Omistajapolitiikka jätehuollossa Johdanto Jätehuollon omistajapolitiikka- asiakirja on laadittu Kuntaliiton Yhdyskunta, tekniikka ja ympäristö- yksikössä. Asiakirjan laadinnassa ovat lähtökohtana olleet yleiset kuntien omistajapolitiikkaa koskevat suositukset. Niitä on tarkasteltu jätehuollon näkökulmasta ottamalla huomioon kuntien vastuulla olevan jätehuollon ominaispiirteet. Jätehuollon omistajapolitiikkaan vaikuttaa erityisesti jätehuollon lainsäädännössä suoraan kunnille määrätty vastuu jätehuollon järjestämisestä. Tästä syystä jätehuollossa on tärkeää kiinnittää huomiota siihen, miten jätelaitosten ja -yhtiöiden omistajana olevat kunnat voivat ohjata jätehuollon ratkaisuja ja vaikuttaa jätehuollon järjestämiseen ja kehittymiseen. Tämän asiakirjan alussa kahden seuraavan otsikon alla tarkastellaan omistajapolitiikkaan yleisesti vaikuttavia tekijöitä ja jäljempänä sitten tarkastellaan nimenomaan jätehuoltoa koskevia suosituksia. Kuntien muuttuneet toimintatavat Kunnat ovat muuttuneet palvelujen tuottajista niiden järjestäjiksi. Kunnan yksiköiden ja liikelaitosten asema on muuttumassa entistä itsenäisemmäksi ja niiden rinnalle perustetaan erillisiä palvelutuotannon yksiköitä, kuten yhtiöitä, säätiöitä ja kuntayhtymiä. Viranomaistehtäviin perustetaan ns. yhteislautakuntia. Toimintatapojen muutos muuttaa kunnan johtamisjärjestelmää ja asettaa uusia vaatimuksia kunnan johtamiselle ja päätöksenteolle sekä päätöksentekijöille. Päätöksentekijöiden on tiedostettava roolinsa ja vastuunsa. Kunnanvaltuusto, -hallitus ja johtavat viranhaltijat vastaavat kunnan vastuulla olevan toiminnan suuntaamisesta, tavoitteiden asettamisesta ja valvonnasta. Yksiköiden johto vastaa puolestaan toiminnan järjestämisestä ja asetettujen tavoitteiden toteutumista. Kunnissa on oltava selvillä mitä asioita milläkin päätöksentekotasolla ratkaistaan ja miten nämä ratkaisut sitovat muita päätöksentekotasoja ja päätöksentekijöitä. Konserniajattelu ja konsernimainen päätöksenteko edellyttävät, että tytäryhteisöissä ja muissa yksiköissä noudatetaan kuntien linjauksia ja sitoudutaan niihin. Omistajaohjauksen perusteista Kunnan palvelutuotannon ohjauksessa on olennaista tehokkaiden toimintatapojen valinta. Omistajaohjauksen ydin on siinä, että koko päätöksentekoketju sitoutuu kunnan tai kuntien johdon määrittelemiin tavoitteisiin ja toimii näiden päämäärien saavuttamiseksi. Omistajaohjauksen keskeisiä näkökulmia ovat: Toiminnan tavoitteiden määrittely Toiminnan tavoitteet lähtevät koko kunnan strategisista tavoitteista, joita sektorikohtaiset tavoitteet syventävät ja tukevat. Kunnalle laissa säädettyjen tehtävien tavoitteet määritellään suurelta osin jo lain tasolla tai viranomaisten lain nojalla antamissa määräyksissä, mutta toimintapolitiikan valinnassa sekä palvelutason ja maksupolitiikan määrittelyssä kunnilla saattaa sektorista riippuen olla oma liikkumavaransa. Talous ja resurssien jako Taloudelliseen näkökulmaan liittyy pääomien käytöstä päättäminen eli käytännössä päätökset merkittävistä investoinneista ja verorahoitteisen toiminnan osalta rahoituksesta huolehtiminen. Taloudelliset tavoitteet ovat suhteessa kunnan kulloinkin tarkasteltavaan toimintaan sijoittaman pääoman määrään, mutta sijoitetun pääoman tuottovaatimus riippuu toiminnan luonteesta. Joistain toiminnosta ei pääomalle odoteta rahallista tuottoa lainkaan, vaan tuotto on toiminnan vaikutus kuntalaisiin ja heidän hyvinvointiinsa. Joissain muissa toiminnoissa saattaa taas korostua enemmän kunnallistaloudelliset vaikutukset. 1
Riskienhallinnan periaatteet Sekä vahinko- että liikeriskien hallinta on perusteltua hoitaa keskitetysti. Kun vahinkoriskit arvioidaan yhtäläisin perustein koko kuntakonsernissa, voidaan myös riskien hallinnassa noudattaa yhtenäistä linja siinä, millainen riskitaso on hyväksyttävä, miten suuret riskit otetaan omalle vastuulle ja mitkä riskit vakuutetaan. Lopullinen vastuu kunnan yksiköiden tai kuntayhtymien toiminnassa mahdollisesti toteutuvista taloudellisista riskeistä on kunnalla. Tämän vuoksi on perusteltua, että kunnan ylin johto määrittelee rajat yksiköiden riskinotolle ja seuraa yksiköiden toimintoihin liittyvä riskejä. Palvelutuotannosta vastaavat yksiköt järjestävät toimintansa parhaaksi katsomallaan tavalla omistajan asettamien tavoitteiden puitteissa. Yksiköt raportoivat säännöllisesti omistajalle toiminnastaan, tavoitteissa pysymisestä ja lähiajan näkymistä. Noudatettavasta raportointijärjestelmästä on kunnassa tehtävä selkeät päätökset. Omistajan edustajat ryhtyvät tarpeellisiin toimenpiteisiin toiminnan kehittämiseksi, tavoitteiden täsmentämiseksi tai riskien pienentämiseksi, jos raportointi antaa siihen aihetta. Kuntien osakeyhtiö Yleisin yhteistyömuoto jätehuollon palvelutehtävissä on nykyään kuntien tätä tehtävää varten yhdessä perustama ja omistama osakeyhtiö. Yhtiön tehtävät ja toimiala määritellään yhtiöjärjestyksessä ja osakkaiden väliset suhteet mahdollisessa osakassopimuksessa. Yhtiön ja sen osakkaiden väliset suhteita ja tehtävien jakoa määritellään usein lisäksi tarkemmin yhtiön ja kuntien välisessä yhteistyösopimuksessa. Yhtiöjärjestys, osakassopimus ja yhteistyösopimus ovat keskeisiä omistajaohjauksen välineitä. Kuntien omistama osakeyhtiö ei ole osa kuntaorganisaatiota, mutta se kuuluu kuntakonserniin silloin kun kunnalla on määräysvalta yhtiössä. Osakeyhtiö on yksityisoikeudellinen yhteistyömuoto ja sen toimintaan sovelletaan osakeyhtiölainsäädäntöä. Tavoitteenasettelu tapahtuu yhtiökokouksessa, joka siis on omistajaohjauksen paikka. Osakeyhtiön yhtiökokous voi antaa yhtiön johtoa velvoittavia ohjeita, jos ohjeet eivät ole vastoin osakeyhtiölakia tai yhtiöjärjestystä. Omistajien ja yhtiön hallituksen välillä on oltava avoin vuoropuhelu, jotta yhtiön hallitus ja muu johto tietävät millaisia tavoitteita omistajilla on yhtiön kehittämisen suhteen. Osakas- tai yhteistyösopimuksessa voidaan sopia myös menettelyistä, joilla yhteistoimintaa kehitetään ja miten kuntien jatkuva yhteydenpito tapahtuu ja millaisilla menetelmillä kunnat muodostavat jätehuollon järjestämiseen liittyviä yhteisiä kantoja. Osakeyhtiön operatiivisessa johdossa toimii toimitusjohtajan yläpuolella hallitus, jonka tehtävänä on ensisijaisesti huolehtia yhtiön edusta eikä se niinkään edusta omistajakuntia. Osakeyhtiö omistaa itse omaisuutensa. Osakeyhtiön toiminta rahoitetaan maksuin tai lainarahoituksella. Isäntäkuntamalli Kuntien jätehuoltoyhtiöiden yhtiöjärjestyksissä tai osakassopimuksissa on usein kirjattuna, ettei yhtiön tarkoituksena ole tuottaa voittoa ja että se ei jaa osinkoja. Eräissä tapauksissa nämä asiat on kirjattu yhtiön ja kuntien välisiin yhteistyösopimuksiin. Viimeaikaiset selvitykset yhtiöiden mahdollisesta kilpailuneutraliteettitarpeesta ovat johtaneet ajatuksiin siitä, että kuntien jäteyhtiöiden tulisi tulouttaa kunnille kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle sekä mm. suorittaa täysi korvaus ympäristölupavakuuksista. Kuntien jätehuoltoyhtiöt hoitavat omistajakunnille kuuluvat lakisääteiset jätehuollon palvelutehtävät joko tuottaen palvelut itse tai hankkimalla ne ostopalveluina yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Yhtiöt joutuvat antamaan yleisesti myös sopimusperusteisia jätehuoltopalveluja elinkeinotoiminnalle mm. sen johdosta, että seudulla ei ole muita asianomaisen palvelun tuottajia kuten kaatopaikkoja. Liian laaja markkinaehtoinen toiminta voi vaarantaa yhtiön aseman kuntien hankintalain mukaisena sidosyksikkönä, joten tämänkin toiminnan periaatteita on syytä hahmottaa yhteistyötä koskevissa sopimuksissa ja omistajaohjauksessa. Kunnan (isäntäkunta) hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat. Tällainenkin toimielin on isäntäkunnan toimielin, vaikka se hoitaa myös muiden sopijakuntien puolesta sille säädetyt tai määrätyt tehtävät. Esimerkiksi yhteinen pelastuslautakunta on toimivaltainen sille kuuluvissa asioissa kaikissa yhteistoiminnan piiriin kuuluvissa kunnissa. 2
Yhteistoimintasopimuksessa on määriteltävä yhteisen toimielimen toimiala ja tehtävät sekä miten toimielimen päätöksenteko on järjestetty. Yhteislautakunnan talous on osa isäntäkunnan taloutta. Yhteistoimintasopimuksessa voidaan sopia tavoista miten muut kunnat voivat osallistua toimialan taloussuunnitteluun ja miten riskit jaetaan kuntien kesken. Yhteistoimintasopimuksessa voidaan sopia myös menettelyistä, joilla yhteistoimintaa kehitetään ja miten kuntien jatkuva yhteydenpito tapahtuu ja millaisilla menetelmillä kunnat muodostavat jätehuollon järjestämiseen liittyviä yhteisiä kantoja. Yhteisen toimielimen hallintoa ja päätöksentekoa järjestettäessä on tavoitteena oltava kaikkien yhteistoimintaan osallistuvien kuntien mahdollisimman tasavertainen asema toiminnan sisällöstä, tavoitteista ja kehittämisestä päätettäessä. Isäntäkunnan erityisasema tulisi rajata vain toiminnan käytännön järjestämiseen. Kuntien tasavertaisen aseman saavuttamiseksi voi olla perusteltua delegoida päätöksentekoa laajalti yhteislautakunnalle. Tämän lisäksi on mahdollista esimerkiksi sopia, että merkittävistä investoinneista sovitaan kaikkien yhteistoimintaan osallistuvien kuntien kesken tai ettei isäntäkunnalla ole ottooikeutta yhteislautakunnan päätöksiin. Kuntayhtymä Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella, perussopimuksella. Perussopimuksessa määritellään kuntayhtymän tehtävät eli se mitä tehtäviä kuntayhtymä hoitaa kuntien puolesta. Perussopimuksessa sovitaan lisäksi mm. tavasta, jolla kuntayhtymän päätöksenteko järjestetään, kuntayhtymän taloutta koskevista asioista, jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista. Kuntayhtymissä jäsenkunnat käyttävät päätösvaltaa yhtymäkokouksessa tai perussopimuksessa mainitussa toimielimessä. Viime aikoina on ollut yleistymässä käytäntö, että kuntayhtymän perussopimuksessa sovitaan yhtymän päätöksenteosta siten, että merkittävimmät kuntayhtymän asiat päätetään jäsenkuntien valtuustojen samansisältöisillä päätöksillä. Kuntayhtymän omistajaohjaukseen tai toiminnan tavoitteisiin liittyviä päätöksiä ei voida tehdä minkään yksittäisen jäsenkunnan elimissä vaan kunnat päättävät niistä yhdessä. Tavoitteista päätetään yhtymää perustettaessa ja ne kirjataan perussopimukseen. Tavoitteita voidaan myöhemmin käsitellä ja täsmentää yhtymän toimielimissä. Vastuu yhtymän operatiivisesta toiminnasta kuuluu hallitukselle tai perussopimuksessa määrätylle muulle vastaavalle toimielimelle. Kuntayhtymän hallituksen toimivalta määräytyy yhtymän johtosääntöjen nojalla. Kuntalain mukaiset liikelaitosvaihtoehdot Kuntalain muutoksella, lisäämällä siihen uusi 10 a luku, täsmennettiin kunnan tai kuntayhtymän liikelaitoksen asemaa itsenäisenä tulosyksikkönä. Samalla säädettiin uudentyyppisestä kuntien yhteistyömuodosta, liikelaitoskuntayhtymästä. Kunnan liikelaitos Kunnan hoitaessa jätehuollon järjestämistä usean kunnan puolesta voi tämä isäntäkunta perustaa kuntalain 10 a luvun mukaisen liikelaitoksen tehtävää varten. Liikelaitosta koskevien säännösten tavoitteena on jäntevöittää liikelaitoksen toimintaa, lisätä sen toiminnan läpinäkyvyyttä ja selkeyttää sen asemaa markkinoilla. Liikelaitoksen talousarvion laadintaa sekä tilinpäätöstä koskevilla säännöksillä pyritään tehostamaan liikelaitoksen toimintamahdollisuuksia sekä lisäämään palvelujen kustannusvastaavuutta. Liikelaitoksen johtokunnalla on keskeinen rooli laitoksen johtamisessa. Johtokunta ohjaa ja valvoo liikelaitoksen toimintaa sekä vastaa liikelaitoksen hallinnon ja toiminnan sekä sisäisen valvonnan asianmukaisesta järjestämisestä. Liikelaitoksen johtokunta voi olla yhteistoimintaan osallistuvien kuntien yhteinen toimielin. Siltä osin kun johtokunnan tehtävistä on säädetty kuntalaissa, ei niitä voida siirtää kunnan muulle toimielimelle. Myös kuntayhtymä voi perustaa tehtäviensä hoitamista, kuten jätehuollon järjestämistä varten liikelaitoksen, joka on osa kuntayhtymää. Liikelaitoskuntayhtymä Kunnat voivat perinteisen kuntayhtymän sijasta perustaa kuntalain muutoksessa tarkoitetun liikelaitoskuntayhtymän pelkästään jätehuollon järjestämistä varten. Liikelaitoskuntayhtymän sovelletaan kuntalain kuntayhtymiä koskevia säädöksiä lain 10 a luvussa säädetyin poikkeuksin, jotka mahdollistavat soveltaa liikelaitoskuntayhtymän johtamisessa liikelaitoksen johtamisen periaatteita. 3
Toimiva yhteistyö ja sitoutuminen ovat onnistuneen omistajaohjauksen lähtökohta Niin kuntien omistaman jätehuoltoyhtiön, kuntayhtymän tai sopimusyhteistyön suhteen on olemassa muodolliset keinot, joilla omistajaohjaus saadaan ulottumaan toimintayksiköihin. Tulos ei kuitenkaan välttämättä ole hyvä, jos omistajaohjaus perustuu pelkästään muodollisiin valtasuhteisiin ja niiden käyttöön. Selkeät yksiselitteisesti määritellyt ja hyvin perustellut tavoitteet sekä aito sitoutuminen niihin kaikilla päätöksentekotasoilla luovat todelliset edellytykset hyvien tulosten saavuttamiselle. Osaavat ihmiset saavuttavat tavoitteet, kun yhteistyö toimeenpanevien ja ohjaavien yksiköiden välillä toimii. Tavoitteiden ja myös niiden todellisten perusteiden on oltava kaikkien toimijoiden tiedossa, jos heidän halutaan sitoutuvan tavoitteisiin. Etenkin kuntien yhteistyöorganisaatioissa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhteisten tavoitteiden ja niiden perusteiden määrittelyyn, koska muutoin kunnat pyrkivät helposti suuntaamaan toimintaa omien päämääriensä mukaisesti. Jos omistajilla ei ole yhteistä tahtotilaa toiminnan tavoitteista ja kehittämisestä, jää vastuu tästä yrityksen johdolle. Toimintaa karkaa omistajien käsistä johtuen heidän kyvyttömyydestään toteuttaa omistajaohjausta. Omistajaohjaus on tavallaan kaksivaiheista. Ensin on kuntien välisissä neuvotteluissa löydettävä yhteinen näkemys toiminnan suuntaamisesta ja kehittämisestä ja sitten tehtävä yhtymän toimielimissä tarvittavat päätökset. Ellei kuntien kesken ole yhteistä tahtotilaa, ei voi olla toimivaa omistajaohjaustakaan. Kaikilla toimintaan osallistuvilla on oltava selkeä kuva siitä, mitä asioita eri päätöksentekotasoilla käsitellään. Missä päätetään toiminnan tavoitteista ja toimintaperiaatteista, kuka edustaa päätöksenteossa omistajaa ja kuka toimijaa. Omistajan tai konsernijohdon rooli on siinäkin mielessä tärkeä, ettei se ole ainoastaan toimijaa valvova vaan tarvittaessa myös tukeva taho. Tämän vuoksi kunnan ja tytäryhteisöjen johdon välinen avoin keskustelu toimintojen kehittämisestä on tärkeää, vaikka niiden yhteydessä ei voidakaan tehdä varsinaisia päätöksiä. Keskusteluissa omistajan edustajat ja tytäryhteisöjen johto voivat varmistaa yhteisen näkemyksen toiminnan tavoitteista ja kehittämisestä. Kunnan jätehuoltotehtävistä Kunnan tehtävänä on nykyisen jätelain mukaan asumisessa syntyvän jätteen sekä julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän asumisjätteeseen rinnastettavan jätteen jätehuolto. Kunnan vastuulla on siten osa yhdyskuntajätteestä niin, että elinkeino- ja yritystoiminnan (ml. yksityinen palvelutoiminta) yhdyskuntajäte jää vastuun ulkopuolelle. Valmisteilla olevan ja mahdollisesti vuoden 2011 alusta voimaan tulevan jätelain mukainen tehtävä saattaa olla tätä jonkin verran laajempi sisältäen myös elinkeinotoiminnan yhdyskuntajätteisiin liittyviä vastuita, kuten kaatopaikkasijoitusta ja energiahyödyntämistä. Jätehuoltotehtäviä on nykyään ja oletettavasti myös tulevaisuudessa luonteeltaan kahdenlaisia, julkisen vallan käyttöön liittyviä viranomaistehtäviä ja operatiivisen toiminnan toteuttamiseen tai järjestämiseen liittyviä palvelutehtäviä. Viranomaistehtäviä ovat mm. jätehuoltomääräysten ja jätetaksojen hyväksyminen sekä jätemaksujen määrääminen. Palvelutehtäviä ovat mm. jätteenkuljetuksen järjestäminen tai kilpailuttaminen sekä jätteen käsittelyn tai hyödyntämiseen toimittamisen järjestäminen. Viranomaistehtävät on hoidettava julkisoikeudellisessa kunnallisessa yksikössä, palvelutehtävät voidaan antaa muulle taholle. Palvelutehtävät voidaan myös ostaa ulkopuoliselta palvelujen tuottajalta noudattaen julkisista hankinnoista annettua lainsäädäntöä. Kunnat voivat jätelain erityisen säännöksen nojalla kuntalain mukaisen yleisen toimialansa puitteissa tarjota jätehuollon palveluita mm. elinkeinoelämän infrastruktuurin luomiseksi markkinaehtoisten palvelujen puuttuessa. Tämä on tarpeen lisääntyvässä määrin erityisesti syrjäisemmillä seuduilla ja haja-asutusalueella. Mahdollinen elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä luova muu kuin yhdyskuntajätehuolto tapahtuu sopimukseen perustuen ja siitä aiheutuvat kustannukset katetaan yksityisoikeudellisella maksulla. Kunnille ei kuulu tuottajavastuujätteen jätehuolto. Tehokkaan keräysverkoston luomiseksi ja käyttämiseksi kunnat ovat järjestäneet sopimusperusteisesti mm. tuottajavastuun alaisen yhdyskuntajätteen keräyksen tuottajayhteisöjen kustannuksella. Nykyisessä järjestelmässä kunnat vastaavat siitä osasta yhdyskuntajätteenä syntyvää pakkausjätettä, jota tuottaja ei ole ottanut vastuulleen, mikä aiheuttaa epäselvyyttä ja tehottomuutta palvelujen suunnittelussa. Jätehuollon yhteistoiminnan ja omistajaohjauksen kehittäminen Jätelain mukaan kuntien on tarpeen mukaan huolehdittava niille kuuluvasta jätehuollon järjestämisestä yhteistoiminnassa. Jos kuntien yhteistoiminta on tarpeen jätehuollon järjestämiseksi jätelaissa tai sen 4
nojalla annettujen säännösten tai määräysten mukaisesti, mutta kunnat eivät pääse yhteistoiminnasta keskenään sopimukseen, valtioneuvosto voi velvoittaa kunnat yhteistoimintaan ja määrätä sen ehdoista. Kunnat hoitavatkin jätehuollon palvelutehtävät pääsääntöisesti seudullisena yhteistyönä. Tämä yhteistyö on syntynyt kuntien omasta aloitteesta ilman valvontaviranomaisten myötävaikutusta. Yleisin yhteistyömuoto on kuntien omistama osakeyhtiö, mutta yhteistyötä tehdään myös ns. isäntäkuntamallilla ja kuntayhtymämuodossa. Lisääntyvässä määrin viranomaistehtäviä hoidetaan yhteistyöalueen yhteisessä jätelautakunnassa, mutta paljon myös peruskunnan toimielimissä. Jätehuollon järjestämisen omistajaohjauksessa on kysymys siitä, miten omistajat muodostavat yhteisen käsityksen jätehuoltotoiminnan kehittämisestä ja suuntaamisesta niissä asioissa, joihin omistajilla on mahdollisuus vaikuttaa suoraan omilla päätöksillään. Kuntien yhtenä tehtävänä on jätehuollon palvelutason määrittäminen ja jätepolitiikan hahmottaminen. Tähän sisältyy myös toiminnan rahoituksen ja maksupolitiikan periaatteet, mikä käytännössä tarkoittaa mm. sopimista siitä, miten katetaan yhteisen jätelaitoksen kunkin kunnan asukkaille tuottamien jätehuoltopalvelujen kustannukset. Omistajaohjauksen kannalta toinen oleellinen kysymys on se, miten ja millaiset edellytykset luodaan lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden täyttämiselle esimerkiksi maksupolitiikan keinoin. Kolmanneksi kysymys on myös siitä, miten kunnat muodostavat yhteisen tahtotilan jätehuollon järjestämiseen liittyvissä asioissa. Yhtiöjärjestyksessä, osakassopimuksessa, kuntayhtymän perussopimuksessa tai kuntien välisessä yhteistyösopimuksessa sovitaan yhteistoiminnan sisällöstä, sen organisoinnista sekä toiminnan keskeisistä tavoitteista. Yhteistyöelinten hallinnossa päätösvaltaa käyttävät kuntien edustajat. Päätöksentekoa ohjaavat toisaalta ao. sopimuksiin kirjatut toiminnan periaatteet ja tavoitteet ja toisaalta yhteistyöhön osallistuvien kuntien kannanotot käsiteltävistä asioista ja kuntien edustajilleen mahdollisesti antamat kuntalain 23 :ssä tarkoitetut ohjeet. Yhteistyöhön osallistuvien kuntien ohjaus ei kuitenkaan pääty siihen, kun em. sopimukset on tehty. Toiminnan käytännön toteutus ja etenkin sen kehittäminen edellyttää kunnissa jatkuvaa seurantaa, kannanottoja ja omistajakuntien yhteistä näkemystä jätehuollon järjestämisestä ja kehittämisestä. Myös jäteyhtiön tai -laitoksen johtaminen edellyttää säännöllistä yhteydenpitoa omistajiin. Kuntien yhteisten kantojen muodostaminen, niiden välittäminen jäteyhtiölle tai -laitokselle ja jäteyhtiön tai -laitoksen näkemysten välittyminen omistajille edellyttää sovittuja toimintatapoja. Yhteistoimintaa koskevissa sopimuksissa voidaan sopia menettelyistä, joilla yhteistoimintaa kehitetään ja siitä, miten kuntien jatkuva yhteydenpito tapahtuu ja millaisilla menetelmillä kunnat muodostavat jätehuollon järjestämiseen liittyviä yhteisiä kantoja. Tarvittaessa apuna voidaan käyttää omistajakuntien edustajista muodostettua muutaman henkilön ryhmää, joka pitää yhteyttä kuntiin ja kartoittaa näiden mielipiteitä käsiteltäväksi tulevista asioista, jotta kunnat voivat muodostaa yhteisen kannan asiasta. Tällöin jäteyhtiön tai -laitoksen hallinnossa toimivien ja päätöksiä tekevien kuntien edustajien ohjeistuksen tulee perustua ryhmässä muokattavaan kuntien yhteiseen näkemykseen. Ollakseen tehokasta, kuntien ja seudullisen kuntien jäteyhtiön tai laitoksen jätehuollon järjestämiseen, toteuttamiseen ja kehittämiseen liittyvän omistajaohjauksen tulee olla sisällöltään yhdensuuntaista. Yhteistoimintaan osallistuvien kuntien on löydettävä yhteinen näkemys ohjauksen lähtökohdaksi ja viestitettävä tämä näkemys myös jäteyhtiölle tai -laitokselle. Kun omistajakunnilla on selkeä yksimielinen näkemys jätehuollon palvelutasosta ja muista jätepoliittisista seikoista, kuntien edustajat jäteyhtiössä tai laitoksessa voivat toimia näiden näkemysten mukaisesti ja kunnat voivat tarvittaessa ohjeistaa edustajiaan yhteneväisesti. Kuntien yhteinen jätepoliittinen näkemys sekä kuntien edustajien ja jäteyhtiön tai -laitoksen välinen avoin keskustelu helpottavat ja ohjaavat asioiden valmistelua myös jäteyhtiöissä ja -laitoksissa. Yleensä lienee tarkoituksena, että yhteistyöalueella noudatetaan samanlaista jätehuollon palvelutasoa ja maksupolitiikkaa. Jos yhden tai useamman kunnan osalta ei kuitenkaan haluta yhteistyöalueelle yhtenäistä palvelutasoa, jätepolitiikkaa tai jätemaksupolitiikkaa vaan halutaan kuntakohtaisesti erilaisia jätehuoltopalveluja, jätteenkuljetusjärjestelmiä, jätteenkeräysvälineiden tyhjennysvälejä tai erilliskeräysvelvoitteita taikka erilaiset jätemaksut, yhteistyötä koskeviin sopimuksiin on tärkeää ottaa erityisiä määräyksiä menettelyistä, maksupolitiikasta ja rahoituksen järjestämisestä. Estettä yhteisen omistajaohjauksen toimivuudelle ei ole siinäkään tapauksessa, että palvelut ovat erilaisia eri kunnissa, jos tästä on sovittu selkeästi yhteistyötä ohjaavissa sopimuk- 5
sissa ja tätä varten on selkeät menettelytavat ja yksimielisesti hyväksytty erilaisuuteen perustuva maksu- ja rahoituspolitiikka. Kunkin omistajakunnan on otettava tällöin ohjauksessa ja omassa päätöksenteossaan huomioon erilaisen palvelun mahdollisesti aiheuttamat lisäkustannukset ja niiden rahoitustarve. Yhteistoimintasopimuksen lisäksi palvelun tuottajan ja yksittäisen kunnan välillä voi olla erillisiä sopimuksia palveluista, jotka eivät koske kaikkia kuntia. Jätehuollossa tällainen palvelu saattaa olla esimerkiksi vanhan kaatopaikan jälkihoito. Yhteistoimintasopimuksessa voidaan sopia niistä edellytyksistä, joilla palveluntuottaja voi tehdä kuntakohtaisia sopimuksia. Omistajaohjauksen rakenne Kaaviossa (Liitteet > Jätehuollon omistajaohjaus) on osoitettu omistajaohjauksen rakenne. Keskeinen omistajaohjauksen väline on yhtiöjärjestys (osakassopimus ja yhteistyösopimus), kuntien yhteistoimintasopimus tai kuntayhtymän perussopimus. Sopimusta laadittaessa kaikki kunnat ovat keskenään tasavertaisessa asemassa. Sopimuksessa on sovittava niistä pelisäännöistä, joihin yhteistoiminta perustuu. Isäntäkuntamallissa isäntäkunta toteuttaa omistajina olevien kuntien tahtoa sopimuksessa sovittujen pelisääntöjen mukaisesti. Osakassopimuksessa kunnat sopivat niistä periaatteista miten ne toimivat yhtiön hallinnossa ja omassa yhtiön toimintaan hallintoon liittyvässä päätöksenteossaan. Osakassopimus on osakaskuntia sitova sopimus. Yhtiöjärjestyksessä määritellään yhtiön toimiala. Yhtiöjärjestyksessä on syytä määritellä myös yhtiön keskeisimmät tehtäväkokonaisuudet. Jätehuoltoyhtiöiden osalta muun muassa se huolehtiiko yhtiö vain kunnalle säädetyistä tehtävistä vai toimiiko se myös markkinoilla. Ellei yhtiö tarkoitus ole tuottaa voittoa osakkeenomistajille, on tästä oltava määräys yhtiöjärjestyksessä. Kuntien ja yhtiön välisessä yhteistyösopimuksesta voidaan sopia mm. yhtiöjärjestyksen määräyksiä tarkemmin yhtiön kunnalle ja kuntalaisille tuottamista palveluista sekä kuntien ja yhtiön välisestä tehtäväjaosta jätehuollon alalla. Sinä voidaan sopia myös yhtiön toiminnan laajentamisen ja merkittävien investointipäätösten käsittelystä ja hyväksymisestä osakaskunnissa sekä investointien rahoituksen järjestämisestä ja kuntien osallistumisesta rahoituksen järjestämiseen. Kuntien yhteistyöelin kartoittaa osakaskuntien kantoja ja kokoaa yhteen kuntien yhteisen näkemyksen jätehuoltoon liittyvissä kysymyksissä. Yhteistyöelin edustaa kuntia ja on yhtiön keskustelukumppani yhtiöön päin. On tärkeää, että yhtiön näkemykset tulevat kuntien tietoon niiden muodostaessa kantojaan jätehuollon kehittämisestä. Samoin on tärkeää, että yhtiöllä on tiedossaan kuntien käsitykset sen oman päätöksenteon tueksi. Yhtiössä päätöksiä tekevät yhtiökokous, hallitus ja toimitusjohtaja. Kuntien edustajat päättävät yhtiökokouksessa osakeyhtiölaissa ja yhtiöjärjestyksessä sen päätettäväksi määrätyt asiat. Yhtiökokouksen tärkeimmät tehtävät ovat tilinpäätöksen hyväksyminen, vastuuvapauden myöntäminen tilivelvollisille ja yhtiön hallituksen valinta ja tarvittaessa sen erottaminen. Hallitus on yhtiön keskeisin toimielin. Hallitus huolehtii yhtiön hallinnosta ja sen toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Hallitus ohjaa ja valvoo toimivaa johtoa ja mm. hyväksyy yhtiön strategian ja valvoo sen toteutumista. Toimitusjohtaja hoitaa yhtiön juoksevaa hallintoa hallituksen antamien ohjeiden ja määräysten mukaisesti. Jätestrategia, jätepolitiikka ja jätehuollon palvelutaso Kuntaliiton hallitus on jo 24.2.2000 hyväksynyt jätestrategisen kannanoton, jossa on mm. suositeltu jätepoliittisen ohjelman laatimista kuntiin. Suositus on edelleen ajankohtainen ja sovitettavissa kuntien yhteistyössä tehtäviksi. Lisäksi voidaan harkita seuraavia kehittämismahdollisuuksia: Voitaisiin ehkä hahmottaa erikseen kunnan jätehuoltoviranomainen tilaajana ja omistajakunnat eri yhteistyövälineiden avulla omistajaohjauksen suorittajina. Kunnan jätehuoltovi- 6
Maksupolitiikka ranomainen määrittelee tilaajana yhdyskuntajätehuollon palvelutason, erilliskeräyksen ja jätemaksupolitiikan eli jätestrategian perusasiat. Kunnat omistajaohjaajina määrittävät, palvelutasoa yms. koskevat suuntaviivat eväiksi jätehuoltoviranomaisen päätöksenteolle sekä lisäksi yhtiön suhteen, miten yhtiö toimii, toimiiko markkinoilla, kuinka paljon tulouttaa kunnille jne. Tässä omistajaohjaamisessa on tärkeää olla yhteydessä kunnan jätehuoltoviranomaiseen, jotta esim. ennakoimattomalla markkinoille menolla ei vaarannettaisi yhdyskuntajätehuollon toteuttamista jne. Kunnan jätehuoltoviranomaisena toimiva yhteinen seudullinen jätelautakunta on suositeltava malli silloin, kun kunnat hoitavat jätehuoltotehtävänsä yhteistyössä jäteyhtiön kautta. Jos yhteistyömalli on kuntayhtymä, erillistä viranomaista ei tarvita. Toki kuntayhtymä voi olla yhteinen viranomainen yhtiön ohella yhteislautakunnan asemesta. Tämä seudullinen jätelautakunta hoitaisi jätehuollon viranomaistehtävät ja niiden kautta ja niiden lisäksi nimenomaisesti hahmottaisi jätestrategiaa ja jätepolitiikkaa sekä voisi toimia tilaajana yhtiön suuntaan. Sen sijaan, että kunkin kunnan valtuusto hyväksyisi oman jätestrategiansa, voisi yhteisen kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävänä hyväksyä toimialueensa jätestrategia, joka valmistellaan yhteistyössä jäteyhtiön ja kuntien viranomaisten kanssa. Luomalla jämäkkä yhteinen kunnan jätehuoltoviranomainen voitaisiin myös varautua tilanteisiin, joissa kuntien yhtiö ehkä menettäisi sidosyksikköasemansa ja tarvittaisiin yhteinen toimielin mm. yhdyskuntajätteen kuljetusten kilpailuttamiseen sekä hyödyntämis- ja käsittelypalveluiden hankintaan. Omistajapolitiikkaan yleensä sisältyvässä budjettipäätöksessä omistaja asettaa palveluntuottajalle ne taloudelliset puitteet, joissa sen on selvittävä lainsäädännön ja sopimusten velvoitteista. Jätehuollon kaatopaikkakustannukset on katettava jätelain nimenomaisen säännöksen mukaisesti jätemaksukertymällä. Omistajaohjauksessa ratkaistaan peritäänkö myös muut kustannukset maksuilla aiheuttamisperiaatteen mukaisesti ja minkälainen on maksupolitiikka muuten jätelain sallimissa puitteissa. Jätemaksun tulee jätelain mukaan peilata kustannuksia, perustua palvelutasoon ja kannustaa jätteen määrän vähentämiseen. Taloudellisessa ohjauksessa omistajat voivat kiinnittää huomiota tehokkuuteen ja palvelutason saavuttamiseen kohtuullisin panostuksin. Omistajapolitiikkaan sisältyvässä maksupoliittisessa ohjauksessa valvotaan jätehuoltopalvelun kohteena olevien kuntalaisten taloudellista etua. Yleensä lienee tarkoitus, että jätemaksupolitiikka on yhteistyöalueella yhteneväinen ja alueella sovelletaan samanlaista jätetaksaa. Maksupoliittisessa ohjauksessa on kuitenkin syytä ottaa huomioon, että lähtökohtaisesti kunkin yhteistyökunnan asukkaiden saaman jätehuoltopalvelun yhteiselle jätelaitokselle aiheuttamat kustannukset katetaan juuri sen kunnan asukkailta perittävillä jätemaksuilla. Jätemaksupolitiikka kytkeytyy kiinteästi jätehuollon palvelutasoon. Poikkeava palvelutaso saattaa johtaa erilaisiin yksikkökustannuksiin kuin toisessa yhteistyökunnassa. Tämä tarkoittaa sitä, että jos jokin yhteistyökunnista hyväksyy kuntalaisten edun valvomiseksi muita matalamman jätemaksutaksan, se ei voi edellyttää kuntalaisille samanlaista jätehuoltopalvelua kuin muissa kunnissa. Toisaalta jonkin kunnan paikalliset olosuhteet saattavat aiheuttaa huomattavasti suurempia kustannuksia jätehuollon järjestämisessä kuin muissa kunnissa. Tämä tulee ottaa huomioon jo yhteistyöstä ja siihen liittyvästä rahoitus- ja maksupolitiikasta sovittaessa sekä myöhemmin omistajaohjauksessa ja muussa päätöksenteossa. Kunkin omistajakunnan on siis otettava ohjauksessa ja omassa päätöksenteossaan huomioon erilaisen palvelun tai erilaisten olosuhteiden mahdollisesti aiheuttamat lisäkustannukset ja niiden rahoitustarve. Erilaisen palvelun tulee perustua yhteistyökuntien kesken yhteisesti sovittuihin periaatteisiin. Erilaista maksupolitiikka haluttaessa erilainen kustannusrakenne on syytä todeta ja ottaa huomioon jo yhteistyötä koskevissa sopimuksissa. Tulevaisuudessa saattaa olla osana omistajaohjausta myös päättää tulouttamisen ja mahdollisen osingonjaon periaatteista ja tavoitteista kun pyrkimyksenä on kuntien jätehuoltoyhtiöiden kilpailuneutraliteetti. Yhteisen tahdon muodostuksen foorumi Ohjauksen lisäksi omistajan tehtävänä on antaa tukea palvelun tuottajalle ja sen toimivalle johdolle. Tässä on tarpeen enemmän tai vähemmän muodollisesti järjestäytynyt foorumi jätehuollon yhteisen tahdon 7
muodostamiselle. Tällainen kuntien, jätehuollon viranomaistehtäviä hoitavien yksiköiden ja palvelutehtävien järjestämisestä vastaavien jäteyhtiöiden tai laitosten yhteistyöelin on luontevaa määritellä yhteistoimintasopimuksessa. Yksinkertaisimmillaan voidaan käyttää kuntien, viranomaisyksiköiden ja yhtiön edustajista koottua yhteistoimintaryhmää. Laajempi malli voi olla näiden tahojen muodostama neuvottelukunta. Lisätietoja: Jaakko Paloposki etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi liikelaitosinsinööri puh. (09) 771 2565, 050 537 8731 Leena Eränkö etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi ympäristölakimies puh. (09) 771 2554, 050 563 5967 Kirsi Rontu etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi Yhdyskuntatekniikan päällikkö puh. 09 771 2559 8