränki 2000, 260 261) puolestaan katsoo, että perustuslakivaliokunnalla on kaksoisrooli:»muista valiokunnista poiketen perustuslakivaliokunta käyttää toimissaan, paitsi poliittista eli tarkoituksenmukaisuusharkintaa, runsaasti myös oikeudellista eli sidottua harkintaa. Yksi kansanedustuslaitoksen valiokunnista, kokoonpanoltaan täyspoliittinen elin, pystyy siten pitkän kulttuurisen tradition kannattamana toiminnassaan pitämään kohtuullisessa määrin, enimmäkseen jopa riittävästi erillään toisistaan nuo molemmat harkinnan lajit. Oikeudellisessa harkinnassa eivät käytännön mukaan valiokunnan jäseniä sido ryhmäyhtenäisyyttä varmistavat menettelysäännöt. Yhdellä eduskunnan valiokunnista on näin kaksi toisistaan melko tavalla poikkeavaa roolia, poliittinen ja kvasijudisiaalinen (tuomioistuinta muistuttava).» Saraviidan mukaan perustuslakivaliokunta keskittyy pelkästään oikeudelliseen harkintaan, kun taas Jyrängin mielestä se harjoittaa sekä oikeudellista että poliittista harkintaa. Jyrängin mielestä valiokunta»enimmäkseen jopa riittävästi» kykenee pitämään erillään nämä kaksi harkinnan lajia. Huomionarvoista Jyrängin luonnehdinnassa on se, että hänestä perustuslakivaliokunnan lausunnoissa poliittiset seikat näyttävät toisinaan ohittavan painoarvoltaan oikeudelliset. Politiikan tutkijat pitänevät tätä oikeastaan itsestäänselvyytenä. Heille oikeudelliset kysymykset ovat oikeastaan poliittisia. Olisi siten käsitteellisesti
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 971 ristiriitaista, että poliittisesti kokoonpantu elin ei tekisi poliittisia päätöksiä enimmäkseen jopa ensisijaisesti poliittisia. Oikeudelliset säännötkin ovat ensisijaisesti poliittisen prosessin kautta syntyneitä. Ei niiden poliittinen luonne vähene, vaikka niitä kuinka kutsuttaisiin oikeudellisiksi. Erottelu poliittinen oikeudellinen voidaan luonnollisesti tehdä, mutta oikeudellista aspektia korostavien olisi syytä tehdä edes itselleen selväksi, minä nimenomaisena ajankohtana oikeudellisen olion poliittinen luonne on neutraloitunut (pelkästään) oikeudelliseksi. Politiikan tutkijain mielestä tuollaista tapahtumaa ei ylipäänsä ole olemassa. Perustuslakivaliokunnalla on kaksoisluonne asioiden substanssivalmistelijana ja sitovien tulkintojen antajana. Analyyttisinkaan tutkija ei kykene sanomaan, missä täsmälleen ottaen raja oikeudellisen ja poliittisen välillä kulkee. Itse asiassa Saraviita edellyttää valiokunnalta yltämistä sellaiseen jakomielisyyteen, johon ei ole realistisia edellytyksiä eikä oikeastaan mitään asiallisia perusteitakaan. Valiokunnan jäsenet ovat poliitikkoja, jos ketkä. Tämä seuraa jo yksinkertaisesti heidän roolistaan kansanedustajina. Miten heiltä voitaisiin edes periaatteessa edellyttää politikoinnista pidättäytymistä? Heidäthän on valiokuntien jäseniksi asetettu nimenomaisesti politikoimaan. Ei eduskuntavaaleissa kukaan ehdokas ilmoita pidättäytyvänsä poliittisesta eli tarkoituksenmukaisuusharkinnasta tultuaan valituksi ensin kansanedustajaksi ja sitten nimitetyksi perustuslakivaliokunnan jäseneksi. Saraviita tulee edellyttäneeksi osalta kansanedustajia sellaista roolivaihdosta, johon tuskin kansanedustajilla on tosiasiallisesti sen enempää reaalista kykyä kuin motivoitua haluakaan. Eihän kukaan kansanedustaja ole pelkästään perustuslakivaliokunnan jäsen! Saraviita edellyttää kansanedustajien amputoivan itsensä poliittisesti. Keneltäkään ei voida kohtuudella edellyttää tällaista poliittista itsemurhaa. Se kuitenkin olisi tulos, jos Saraviidan normista pidettäisiin kiinni: kansanedustajista tulisi jonkinlaisia oikeudellisia teknokraatteja vailla ankkuroitumista poliittiseen arvopohjaansa. Kansanedustajan ei voi edellyttää käyttävän monta hattua vuorotellen. Kansanedustaja on täysiaikaisesti poliitikko silloinkin, kun hän on perustuslakivaliokunnan jäsen. Joka tapauksessa on selvä, että perustuslakivaliokunta nojaa toiminnassaan, varsinkin mietintöjen osalta, puhtaasti tarkoituksenmukaisuusharkintaan. On aivan ilmeistä, että perustuslakivaliokunnan (PeV) lausunnot sisältävät arvoarvostelmia. Niitä voidaan perustella hyvin tai huonosti. Ottamatta tässä kantaa siihen, miten laadukkaita lausunnot ovat, voi pohtia Sipposen tavoin perustelujen laadukkuutta:»perustuslakivaliokunta käyttää tulkinnassa varsin monia arvopohjaisia argumentteja, jolloin lopputulos voi olla hankalasti arvattavissa. Yhteiskunnallinen tarve tai samantyyppinen perustelu tulee esille kuin deus ex machina (jumala koneesta) ratkaisemaan tulkinnan. Kun tuomioistuimia patistellaan kirjoittamaan ratkaisuilleen huolellisesti yksityiskohtaiset perustelut, eikö sama vaatimus voisi koskea myös perustuslakivaliokuntaa?» (Sipponen 2000, 372 373).
972 Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat juuri niin täsmällisiä kuin valiokunta haluaa. Kukaan ei voi pakottaa sitä nykyistä tarkemmin perustelemaan lausuntojaan. Ei ole helppo nähdä, että valiokunta itse haluaisi oleellisesti täsmentää lausuntojaan, muun muassa koska tämä sitoisi valiokuntaa ja olisi hallinnollisesti hankalaa: valiokunnalla ei ole ylimääräisiä hallinnollisia voimavaroja nykyistä täsmällisempien perustelujen kirjoittamiseen. Nykyistä paremmin perustelluista kannanotoista ehkä jotkut hyötyisivät, mutta varmaa on ainakin se, että se toisi kosolti lisätyötä nykyisille virkamiehille. 3. Perustuslakivaliokunnan asiantuntijoiden rooli Asiantuntijoista on säädetty TJ 37 :ssä, jossa todetaan, että»[v]aliokunta voi kuulla asiantuntijoita». Valiokunta voi pyytää valmistelevasti käsiteltävästä asiasta lausunnon toiselta valiokunnalta. Jos valiokunnassa valmistelevasti käsiteltävän lakiehdotuksen tai muun asian perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä, valiokunnan tulee pyytää asiasta lausunto perustuslakivaliokunnalta. (TJ 38 ) On epäselvää, kuka viime kädessä tulkitsee, onko mainittua epäselvyyttä olemassa vai ei; ilmeisesti kyseisen valiokunnan enemmistö. Asian ensimmäisessä käsittelyssä valiokunta päättää alustavasti mietinnön tai lausunnon sisällöstä. Se tekee lopulliset päätökset toisessa käsittelyssä, jossa käsittelyn pohjana on valiokunnan sihteerin laatima kirjallinen mietintö- tai lausuntoluonnos. Valiokunta voi kuitenkin yksimielisesti päättää ratkaista asian ensimmäisessä käsittelyssä. Kummassakin käsittelyssä valiokunnan jäsenille on ennen yksityiskohtaista käsittelyä varattava tilaisuus lausua käsityksensä asiasta kokonaisuudessaan. Asiantuntijat valiokunta kuulee ensimmäisessä käsittelyssä, jollei se erityisestä syystä toisin päätä. Samaa asiaa koskevat hallituksen esitykset ja eduskunta-aloitteet on käsiteltävä toistensa yhteydessä, ja niistä on annettava yhteinen mietintö, jolleivät erityiset syyt vaadi menettelemään toisin. Valiokunnan on kuitenkin huolehdittava siitä, ettei hallituksen esityksen johdosta laadittava mietintö viivästy asioiden yhdistämisen vuoksi. Asia on ensimmäisessä käsittelyssä pantava kerran pöydälle johonkin seuraavaan valiokunnan kokoukseen, jos kaksi jäsentä sitä pyytää. Muutoin asia pannaan pöydälle, jos valiokunta niin päättää. Valiokunta voi valita keskuudestaan yhden tai useamman edustajan esittelemään täysistunnossa mietinnön tai lausunnon taikka suuressa valiokunnassa sille annettavan lausunnon. Mietintöön liitettävä vastalause ja lausuntoon liitettävä eriävä mielipide on jätettävä valiokunnan määräämässä ajassa kirjallisena valiokunnan sihteerille.
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 973 Vastalauseen ja eriävän mielipiteen tulee vastata jäsenen asian ratkaisevassa käsittelyssä edustamaa kantaa. Valiokunnan päätöksenteosta säädetään vähän: Valiokunta päättää kulloinkin käytettävästä äänestystavasta. Avoin äänestys nimenhuudon mukaan on kuitenkin toimitettava, milloin puheenjohtaja katsoo sen tarpeelliseksi tai valiokunnan jäsen sitä vaatii. Äänten mennessä tasan ratkaisee arpa. (40 ) Perustuslakivaliokunnassa on sotien jälkeen ollut 13 puheenjohtajaa, 14 varapuheenjohtajaa, 242 jäsentä sekä 194 varajäsentä eli yhteensä jossakin roolissa perustuslakivaliokunnassa on ollut yhteensä 463 kansanedustajaa, joista 75 on ollut naisia (16,2 %). Sama henkilö on voinut eri aikoina olla eri rooleissa. Perustuslakivaliokunnan jäsenyyden vaihtuvuus on vaihdellut eri aikoina. Vuosien 1987 ja 1991 valtiopäivillä perustuslakivaliokuntaan kuului vain 18 prosenttia niistä edustajista, jotka olivat siellä edellisillä valtiopäivillä. Kaikkien aikojen maksimi eli sadan prosentin pysyvyys on saavutettu kolmasti: ensin vuoden 1969 valtiopäivillä, sitten vuoden 1975 ensimmäisillä valtiopäivillä (vähemmän yllättävästi hajotusvaalien jälkeen) ja viimeksi vuoden 1981 valtiopäivillä. Valiokunnan puheenjohtajuus on perinteisesti ollut Kokoomuksen mandaattia. Valiokunnan puheenjohtajana ovat tutkimusjaksolla toimineet seuraavat 13 kansanedustajaa, jotka ovat kaikki edustaneet Kokoomusta: Ahmavaara, Arvi 1945 1953 Löyttyniemi, Pekka 1983 1984 Honkala, Niilo 1954 1954 Zyskowicz, Ben 1985 1992 Hetemäki, Päiviö 1954 1958 Niinistö, Sauli 1993 1994 Lehtonen, Oskari 1958 1961 Häkämies, Kari 1995 1996 Tuuli, Erkki 1962 1965 Itälä, Ville 1996 2000 Häikiö, Juuso 1966 1978 Kokkonen, Paula 2000 2002 Pystynen, Erkki 1979 1982 Perustuslakivaliokunnan sihteerinä on yleensä, mutta ei aina, ollut sitoutumaton porvari tai Maalaisliiton/Keskustapuolueen/Keskustan mandaatilla tehtävään valittu. Sihteereinä toimi: vuosina 1945 1947 Jaakko Enäjärvi vuosina 1966 1973 Antti Okko vuosina 1948 1955 Olavi Salervo vuosina 1974 1976 Juhani Perttunen vuosina 1955 1961 Risto Leskinen vuonna 1977 Seppo Tiitinen vuosina 1962 1964 Kai Korte vuosina 1978 1989 Martti Manninen vuosina 1964 1965 Heikki Tuominen vuodesta 1989 Jarmo Vuorinen vuosina 1965 1966 Heikki Salo Sihteerinä on vuodesta 1987 toiminut (suurta neuvokkuutta jo apulaissihteerinä vuodesta 1985 osoittanut) ensimmäisenä ei-juristina hallintotieteiden kandidaatti Jarmo Vuorinen, joka vuonna 1989 nimitettiin valiokuntaneuvok-
974 seksi (silloiseksi valiokuntasihteeriksi). Vuonna 2003 toiseksi sihteeriksi nimitettiin oikeustieteen kandidaatti Sami Manninen, joka jo vuodesta 2000 oli toiminut samassa tehtävässä. Perustuslakivaliokunta on yksiselitteisesti katsonut omaavansa lakien perustuslainmukaisuuden valvontavallan. Valiokunnan toiminnan alkuvuosikymmeninä valiokunta yleensä rajoittui lausuntoasiassa selvittämään kysymyksen lain oikeasta säätämisjärjestyksestä. Toisen maailmansodan jälkeisenä aikana valiokunta on käsittelyjärjestyskysymysten lisäksi ottanut lausunnoissaan kantaa myös muihin kuin puhtaasti valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin. Nykyään valiokunta lausuu oman harkintavaltansa puitteissa muistakin asioista kuin vain nimenomaisesti käsittelynalaisista asioista. Monenlaisia viestejä lähetetään muun muassa lainsäädännön tasosta. Osaltaan tämä on ollut omiaan herättämään kysymyksen: Mikä tarkoitus perustuslakivaliokunnan lausunnoilla oikeastaan on? Nyttemmin perustuslakivaliokunnan kannanotoille näyttää muodostuneen vuosi vuodelta yhä suurempi paino. Oikeustieteellisessä kirjallisuudessa niitä pidetään jo korkeimpien oikeuksien päätöksiin rinnasteisina ennakkotapauksina. Perustuslakivaliokunnan merkitys on nyttemmin vakiintunut yhdeksi eduskunnan tärkeimmistä ja vaikutusvaltaisimmista poliittisista areenoista (Anckar 1992, 181). Valiokuntaan noustaan, sinne ei jouduta. Se on yksi arvostetuimmista valiokunnistamme. Tarkastellessamme valiokuntien prestiisiä 1945 1994 tulimme kuitenkin siihen tulokseen, että perustuslakivaliokunta on vain keskimääräisen arvostettu (Wiberg & Mattila 1997 a ja b). Tähän päätelmään tulimme tarkasteltuamme empiirisesti senioriteettiperiaatteen toteutumista ja erityisesti sitä, mistä valiokunnista perustuslakivaliokuntaan tullaan. Perustuslakivaliokuntaa on tutkittu meillä häkellyttävän vähän. Syitä on useita. Meillä on vain kourallinen valtiosääntöasiantuntijoita jos kohta paljon verrattuna monen muun oikeudenalan tutkijoihin. Kahtena viime vuosikymmenenä he ovat pääosin omistautuneet perusoikeusaktivismille ja perusoikeusfundamentalismille. Toiseksi valtiosääntöprofessorit ovat itse olleet perustuslakivaliokunnan eniten käyttämiä asiantuntijoita. Ilmeisesti he eivät ole edes halunneet tutkia omaa toimintaansa. Perustuslakivaliokunnasta ei ole julkaistu tieteellistä monografiaa kolmeenkymmeneen vuoteen (Riepula 1973, Hidén 1974). Laiminlyönti ei ole vähäinen. Aihetta on kuitenkin sivuttu eräissä viimeaikaisissa oikeustieteellisissä töissä (ks. erityisesti Hautamäki 2002, Hidén 1980, 1983, Husa 1998, Jyränki 1984, 1989, 1998, 2003b, Länsineva 1991, Nikula 1999, Scheinin 1991, Sipponen 1965, Viljanen 2001). Tuoreimmassa kirjassaan Jyränki (2003b) esittää kattavasti lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonnan suomalaisen mallin ja yltää jopa kritikoimaan valiokunnan lausuntoja, paikoitellen kyseenalaistavinkin sanakääntein. Jyränki toteaa varsin aiheellisesti (2003b, 398):» voi pitää jossain määrin ongelmallisena, että valtiosääntöoikeuden tutkijoista pääosa asiantuntijaominaisuudessa sitoutuu
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 975 sellaiseen yhteistoimintasuhteeseen perustuslakivaliokunnan kanssa, joka tosiasiassa työpanosta sitoessaan tai muuten vähentää heidän mahdollisuuksiaan kriittisesti kommentoida valiokunnan tulkintaratkaisuja. Perustuslakivaliokunnan lausuntojen jatkuvasta kommentoinnista ei ole muodostunut samanlaista instituutiota kuin vastaavasta toiminnosta korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen osalta.» Suomi on korostuneen legalistinen maa. Hautamäen (2002) oleellinen tutkimustulos oli, että perustuslakivaliokunta on oleellisesti legalistisempi kuin esimerkiksi Norjan korkein oikeus: Høyesterett perustelee tulkintojaan näkyvämmin kuin perustuslakivaliokunta reaalisilla argumenteilla. Norjan korkein oikeus on siten perustuslakivaliokuntaa poliittisempi perustuslain tulkitsija (ks. myös Jyränki 2003a). Suomen legalismia selitetään useimmiten legalistisella perinteellä selitys, joka ei ole aivan tyydyttävä, koska siinä legalismia selitetään itsellään. Perustuslakivaliokunnalla on oleellisen tärkeä kaksoisrooli juuri antamiensa lausuntojen takia. Seuraavassa tarkastellaan ensin lausuntojen lukumääräistä kehitystä sotien jälkeisellä kaudella. 4. Perustuslakivaliokunnan lausunnot Tutkimusjaksollamme eli valtiopäivillä 1945 2002 perustuslakivaliokunta antoi yhteensä 824 lausuntoa (PeVL). Valtiopäiväkohtainen vaihtelu on suurta. Viimeisen vuosikymmenen aikana trendi on ollut vahvasti kasvava: lausuntojen määrä kaksinkertaistui viime vuosikymmenen aikana (ks. Kuvio 1). Lausuntojen vaihteluväli on suuri: 74 lausuntoa. Lausuntoja on annettu keskimäärin 14,2 valtiopäivittäin (keskihajonta 16,1), mutta trendi on vahvasti kasvava (kurtosis 3,489). Valiokunta kuulee nykyään keskimäärin yli kuutta asiantuntijaa lausuntoa laatiessaan. Asiantuntijamenettelystä on tullut hallitseva tekijä perustuslain tulkintaan liittyvässä perustuslakivaliokunnan päätöksenteossa. Asiantuntijoiden käyttämisellä on ollut vahva vaikutus perustuslakivaliokunnan tulkinnoille. Sotien jälkeen vain seitsemän lausuntoa on laadittu ulkopuolisia asiantuntijoita kuulematta. Näistä annettiin vuoden 1946 valtiopäivillä kaksi sekä vuosien 1948, 1950, 1952, 1959 ja 1961 valtiopäivillä yksi kullakin valtiopäivillä. Viimeinen lausunto, jossa ei ole käytetty asiantuntija-apua, on PeVL 1/1961 vp. Valiokunta on valtiopäivillä 1945 2002 tilannut ja saanut yhteensä 5 233 asiantuntijalausuntoa lausuntojaan varten. Asiantuntijoiden lukumäärän kasvu selittyy jo hallituksen esitysten lukumäärän valtaisalla kasvulla. Käytettäessä tilastoyksikkönä asiantuntijalausuntoja, siis sitä, montako lausuntoa asiantuntijat yhteensä ovat antaneet kunakin valtiopäivänä, saadaan kuvion 3 aikasarja.
976 Kuvio 1. Perustuslakivaliokunnan lausuntojen lukumäärä valtiopäivittäin Kuvio 2. Perustuslakivaliokunnan lausuntojen lukumäärän trendi (lineaarinen regressioanalyysi)
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 977 Kuvio 3. Asiantuntijuuksia valtiopäivittäin Sama asiantuntija on siis saattanut antaa samojen valtiopäivien aikana yhtä useamman lausunnon (asiantuntijuus). Vaikka lausuntojen lukumäärä on kasvanut valtavasti, ei keskimääräinen asiantuntevuusaikasarja osoita samaa trendiä: valiokunnan lausuntoja varten annetaan nykyään keskimäärin suurin piirtein yhtä monta asiantuntijalausuntoa kuin aikaisemminkin (Kuvio 5). Keille perustuslakivaliokunta antaa lausuntojaan? Lausuntoja on annettu tutkimusjaksolla yhteensä 21 taholle. Useimmin ne on vastaanottanut valtiovarainvaliokunta. Suuren valiokunnan (E-asiat) ja ulkoasiainvaliokunnan (U-asiat) saamien lausuntojen määrä on lisääntynyt jyrkästi Suomen EU-jäsenyyden myötä. Taulukko 1. Perustuslakivaliokunnan lausunnon saajat vp 1945 2002 Lausunnon saaja Lausuntoja % valtiovarainvaliokunta 119 14,4 lakivaliokunta 83 10,1 suuri valiokunta 83 10,1 hallintovaliokunta 76 9,2 sosiaali- ja terveysvaliokunta 76 9,2 ulkoasiainvaliokunta 62 7,5 talousvaliokunta 59 7,2 laki- ja talousvaliokunta 44 5,3 maa- ja metsätalousvaliokunta 41 5,0
978 Lausunnon saaja Lausuntoja % liikennevaliokunta 36 4,4 sivistysvaliokunta 34 4,1 työvaliokunta 32 3,9 toinen lakivaliokunta 20 2,4 sosiaalivaliokunta 19 2,3 ympäristövaliokunta 17 2,1 puolustusvaliokunta 14 1,7 pankkivaliokunta 5 0,6 kulkulaitosvaliokunta 1 0,1 oikeusministeriö 1 0,1 ulkoministeriö 1 0,1 verovaliokunta 1 0,1 Yhteensä 824 100,0 5. Keitä asiantuntijat ovat? Ketkä antavat asiantuntijalausuntoja perustuslakivaliokunnalle valtiokunnan lausuntoasioissa? Yhteensä 1 223 eri henkilöä on antanut asiantuntijalausunnon perustuslakivaliokunnalle, ja he ovat antaneet yhteensä 5 233 asiantuntijalausuntoa. Peräti 708 näistä asiantuntijoista eli 57,9 % on käynyt valio- Kuvio 4. Asiantuntijuuksia keskimäärin PeVL kohden valtiopäivittäin
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 979 Kuvio 5. Perustuslakivaliokunnan lausuntoja (ylempi kuvaaja) ja asiantuntijuuksia keskimäärin lausuntoa kohden valtiopäivittäin (alempi kuvaaja) kunnassa vain kerran. Valmistelijajuristi eli käsiteltävää asiaa ministeriössä valmistellut juristi on yleensä paikalla valiokunnan asiantuntijakuulemisissa. Asiantuntijuudet ovat vahvasti kasautuneet muutamille asiantuntijoille. Vain 52 henkilöä eli 4,3 % asiantuntijoista on esiintynyt valiokunnassa yli kymmenen kertaa. Nämä yli kymmenen kertaa asiantuntijalausunnon antaneet ovat antaneet yhteensä 2 923 lausuntoa eli 55,9 % kaikista lausunnoista. Asiantuntija-apuun on jouduttu enenevästi turvautumaan useista syistä. Tärkeimpiä perusteita lienevät alituinen kiire ja se, että valiokunnalla on vaikkapa tavanomaiseen tuomioistuimeen verrattuna erittäin vähän henkilökuntaa. Kymmenen eniten asiantuntijalausuntoja valiokunnalle antanutta ovat yhteensä esiintyneet valiokunnassa 2 044 kertaa eli heidän osuutensa on 39 % kaikista asiantuntijavierailuista. Taulukko 2. Kymmenen eniten käytettyä asiantuntijaa vp 1945 2002 kertoja kertoja Hidén, Mikael 487 Scheinin, Martin 109 Saraviita, Ilkka 403 Viljanen, Veli-Pekka 98 Jyränki, Antero 328 Merikoski, Veli 82 Tuori, Kaarlo 227 Kastari, Paavo 81 Mäenpää, Olli 119 Yhteensä 2 044 Sipponen, Kauko 110
980 Kuvio 6. Kolmen eniten käytetyn asiantuntijan esiintymiskerrat valtiopäivittäin Kuvio 7. Merikosken (M) ja Kastarin (K) asiantuntijuudet valtiopäivittäin
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 981 Kolme eniten käytettyä asiantuntijaa valtiosääntöoikeuden professorit Hidén, Saraviita ja Jyränki ovat yhteensä antaneet 1 218 asiantuntijalausuntoa eli 23,3 % kaikista asiantuntijalausunnoista. Heistä ensimmäisenä debytoi Jyränki (vp 1969), sitten Saraviita (vp 1972) ja viimeksi Hidén (vp 1973). Koko 1980-luvun he antoivat jokseenkin saman verran asiantuntijalausuntoja ja erittäin usein samoihin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin liittyen. Hidén on antanut enimmillään peräti 38 lausuntoa yksillä valtiopäivillä (vp 2002 ), Jyränki 35 (vp 1992) ja Saraviita 33 lausuntoa (vp 1992). Jyrängin kahta muuta hieman pienempää kokonaiskertymää selittää se, että hän on viime vuosina ilmoittanut valiokunnalle, ettei ole käytettävissä asiatuntijatehtäviin. Kastari ja Merikoski esiintyivät perustuslakivaliokunnassa 1940-luvulta 1980-luvulle. Kastari debytoi vp 1947 ja Merikoski vp 1946. Viimeksi kumpikin kävi antamassa asiantuntijalausuntonsa vp 1981. Jyrängin ja Saraviidan väistyessä tilalle ovat tulleet yhä enenevässä määrin Tuori ja Mäenpää, jotka molemmat debytoivat vuoden 1985 valtiopäivillä. Uusia paljon käytettyjä asiantuntijoita ovat Scheinin (debytoi jo vp 1985) ja Viljanen (debytoi vp 1993). Sipponen on esiintynyt asiantuntijana pitkään (debytoi jo vp 1962 ja antoi lausunnon vielä vp 2002), mutta hän ei ole koskaan antanut enempää kuin 11 asiantuntijalausuntoa yksillä valtiopäivillä (vp 1989). Näiden viiden asiantuntijan esiintymiskerrat on koottu valtiopäivittäin kuvioon 8. Kuvio 8. Tuorin, Mäenpään, Sipposen, Scheininin ja Viljasen asiantuntijuuskertymät
982 Mielenkiintoinen, mutta hieman paradoksaalinen tosiseikka on se, että perustuslainmukaisuuden tulkitsijoina oikeistolaisessa maassa on ollut joukko vasemmistolaisia asiantuntijoita (jotka ainakin nuoruudessaan olivat äärivasemmistolaisia). Olisi kuitenkin ilmeisen kohtuutonta väittää, että kyseiset ekspertit olisivat perustuslakivaliokunnassa»käymässä luokkataistelua oikeuden välinein», kuten romanttinen muotoilu 1970-luvulta saattaisi antaa syytä uskoa. Jotakin paradoksaalista siinä kuitenkin on, että meillä, toisin kuin muualla Euroopassa, vasemmistoradikaalit ovat käytetyimmät perustuslain vahdit. Oikeiston ja vasemmiston raja on kuitenkin viime vuosina hämärtynyt ehkäpä asiantuntijoiden enemmistökin on muuttanut mieltään. 6. Keitä asiantuntijat edustavat? Valiokunta käyttää kolmenlaisia asiantuntijoita. Se kuulee virkamiehiä, jotka ovat valmistelleet kyseessä olevat säädökset. Se kutsuu asiantuntijoikseen myös valtiosääntöongelmiin erikoistuneita asiantuntijoita. Kolmanneksi valiokunta pyytää apua myös intressenttiasiantuntijoilta eli henkilöiltä, jotka edustavat niitä edunvalvontatahoja, joiden toimipiiriä esillä oleva säädös koskee. Asiantuntija antaa valiokunnalle lyhyen suullisen tiivistelmän omasta kirjallisesta lausunnostaan ja vastaa sitten valiokuntajäsenten mahdollisiin kysymyksiin. Aina ei ylletä kovin hedelmällisiin vuoropuheluihin, koska kansanedustajat eivät aina osallistu valiokuntansa kokouksiin tai he joutuvat jatkuvasti poistumaan kokouksesta puhelimeen tai muihin kiireellisiin askareisiin. Joka tapauksessa asiantuntijoilla on vaikutusta valiokunnan kannanmuodostukseen jo pelkän kirjallisena toimittamansa aineiston takia. Nykyään kaikki asiantuntijat jättävät myös kirjallisen lausuntonsa; aiemmin saatettiin toimia vähemmän muodollisesti. Millainen on perustuslakivaliokunnan kuulema asiantuntija? Hän on tyypillisimmillään helsinkiläinen, julkisen sektorin työllistämä keski-ikäinen miesjuristi. Miksi valiokunta on päätellyt, että juuri heillä on parhaat mahdolliset edellytykset auttaa valiokuntaa mitä moninaisimmissa lainsäädäntöhankkeita koskevissa kysymyksissä? Tiedetään tapauksia, jolloin käsittelyssä olevat lait eivät tule koskemaan ensisijaisesti helsinkiläisiä, julkisen sektorin työllistämiä keski-ikäisiä miesjuristeja. On vaikea uskoa, että käytettyjä asiantuntijoita kuitenkaan olisi kutsuttu valiokuntaan kuultavaksi sen takia että he sattuvat asumaan tietyllä maantieteellisellä alueella, että he ovat työllistyneet julkiseen sektoriin, että he ovat keski-ikäisiä, että he ovat miehiä tai että he ovat saaneet oikeustieteellisen peruskoulutuksen. Yli kymmenen kertaa valiokunnalle asiantuntijalausuntonsa esittäneet ovat kaikki saaneet oikeustieteellisen koulutuksen.
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 983 Kuvio 9. Asiantuntijatahojen esiintymisten suhteelliset osuudet valtiopäivittäin On peräti harvinaista, että valiokunta kuulee muita kuin oikeustieteellisen koulutuksen saaneita asiantuntijoita. Vielä harvinaisempaa on kuulla yksityisen sektorin palveluksessa olevaa asiantuntijaa, vaikka intressiedustajien kuuleminen onkin lisääntynyt. Asiantuntijatahot voidaan jakaa kolmeen luokkaan: yliopisto, muu julkinen sektori sekä yksityinen sektori. Jälkimmäiseen lasketaan tällöin kuuluvaksi myös rekisteröidyt yhdistykset. Yliopistoasiantuntijuuksia (Y) on yhteensä 3002 eli 57,3 prosenttia kaikista, muuta julkista sektoria (J) edustaa yhteensä 1860 eli 35,5 prosenttia ja yksityistä sektoria (P) vain 370 eli seitsemän prosenttia kaikista asiantuntijuuksista. 7. Asiantuntijan sukupuoli Millainen sukupuolijakautuma asiantuntijoilla on? Miten asiantuntijoiden sukupuolijakautuma on kehittynyt? Naisasiantuntijoiden osuus on perinteisesti ollut pientä, ja nykyiselläänkin se on vain neljänneksen luokkaa kaikista asiantuntijaesiintymisistä. Kaikkiaan 1 223 asiantuntijasta 229 eli 18,7 % on ollut naisia. Naisasiantuntijat ovat yhteensä antaneet 565 lausuntoa eli 10,8 % kaikista asiantuntijalausunnoista. Naisasiantuntijain asiantuntijaosuus on ollut tutkimusjaksolla keskimäärin 3, 9 prosenttia valtiopäivittäin (keskihajonta 6,15),
984 Kuvio 10. Naisasiantuntijoiden osuus asiantuntijuuksista valtiopäivittäin mutta trendi on vahvasti kasvava (kurtosis 2,1). Kymmenen useimmin käytettyä naispuolista asiantuntijaa ovat valtiosääntötutkijoita ja virkamiehiä (Taulukko 3). Taulukko 3. Kymmenen useimmin käytettyä naispuolista asiantuntijaa ASIANTUNTIJA PeV-asiantuntijuuksia Nieminen, Liisa 47 Sakslin, Maija 28 Haikarainen, Tuulikki 26 Neiglick, Kirsi 18 Siitari-Vanne, Eija 17 Majuri, Tuula 13 Wallin, Anna-Riitta 11 Huhtanen, Raija 10 Manner, Arja 9 Astola, Tiina 7 Suviranta, Outi 7 Kaukoranta, Päivi 7 Yhteensä 200 Valtiosääntöoikeus on perinteisesti ja yhä vieläkin yksi vähiten naispuolisia oikeustieteen opiskelijoita kiinnostava oikeudenala. Ehkä naispuolisia valtiosääntöasiantuntijoita on valiokunnassa käytetty niin vähän kuin on jo siitä syystä, että heitä on todella vähän tarjolla.
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 985 Kuvio 11. Konfliktiaste: Niiden lausuntojen osuus (%), joihin liittyy eriävä mielipide 8. Konfliktiaste Valiokunnan lausunnot ovat varsin konsensushenkisiä. Jo Riepula (1973) havaitsi, ettei hallitus oppositioasetelma selitä valiokunnan konflikteja. Juristit näkevät tämän mieluusti antavan tukea valiokunnan objektiivisuusväittämälle. Perustuslakivaliokunnan lausuntoihin liittyy harvoin eriäviä mielipiteitä. Konfliktiasteen selvittämiseksi olisi syytä selvittää, kuinka suuri osa valiokunnan jäsenistä on jättänyt eriävän mielipiteensä sekä sitä, miten olennaisia asioita mielipide on koskenut. Tällaiseen laadulliseen tarkasteluun ei kuitenkaan ole käytettyjen menetelmien puitteissa ollut mahdollista paneutua, vaan joudutaan varsin mekaanisesti tarkastelemaan eriävien mielipiteiden esiintymistä määrällisesti. Koko tutkimusjaksolla on jätetty yhteensä vain 261 eriävää mielipidettä, jotka liittyvät 176 lausuntoon. Vain 21,3 prosenttia lausunnoista on siten saanut ainakin yhden eriävän mielipiteen. Enimmillään eriäviä mielipiteitä on yhteen lausuntoon jätetty viisi kappaletta; näitä tapauksia on kaksi (PeVL 19/1985 ja PeVL 3/1991). Neljän eriävän mielipiteen lausuntoja on neljä. Kolmen eriävän mielipiteen lausuntoja on 16, parin eriävän mielipiteen lausuntoja on 33 ja yhden eriävän mielipiteen lausuntoja on 121. Konfliktiaste on selvästi viime vuosina vähentynyt. Lineaarinen regressioanalyysi osoittaa trendin vahvasti väheneväksi. Keskimäärin 26,2 % lausunnoista valtiopäivittäin sisältää eriävän mielipiteen (keskihajonta 19,5). Kuviossa 13 L viittaa niiden lausuntojen lukumäärään, joihin jätettiin eriävä mielipide. E puolestaan viittaa jätettyjen eriävien mielipiteiden lukumäärään.
986 Eriäviä mielipiteitä perustuslakivaliokunnan lausuntoihin Kuvio 12. Konfliktiasteen lineaarinen regressioanalyysi Kuvio 13. Perustuslakivaliokunnan riitaisten lausuntojen (L) ja niihin jätettyjen eriävien mielipiteiden (E) lukumäärä valtiopäivittäin
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 987 Useimmin perustuslakivaliokunnan lausuntoon jätettiin eriävä mielipide vuoden 1992 valtiopäivillä, jolloin yhteensä 15 lausunnossa oli eriävä mielipide. Eniten eriäviä mielipiteitä jätettiin samoin vp 1992, jolloin niiden lukumäärä oli yhteensä 27. Konfliktiaste on siten ollut varsin vähäinen, pari piikkiäkin huomioon ottaen. Ketkä eriäviä mielipiteitä sitten ovat jättäneet? Taulukko 4. Eriävien mielipiteiden lukumäärä puolueittain PUOLUE Summa % SDP 217 26,11 VAS 205 24,67 KESK 135 16,25 KOK 127 15,28 PS 33 3,97 SKL 24 2,89 VIHR 23 2,77 RKP 21 2,53 VA-R 12 1,44 PER 9 1,08 LKP 9 1,08 SMP 8 0,96 TPSL 7 0,84 VL 1 0,12 Yhteensä 831 Eriävien mielipiteiden absoluuttinen frekvenssi puolueittain heijastaa varsin pitkälle puolueiden suhteellista osuutta edustajanpaikoista eikä siten ole yllätyksellinen. Tarkasteltaessa eriävien mielipiteiden jättäneiden edustajien kuulumista toisaalta hallitus- ja toisaalta oppositiopuolueisiin saadaan kuvion 14 aikasarjat. Kun vielä 1950- ja 1960-luvuilla ja toisinaan 1970- ja 1980-luvuillakin peräti kaikki eriävät mielipiteet tulivat hallituspuolueiden kansanedustajilta, niin viime vaalikausina opposition edustajat ovat yksin jättäneet eriäviä mielipiteitä. Eriävien mielipiteiden jättäminen on tutkimusjaksolla kasvavasti ollut oppositiokansanedustajien väline. Miten näin pitkälle menevä konsensushenkisyys voidaan selittää? Nähdäkseni neljä selitystä voidaan esittää: Ensinnäkin lainsäädännön luonne on viime vuosikymmeninä muuttunut. Yhä enemmän säädetään soft law -tyyppistä lainsäädäntöä, joka ei juuri nosta konkreettisia ristiriitoja esiin. Toiseksi suuri osa lainsäädännöstä on de-politisoitu. Varsinkin EU-asiat tuodaan eduskuntaan sellaisina, joita ei juuri voida muuttaa. Kolmanneksi koko yhteiskunnan mitassa vasemmisto oikeisto -ristiriidat ovat lientyneet. Olisi omituista, jos tämä ei näkyisi myös perustuslakivaliokunnan työssä. Neljänneksi, perustuslakivaliokunta ei juuri anna lausuntoa vastoin asiantuntijain yksimielistä kantaa ja valiokunnan lausunto nojaa vahvasti aina ainakin yhteen asiantuntijalausuntoon.
988 Kuvio 14. Hallitus- (neliö) ja oppositiopuolueiden (salmiakki) osuudet eriävien mielipiteiden allekirjoituksista valtiopäivittäin 9. Kuka on äänessä kun asiantuntija puhuu? Miten asiantuntijoiden vaikutusta lausuntojen sisältöön voisi tutkia? Yksi tapa olisi yksinkertaisesti verrata asiantuntijalausuntojen sisältöä valiokunnan lausuntoihin kunkin lausunnon osalta erikseen. Tällainen tarkastelu on sinänsä tarpeellinen, mutta se ei paljasta koko totuutta. Mainittu tarkastelutapa olisi varsin naiivi. Ei näet ole lainkaan varmaa, että valiokunta lausuu p, siksi että juuri asiantuntija A lausui p. Voi olla jopa niin, että valiokunta lausui p, vaikka asiantuntija A lausui p. Emme voi päätellä kausaalisuutta pelkästä yhteisvaihtelusta. Ei myöskään ole itsestään selvää, että asiantuntija ammentaa jäännöksettä vain omasta ajattelustaan. Hän voi myös ammentaa esimerkiksi vallitsevasta tulkinnasta (sinänsä epämääräinen käsite, mutta tässä liian vaikea täsmennettäväksi), oikeuskirjallisuudesta tai perustuslakivaliokunnan aiemmista lausunnoista sellaisistakin, joissa kyseinen asiantuntija ei itse ole ollut lausujana. Saatavilla olevan dokumenttiaineiston perusteella on mahdotonta arvioida, missä määrin asiantuntijat todella ovat olleet itsenäisiä ja missä määrin he ovat muiden kuin oman ajattelunsa varassa. Asiantuntijoita voidaan käyttää monenlaiseen tarkoitukseen. Asiantuntija voi olla:
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 989 tiedontuoja ristiriitaisuuksien identifioija esitysten kritikoija esitysten parantaja politiikan oikeuttaja On varsin epäselvää, ilmeisesti kaikille osapuolille, mitkä valiokunnan odotukset asiantuntijalausunnoista lopultakin ovat. Asiantuntijoilta ei tilata määrämuotoista lausuntoa, vaan asiantuntijalle jätetään vapaa harkinta sen suhteen, mihin asioihin hän kiinnittää huomiota ja millä perusteilla. Tällä menettelyllä valiokunta ei sido käsiään ja samalla hankkii tietoonsa myös sellaisia näkökohtia, joita sen jäsenten mielessä ei ennen asiantuntijakuulemista ole ollut. Toisinaan asiantuntijoita kutsutaan täydentämään valiokunnassa jo olevaa asiantuntemusta, toisinaan vain tukemaan jo olemassa olevaa näkemystä ja tietämystä. Yleensä valiokunnan taholta ei asiantuntijaa valiokuntaan pyydettäessä aseteta asiantuntijalausunnoille mitään sisällöllisiä tai muodollisia rajoitteita. Miten asiantuntijat rekrytoidaan? Perustuslakivaliokuntaan kuuluvat kansanedustajat voivat esittää toivomuksiaan, mutta varsinaisen rekrytoinnin suorittaa valiokunnan puheenjohtaja virkamiestensä avustamana. Erikoisluonteensa takia valiokunnan sihteerit ovat erittäin vahvassa asemassa, paljon olennaisempia rekrytoijia kuin valiokunnan jäsenet, jotka lähinnä voivat esittää lisäasiantuntijoiden kutsumista. Kansanedustajien asiantuntijatoiveet toteutetaan, jos aikaa (sihteereiden mielestä) on. Rekrytointiperusteet ovat voineet muuttua ajan oloon moneenkin kertaan ilman, että asiasta olisi mitään dokumentoitavissa olevia lähteitä. Joka tapauksessa on ilmeistä, että asiantuntijoita on lähinnä kahta lajia: substanssiasiantuntijoita, jotka kutsutaan paikalle selostamaan»mistä oikein on kyse», ja valtiosääntöeksperttejä, jotka kutsutaan paikalle selostamaan»miten esitys istuu voimassa olevaan oikeuteen». Sama henkilö voi joutua käyttämään useampaa hattua omassa lausunnossaan. Muutkin kuin sisältökysymykset voivat vahvasti vaikuttaa rekrytointipohjaan. Eduskunnassa yleisestikin noudatettava joutuisuusperiaate ja alituinen kiire voivat tulla priorisoiduiksi asiantuntijalausuntojen laadukkuuden kustannuksella. Jos valiokunnalla on kiire, tulee ensiarvoisen tärkeäksi osata rekrytoida asiantuntijat, jotka eivät tarpeettomasti ainakaan hidasta asioiden käsittelyä. Missä määrin asiantuntijainstituutio sosiaalistaa valiokunnassa usein vierailevia asiantuntijoita omaksumaan valiokunnan aiempia kantoja, kulloinkin valiokunnassa ilmenevää hegemoniaa tukevaan suuntaan? On ilmeistä, että aikaisempi käytäntö eli vallitseva doktriini rajoittaa oleellisesti asiantuntijoiden lausuntojen vapausasteita: asiantuntijalausunnot eivät ole anarkistisia innovaatio-ilotulituksia vaan luonteeltaan varsin konservatiivisia, omaksuttuja oppeja uskollisesti toistavia. Missä määrin asiantuntijat todella ovat valiokunnan ulkopuolisia asiantuntijoita valiokunnan sisäpiirin asianajajien sijaan? Ulkopuoli-
990 sen tätä on vaikea arvioida ja on vahvoja syitä olettaa, että myöskään sisäpiiriläiset eivät tätä halua paljastaa, ehkäpä he eivät tähän kykenekään: kukapa meistä omia motiivejamme jäännöksettä kykenisi erittelemään. Pelkästään asiantuntijoiden lausuntojen taloudellinen merkitys lausuntojen antajille voi vaikuttaa jossakin määrin siihen, että asiantuntijat ennakoivat valiokunnassa kulloinkin arvostettavia kantoja ja pyrkivät esittämään lausuntonsa siten, että heille esiintyisi valiokunnassa kysyntää tulevaisuudessakin. Mitään sitovaa näyttöä asiantuntijoiden motiiveista ei ole esitettäväksi, mutta yleisen elämänkokemuksen nojalla olisi varsin merkillistä, jos taloudellisilla seikoilla ei olisi mitään vaikutusta. Maineenrakentaminen voi olla tässä mielessä strategista. Tämän toteaminen ei merkitse vakituisten asiantuntijoiden syyllistyvän korruptioon, mutta olisi omituista, jos asiantuntijoiden valikointi ei lainkaan vaikuttaisi lausuntojen sisältöön. Päinvastaisen olettaminen lienee yleisen elämänkokemuksen vastaista. Esittäessään lausuntojaan valiokunnalle asiantuntijat ajan oloon varmaan ottavat jossain määrin huomioon ammatillisen pätevyytensä ohella myös valiokunnan toiminnassa vaikuttavia sosiaalisia normeja samassa määrin kuin muut vastaavissa asiantuntijatehtävissä toimivat ekspertit. Mutta miten näitä vaikutuksia voitaisiin selvittää? Kirjallisuus Anckar, Dag (1992) Finland: Dualism and Consensual Rule, teoksessa Damgaard, Erik (ed.): Parliamentary Change in Nordic Countries. Scandinavian University Press: Trøgstad, s.151 190. Hautamäki, Veli-Pekka (2002): Perustuslain auktoritatiivinen tulkinta: oikeusvertaileva tutkimus perustuslain tulkinnan auktoritatiivisista instituutioista ja niiden käyttämästä argumentaatiosta Suomessa ja Norjassa. Suomalainen Lakimiesyhdistys: Helsinki. Hidén, Mikael (1974): Säädösvalvonta Suomessa 1: Eduskuntalait. Suomalainen Lakimiesyhdistys: Helsinki. Hidén, Mikael (1980):» antaa perusteltu lausunto siitä, onko» Lakimies 78: 6, 586 618. Hidén, Mikael (1983): Tulkinnan muuttaminen valtiosäännön kehittämiskeinona. Politiikka 25: 4, 377 388. Husa, Jaakko (1998): Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta ja valtiosääntöuudistus. Defensor Legis 79:2, s. 183 215. Jansson, Jan-Magnus (2000): Från Regeringsformen till Grundlagen. Söderströms: Helsingfors. Jyränki, Antero (1984): Perustuslakivaliokunta lakien perustuslainmukaisuuden valvojana. Oikeus 13: 4, s. 293 297. Jyränki, Antero (1989): Lakien laki: perustuslaki ja sen sitovuus eurooppalaisessa ja pohjoisamerikkalaisessa oikeusajattelussa suurten vallankumousten kaudelta toiseen maailmansotaan. Lakimiesliiton kustannus: Helsinki. Jyränki, Antero (1998): Valta ja vapaus: kaksikymmentäkolme luentoa valtiosääntöoikeuden yleisistä kysymyksistä. Lakimiesliiton kustannus: Helsinki.
Perustuslakivaliokunta asiantuntija-areenana 991 Jyränki, Antero (2000): Uusi perustuslakimme. Iura Nova: Turku. Jyränki, Antero (2003a): Arvostelu teoksesta Hautamäki, Veli-Pekka: Perustuslain auktoritatiivinen tulkinta: oikeusvertaileva tutkimus perustuslain tulkinnan auktoritatiivisista instituutioista ja niiden käyttämästä argumentaatiosta Suomessa ja Norjassa. Suomalainen Lakimiesyhdistys: Helsinki. Lakimies 101:1, s. 138 149. Jyränki, Antero (2003b): Valta ja vapaus. 3. laitos. Talentum: Helsinki. Länsineva, Pekka (1991): Eduskunnan perustuslakivaliokunta ja demokraattinen normikontrolli, teoksessa Kartio, Leena ym. (toim.): Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 30 vuotta. Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta: Turku, s. 273 288. Nikula, Paavo (1999): Perusoikeudet ja lainsäädäntö. Lakimies 97: 6 7, s. 878 886. Ojanen, Tuomas (2001): Suomen valtiosäännön perusteita. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja: Helsinki. Riepula, Esko (1973): Eduskunnan perustuslakivaliokunta perustuslakien tulkitsijana: valtiosääntötutkimus eduskunnan perustuslakivaliokunnasta perustuslakikontrollia ja perustuslakien tulkintaa harjoittavana toimielimenä vv:n 1907 1972 valtiopäiviltä. Suomalainen Lakimiesyhdistys: Helsinki. Saraviita, Ilkka (1993): Havaintoja perustuslakivaliokunnan toimintatavoissa ilmenneistä muutoksista. Teoksessa Länsineva, Pekka ja Veli-Pekka Viljanen (toim.): Juhlajulkaisu Antero Jyränki: 1933 9.8. 1993. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja A: 5: Turku, s. 183 199. Saraviita, Ilkka (2000): Perustuslaki 2000. Lakimiesliiton kustannus: Helsinki. Scheinin, Martin (1991): Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa: valtiosääntöoikeudellinen tutkimus kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valtionsisäisestä voimassaolosta sekä ihmisoikeus- ja perusoikeusnormien sovellettavuudesta Suomen oikeusjärjestyksessä. Suomalainen Lakimiesyhdistys: Helsinki. Sipponen, Kauko (1965): Lainsäädäntövallan delegoiminen. Tutkimus lainsäädännön teoriasta ja oikeussääntöjen hierarkiasta. Suomalainen Lakimiesyhdistys: Vammala. Sipponen, Kauko (2000): Kansalainen isäntä vai renki. WSOY: Helsinki. Viljanen, Veli-Pekka (2001): Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. WSOY lakitieto: Helsinki. Wiberg, Matti and Mattila, Mikko (1997a): Committee Careers in the Finnish Parliament, 1945 1994, teoksessa Agh, Attila and Longley, Lawrence (eds): The Changing Role of Parliamentary Committees, International Political Science Association, Research Committee of Legislative Specialists: Appleton, s. 167 179. Wiberg, Matti and Mattila, Mikko (1997b): Committee Assignments in the Finnish Parliament 1945 1994, teoksessa Isaksson, Guy-Erik (red.): Inblickar in Nordisk parlamentarism, Meddelanden från Ekonomisk-Statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi A:470, 1997, s. 221 244.