1 Kehysriihen veropäätökset yritys ja pääomatuloverotus Muistio 28.3.2013 Seppo Kari Olli Ropponen 1. Muutokset pähkinänkuoressa Hallitus esittää yhteisöverokannan alentamista nykyisestä 24,5 prosentista 20 prosenttiin sekä osinkotulon verollisen osan nostamista 70 prosentista 100 prosenttiin. Yhteisöverokevennystä rahoitetaan myös poistamalla määräaikaisia verotukia (mm. t&k lisävähennys ja korotetut poistot) vuoden 2015 alusta lukien. Listaamattomasta yhtiöstä saadun osingon veronkevennykset säilyisivät seuraavin muutoksin: Osinko on nykyisin omistajan verotuksessa verovapaata siltä osin kun se on enintään 9 % yhtiön nettovarallisuudesta ja enintään 60 000 euroa. Hallitus ehdottaa tuottoasteen alentamista 8 %:iin ja euromääräisen ylärajan poistamista. Lisäksi osingot eivät olisi jatkossa enää uusien rajojenkaan puitteissa täysin verovapaita omistajan verotuksessa, vaan neljännes niistä verotettaisiin tämän pääomatulona. Nykyisin 9 %:n tuoton ylittävä osinko verotetaan ansiotulona. Jatkossa nämä osingot verotettaisiin pääomatulona samalla tavoin kuin pörssiyhtiöstä saatu osinko. Taulukko 1 kokoaa veroperustemuutokset. Taulukko 1. Yhteisöveroa ja osinkoverotusta koskevat esitykset Nykyisin Kehyspäätös Verokanta, % yhteisövero 24,5 20 pääomatulovero 30/32 30/32 Pörssiosingot 70 % verollista pot* 100 % verollista pot Listaamattoman yhtiön osingot kevennetty verotus verollisuus tuotto % yläraja yläraja Listaamattomien yhtiöiden osingot normaali verotus tuotto %:n ylittävä osinko rajan ylittävä osinko Osingon kokonaisveroaste** osinko < 9%/8% osinko > 9%/8% *) pot = pääomatulo, at = ansiotulo **)Yhteisövero ja osinkovero yhtiön jakamasta voitosta ennen veroja verovapaa 9 % 60 000 70 % verollista pot 70 % verollista at 24,5 % 24,5 n. 50 % 25 % verollista pot 8 % ei 100 % verollista pot 100 % verollista pot 26,0 26,4 % *** 44,0 45,6 % ***) Esim. yhteisövero 20 %, osinkovero 30 %, osingon verollinen osuus 25 %: 0,2 + (1 0,2)*0,25*0,3 = 26,0 %
2 2. Arvio yhteisöverokevennyksen vaikutuksista Hallitus esittää yhteisöverokannan alentamista 4,5 prosenttiyksiköllä 20 prosenttiin. Esitystä perustellaan kasvu ja työllisyysvaikutuksilla. Hallitus arvioi kevennyksen rahoittavan merkittävältä osin itsensä myönteisten käyttäytymisvaikutusten ansiosta. Käyttäytymisvaikutukset voivat toteutua esimerkiksi investointien lisääntymisenä sekä verosuunnittelun vähenemisenä. Suomen nykyisessä veromallissa yritystoiminnan tuottaman tulon verotusoikeus on ensisijaisesti sillä maalla, jossa taloudellinen toiminta tapahtuu. Sen puitteissa kansainväliset konsernit voivat sijoittumis ja siirtohinnoittelupäätöksillään vaikuttaa maksamansa yhteisöveron määrään. Järjestelmä on altis verosuunnittelulle ja kannustaa valtioita alentamaan yhteisöveronsa tasoa. Parin viime vuosikymmenen aikana onkin voitu havaita lähes katkeamaton yhteisöverokantojen aleneminen Euroopassa ja monissa muissa teollisuusmaissa. Vaikka tälle ilmiölle on muitakin potentiaalisia selityksiä, se on yleisesti liitetty lähdemaaperiaatteelle perustuvan yhteisöverotuksen kannustinvaikutuksiin. Maiden reaktioiden keskinäisestä riippuvuudesta on myös selvää tutkimuksellista näyttöä (esim. Devereux ym., 2008). Tutkimuksissa on myös havaittu, että yritysten päätökset reagoivat varsin herkästi veroasteeroihin. de Mooij ja Ederveen (2008) tarkastelevat metatutkimuksessaan vaikutuksia yritysten viiteen erilaiseen päätökseen. Herkimmin näyttäisivät reagoivan kansainvälisten yritysten voitonsiirrot ja näiden yritysten sijoittumispäätökset. Laajennusinvestoinnit ja rahoitusmuodon valinta reagoivat jonkin verran heikommin. Tämän tutkimuksen mukaan veroastemuutoksen kokonaisvaikutus voi olla niin huomattava, että yhteisöveron alennus maksaa merkittäviltä osin itsensä takaisin jo tarkasteltaessa pelkkää yhteisöveron tuottoa. 1 Verovalvonnan ja kansainväliseen verokoordinaatioon osallistumisen ohella valtioilla on periaatteessa kaksi taloudellisiin kannusteisiin perustuvaa tapaa puolustaa veropohjiaan. Valtiot voivat myöntää kohdennettuja veronkevennyksiä veropohjille, jotka ovat kansainvälisesti erityisen liikkuvia, tai ne voivat alentaa yleistä verokantaa. Edelliseen tyyppiin lukeutuvat toimiala ja toimintokohtaiset huojennukset, kuten merenkulun ja t&k toiminnan veronhuojennukset. Näiden potentiaalisena etuna on suhteellisen pienet verotuottomenetykset. Haittapuolena taas on verojärjestelmän monimutkaistuminen, kohdentamisen vaikeus käytännössä ja tukien väärinkäyttömahdollisuudet. Yhteisöverokannan alentamisen etu kohdennettuihin verotukiin verrattuna on se, että samalla toimenpiteellä voidaan parhaassa tapauksessa vaikuttaa useisiin ongelmiin. Verokannan alennus vähentää mm. kansainvälisten yritysten verosuunnittelua, vahvistaa investointikannusteita ja pienentää velan korkomenojen vähennyskelpoisuuden synnyttämää velkaantumiskannustinta. Tämä piirre saattaa selittää sitä, miksi monet maat ovat valinneet yhteisöverokannan alentamisen 1 de Mooijn ja Ederveenin (2008) tarkastelemissa tutkimuksissa yhteisöveropohjan keskimääräinen puolijousto veroasteen suhteen on 3,1. Veroasteen alentuessa yhdellä prosenttiyksiköllä veropohja kasvaa 3,1 prosenttia. Esimerkiksi 25 %:n yhteisöverokannan tasolla veroasteen yhden prosenttiyksikön laskun itserahoitusaste olisi noin 2/3.
3 keskeiseksi keinoksi verojärjestelmän sopeuttamisessa globaaliin ympäristöön. Verokannan alennusta on lisäksi rahoitettu usein karsimalla vähennysjärjestelmää ja verotukia. Esitetyn valossa hallituksen yritysverotusta koskeva kehysriihipäätös, joka alentaa yhteisöveroa 4,5 % yksiköllä ja poistaa samalla yritysverotuksen verotukia, näyttää perustellulta toimelta. Sen voidaan odottaa kasvattavan kotimaisia investointeja ja pienentävän kannusteita kansainväliseen verosuunnitteluun. Vaikka toimenpiteen staattisesti arvioitu verotulojen menetys (960 milj. euroa) on erittäin suuri, menetyksen voidaan odottaa pienenevän käyttäytymisvaikutusten ansiosta. 3. Osinkoverotuksen muutokset listaamattomista yhtiöistä saadut osingot Seuraavassa arvioidaan listaamattoman yhtiön jakamien osinkojen veromuutoksia. Aluksi tarkastellaan yrittäjän nostaman tulon veroasteen muutoksia erilaisilla tulon ja nettovarallisuuden tasoilla. Sovellettava veroastekäsite kuvaa yhteisöverona ja henkilötason tuloveroina maksettujen verojen osuutta yhtiön jakamasta voitosta ennen veroja (bruttotulo). Kuviossa 1 vertaillaan osingon veroastetta nykyisin ja uudistuksen jälkeen eri tulotasoilla tilanteessa, jossa yrittäjä nostaa koko korvauksensa yrityksestä osinkoina. Yhtiön nettovarallisuudeksi oletetaan 300 000 euroa. 2 Oletus että omistaja ei nosta lainkaan palkkaa on äärimmäinen, sillä usein on edullista nostaa korvaukset palkan ja osingon yhdistelmänä. Kuvio 1. Osingon veroaste nykyisessä ja kehyspäätöksen mukaisessa verojärjestelmässä (Yhtiön nettovarallisuus 300 000 euroa, ei palkkaa eikä muita tuloja) Kuvion 1 mukaan uudistus nostaa yrittäjän osinkotulon veroastetta varsin selvästi runsaan 200 000 euron tulotasolle asti. Tätä suuremmilla tuloilla veroaste alenee useilla % yksiköillä. Veroasteen 2 Yrittäjän YEL tulo on asetettu nollaksi.
4 nousua matalilla tuloilla selittää se, että nykyisin 9 %:n tuoton ylittävä osinko verotetaan ansiotulona, jonka veroaste on aluksi matala. Uudessa järjestelmässä tuottokynnyksen ylittävä osinko verotetaan suhteellisella pääomaverokannalla (veroaste 30 %), joka on selvästi ansiotulon alimpia rajaveroasteita korkeampi. Tämä sekä kevyesti verotetun osingon veroasteen pieni nousu (24,5 => 26 %) ja ylärajan pieni lasku (9 => 8 %) johtavat osinkotulon veroasteen jyrkempään nousuun uudessa kuin nykyisessä järjestelmässä. Hyvin suurilla tuloilla muutosesitys alentaa osingon veroastetta noin 50 prosentista noin 46 prosenttiin. Tämä yleiskuva veromuutosten vaikutuksista on kuitenkin puutteellinen, koska käytännössä yrittäjä voi nostaa osan tulostaan palkkana ja osan osinkona. Kuvioissa 2 tarkastellaan veromuutoksen vaikutusta listaamattomasta yhtiöstä saadusta tulosta maksettaviin veroihin tilanteessa, jossa omistaja valitsee kullakin bruttotulon tasolla palkan ja osingon yhdistelmän siten, että verojen jälkeinen nettotulo on mahdollisimman suuri. Vaaka akselilla on omistajan nostama bruttotulo eli tulo ennen omistajan ja yrityksen veroja. Nettovarallisuuden osalta oletetaan kaksi eri tasoa 300 000 euroa (Kuvio 2A) ja 3 milj. euroa (Kuvio 2B). Lisäksi oletetaan, että omistajalla ei ole muuta ansiotuloa. Tällöinkin veroaste nousee uudessa järjestelmässä jyrkemmin kuin nykyisessä. Ero on kuitenkin paljon pienempi kuin Kuviossa 1. Ero selittynee kevyesti verotetun osingon verotuksen lievällä kiristymisellä. Sen veroaste nousee 24,5 prosentista 26 prosenttiin ja tulon yläraja alenee 1 % yksiköllä. Arvioitaessa muutoksen merkitystä on huomattava lähtötason mataluus. Esimerkiksi 50 000 euron tulotasolla yrittäjän veroaste on kuvioiden mukaan nykyisin alle 20 prosenttia. 3 Kummallakin nettovarallisuustasolla veroastekuvaajat leikkaavat runsaan 100 000 euron tulotasolla. Tätä suuremmilla tuloilla uuden järjestelmän veroaste on useita prosenttiyksikköjä nykytasoa matalampi. Ylemmällä nettovarallisuustasolla (Kuvio 2B), tulotasoilla 200 000 300 000 euroa, nykyisen ja uuden järjestelmän veroaste ero on varsin suuri, mutta pienenee tulon noustessa edelleen. Eroa juuri mainitulla tulotasolla selittää kevyesti verotetun osingon 60 000 euron enimmäismäärän poistuminen samalla kun tuottoasteyläraja säilyy korkeana (8 %). Uudessa järjestelmässä voidaan siis nostaa osinkoja tällä tulotasolla kevyesti verotettuna pääomatulona (veroaste 26 prosenttia). Nykyjärjestelmässä taas 60 000 euron ylittävän pääomatulo osingon veroaste on selvästi korkeampi, 40 42 prosenttia. Kuvioissa 1 ja 2 tuloskaala on hyvin leveä ja ulottuu aina 500 000 euroon asti. Tämä on tehty siksi, että osa kehyspäätöksen veromuutoksista vaikuttaa juuri suurten tulojen veroasteisiin. Voi olla syytä huomauttaa, että valtaosalla tulonsaajista bruttotulo on kuitenkin alle 70 000 euroa. 3 Ei sisällä YEL maksuja.
5 Kuvio 2 Yrityksestä nostetun korvauksen veroaste nykyisessä ja ehdotetussa järjestelmässä, palkan ja osingon valinta optimoitu A. B.
6 Seuraavassa tarkastellaan järjestelmän parametrivalintoja ja näihin liittyviä kannustinnäkökohta. Nykyisin henkilötasolla verovapaata osinkotuloa rajoittaa 60 000 euron yläraja. Tällä tulotasolla osingon rajaveroaste nousee tuntuvasti, 16 prosenttiyksiköllä (bruttotulosta laskettuna). Kynnyksen yläpuolella kannustin lisätulojen hankkimiseen on selvästi heikompi kuin rajan alapuolella, jossa lisätulo on omistajan verotuksessa verovapaa. Vaikka kynnyksen investointi ja kasvuvaikutuksista ei ole empiiristä näyttöä, on siis olemassa periaatteellisia näkökohtia, joiden mukaan voimakas veroasteen nousu 60 000 euron tasolla voi toimia yritystoiminnan laajentamisen esteenä. Siten hallituksen päätös poistaa mainittu raja näyttää kannusteiden näkökulmasta perustellulta. Valtiovarainministeriön asettama verotuksen kehittämistyöryhmä esitti rajan poistamista (VM, 2010). Hallitus ehdottaa kevyesti verotettua osinkoa rajoittavan tuottoprosentin alentamista yhdellä prosenttiyksiköllä 8 prosenttiin. Osinko ei olisi enää omistajalle verovapaa, vaan 25 % sen määrästä olisi verollista pääomatuloa. Sekä nykyinen että ehdotettu tuottoaste ovat varsin korkeita. Tuottoprosentti olisi perusteltua asettaa selvästi alemmas ja sitoa esimerkiksi markkinakorkoon. Järjestelmällä on sekä nykyisessä että ehdotetussa muodossa ainakin kahdenlaisia ohjausvaikutuksia, joita voi pitää kyseenalaisina. Se synnyttää suurelle osalle listaamattomista yhtiöistä voimakkaan kannusteen investoida aineelliseen omaisuuteen. Kasvattamalla taseen nettovarallisuutta omistajat voivat lisätä kevyesti verotetun tulon osuutta saadusta tulosta. Järjestelmä voi hämärtää yritysten kannusteita riskinottoon, sillä se parantaa merkittävästi vähäriskisten, matalatuottoisten investointien kannattavuutta. Asettamalla tuottoprosentti omistajan matalariskisen vaihtoehtoisen sijoituskohteen tuoton tasolle investointipäätöksiä vääristävä vaikutus poistuisi kokonaan. Valtiovarainministeriön asettama verotuksen kehittämistyöryhmä esitti loppuraportissaan vuonna 2010 tuottoprosentin kytkemistä markkinakorkoon (VM, 2010). Järjestelmä kannustaa lisäksi hyödyntämään verovapaa osinko vuosittain kokonaisuudessaan. Tämä voi joissain tapauksissa vähentää yritysten tulorahoitusta ja estää kannattavuusvaatimukset muutoin täyttävien investointien toteuttamisen. Myös tämä ohjausvaikutus olisi ollut mahdollista rajata merkitykseltään vähäiseksi alentamalla laskennallinen tuottoprosentti selvästi matalammaksi, esimerkiksi 3 4 prosenttiin. Kevyesti verotetun osingon kokonaisveroaste on kehyspäätöksen parametriarvoilla 26 prosenttia eli sama, joka oli voimassa vuosina 2005 2011, jolloin yhteisöverokanta oli 26 prosenttia ja osinko henkilötasolla verovapaa. Nykytasosta kokonaisveroaste nousee 1,5 % yksiköllä ja jää 4 6 % yksikköä matalammaksi kuin nimellinen pääomaverokanta. Ero veroasteissa tavanomaisen pääomatulon ja kevyesti verotetun osingon välillä muodostaa kannusteen yhtiöittää varallisuutta (esim. asuntovarallisuutta). Tämä vähentää verotuloja ja aiheuttaa tehokkuustappioita verosuunnittelutoiminnan muodossa. Tämän ongelman poistamiseksi jatkossa tulisi harkita kevyesti verotetun osingon veroasteen saattamista alemman pääomaverokannan tasolle (30 %).
7 Lisääntynyt veroaste ero pörssiosinkojen ja kevyesti verotettujen listaamattomien osinkojen välillä synnyttää myös kannusteita, joita ei voi pitää toivottavina. Ero voi vähentää halukkuutta pörssilistautumiseen ja synnyttää vastaavasti myös houkutuksen lähteä listalta. Perhetaustaisten yhtiöiden suuromistajille on mahdollista nostaa osinkoja 18 prosenttiyksikköä matalammalla veroasteella pörssin ulkopuolella kuin pörssissä. Yllä kuvatuilla korjauksilla veroparametreihin tätä kannustinta olisi mahdollista pienentää merkittävästi 4. Yhteenveto Yhteisöverokannan alentamisella 4,5 % yksiköllä on monia positiivisia vaikutuksia talouteen. Verotuottomenetys on staattisesti arvioiden hyvin suuri, mutta osa menetyksestä palautuu käyttäytymisvaikutusten ansiosta lähivuosina. Kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden valossa itserahoitusosuus voi olla suurikin. Osinkoverotuksen ja yhteisöverotuksen muutokset yhdessä kiristävät lievästi yrittäjän listaamattomasta yhtiöstä nostaman tulon verotusta aina noin 100 000 euron bruttotulon tasolle asti. Arvioitaessa kiristymistä on otettava huomioon veroasteen matala taso tilanteessa, jossa yrityksellä on huomattavassa määrin nettovarallisuutta. Suuremmilla tulotasoilla yrittäjän verotus kevenee selvästi erityisesti jos yrityksen nettovarallisuus on suuri. Nykyiseen listaamattomien yhtiöiden osinkojen veromalliin liittyy voimakkaita ohjausvaikutuksia. Ehdotettu uudistus ei juuri vähennä tätä verovetoisuutta vaan voi jopa pahentaa sitä. Keskeisin veroparametri tältä osin on kevyesti verotetun osingon määrää rajoittava tuottoprosentti, joka alenee ehdotuksessa niukasti 9 prosentista 8 prosenttiin. Samalla kun yhteisöverokantaa alennettiin ja verovapaan osingon 60 000 euron yläraja poistettiin, tuottoprosentti olisi ollut syytä alentaa lähelle markkinakorkoa. Lähteet: de Mooij, R. & Ederveen, S. (2008): Corporate tax elasticities: a reader s guide to empirical findings. Oxford Review of Economic Policy 24, ss. 680 697. Devereux, M. P. & Lockwood, B. & Redoano, M. (2008). Do countries compete over corporate tax rates?, Journal of Public Economics, Elsevier, vol. 92, ss. 1210 1235. VM (2010): Verotuksen kehittämistyöryhmän loppuraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 51/2010.