EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 17.6.2013 COM(2013) 426 final KOMISSION KERTOMUS kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2012 {SWD(2013) 211 final} FI FI
SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO... 3 2. TAUSTAA... 3 2.1. Viime vuosien aikana tapahtunut kehitys... 3 2.2. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus... 4 2.3 Uusien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien hyväksymiseen liittyvien ongelmien ratkaiseminen... 5 3. MAKROTALOUDELLISET RAHOITUSAPUTOIMET VUONNA 2012... 6 3.1. Yleiskatsaus... 6 3.2. Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2012... 7 3.2.1. Bosnia ja Hertsegovina... 7 3.2.2. Armenia... 7 3.2.3. Georgia... 8 3.2.4. Moldovan tasavalta... 8 3.2.5. Ukraina... 9 3.2.6. Kirgisian tasavalta... 10 4. MAKROTALOUDELLISTEN RAHOITUSAPUVAROJEN ASIANMUKAISEN KÄYTÖN VARMISTAMINEN: OPERATIIVISET ARVIOINNIT JA JÄLKIARVIOINNIT... 11 4.1. Operatiiviset arvioinnit... 11 4.2. Jälkiarvioinnit... 11 5. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET TALOUSARVIOTILANNE... 12 2
KOMISSION KERTOMUS kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2012 1. JOHDANTO Tässä kertomuksessa luodaan yleiskatsaus EU:n kolmansille maille myöntämän makrotaloudellisen rahoitusavun toteutukseen vuonna 2012. Makrotaloudellinen rahoitusapu on osa EU:n ulkoisen avun kehystä. Tämä väline on suunnattu EU:ta maantieteellisesti, taloudellisesti ja poliittisesti lähellä oleville maille, ja sillä on tarkoitus kattaa poikkeuksellisia ulkoisia rahoitustarpeita maksutasetuen avulla. Sen tavoitteena on lisätä makrotalouden ja rahoitusjärjestelmän vakautta ehdokasmaissa, mahdollisissa ehdokasmaissa ja unionin naapurimaissa sekä kannustaa samalla tarkoituksenmukaisten rakenneuudistusten täytäntöönpanoon. Sillä täydennetään Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa luotua sopeutus- ja uudistusohjelmaa, joka on myös sen voimaantulon edellytyksenä. Makrotaloudellinen rahoitusapu toteutetaan joko lainoina, joita varten komissio lainaa tarvittavat varat pääomamarkkinoilta ja lainaa ne edelleen edunsaajamaalle, ja/tai erityisolosuhteissa avustuksina, jotka rahoitetaan EU:n talousarviosta. Vuodelle 2012 oli ominaista voimassa olevien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteuttamisen jatkaminen, eivätkä lainsäädäntövallan käyttäjät, neuvosto ja Euroopan parlamentti, hyväksyneet uusia makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Samaan aikaan lainsäädäntövallan käyttäjät jatkoivat keskusteluja makrotaloudellisen rahoitusavun uudesta puiteasetuksesta, josta komissio teki ehdotuksen heinäkuussa 2011, mutta ne eivät kuitenkaan päässeet asiassa sopimukseen. Lopulta toukokuussa 2013 komissio päätti peruuttaa ehdotuksensa, koska sopimus, johon lainsäädäntövallan käyttäjät olivat päätymässä, merkitsi sitä, että komission ehdotuksessaan asettamat tavoitteet eivät olisi täyttyneet. Tämä kertomus perustuu useisiin makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskeviin neuvoston päätöksiin sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisiin päätöksiin. Se on jatkoa aiempina vuosina annetuille kertomuksille. Siihen liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa on yksityiskohtaisempia tietoja ja analyysejä makrotalouden ympäristöstä ja yksittäisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteutuksesta. 2. TAUSTAA 2.1. Viime vuosien aikana tapahtunut kehitys Vuosien 2008 ja 2009 maailmanlaajuinen talous- ja finanssikriisi vaikutti voimakkaasti nousevan talouden maihin Euroopan unionin lähialueilla ja lisäsi huomattavasti pyyntöjä EU:n rahoitustuesta, myös makrotaloudellisesta rahoitusavusta. EU:n ministerineuvosto teki päätöksen neljästä tällaisesta ohjelmasta (Bosnia ja Hertsegovina, Serbia, Armenia ja 3
Georgia) vuoden 2009 lopussa, ja aiemmin hyväksyttyä Kosovon 1 makrotaloudellista rahoitusapua jatkettiin yhdellä vuodella vuonna 2009. EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät päättivät vuonna 2010 kahdesta uudesta ohjelmasta (Ukraina ja Moldovan tasavalta). Tällä kertaa neuvosto ja parlamentti hyväksyivät päätökset yhdessä Lissabonin sopimuksen voimaantulon vuoksi. Georgiaa ja Kosovoa koskevat toimet saatiin päätökseen vuonna 2010. Komissio sai vuonna 2011 ja vuoden 2012 alussa päätökseen Serbian, Armenian ja Moldovan ohjelmien toteutuksen sekä jatkoi Bosnia ja Hertsegovinan ja Ukrainan ohjelmien toteutuksen valmistelua. Kokonaisuudessaan taloudellinen tilanne parani vuonna 2010 ja vuoden 2011 alkupuolella huomattavasti ja helpotti jonkin verran makrotaloudelliseen rahoitustukeen oikeutettujen maiden maksutaseisiin kohdistuvia paineita. Näin ollen komissio hyväksyi vuonna 2011 vain kaksi uutta ehdotusta: Georgiaa koskevan ehdotuksen tammikuussa 2011 ja Kirgisian tasavaltaa koskevan ehdotuksen joulukuussa 2011. Kyseisiä ehdotuksia koskevien päätösten hyväksyminen on kuitenkin viivästynyt, koska parlamentti ja neuvosto ovat olleet erimielisiä päätösten täytäntöönpanoa koskevista menettelyistä. Lainsäädäntövallan käyttäjät ovat nimittäin erimielisiä siitä, mitä menettelyä noudatetaan yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymiseksi. Yhteisymmärryspöytäkirjassa säädetään kunkin makrotaloudellisen rahoitusaputoimen osalta ne talouspoliittiset toimenpiteet, jotka edunsaajamaan on toteutettava (ks. 2.3 kohta). Vuoden 2011 toiselta puoliskolta lähtien rahoitusolosuhteet maailmanlaajuisilla pääomamarkkinoilla heikkenivät merkittävästi, mikä johtui osittain euroalueen valtionvelkakriisistä. Lisäksi arabikevät ja siitä seurannut poliittinen ja taloudellinen kuohunta Välimeren alueen arabikumppanimaissa 2 lisäsivät näissä talouksissa talousarvioon ja ulkoiseen rahoitusasemaan kohdistuvia paineita. Tämä kehitys johti makrotaloudellisen rahoitusavun kysynnän lisääntymiseen vuonna 2012. Ensiksi Egyptin hallitus pyysi 500 miljoonan euron makrotaloudellista rahoitusapua. Pyyntö lähetettiin alun perin kesäkuussa 2011 ja uusittiin helmi- ja marraskuussa 2012. Seuraavaksi Jordanian viranomaiset pyysivät joulukuussa 2012 enintään 200 miljoonan euron makrotaloudellista rahoitusapua lainojen muodossa. Arvioituaan yhdessä IMF:n kanssa Jordanian jäljellä olevia ulkoisia rahoitustarpeita komissio hyväksyi huhtikuussa 2013 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi, jolla Jordanialle myönnetään makrotaloudellista rahoitusapua lainoina vuosina 2013 ja 2014 enintään 180 miljoonaa euroa. Lisäksi Armenian viranomaiset toimittivat uutta makrotaloudellista rahoitusaputoimea koskevan pyynnön helmikuussa 2013, ja komissio hyväksyy asiasta mahdollisesti ehdotuksen myöhemmin vuonna 2013. 2.2. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus Euroopan parlamentti totesi jo vuonna 2003, että yksi makrotaloudellisen rahoitusavun keskeisistä puutteista oli pitkä päätöksentekoprosessi: neuvosto teki päätökset 1 Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. 2 Taustatietoa eteläisten naapureiden taloudellisesta kehityksestä saa julkaisusta The EU s neighbouring economies: coping with new challenges, Occasional Paper -sarjan julkaisu nro 86/marraskuu 2011, PO ECFIN, Euroopan komissio. Uusi Occasional Paper -sarjan julkaisu The EU's Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty on tarkoitus julkaista vuoden 2013 puolivälissä. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm). 4
yksittäisistä rahoitusaputoimista tapauskohtaisesti Euroopan parlamenttia kuultuaan. Euroopan parlamentti korosti lisäksi tarvetta luoda läpinäkyvä oikeusperusta koko rahoitusapuvälineelle. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1. joulukuuta 2009 parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet yksittäisiä makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevat lainsäädännölliset päätökset tavanomaista lainsäätämisjärjestystä noudattaen (yhteispäätösmenettely), mikä on johtanut vielä pitempään päätöksentekoprosessiin. Tämä on lisännyt vaatimuksia makrotaloudellista rahoitusapua koskevien päätösten hyväksymismenettelyn virtaviivaistamisesta. Kuten finanssikriisi ja valtionvelkakriisi osoittivat, makrotalouden ja rahoitussektorin hätätilanteiden pikainen ratkaiseminen edellyttää kriisinhallintavälinettä, jota voidaan käyttää nopeasti ja tehokkaasti. Tästä syystä komissio hyväksyi 4. heinäkuuta 2011 ehdotuksen puiteasetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä 3. Ehdotuksen tärkeimpinä tavoitteina on i) tehostaa makrotaloudellista rahoitusapua nopeamman ja tehokkaamman päätöksentekoprosessin avulla; ii) lähentää päätöksentekomenettelyä muihin, pääasiassa ulkosuhteisiin liittyviin rahoitusvälineisiin sovellettaviin päätöksentekomenettelyihin; iii) virallistaa välinettä koskevat säännöt ja antaa Euroopan parlamentille niistä osavastuu; ja iv) ajantasaistaa ja yksinkertaistaa joitakin sääntöjä. Ehdotetusta puiteasetuksesta on keskusteltu laajasti sekä neuvostossa että parlamentissa sen jälkeen, kun komissio hyväksyi sen heinäkuussa 2011. Lainsäädäntövallan käyttäjät eivät kuitenkaan ole vielä hyväksyneet puiteasetusta menettelytapakysymyksiä koskevien erimielisyyksien takia. Parlamentti ja neuvosto halusivat säilyttää tavallisen lainsäätämisjärjestyksen yksittäisiä rahoitusaputoimia koskevien päätösten osalta. Komission mielestä tämä merkitsi sitä, ettei mikään komission ehdotuksen päätavoitteista olisi toteutunut. Päätöksenteosta ei olisi tullut nopeampaa, tehokkaampaa ja läpinäkyvämpää vaan hitaampaa ja raskaampaa, ja sitä olisi ollut vaikea ennakoida. Kattavia sääntöjä ei olisi myöskään ollut, sillä lainsäädäntövallan käyttäjät olisivat myöhempien makrotaloudellista rahoitusapua koskevien päätösten osalta voineet milloin tahansa poiketa puiteasetuksesta. Komissiolla oli myös olennaisia perustuslaillisia huolia. Sen vuoksi komissio päätti 8. toukokuuta 2013 peruuttaa ehdotuksensa. 2.3 Uusien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien hyväksymiseen liittyvien ongelmien ratkaiseminen Siitä lähtien, kun uusi komitologia-asetus 4 tuli voimaan 1. maaliskuuta 2011, Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat olleet eri mieltä komission ehdotuksista myöntää makrotaloudellista rahoitusapua Georgialle ja Kirgisian tasavallalle. Vaikka ehdotusten asiasisällöstä ollaan yksimielisiä, kyseisillä toimielimillä on erilaiset näkemykset yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymistä koskevan komiteamenettelyn osalta. Yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistetaan talouspoliittiset toimenpiteet, joista sovitaan komission ja edunsaajamaan välillä makrotaloudellisen rahoitusavun täytäntöönpanoa varten. Parlamentti vaatii käyttämään neuvoa-antavaa menettelyä (jäsenvaltioiden eisitova lausunto), kun taas neuvoston mukaan on käytettävä tarkastelumenettelyä 3 Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä KOM(2011) 396 lopullinen, 4.7.2011. 4 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011, 16.2.2011. 5
(jäsenvaltioiden sitova lausunto). Komissio on ehdottanut useita eri kompromissivaihtoehtoja ja osapuolet ovat edenneet kohti ratkaisua, joka perustuu kynnysarvoon. Asiasta on käyty keskusteluja sekä makrotaloudellista rahoitusapua koskevan puiteasetuksen että makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä Georgialle koskevan sovittelumenettelyn yhteydessä. Voidaan olettaa, että parlamentti ja neuvosto pääsevät yhteisymmärrykseen tästä kysymyksestä vuoden 2013 toisella neljänneksellä, mikä mahdollistaa päätökset makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Georgialle ja Kirgisian tasavallalle sekä muut tulevat makrotaloudelliset rahoitusaputoimet. 3. MAKROTALOUDELLISET RAHOITUSAPUTOIMET VUONNA 2012 3.1. Yleiskatsaus Vuonna 2012 saatiin päätökseen Armenian osalta vuonna 2009 hyväksytty makrotaloudellinen rahoitusaputoimi. Toisen ja viimeisen erän lainaosuus oli 39 miljoonaa euroa, ja se maksettiin Armenian viranomaisille helmikuussa 2012. Ensimmäinen erä ja toisen erän avustusosuus oli maksettu vuonna 2011. Kyseiset maksut päättivät 100 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusaputoimen, joka muodostui 65 miljoonan euron lainoista ja 35 miljoonan euron avustuksista. Moldovalle myönnetyn 90 miljoonan euron avustuksista koostuvan makrotaloudellisen rahoitusavun osalta komissio maksoi kolmannen ja viimeisen erän (30 miljoonaa euroa) huhtikuussa 2012. Vuonna 2010 hyväksytyn Ukrainan makrotaloudellisen rahoitusavun täytäntöönpano viivästyi edelleen vuonna 2012 sen vuoksi, että Ukrainan viranomaisten kanssa oli sovittava yhteisymmärryspöytäkirjan tietyistä ehdoista, sekä siksi, että IMF:n ohjelma ei edennyt suunnitellusti ja sen voimassaolo päättyi joulukuussa 2012. Rahoitusavun suuruus yhdessä vuonna 2002 hyväksytystä edellisestä toimesta käytettävissä olevien varojen kanssa on 610 miljoonaa euroa lainoina. Sopimus yhteisymmärryspöytäkirjasta saavutettiin vuoden 2012 puolivälissä, ja yhteisymmärryspöytäkirja allekirjoitettiin Ukrainan ja EU:n huippukokouksen yhteydessä helmikuussa 2013. Makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäistä erää ei voida kuitenkaan maksaa ennen kuin Ukrainan viranomaiset ja IMF ovat päässeet yhteisymmärrykseen uudesta rahoitustukiohjelmasta. Bosnia ja Hertsegovinalle vuonna 2009 hyväksytyn makrotaloudellisen rahoitusavun osalta (yhteensä 100 miljoonaa euroa lainoina) yhteisymmärryspöytäkirjan ja lainasopimuksen voimassaoloaikaa jatkettiin yhdellä vuodella marraskuuhun 2013 saakka. Rahoitusaputoimen ensimmäinen erä, jonka suuruus on 50 miljoonaa euroa, maksettiin helmikuussa 2013. Vuonna 2012 Euroopan parlamentti ja neuvosto käsittelivät kahta makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevaa uutta säädösehdotusta, jotka komissio oli hyväksynyt vuonna 2011: ehdotus myöntää makrotaloudellista rahoitusapua Georgialle yhteensä 23 miljoonan euron arvosta lainoina ja 23 miljoonan euron arvosta avustuksina, ja ehdotus myöntää poikkeuksellista 5 makrotaloudellista rahoitusapua Kirgisian tasavallalle 15 miljoonan euron arvosta lainoina ja 15 miljoonan euron arvosta avustuksina. Kyseisiä 5 Poikkeuksellista siinä mielessä, että se on myönnetty makrotaloudellisen rahoitusavun tavanomaisen maantieteellisen soveltamisalan ulkopuoliselle maalle, joka ei siis ole ehdokasmaa / mahdollinen ehdokasmaa eikä Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluva maa. 6
ehdotuksia koskevien päätösten tekeminen on viivästynyt menettelytapakysymyksiä koskevien erimielisyyksien takia, kuten 2.3 kohdassa esitettiin. 3.2. Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2012 3.2.1. Bosnia ja Hertsegovina Neuvosto hyväksyi vuonna 2009 Bosnia ja Hertsegovinalle myönnettävän, lainoina enintään 100 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun 6. Asiaan liittyvät yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus allekirjoitettiin marraskuussa 2010, sillä Bosnian presidenttineuvosto ratifioi lainasopimuksen vasta elokuussa 2011. Tämä johtui osittain siitä, että hallituksen muodostaminen kesti pitkään lokakuun 2010 yleisvaalien jälkeen. Makrotaloudellista rahoitusapua ei maksettu vuonna 2012, koska viranomaiset eivät noudattaneet yhteisymmärryspöytäkirjassa sovittuja ehtoja. Euroopan komissio jatkoi makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä Bosnia ja Hertsegovinalle yhdellä vuodella 7 päivään marraskuuta 2013 saakka sen jälkeen, kun IMF:n kanssa oli sovittu valmiusluottojärjestelystä ja viranomaiset olivat toteuttaneet toimia julkisen talouden kestävyyden parantamiseksi. Makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäinen erä, joka oli 50 miljoonaa euroa, maksettiin helmikuussa 2013. Toinen erä on tarkoitus maksaa vuoden 2013 toisella puoliskolla, jos IMF:n ohjelma edistyy suunnitellusti ja kaikki yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistetut poliittiset ehdot täyttyvät. Talous elpyi hieman maailmanlaajuisen talouskriisin ensimmäisten vaikutusten jälkeen (BKT:n kasvu oli 1 prosentti vuosina 2010 ja 2011), mutta kehitys oli jälleen negatiivista vuonna 2012 ja kokonaistuotanto supistui 0,7 prosenttia, mikä johtui heikentyneen ulkoisen ympäristön kielteisestä vaikutuksesta. Ulkoiset epätasapainotilat ovat jälleen lisääntymässä, ja vaihtotaseen alijäämä on 9,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Makrotalouden lisääntyvien epätasapainotilojen ja makrotalouden vakautta koskevien huolien vuoksi viranomaiset sopivat IMF:n kanssa syyskuussa 2012 uudesta noin 400 miljoonan euron valmiusluottojärjestelystä. 3.2.2. Armenia Vuoden 2012 alussa komissio saattoi päätökseen Armeniaa koskevan makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman, josta päätettiin vuoden 2009 lopulla 7. Tämän ohjelman puitteissa EU tuki Armeniaa yhteensä 100 miljoonalla eurolla (35 miljoonaa euroa avustuksina ja 65 miljoonaa euroa lainoina), jotka maksettiin kahdessa erässä. Apu liittyy talouden uudistusohjelmaan, jota tuetaan IMF:n johtokunnan kesäkuussa 2010 hyväksymällä, laajennetun rahoitusjärjestelyn ja laajennetun luottojärjestelyn sisältävällä kolmivuotisella IMF:n kanssa tehdyllä rahoitusjärjestelyllä. Makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäinen erä eli 40 miljoonaa euroa maksettiin kesäkuussa 2011. Toisen, 60 miljoonan euron erän avustusosuus maksettiin joulukuussa 2011 ja lainaosuus helmikuussa 2012 8. Vuonna 2012 Armenian talous jatkoi vahvistumistaan. BKT:n kasvu vuonna 2012 oli 7,2 prosenttia, kun se vuonna 2011 oli 4,7 prosenttia. Vuonna 2012 tapahtunut talouskasvun vahvistuminen johtui pääasiassa yksityisen kulutuksen kasvusta (+10,2 prosenttia vuonna 6 Neuvoston päätös 2009/891/EY, 30.11.2009. 7 Neuvoston päätös 2009/890/EY, 30.11.2009. 8 Ks. yksityiskohtainen selvitys ohjelman täytäntöönpanosta komission kertomuksesta makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2011 COM (2012) 339 final, 28.6.2012. 7
2012, kun se vuonna 2011 oli 2,4 prosenttia) ja nettoviennin lisääntymisestä. Myös suotuisat sääolot lisäsivät maataloustuotantoa. Kielteistä on se, että sekä kotimaiset että ulkomaiset investoinnit heikkenivät edelleen, mikä viittaa Armenian osalta hitaisiin kasvunäkymiin. Ottaen huomioon negatiivisemmat talousnäkymät Armenian viranomaiset esittivät komissiolle helmikuussa 2013 pyynnön uudesta makrotaloudellista rahoitusapua koskevasta ohjelmasta. Avun tarkoituksena oli täydentää IMF:n kanssa valmisteilla olevan uuden rahoitusjärjestelyn mukaisesti myönnettäviä varoja. Komissio käsittelee pyyntöä. 3.2.3. Georgia Venäjän ja Georgian välillä elokuussa 2008 tapahtuneen sotilaallisen konfliktin seurauksena EU sitoutui avunantajien konferenssissa myöntämään kattavan enintään 500 miljoonan euron apupaketin Georgian taloudellisen elpymisen tukemiseksi. Tähän pakettiin sisältyi kaksi potentiaalista makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaa, joiden kummankin suuruus on 46 miljoonaa euroa. Ensimmäinen saatiin onnistuneesti päätökseen vuosina 2009 ja 2010. Toisen osalta komissio antoi ehdotuksensa tammikuussa 2011. Kyseistä ohjelmaa koskevan lainsäädännöllisen päätöksen hyväksyminen on kuitenkin viivästynyt, koska Euroopan parlamentin ja neuvoston välillä on ollut erimielisyyksiä siitä, mitä menettelyä yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymiseksi olisi käytettävä (ks. 2.3 kohta). Samansuuruisina lainoina ja avustuksina myönnettävän 46 miljoonan euron makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ehdotuksen keskeisinä tavoitteina on kattaa Georgian ulkoiset rahoitustarpeet ja helpottaa sen julkisen talouden rahoitustarpeita sekä tukea julkisen talouden vakauttamispyrkimyksiä ja ulkoista vakauttamista ja kannustaa rakenneuudistuksiin. Vaikka Georgian talouskasvu oli vuonna 2012 jo toisena vuonna peräkkäin voimakasta (alustava kasvu 6,1 prosenttia) 9, sen ulkoinen haavoittuvuus on edelleen huomattava, mistä esimerkkeinä kaksinumeroinen vaihtotaseen alijäämä suhteessa BKT:hen, suuri ulkomainen bruttovelka ja ulkomaisten suorien sijoitusten väheneminen. Kyseinen haavoittuvuus yhdessä maailmantalouden vaikeuksien kanssa saivat viranomaiset pyytämään toisen IMF:n ohjelman toteuttamista. Huhtikuussa 2012 hyväksyttiin rahaston kanssa tehtävä kaksivuotinen järjestely, joka on talouden vakauttamisohjelman (SBA) ja valmiusluottojärjestelyn (SCF) yhdistelmä. Sopimus on ennalta varautuva, mikä merkitsee sitä, että makrotaloudellista rahoitusapua koskeva ohjelma voidaan ottaa käyttöön vain, jos Georgia tosiasiallisesti hyödyntää kyseistä IMF:n ohjelmaa. 3.2.4. Moldovan tasavalta Vuonna 2012 komissio sai päätökseen Euroopan parlamentin ja neuvoston lokakuussa 2010 10 hyväksymän makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman toteuttamisen Moldovan tasavallan osalta. EU myönsi kyseisestä ohjelmasta Moldovalle makrotaloudellista rahoitusapua kolmessa erässä maksettavina avustuksina 90 miljoonaa euroa. Apu liittyy talousohjelmaan, jota tuetaan IMF:n johtokunnan tammikuussa 2010 hyväksymällä, laajennetun rahoitusjärjestelyn ja laajennetun luottojärjestelyn sisältävällä 9 Abhasian ja Etelä-Ossetian alueet on jätetty analyysin ulkopuolelle luotettavien tietojen puuttumisen takia. 10 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 938/2010/EU, 20.10.2010. 8
kolmivuotisella rahoitusjärjestelyllä. Ensimmäinen erä, jonka suuruus oli 40 miljoonaa euroa, maksettiin joulukuussa 2010, ja seuraava erä, jonka suuruus oli 20 miljoonaa euroa, maksettiin syyskuussa 2011. Kolmas makrotaloudellisen rahoitusavun erä (30 miljoonaa euroa) maksettiin huhtikuussa 2012 11. Talouskasvu hidastui merkittävästi vuonna 2012 negatiivisten ulkoisten šokkien vuoksi. Näitä olivat esimerkiksi heikompi EU:n vientikysyntä ja laajaa maataloussektoria koskettaneet epäsuotuisat sääolot (ankara talvi ja kuiva kesä). BKT:n kasvu oli negatiivinen (-0,8 prosenttia) 12 vuonna 2012, mikä osoittaa kasvun hidastuneen merkittävästi verrattuna vuoteen 2011 (6,8 prosenttia). Vaihtotaseen alijäämä supistui hieman, mikä johtuu osaksi tuonnin vähenemisestä heikentyneen kotimaisen kysynnän vuoksi, mutta myös nettotulojen ja yksipuolisten nettosiirtojen kasvavasta ylijäämästä, jonka taustalla ovat vankkana jatkuneet rahalähetykset. Tästä myönteisestä kehityksestä huolimatta vaihtotaseen alijäämä on edelleen suuri, ja se pysyy tärkeimpänä haavoittuvuutta lisäävänä tekijä vuonna 2013. Toinen haavoittuvuutta aiheuttava tekijä on suuri ja kasvava ulkomainen velkaantuneisuus, joka kasvoi 84,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012, kun se vuoden 2011 lopulla oli 77,6 prosenttia. Nämä ulkoiset riskit lievenivät jonkin verran keskuspankin virallisten valuuttavarantojen täydentämiseksi toisella ja kolmannella neljänneksellä toteuttamien markkinainterventioiden vuoksi. IMF:n kanssa tehdyn laajennetun rahoitusjärjestelyn ja laajennetun luottojärjestelyn sisältävän järjestelyn lopullista tarkistusta, joka oli alun perin suunniteltu tammikuulle 2013 ja myöhemmin siirretty huhtikuulle 2013, ei voitu saattaa päätökseen kokoomushallituksen hajoamisesta helmikuussa 2013 alkaneen poliittisen kriisin vuoksi, joten tarkistus siirrettiin heinäkuulle 2013. Mahdollisuudet uuteen järjestelyyn eivät olleet selvillä tämän kertomuksen julkaisuajankohtana. 3.2.5. Ukraina Jatkuvan ulkoisen rahoitusvajeen vuoksi ja maan taloudellisen uudistusprosessin tukemiseksi EU teki heinäkuussa 2010 päätöksen 500 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Ukrainalle 13. Vuonna 2002 hyväksytystä makrotaloudellisesta rahoitusavusta 14 vielä jäljellä olevien 110 miljoonan euron kanssa kyseessä olisi potentiaalinen enintään 610 miljoonan euron makrotaloudellinen rahoitusapupaketti. Yhteisymmärryspöytäkirja, jossa vahvistetaan poliittiset ehdot rahoitusavun maksamiseksi, ja lainasopimus allekirjoitettiin maaliskuussa 2013. Yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyy politiikkatoimenpiteitä keskeisillä julkisen varainhoidon, kaupan ja verotuksen, energia-alan uudistuksen sekä rahoitusalan sääntelyn yhdenmukaistamisen aloilla. Makrotaloudellisen rahoitusavun maksamisen ehtona vuonna 2013 on se, että Ukraina alkaa hyödyntää uutta IMF:n tukijärjestelyä, josta Ukrainan viranomaiset parhaillaan neuvottelevat IMF:n kanssa. Edellinen 15,4 miljardin Yhdysvaltain dollarin valmiusluottojärjestely saatettiin päätökseen joulukuussa 2012. Toisen ja kolmannen erän osalta maksujen ehtona on lisäksi tyydyttävä 11 Katso alaviite 5. 12 Moldovasta irrottautuneen Transnistrian alueen osalta ei ole saatavilla luotettavia tietoja, joten se ei ole mukana luvuissa. 13 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 646/2010/EU, 7.7.2010. 14 Neuvoston päätös 2002/639/EY, 12.7.2012. 9
edistyminen yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistettujen rakennepoliittisten ehtojen täyttämisessä. Vuonna 2012 reaalisen BKT:n kasvu Ukrainassa hidastui 0,2 prosenttiin, kun se vuonna 2011 oli 5,2 prosenttia. Tämä johtuu pääasiassa heikkenevästä ulkoisesta ympäristöstä, Ukrainan metalliviennin vähäisemmästä kysynnästä sekä vähäisistä investoinneista. Kasvun hidastumisesta ja deflaatiosuuntauksista huolimatta Ukrainan keskuspankki harjoitti tiukkaa rahapolitiikkaa paikallisen valuutan devalvointipaineiden torjumiseksi. Julkisen talouden alijäämä kasvoi arviolta 6 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012, kun se vuonna 2011 oli ollut 4,2 prosenttia. Tämä johtuu pääasiassa finanssipolitiikan löysentämisestä parlamenttivaalien lähestyessä ja energiatukien määrän kasvusta. Ulkoiset haavoittuvuutta aiheuttavat tekijät ovat lisääntymässä, sillä vaihtotaseen alijäämä nousi 8,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja valuuttavaranto supistui lähes neljäsosalla vuonna 2012. Rakenneuudistuksissa edistyminen on ollut vaihtelevaa. Energiapolitiikan alalla on tapahtunut jonkin verran edistymistä, kun taas julkisen talouden hoidon uudistaminen on jäänyt polkemaan paikoilleen ja julkisten hankintojen järjestelmä ei vieläkään ole läpinäkyvä. 3.2.6. Kirgisian tasavalta Etniset ja poliittiset väkivaltaisuudet Kirgisian tasavallassa ovat johtaneet talouden toimeliaisuuden jyrkkään laskuun ja tuntuvaan ulkoiseen rahoitusvajeeseen. Sen vuoksi EU sitoutui tukemaan Kirgisian tasavallan talouden elvyttämistä Biškekissä heinäkuussa 2010 pidetyssä kansainvälisessä avunantajien konferenssissa. Komissio antoi 20. joulukuuta 2011 päätösehdotuksen Kirgisian tasavallalle myönnettävästä enintään 30 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta (15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa euroa suorina avustuksina). Tämän poikkeuksellisen eli makrotaloudellisen rahoitusavun tavanomaisen maantieteellisen soveltamisalan ulkopuolella toteutetun makrotaloudellisen rahoitusaputoimen tekivät myös perustelluksi se, että demokratiaa tukevat poliittiset ja taloudelliset uudistukset etenivät maassa vauhdilla ja se, että maa sijaitsee alueella, jolla on taloudellista ja poliittista merkitystä EU:lle. Samaan aikaan IMF sopi kesäkuussa 2011 Kirgisian viranomaisten kanssa kolmivuotisesta ohjelmasta, jota tuetaan laajennetulla luottojärjestelyllä. Makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä Kirgisian tasavallalle koskevan päätöksen antaminen on kuitenkin viivästynyt, koska kahden lainsäädäntövallan käyttäjän välillä on erimielisyyksiä siitä, mitä menettelyä käytetään yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymiseksi (ks. 2.3 kohta). Vuonna 2012 Kirgisian tasavallan talouskasvu oli vain 0,9 prosenttia, mikä on huomattavasti alle aiempien talousennusteiden. Tämä johtui kultakaivosten tuotannon jyrkästä supistumisesta geologisten seikkojen takia. Kultakaivossektori pois lukien kasvu oli vuonna 2012 noin 4,8 prosenttia. Teollisuus, rakentaminen ja palvelut ovat vähitellen elpymässä vuosina 2009 ja 2010 tapahtuneesta jyrkästä kasvun hidastumisesta, joka johtui maailmanlaajuisesta taantumasta ja sisäisistä poliittisista ja etnisistä konflikteista. Vaihtotaseen alijäämä kasvoi arviolta 9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012, missä näkyy kullan viennin väheneminen ja öljyn hintojen nousu. Tiukasta rahapolitiikasta huolimatta inflaatio oli vuoden 2012 lopulla 7,5 prosenttia, mikä johtui polttoaineiden ja elintarvikkeiden kansainvälisten hintojen noususta. Julkisen talouden alijäämä supistui arviolta 5,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen (pois lukien energiainfrastruktuurihankkeet) pääasiassa tiukemman tulojen keräämisen vuoksi. 10
Laajennetun luottojärjestelyn sisältävän ohjelman toteuttamisessa on tähän mennessä edistytty. Kirgisia on saavuttanut kaikki ohjelman määrälliset tavoitteet, joiden määräaika on kesäkuun 2012 lopussa, ja yhtä lukuunottamatta kaikki rakenteelliset vertailuarvot. 4. MAKROTALOUDELLISTEN RAHOITUSAPUVAROJEN ASIANMUKAISEN KÄYTÖN VARMISTAMINEN: OPERATIIVISET ARVIOINNIT JA JÄLKIARVIOINNIT 4.1. Operatiiviset arvioinnit EU:n varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaisesti komissio toteuttaa ulkopuolisten konsulttien tuella operatiivisia arviointeja saadakseen riittävät takeet siitä, että hallintomenettelyt ja rahoitusketjut toimivat edunsaajamaassa. Operatiivisissa arvioinneissa keskitytään julkisen talouden hallinnointijärjestelmiin ja erityisesti valtiovarainministeriön ja keskuspankin menettelyihin ja organisaatioon ja ennen kaikkea niiden tilien hoitoon, joille maksetaan EU:n varoja. Arvioinneissa kiinnitetään lisäksi erityishuomiota ulkoisten tilintarkastuslaitosten työskentelytapaan, riippumattomuuteen, työohjelmiin ja niiden tekemien tarkastusten tehokkuuteen. Viimeisimmissä operatiivisissa arvioinneissa tarkasteltiin myös hankintavirastojen menettelyjä. Vuonna 2012 komissio sai päätökseen operatiivisen arvioinnin Kirgisian tasavallassa. Koska uusia makrotaloudellisia rahoitusaputoimia toteutetaan mahdollisesti Egyptissä ja Jordaniassa, Egyptissä suoritettiin operatiivinen arviointi helmikuussa 2013 ja Jordaniassa huhtikuussa 2013. 4.2. Jälkiarvioinnit EU:n varainhoitoasetuksen mukaisesti komissio tekee makrotaloudellisten rahoitusapuohjelmien jälkiarviointeja makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutusten arvioimiseksi. Jälkiarviointien päätavoitteena on i) analysoida makrotaloudellisen rahoitusavun taloudellisia vaikutuksia edunsaajamaan talouteen ja erityisesti sen ulkoisen rahoitusaseman kestävyyteen ja ii) arvioida EU:n tukitoimien lisäarvoa. Kyseisiä arviointeja koskevia johtopäätöksiä käytetään vahvistamaan makrotaloudellisen rahoitusavun hallintokäytäntöjä. Kaksi vuonna 2011 aloitettua jälkiarviointia, joilla arvioitiin Libanonin ja Georgian kanssa toteutettuja makrotaloudellisia rahoitusaputoimia, saatiin päätökseen vuonna 2012. Kosovolle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskeva uusi jälkiarviointi aloitettiin ja saatiin päätökseen vuonna 2012 15. Libanonille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ohjelman jälkiarvioinnissa päädyttiin siihen, että vaikka makrotalouden vakauttamisen tavoite saavutettiin suurelta osin, vaikutus rakenneuudistuksiin oli rajallinen, sillä poliittiset olot olivat erityisen monimutkaiset ja epävakaat. Sen osalta, mikä vaikutus makrotaloudellisella rahoitusapuohjelmalla on Georgian rakenneuudistuksiin, jälkiarvioinnissa todettiin, että vaikka merkittävää edistystä on saavutettu talousarvion valmistelussa ja toteuttamisessa, paljon työtä on vielä tehtävä 15 Kaikki jälkiarvioinnit ovat luettavissa PO ECFIN in verkkosivustolla: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. 11
sisäisen valvonnan, tarkastuksen ja yleisen läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden suhteen. Kosovon makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman jälkiarvioinnissa päädyttiin siihen, että sen merkitys oli kahtalainen: i) se antoi Kosovon viranomaisille uuden keinon vauhdittaa ratkaisevan tärkeitä uudistuksia kotimaassa; ja ii) se antoi Kosovon hallitukselle sen alkutaipaleella kansainvälistä uskottavuutta. Hiljattain päätökseen saatuja Serbian, Moldovan ja Armenian makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevat jälkiarvioinnit tehdään vuonna 2013. 5. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET TALOUSARVIOTILANNE Vuonna 2013 toteutettaviin makrotaloudellisiin rahoitusaputoimiin kuuluvat: i) kaksi käynnissä olevaa ohjelmaa (Bosnia ja Hertsegovina ja Ukraina); ii) kaksi komission vuonna 2011 ehdottamaa ohjelmaa, joiden toteutus alkaisi sen jälkeen, kun lainsäädäntövallan käyttäjät ovat odotetusti antaneet päätökset (Georgia ja Kirgisian tasavalta); ja iii) enintään kolme uutta ohjelmaa, joka perustuvat Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvilta mailta tähän mennessä vastaanotettuihin pyyntöihin (Egypti, Jordania, Armenia). Nykyisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteuttamisen osalta voidaan todeta, että Bosnia ja Hertsegovinaa koskevan ohjelman viimeisen erän maksaminen tapahtuu viimeistään marraskuussa. Ukrainaa koskevan ohjelman mukaan tosiasiallisista maksuista, myös ensimmäisen erän maksamisesta, sovitaan uudesta rahoitusjärjestelystä IMF:n kanssa tehtävällä sopimuksella, ja maksujen on oltava yhteisymmärryspöytäkirjan poliittisten ehtojen mukaisia. Komissio aikoo aloittaa vuonna 2013 myös Georgiaa ja Kirgisian tasavaltaa koskevien makrotaloudellisten rahoitusapuohjelmien mukaiset maksut sen jälkeen, kun Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat odotetusti antaneet vastaavat lainsäädännölliset päätökset. Ohjelmien ensimmäiset erät on tarkoitus maksaa vuonna 2013 ja toiset erät vuonna 2014. Georgian tapauksessa todettiin, että makrotaloudellisen rahoitusavun maksaminen on mahdollista vain, jos Georgia tosiasiallisesti päättää hyödyntää IMF:n kanssa tehtyä talouden vakauttamisohjelman (SBA) ja valmiusluottojärjestelyn (SCF) yhdistävää järjestelyä, jota tällä hetkellä pidetään ennalta varautuvana. Kuten edellä on mainittu, Egypti uusi pyyntönsä 500 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta marraskuussa 2012. Komissio harkitsee antavansa makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ehdotuksen antamista, joka olisi riippuvainen siitä, päästäänkö IMF:n ja Egyptin viranomaisten välillä sopimukseen IMF:n ohjelmasta. Makrotaloudellinen rahoitusapu sisältää todennäköisesti 450 miljoonan euron lainan ja 50 miljoonan euron avustuksen. Makrotaloudellinen rahoitusapu auttaisi tukemaan Egyptin maksutasetta ja vahvistamaan uudistuspyrkimyksiä haastavassa poliittisessa siirtymävaiheessa. Ehdotuksen ja päätöksen ajoituksesta riippuen makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäinen erä voitaisiin maksaa vuonna 2013 ja loppuosa vuonna 2014. 12
Joulukuussa 2012 Jordanian viranomaiset pyysivät makrotaloudellista rahoitusapua lainoina, joiden enimmäismäärä on 200 miljoonaa euroa. Yhdessä IMF:n kanssa komissio on arvioinut Jordanian jäljellä olevat ulkoisen rahoituksen tarpeet ja harkitsee mahdollisuutta antaa ehdotus 180 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta lainoina vuonna 2013. Myös tässä tapauksessa ensimmäinen erä voidaan maksaa vuonna 2013. Lisäksi voidaan odottaa Armeniaa koskevaa uutta aputoimea, sillä Armenian viranomaiset toimittivat komissiolle makrotaloudellista rahoitusapua koskevan pyynnön helmikuussa 2013. Se olisi jatkoa vuonna 2012 päätökseen saadulle makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmalle ja sen tavoitteena olisi auttaa maata kattamaan vuosien 2013 ja 2014 jäljelle oleva ulkoinen rahoitusvaje. Sillä täydennettäisiin varoja, jotka IMF myöntää uuden, parhaillaan laadittavana olevan rahoitusjärjestelyn nojalla. Vuonna 2014 toteutettaviin makrotaloudellisiin rahoitusaputoimiin kuuluu mahdollisesti Kosovoa koskeva ohjelma, jos rahoitusvaje on selkeästi todettavissa. Edellinen ohjelma päättyi vuonna 2010, ja uudella toimella vastattaisiin EU:n kesäkuun 2008 avunantajien konferenssissa tekemään Kosovoa koskevaan ehdolliseen sitoumukseen enintään 100 miljoonan euron myöntämisestä. Jäljempänä taulukossa 1 on yleiskatsaus avustuksina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun maksusitoumuksista ja maksuista vuosina 2011, 2012 ja 2013 (taulukko on suuntaa antava). Vuoden 2013 ennuste on hyvin alustava, ja se riippuu useista tekijöistä, jotka eivät ole komission vallassa. Vuodelle 2013 suunnitellut avustustoimet ovat pitkälti vuoden 2013 talousarviomäärärahojen enimmäismäärien mukaisia. Lainoina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun kokonaislainakanta oli 545 miljoonaa euroa vuoden 2012 lopussa. Tämä summa katetaan ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastosta 16, jota rahoitetaan 9 prosentin rahoitusasteella jäljellä olevasta määrästä. Rahastosta katetaan makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen lisäksi Euratomin lainat ja EIP:n lainat kolmansille maille, ja sitä rahoitetaan EU:n talousarviosta. Vuodeksi 2013 suunniteltujen makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen osalta tämä vastaisi takuurahaston rahoittamista noin 72,3 miljoonalla eurolla. 16 Lisätietoja löytyy komission kertomuksesta yleisestä talousarviosta katettavien takauksien käytöstä (kertomus esitetään puolen vuoden välein). 13
Table 1: MFA commitments and payments in 2012-2013 in EUR 2011 2012 2013 (indicative) Commitment appropriations for grants in the budget 104.868.567 95.550.000 94.550.000 Commitments, total 393.476 498.316 88.550.000 OAs, PEFA studies, ex-post evaluations 393.476 498.316 550.000 MFA Georgia (proposed) 23.000.000 MFA Kyrgyz Republic (proposed) 15.000.000 MFA Egypt (possible new MFA) 50.000.000 MFA Armenia (possible new MFA) TBD Uncommitted budget allocations 104.475.091 95.051.684 n.a. Payment appropriations for grants in the budget 88.552.647 79.050.000 56.339.890 Payments, total 55.236.767 30.325.812 44.497.057 OAs, PEFA studies, ex-post evaluations 236.767 325.812 497.057 MFA Armenia 35.000.000 MFA Moldova 20.000.000 30.000.000 MFA Georgia (proposed, first payment) 11.500.000 MFA Kyrgyz Republic (proposed, first payment) 7.500.000 MFA Egypt (possible, first payment) 25.000.000 MFA Armenia (possible, first payment) TBD Unused allocations for grant payments 33.315.880 48.724.188 Disbursements of MFA loans, total 126.000.000 39.000.000 804.000.000 Armenia 26.000.000 39.000.000 Serbia 100.000.000 BiH (active) 100.000.000 Ukraine (active) 360.000.000 MFA Georgia (proposed) 11.500.000 MFA Kyrgyz Republic (proposed) 7.500.000 Other, including Egypt (possible), Jordan (possible), Armenia (TBD) 325.000.000 14