S u o m e n y m p ä r i s t ö 625 YMPÄRISTÖ- POLITIIKKA Riitta Molarius ja Nina Wessberg Ympäristöriskien hallinnan tehostaminen - poikkeus- ja häiriötilanteet Esiselvitys PIRKANMAAN YMPÄRISTÖKESKUS YMPÄRISTÖMINISTERIÖ
S u o m e n y m p ä r i s t ö 625 Riitta Molarius ja Nina Wessberg Ympäristöriskien hallinnan tehostaminen - poikkeus- ja häiriötilanteet Esiselvitys Tampere 2003 Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 1... PIRKANMAAN YMPÄRISTÖKESKUS PYMPÄRISTÖMINISTERIÖ
Julkaisu on saatavana myös internetistä: http://ymparisto.fi/palvelut/julkaisu/elektro/sy625/sy625.htm ISBN 952-11-1407-X (nid.) ISBN 952-11-1408-8 (PDF) ISSN 1238-7312 Kannen kuva: Kimmo Virolainen Kemikaaliharjoitus Stora Enson Varkauden tehtailla Taitto: Callide/Terttu Halme Tampereen Yliopistopaino Oy Tampere 2003 2 Suomen ympäristö 625
Alkusanat Satunnais- ja häiriöpäästöt aiheuttavat yhä merkittäviä vahinkoja sekä yrityksille että niitä ympäröivälle luonnolle. Yritykset on velvoitettu tunnistamaan ja hallitsemaan ympäristöriskinsä, mutta kaikesta huolimatta näin ei aina tapahdu. Mitä ympäristöhallinnon pitäisi tehdä, jotta ympäristöriskien hallinta tulisi tutummaksi toiminnanharjoittajille ja samalla tehostuisi? Tämä tutkimus vastaa edelliseen kysymykseen. Tutkimus tehtiin Kaakkois- Suomen ja Pirkanmaan alueellisten ympäristökeskusten toiminta-alueilla pääosin haastattelemalla toiminnanharjoittajia ja viranomaisia vuosien 2002 ja 2003 aikana. Tutkimuksen teki VTT Tuotteet ja tuotanto yksikkö. Tutkimuksen yhteydessä teki Gaia Group Oy erillisselvityksen kahden suuren yrityksen ympäristöpäästöistä ja niihin varautumisesta. Selvitys luovutettiin luottamuksellisena ympäristöministeriölle, mutta sen tuloksia on käytetty hyväksi tässä raportissa. Tämän raportin on tehnyt VTT Tuotteet ja tuotanto -yksikkö. Hankkeen johtoryhmään kuuluivat seuraavat tahot ja heidän edustajansa: ympäristöministeriö, ympäristöneuvos Olli Pahkala ja hallitussihteeri Mika Seppälä sosiaali- ja terveysministeriö, yli-insinööri Hannu Alén Suomen ympäristökeskus, tutkimuspäällikkö Jyri Seppälä ja erikoistutkija Jouko Tuomainen Pirkanmaan ympäristökeskus, vanhempi insinööri Heikki Haaramo VTT Tuotteet ja tuotanto, ryhmäpäällikkö Jyrki Tiihonen Hankkeen tutkijoina toimivat Riitta Molarius ja Nina Wessberg VTT Tuotteet ja tuotanto -yksiköstä sekä Sanna Ahvenharju ja Harriet Lonka Gaia Group Oy:stä. Esitän syvimmät kiitokseni hankkeen johtoryhmälle saamastani tuesta ja kommenteista työn edetessä. Samoin esitän kiitokseni Sanna Ahvenharjulle, joka jaksoi seurata raportin etenemistä senkin jälkeen, kun hänen oma osuutensa oli jo valmis. Lämmin kiitos myös Turvatekniikan keskuksen yli-insinööri Päivi Rantakoskelle raportin kommentoinnista. Tampere 28.04.2003 Riitta Molarius Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 3
4 Suomen ympäristö 625
Sisällys Alkusanat...3 1 Johdanto...9 1.1 Ympäristöriskien hallinnan lähtökohdat... 9 1.2 Tietoisuus häiriö- ja poikkeustilanteista aiheutuvista ympäristöriskeistä... 10 2 Tavoite ja tehtävän kuvaus...11 2.1 Tavoite... 11 2.2 Tehtävän kuvaus... 11 2.3 Esiselvityksen kohderyhmä... 12 2.4 Tutkimusmenetelmät... 12 2.4.1 VTT:n tekemä tutkimus... 12 2.4.2 Gaia Group Oy:n tekemä tutkimus... 13 3 Tulosten luotettavuus...14 4 Riskin käsitteistöä...15 4.1 Riski... 15 4.2 Riskin arviointi ja riskianalyysi... 15 4.3 Ympäristöriski ja ympäristöriskianalyysi... 16 5 Poikkeus- ja häiriötilanteiden viranomaisvalvonta...18 5.1 Ympäristöviranomainen... 18 5.1.1 Valvontamenettelyt... 18 5.1.2 Riskin arviointi tai vaarojen tunnistaminen... 19 5.1.3 Onnettomuuksista ilmoittaminen... 20 5.2 Turvatekniikan keskus (TUKES) ja kunnan palo- ja kemikaaliviranomainen... 20 5.2.1 Menettelyt... 21 5.2.2 Riskin arviointi tai vaarojen tunnistaminen... 22 5.2.3 Onnettomuuksista ilmoittaminen... 23 5.3 Palo- ja pelastusviranomainen... 24 5.3.1 Menettelyt... 24 5.3.2 Riskin arviointi tai vaarojen tunnistaminen... 25 5.4 Työsuojeluviranomainen... 25 5.4.1 Työturvallisuuslaki (738/2002)... 25 5.4.1.1 Menettelyt... 26 5.4.1.2 Riskin arviointi / vaarojen tunnistaminen... 26 5.4.2 Valtioneuvoston asetus kemiallisista tekijöistä työssä (715/2001).. 26 5.4.2.1 Riskin arviointi/vaarojen tunnistaminen... 26 5.4.3 Onnettomuuksista ilmoittaminen... 27 5.4.4 Kemi-Arvi -ohjelmisto... 27 5.5 Muiden lakien pohjalta tehtävä valvonta... 28 5.5.1 Ammoniumnitraattiasetus (1174/1995)... 28 5.5.2 Räjähdeasetus (473/1993)... 28 5.5.3 Asetus öljylämmityslaitteistoista (1211/1995)... 28 Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 5
5.5.4 Laki maa-alueilla tapahtuvien öljyvahinkojen torjunnasta (378/ 1974)... 29 5.6 Valvonnan kattavuus... 29 5.7 Johtopäätöksiä... 31 6 Poikkeus- ja häiriötilanteiden esiintyminen...33 6.1 Yritysten näkemykset poikkeus- ja häiriötilanteista ja toiminta niiden ehkäisemiseksi... 33 6.1.1 Vaarallisia kemikaaleja teollisesti käsittelevät ja varastoivat yritykset... 33 6.1.2 Muut yritykset... 34 6.2 Viranomaisten näkemys poikkeus- ja häiriötilanteista... 34 6.2.1 Ympäristölupavirasto... 34 6.2.2 Alueellinen ympäristökeskus... 34 6.2.3 Turvatekniikan keskus... 35 6.2.4 Työsuojeluviranomainen... 35 6.2.5 Kunnan viranomaiset... 35 6.3 Poikkeus- ja häiriöpäästötietoja vuosilta 1997 2001... 36 6.3.1 Päästöjen syyt... 36 6.3.2 Päästötilanteet eri toimialoilla... 37 6.3.3 Poikkeus- ja häiriötilanteet ympäristöön pääsevän aineen mukaan jaoteltuna... 39 6.4 Johtopäätöksiä... 41 7 Ympäristöhallinnon tavoitteet ja toimet ympäristöriskien vähentämiseksi...42 7.1 Ympäristöhallinnon tavoitteet ja toimet... 42 7.2 Lainsäädännön muutoksen näkyminen lupapäätöksissä... 42 7.2.1 Haastateltavien arvio lainsäädännön muutoksen vaikutuksista... 42 7.2.2 Vuonna 2002 myönnettyjen ympäristölupien analysointi... 43 7.3 Johtopäätöksiä... 44 8 Eri velvoitteista juontuvat riskin arvioinnit...45 8.1 Eri lakien nojalla tehtävien riskin arviointien erot... 45 8.2 Yritysten näkemykset riskin arviointien kattavuudesta... 45 8.3 Viranomaisten näkemykset riskianalyysien kattavuudesta... 46 8.4 Ympäristöriskianalyysien ja vaaran arviointien erot... 46 8.4.1 Ympäristöriskianalyysit... 46 8.4.2 Vaaran arvioinnit... 47 8.5 Johtopäätökset... 47 9 Ympäristöjärjestelmien merkitys ympäristöriskien hallitsemisessa...49 9.1 Ympäristöjärjestelmät... 49 9.1.1 EMAS-asetuksen mukainen järjestelmä... 50 9.1.2 ISO14001-standardien mukainen järjestelmä... 51 9.2 Viranomaisten näkemys... 51 9.2.1 Yritysten näkemys toimintajärjestelmistä... 52 9.3 Johtopäätökset... 52 6 Suomen ympäristö 625
10 Tulokset ja jatkotoimenpiteet...53 10.1 Poikkeus- ja häiriötilanteiden seurannan ja valvonnan vaikeuksia... 53 10.2 Poikkeus- ja häiriötilanteiden esiintyminen... 54 10.3 Uusien viranomaisvelvoitteiden näkyminen... 55 10.4 Tehtyjen riskianalyysien puutteita... 56 10.5 Ympäristöjärjestelmien hyödyt ja haitat... 57 11 Yhteenveto...58 Käsitteet ja lyhenteet...59 Kirjallisuus...60 Liitteet Liite 1. Selvitykseen tehtyjen haastattelujen runko... 61 Liite 2. Yritysten haastatteluiden yhteenveto... 62 Liite 3. Poikkeus- ja häiriötilanteiden seurantarekisterit ja niiden kattavuus. 65 Liite 4. Turvatekniikan tutkimuskeskuksen menettelytapa onnettomuuksien selvittämiseksi... 68 Liite 5. Yritysten valvonnan kattavuus matriisi... 69 Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 7
8 Suomen ympäristö 625
1 Johdanto 1.1 Ympäristöriskien hallinnan lähtökohdat Ympäristöriskien tunnistamista ja arviointia on tehty vesilain mukaisten jätevesien vesistöön johtamislupien yhteydessä. Ensimmäinen ympäristöhallinnon edellyttämä riskianalyysi laadittiin vuonna 1988 (Seppälä 1992), minkä jälkeen analyysit vähitellen yleistyivät. Ympäristöriskien tunnistaminen ja arviointi ovat tulleet yhä useampien yritysten velvoitteeksi ympäristönsuojelulain (86/2000) toimeenpanon myötä. Tilanne on yrityksille uusi, minkä vuoksi poikkeus- ja häiriötilanteiden hallintaan liittyvät yritysvelvoitteet eivät ole vielä riittävästi jäsentyneet. Myöskään ympäristöviranomaiset eivät tunne riittävästi ympäristöriskien hallintaan jo kehitettyjä ympäristöriskianalyysimenetelmiä eivätkä niihin liittyvät laatuvaatimukset ole selkeitä. Ympäristöministeriön teettämässä ympäristöriskien hallinnan tutkimuksen ja kehityksen suuntaviivoja kartoittavassa selvityksessä todetaan mm. (Lonka 2001): Viranomaisten tieto-taitoa ympäristöriskianalyyseistä ja käytettävissä olevista menetelmistä tulee lisätä. Eri menetelmiä vertaileva ja priorisoiva parhaiden käytäntöjen listaus ympäristöriskien arviointimenetelmistä olisi tarpeen laatia. Ympäristönsuojelulaki antaa mahdollisuuden soveltaa suuronnettomuusvaarallisten toimintojen hallitsemiseksi vaadittavia toimintaperiaateasiakirjoja ja turvallisuusselvityksiä ympäristönsuojelulain perusteella annettuihin riskin arviointivelvoitteisiin. Asetuksen 59/1999 tarkoittamat toimintaperiaateasiakirjat ja turvallisuusselvitykset liittyvät kuitenkin vain vaarallisiksi luokiteltuihin kemikaaleihin ja keskittyvät suuronnettomuusvaarojen hallintaan. Ympäristöongelmia voi kuitenkin syntyä myös vaarattomien aineiden vapautuessa hallitsemattomasti ympäristöön. Yritysten toimintaa poikkeus- ja häiriötilanteiden osalta valvovat ympäristöviranomaisten lisäksi useat muut viranomaiset, esimerkiksi työsuojelua ja turvallisuutta valvovat tahot. Ympäristönsuojelulain nojalla asetettavien velvoitteiden tulisi olla suhteutettu näihin muiden alojen viranomaisvelvoitteisiin. Siksi on tarve selvittää eri viranomaisten tehtävien ja valvonnan suhde toisiinsa, jotta myös eri alueiden rajapinnat olisivat tiedossa. Vaadituissa riskin arviointimenettelyissä ja riskienhallinnassa tulisi välttää päällekkäisyyttä, mutta toisaalta vaadittujen eri menettelyjen väliin ei saisi jäädä sellaista harmaata aluetta, jolla saattaisi olla merkitystä ympäristöriskienhallinnassa. Viranomaisvelvoitteiden lisäksi poikkeus- ja häiriötilanteiden mahdollisesti aiheuttamat ympäristöriskit ja niiden hallinta tulisi huomioida yritysten vapaaehtoisissa ympäristöjohtamisjärjestelmissä. Tähän saakka ympäristöjärjestelmien rakentamisessa ja toteuttamisessa pääpaino on ollut jatkuvien päästöjen hallinnassa. Häiriö- ja satunnaispäästöjen ennaltaehkäisemiseksi ympäristöriskianalyysejä on tehty enenevässä määrin vasta viime vuosina. Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 9
1.2 Tietoisuus häiriö- ja poikkeustilanteista aiheutuvista ympäristöriskeistä Yrityksissä tapahtuvien pienien häiriö- ja poikkeustilanteissa aiheutuvien satunnaispäästöjen olemassaolosta sekä niistä aiheutuneista ympäristöriskeistä ei ole olemassa tyydyttävää analyysiä. Poikkeus- ja häiriötilanteissa esiintyvien ympäristöriskien merkitys kasvaa, kun yritysten jatkuvien päästöjen hallinta kehittyy, sillä satunnaispäästöt voivat pahimmassa tapauksessa ylittää muutamissa sekunneissa moninkertaisesti esim. yrityksen ympäristölupaan sisältyvät päästörajoitukset. Näin vuosien saatossa saavutettu ympäristöriskienhallintatyö saattaa valua hukkaan hetkessä. Satunnaispäästöjen luonnetta ja merkitystä tulee analysoida nykyistä tarkemmin, jotta pystyttäisiin jäsentämään ympäristöriskien hallinnalle asetettavat tavoitteet. Riskienhallinnan teoreettisten oletusten mukaan suuria onnettomuuksia ja katastrofeja edeltää usein suuri joukko pienempiä häiriötilanteita ja läheltä piti -(vaara)tilanteita. Tämän vuoksi yrityksissä tapahtuviin pieniin häiriöpäästöihin ja vaaratilanteisiin tulisi kiinnittää nykyistä enemmän huomiota. 10 Suomen ympäristö 625
Tavoite ja tehtävän kuvaus 2 2.1 Tavoite Hankkeen tavoitteena oli tutkia, kuinka ympäristöhallinnon tulisi lähestyä ympäristönsuojelulain asettamia velvoitteita poikkeus- ja häiriötilanteiden riskin arvioinnista. Tavoitteeseen sisältyi tarve selvittää, mitä muut viranomaiset jo nyt yrityksiltä satunnais- ja häiriöpäästöjen estämiseksi vaativat ja miten nämä vaatimukset suhtautuvat ympäristöhallinnon vaateisiin. 2.2 Tehtävän kuvaus Esitutkimuksessa kartoitettiin eri viranomaisten poikkeus- ja häiriötilanteiden hallintaa koskevan valvonnan päällekkäisyydet ja puutteet ympäristöriskienhallinnan näkökulmasta. Lisäksi hankkeessa tarkasteltiin vapaaehtoisten ympäristöjärjestelmien merkitystä ympäristöriskien vähentäjänä. Tavoitteeseen pyrittiin hakemalla vastauksia seuraaviin kysymyksiin: Tutkimuskysymysryhmä 1 Millaisia poikkeus- ja häiriötilanneilmoituksia yrityksistä on tullut viranomaisille ja kuinka paljon? Millaisia ympäristöriskejä poikkeus- ja häiriötilanteista aiheutuu yritysten omien tilastojen perusteella ja kuinka yleisiä satunnaispäästöt ovat? Tutkimuskysymysryhmä 2 Millaisia velvoitteita viranomaiset asettavat tai suunnittelevat asettavansa uuden ympäristönsuojelulain nojalla poikkeus- ja häiriötilanteista mahdollisesti aiheutuvien ympäristöriskien hallintaan yrityksissä? Tutkimuskysymysryhmä 3 Mikä on ympäristönsuojelulain pohjalta asetettavien riskin arviointivelvoitteiden suhde muihin riskin arviointeja vaativiin viranomaisvelvoitteisiin (työsuojelu ja turvallisuus)? On selvitettävä päällekkäisyydet ja ympäristövahinkoa mahdollisesti aiheuttavat ns. harmaat alueet, jotka jäävät nykyisten työsuojelu- ja turvallisuusriskikartoitusten ulkopuolelle. Tutkimuskysymysryhmä 4 Miten poikkeus- ja häiriötilanteissa mahdollisesti aiheutuvia ympäristöriskejä arvioidaan yrityksissä viranomaisvelvoitteiden ja ympäristöjohtamisjärjestelmien asettamien velvoitteiden täyttämiseksi? Tutkimuskysymyksiin on vastattu tämän raportin luvuissa 6 9. Lukujen yhteenveto on esitetty kunkin luvun viimeisessä kappaleessa. Lisäksi koko selvityksen tulokset ja toimenpide-ehdotukset on esitetty luvussa 10 ja yhteenveto kappaleessa 11. Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 11
2.3 Esiselvityksen kohderyhmä Esiselvityksen kohderyhmänä olivat eri valvontaviranomaiset sekä muutama eri kokoinen ja eri toimialalla toimiva yritys. Tutkimus tehtiin haastattelemalla useita eri valvontaviranomaisten viranhaltijoita. Lisäksi haastateltiin lyhyesti kolmea pienen tai keskisuuren yrityksen edustajaa sekä tehtiin laajempi haastattelu kahdelle suuremman teollisuuden edustajalle. Pienen ja keskisuuren yritystoiminnan haastateltavat edustivat konepajatoimintaa, kemianteollisuutta ja polttoaineiden jakelutoimintaa. Suuren teollisuuden edustajina toimi paperi- ja kartonkitehdas sekä kemianteollisuuden laitos. 2.4 Tutkimusmenetelmät Tutkimukseen liittyi seuraavia menettelyjä: asiantuntijahaastattelu, joka kohdistui viranomaisiin ja yritysten edustajiin kirjallisuusselvitys riskin ja vaaranarviointiin liittyvästä lainsäädännöstä Pirkanmaan ympäristökeskukseen tulevien poikkeus- ja häiriötilanneilmoitusten käsittely ja analysointi suppea dokumenttianalyysi yritysten vaaran arvioinneista ja ympäristöriskianalyyseistä alueellisten ympäristökeskusten vuonna 2002 myöntämien ympäristölupien vertailututkimus Tähän tutkimukseen liittyen tehtiin erillinen projekti, jossa selvitettiin tapaustutkimuksena kahden suuren teollisuudenalan menettelyistä päästö- ja häiriötilanteiden hallitsemiseksi (Ahvenharju ym. 2003). Tutkimuksen teki Gaia Group Oy. 2.4.1 VTT:n tekemä tutkimus Viranomaisten asiantuntijahaastatteluilla selvitettiin poikkeus- ja häiriötilanteiden hallintaa valvovien eri viranomaistahojen toimintaa rajapintojen selvittämiseksi. Haastateltaviksi valittiin työsuojeluviranomainen, Turvatekniikan keskuksen viranomaisia ja ympäristölupaviranomaisia. Lisäksi haastateltiin kunnan kemikaali- ja paloviranomaisia. Kysymyksillä kartoitettiin mm. haastateltavien näkemyksiä vahinkopäästöjen merkityksestä yritysten ympäristöriskien hallinnassa ja yritysten riskien hallitsemiseksi tekemistä toimenpiteistä. Lisäksi kysyttiin, mitä uusi ympäristönsuojelulaki on tuonut ympäristöriskien hallintaan. Haastattelun koko runko on esitetty liitteessä 1. Tutkimukseen haastateltiin seuraavia viranomaisia: Länsi-Suomen ympäristölupavirasto: ylitarkastajia, 2 haastateltavaa Pirkanmaan ympäristökeskus: vanhempi insinööri, ylitarkastajia, 3 haastateltavaa Turvatekniikan keskus: yli-insinööri, ylitarkastaja, turvallisuusinsinööri, 3 haastateltavaa Hämeen työsuojelupiiri: tarkastaja, 1 haastateltava Tampereen aluepalolaitos: pelastuspäällikkö, 1 haastateltava Tampereen kaupungin ympäristönsuojeluyksikkö: ympäristösuunnittelija, ympäristötarkastaja, 2 haastateltavaa Luopioisten kunnan: palotarkastaja, ympäristönsuojelusihteeri, terveystarkastaja/kemikaaliviranomainen, 3 haastateltavaa. 12 Suomen ympäristö 625
Haastattelujen lisäksi eräitä asioita ja menettelytapoja varmistettiin esittämällä yksittäisiä kysymyksiä mm. Hämeen ympäristökeskuksen ylitarkastajalle ja Tampereen vesilaitoksen laitosmiehelle. Yleiskuvan saamiseksi vastaava haastattelu toistettiin kolmeen eri alan eri suuruiseen yritykseen. Yritysten toiminta-aloina olivat kemianteollisuus, konepajateollisuus ja huoltoasematoiminta. Näissä haastatteluissa käytettiin samaa runkoa kuin viranomaisiin kohdistetussa haastattelussa. Yhteenveto näiden sekä Gaia Group Oy:n haastattelemien yritysten haastatteluista on liitteenä 2. Perustietoja riskin ja vaaranarviointiin liittyvästä lainsäädännöstä koottiin lakitekstien lisäksi mm. Kemikaalineuvottelukunnan julkaisuista. Lainsäädännön toimivuutta ja käytännön menettelyitä koskevat näkemykset ovat asiantuntijahaastatteluissa esiin nousseita asioita. Pirkanmaan ympäristökeskukseen vuosina 1997 2001 tulleet poikkeus- ja häiriötilanneilmoitukset koottiin taulukkoon ja luokiteltiin toimialan, päästön syyn ja ympäristöön pääsevän aineen mukaan. Tämän tilastoinnin rinnalla vertailtiin Turvatekniikan keskuksen ylläpitämän VARO-rekisterin vastaavan ajan häiriöpäästötietoja. Yritysten vaaran arvioinneista ja ympäristöriskianalyyseistä tehtiin suppea analyysi, jossa tarkasteltiin yhdeksän yrityksen vaaran arviointeja ja ympäristöriskianalyysejä. Ympäristölupaa hakeneiden yritysten laatimien ympäristöriskianalyysien tilaa ja velvoitteita niiden laatimiseksi selvitettiin tarkastelemalla alueellisten ympäristökeskusten vuonna 2002 myöntämiä ympäristölupia. Tässä raportissa esitetyt mielipiteet ja näkemykset johtopäätöksiä lukuun ottamatta on koottu tutkimukseen liittyvistä haastatteluista. 2.4.2 Gaia Group Oy:n tekemä tutkimus Gaia Group Oy teki hankkeen yhteydessä erillistutkimuksena tapaustutkimuksen kahdessa suuressa teollisuusyrityksessä, joista toinen kuului kemiantekniikan ja toinen metsäteollisuuden toimialaan. Tutkimuksessa haastateltiin yritysten edustajien lisäksi alueellisen ympäristökeskuksen ja Turvatekniikan keskuksen viranomaisia sekä ko. kunnan paloviranomaisia. Lisäksi selvitettiin viranomaisten ja yritysten satunnais- ja päästöriskien hallintaan liittyvää kirjallista materiaalia. Kirjallisena materiaalina olivat käytössä: poikkeus- ja häiriötilanneraportit poikkeus- ja häiriötilanneilmoitukset ympäristöriskianalyysiraportit ympäristölupahakemukset ympäristöjärjestelmien kirjallinen materiaali yritysten vapaaehtoiset ympäristöraportit. Tutkimuksen raportoitiin luottamuksellisena ympäristöministeriöön (Ahvenharju ym. 2003). Tutkimuksen tuloksia on hyödynnetty tässä VTT:n raporttiosuudessa. Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 13
Tulosten luotettavuus 3 Tässä tutkimuksessa esitetyt tulokset perustuvat yritysten ja viranomaisten haastatteluihin ja rekisterien ja dokumenttien analysointeihin. Yrityshaastatteluihin osallistui viisi eri kokoista ja eri toimialalta olevaa yritystä, minkä vuoksi rinnakkaisia vertailuja saman alan yrityksiin ei voitu tehdä näkemysten laaja-alaisuuden selvittämiseksi. Tämän vuoksi yritysten edustajien näkemykset kysytyistä asioista ovat ainoastaan suuntaa antavia ja kertovat tilanteen sellaisina kuin he ovat tilanteen kokeneet. Viranomaishaastatteluihin osallistui useampia samaa tai vastaavaa työtä tekeviä viranomaisia joko samasta tai eri organisaatiosta. Tämän vuoksi esiin nousseet mielipiteet edustavat laajemmin viranomaisten kantaa kyseltyihin asioihin. Rekisterien analysoinnissa vertailtiin kahta eri rekisteriä, joista toinen on VARO-rekisteri, johon kootaan onnettomuustietoja koko maata kattavasti (liite 3). Toinen tietolähde on Pirkanmaan ympäristökeskuksen kokoama rekisteri oman toiminta-alueensa häiriöpäästöistä. Alue kattaa siis vain Pirkanmaan maakunnan alueen. Kumpaakin rekisteriä voidaan pitää kattavimpana mahdollisena tietolähteenä oman alueensa poikkeus- ja häiriöpäästötilanteiden esille tuomisessa. Turvallisuusselvitysten, vaaranarviointien ja ympäristöriskianalyysien analysointi perustuu pääosaltaan VTT:n tekemiin selvityksiin. Analysoinnin tuloksen todentamiseksi johtopäätöksille kysyttiin vahvistusta toiselta alan toimijalta (Esko Rossi). Saatu palaute vahvisti tehtyjä johtopäätöksiä. Siitä huolimatta analysoidun aineiston kapea-alaisuus saattaa antaa yksipuolisen kuvan yrityksille tehdyistä selvityksistä. 14 Suomen ympäristö 625
Riskin käsitteistöä 4 4.1 Riski Vuonna 1995 hyväksyttiin standardi, joka antaa ohjeita teknisten riskien arviointiin, Teknisten järjestelmien riskianalyysi (SFS-IEC 60300-3-9). Standardin tavoitteena on tukea kaikenlaisia yritysten toteuttamia riskien analysointi- ja hallintahankkeita ja yhdenmukaistaa alan käytäntöä. Riski on määrätyn vaarallisen tapahtuman esiintymistaajuuden, tai todennäköisyyden, ja seurauksen yhdistelmä. Vaarallinen tapahtuma on tapahtuma, joka voi aiheuttaa fyysisen vamman tai terveyshaitan tai omaisuus- tai ympäristövahingon (SFS-IEC 60300-3-9). Standardin mukaan riski voidaan luokitella myös tutkittavien seurausten luonteen mukaan esimerkiksi seuraavasti: yksilöön kohdistuva riski ammatillinen riski (vaikutus työntekijöihin) yhteiskunnallinen riski (kokonaisvaikutus yhteisöön) omaisuusvahinko ja taloudelliset menetykset ympäristövahinko (vaikutus maahan, ilmaan, veteen, kasvustoon ja kulttuuriperintöön). 4.2 Riskin arviointi ja riskianalyysi Teknisten järjestelmien riskianalyysi-standardin sisältämän ajatuksen mukaan riskianalyysiä tarvitaan mm. tunnistamaan vaarat arvioimaan riskien suuruus, niiden vakavuus ja todennäköisyys tunnistamaan lähestymistavat vaarojen eliminoimiseksi tai minimoimiseksi tarjoamaan informaatiota päätöksenteolle ja täyttämään viranomaisvaatimukset. Riskien arviointiin kuuluvat sekä riskianalyysi että riskin merkityksen arviointi. Riskianalyysi on puolestaan menettelytapa, jolla tunnistetaan tiettyyn toimintaan liittyvät vaarojen mahdollisuudet ja niistä mahdollisesti aiheutuvat seuraukset. Riskianalyysiin kuuluu mm. riskin suuruuden arviointi. Riskin merkityksen eli merkittävyyden arviointi puolestaan sisältää päätökset riskin hyväksyttävyydestä; mitä riskin seuraukset käytännössä tarkoittavat, ovatko riskit tilaajan mittareilla mitattuna siedettäviä vai ei. Lisäksi tarkasteluun tulisi kuulua myös vaihtoehtoiset toimintatavat ja niihin liittyvät riskit. Yleensä riskin merkityksen arvioivat organisaatiossa eri henkilöt kuin riskianalyysin tekijät. Riskin pienentäminen ja valvonta tarkoittavat toimenpiteitä, joilla parannetaan riskienhallintaa. Riskianalyysi ja riskien merkittävyyden arviointi ovat kertaluonteisia tehtäviä, kun taas riskien hallinta on jatkuvaa toimintaa. Kuvassa 1 on hahmotettu em. standardin mukaista riskianalyysin suhdetta riskin arviointiin ja riskienhallintaan. Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 15
Kohteen määrittely Vaarojen tunnistaminen Riskianalyysi Todennäköisyyksien arviointi Seurausten vakavuuden arviointi Riskin merkityksen arviointi Riskin arviointi Riskienhallinta Riskin suuruuden arviointi Riskin pienentäminen/ valvonta Vaara Riskianalyysi Vahinko Riskin suuruuden arviointi Riskin merkityksen arviointi Riskin arviointi Riskien hallinta Mahdollinen vahingonlähde tai vahingon mahdollistava tilanne Saatavissa olevan tiedon järjestelmällistä käyttämistä vaarojen tunnistamiseksi sekä ihmisiin tai väestöön, omaisuuteen tai ympäristöön kohdistuvan riskin suuruuden arvioimiseksi. Fyysinen vamma tai terveyshaitta tai omaisuus- tai ympäristövahinko Mitataan riskin taso arvioimalla vahingon todennäköisyyttä ja seurauksia. Prosessi, jossa tehdään päätökset riskin hyväksyttävyydestä. Riskianalyysin ja riskin merkityksen arvioinnin kokonaisprosessi Johtamisperiaatteiden, menettelytapojen ja käytäntöjen järjestelmällistä hyväksikäyttämistä riskien analysoimiseksi, merkityksen arvioimiseksi ja valvomiseksi Kuva 1. Riskianalyysi, riskin arviointi ja riskienhallinta SFS-IEC 60300-3-9:n mukaan. 4.3 Ympäristöriski ja ympäristöriskianalyysi Ympäristöriskillä tarkoitetaan riskiä, joka aiheuttaa ympäristövahinkoa eli seuraukset kohdistuvat maahan, veteen tai ilmaan. Usein ympäristöriskitarkasteluissa käsitellään vain vahingon suoria vaikutuksia kohde-elementtiin, mutta olisi tärkeää, että myös epäsuorat ja pitkän aikavälin vaikutukset huomioitaisiin. Ympäristöriskiä saattavat aiheuttaa jatkuvat päästöt, kuten polttoainesäiliön vähittäinen vuotaminen tai hetkelliset päästöt, kuten prosessin häiriötilanteissa esiintyvät päästöt. Tässä tarkastelussa ympäristöriskianalyysillä tarkoitetaan standardin SFS-IEC 60300-3-9 mukaista riskianalyysiä, jonka seurausvaikutukset kohdistuvat maaperään, ilmaan, veteen tai jäteveteen. Ympäristöriskianalyysi koostuu näin ollen samoista elementeistä kuin riskianalyysi yleensäkin siten, että riskin merkittävyyden arviointia ei tehdä analyysin yhteydessä. Tämä jako on tarkoituksenmukai- 16 Suomen ympäristö 625
nen siitä syystä, että riskin merkittävyyden arviointi tarvitsee paljon sellaista tietoa, mitä yrityksellä ei välttämättä ole analyysiä tehtäessä käytössä. Ongelmia esiintyy mm. seuraavista syistä: Yrityksiltä ja tietolähteistä saatavat kemikaalitiedot analyysia varten ovat usein puutteellisia, minkä vuoksi kaikkien kemikaalien ympäristövaikutuksia ja yhteisvaikutuksia ei tunneta. Ympäristö on niin kompleksinen, että sama määrä jotakin vaarallista ainetta eri tilanteissa voi aiheuttaa erilaiset ympäristövaikutukset. Seurausvaikutuksen arvioiminen ei ole mahdollista perusriskianalyysillä, vaan se tarvitsee tuekseen seurausanalyysin. Riskin merkittävyyden arvioinnissa tarvittavaa tietoa ei ole välttämättä lainkaan saatavilla. Ympäristön kannalta haitta voi olla merkityksellinen, mutta merkittävyys arvioidaan yleensä yrityksessä panos/hyöty-suhteella, ja jos ei ole olemassa erityistä velvoitetta tietyn ympäristöhaitan poistamiseen, riskiä ei pyritä poistamaan. Merkittävyyden arviointi perustuu tällöin taloudelliseen hyötyyn, ei ympäristövaikutuksiin. Taulukko 1. Eri tyyppisiä seurausanalyysejä (mukaellen Hämäläinen ym. 1995). Seurausanalyysi Mitä selvitetään Purkautumismallit Höyrystymismallit Kaasun leviämismallit Kaasupilviräjähdysten mallit Lämpösäteilyn leviämismallit Haavoittuvuusmallit Veden virtausmallit Kiinteän tai liuenneen aineen kulkeutuminen vedessä Pohjaveden virtausmallit Aineen kulkeutuminen pohjavedessä Aineen kulkeutuminen vajovesivyöhykkeessä Hajoamistestit Arvio purkautuvan nesteen tai kaasun määrästä vioittuneesta laitteistosta. Arvio purkautumistilanteessa höyrystyvän aineen määrästä. Arvio kaasun pitoisuudesta etäisyyden funktiona. Arvio maksimipaineesta ja sen vaikutuksista etäisyyden funktiona sekä paineaallon vaikutusajasta. Arvio lämpösäteilyn tehosta eri etäisyydellä. Edellisten perusteella saatava arvio ihmisten, ympäristön ja rakennusten haavoittuvuudesta kaasujen vuoto, palo tai räjähdystilanteissa. Arvio järvien ja jokien virtauksesta ja virtauksen voimakkuudesta eri osissa vesistöä. Arvio kiinteän tai liuenneen aineen kulkeutumisesta vesiympäristössä. Arvio pohjaveden virtauksen nopeudesta ja virtausreiteistä maaperässä. Arvio eri tyyppisten aineiden kulkeutumisesta pohjavesiympäristössä. Arvio eri tyyppisten aineiden hajoamisesta ja kulkeutumisesta maaperän siinä vyöhyk keessä, joka ei ole pohjaveden kyllästämä. Laboratoriotestejä eri aineiden hajoamisesta esimerkiksi jätevedenpuhdistamoilla. Ympäristöriskianalyysin tuloksia pyritään täydentämään seurausanalyyseillä. Seurausanalyysit ovat yleensä malleja, joilla pyritään kuvaamaan ilmiötä ja sen vaikutuksia. Malleja on kehitetty mm ilmaleviämiseen, vesistöleviämiseen ja maaperä- ja pohjavesikulkeutumiseen. Riskianalyysiin lähdettäessä ei useinkaan vielä tiedetä, miten merkittäviä riskejä eteen nousee. Jos analyysissä päädytään laatimaan seurausanalyysejä, työn kustannukset nousevat merkittävästi. Joskus joudutaan päättämään myös siitä, onko halvempaa poistaa riski kuin laatia tilanteesta seurausanalyysit. Edellinen ympäristöriskianalyysin käsite poikkeaa mm. ympäristöhallinnon käyttämästä määritelmästä, jossa ympäristöriskianalyysi on riskianalyysi, jossa tarkasteltavien vaarojen ja riskien seurausvaikutustyyppinä ovat ympäristövahingot (Seppälä, 1992). Tämä määritelmä pitää sisällään myös seurausanalyysien laatimisen. Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 17
Poikkeus- ja häiriötilanteiden viranomaisvalvonta 5 Ympäristönsuojeluviranomaisten eräänä tehtävänä on valvoa yritysten toimintaa ja siten varmistaa, että ympäristölle ei aiheuteta korvaamatonta vahinkoa edes poikkeus- ja häiriötilanteiden vallitessa. Myös muut viranomaiset tekevät valvontaa, jonka voidaan katsoa vähentävän ympäristöriskejä. Tällaista on mm. valvonta vaarallisten aineiden aiheuttamien onnettomuusriskien vähentämiseksi paloriskien vähentämiseksi työterveysriskien vähentämiseksi sekä valvonta muiden ympäristölle haittaa aiheuttavien vahinkojen estämiseksi. 5.1 Ympäristöviranomainen Ympäristöviranomainen valvoo ympäristönsuojelulain ja -asetuksen toteutumista. Ympäristönsuojelulain tavoitteena on mm. ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia haittoja sekä tehostaa ympäristöä pilaavan toiminnan vaikutusten arviointia ja huomioon ottamista kokonaisuutena (Ympäristönsuojelulaki 86/2000). Ympäristönsuojelulain mukaisia valvontaviranomaisia ovat alueellinen ympäristökeskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Ympäristölupaviranomaisia ovat ympäristölupavirasto, alueelliset ympäristökeskukset sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Alueellisia ympäristökeskuksia on maassamme 13 ja ympäristölupavirastoja kolme kappaletta. Viranomaisten myöntämissä lupapäätöksissä annetaan päästörajoja ja velvoitetaan toiminnanharjoittajaa tekemään jatkuvaa seurantaa päästöjen tasosta sekä häiriötilanteista. Lupahakemuksen tulee sisältää arvio toimintaan liittyvistä riskeistä, tiedot onnettomuuden ehkäisemiseksi suunnitelluista toimista sekä tiedot toimista häiriötilanteissa. 5.1.1 Valvontamenettelyt Ympäristönsuojelulain tavoitteisiin pyritään ennakkovalvonnalla ja jälkivalvonnalla. Ennakkovalvontaan kuuluu ympäristölupien myöntäminen toiminnalle, joka aiheuttaa ympäristön pilaantumisen vaaraa sekä pienempimuotoisen toiminnan ilmoitusmenettely. Jälkivalvontaan kuuluvat yritystarkastukset. Ympäristölupia myöntävänä viranomaisena toimii ympäristölupavirasto, jos toiminnalla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia tai toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi vesilain mukaista lupaa tai alueellinen ympäristökeskus on luvan hakijana alueellinen ympäristökeskus, jos toiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat huomattavassa määrin toiminnan sijaintikuntaa laajemmalle alueelle tai toiminnasta voi aiheutua vesistön pilaantumista kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, jos toiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat pääasiassa sijaintikunnan alueelle (Ympäristönsuojeluasetus 169/2000). 18 Suomen ympäristö 625
Lupapäätöksissä toiminnanharjoittaja on usein velvoitettu ilmoittamaan onnettomuustilanteista alueelliseen ympäristökeskukseen ja tekemään seurantaa myös läheltä-piti -tapauksista. Läheltä-piti -tapauksia ei aina vaadita raportoitaviksi. Lupien jälkivalvonnan tekee alueellinen ympäristökeskus. Ympäristölupavirasto ei tee omia tarkastuskäyntejä. Alueellisen ympäristökeskuksen tekemä jälkivalvonta käsittää erilaisia tarkastuskäyntejä yritykseen, joissa joko selvitetään luvan ehtojen toteutumista tai puututaan toiminnan epäkohtiin ympäristön asukkaiden valitusten perusteella. Tarkastusten tekeminen riippuu aluekeskuksen henkilöresurssien määrästä. Esimerkiksi Hämeen ympäristökeskukseen on perustettu oma yksikkö, joka valvoo laitoksia, joille ympäristölupavirasto on myöntänyt luvan. Toinen yksikkö myöntää ympäristökeskuksen omaan toimialaan kuuluvia lupia ja suorittaa niiden valvontakäyntejä. Pirkanmaan ympäristökeskus voi resurssien vähyyden vuoksi valvoa vain tilanteita, joissa on olemassa epäilys ympäristöluvan vastaisesta toiminnasta. Alueellisen ympäristökeskuksen viranomainen ei aina ehdi osallistumaan myöskään muiden viranomaisten tarjoamiin yhteistarkastuksiin. Suomessa on yli 400 kuntaa, joissa jokaisessa myönnetään yrityksille ympäristölupia. Lupien käsittely ei ole välttämättä yhtenäistä. Kunnan ympäristölupaviranomaisella saattaa olla puutteellinen tieto yritysten ympäristölupien myöntämiseksi. Jos viranhaltijan ammattitaito ei riitä luvan ratkaisemiseen, siitä pyydetään lausuntoa alueelliselta ympäristökeskukselta tai lupa voidaan siirtää ympäristökeskuksen ratkaistavaksi. Lupahakemuksen siirtoa ympäristökeskuksiin ei suositella, eikä sitä tapahdu kovin usein. Kunnan ympäristölupaviranomaisen suorittaman jälkivalvonnan tehokkuus riippuu kunnan koosta. Suurissa kaupungeissa ympäristönsuojelun toimialalla toimii useita henkilöitä, jolloin yksi henkilö voi aina kouluttautua tietyn alan taitajaksi. Esimerkiksi Tampereella kunnan ympäristölupia valvoo kaksi päätoimista viranhaltijaa. Sen sijaan pienemmissä kunnissa sama ympäristöviranhaltija voi hoitaa useita tehtäviä monen kunnan alueella. Tehtävien moninaisuudesta johtuen ympäristöviranhaltija ehtii käydä yrityksissä vain luvan myöntämisen yhteydessä. Pienen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei tee useinkaan yksinään poikkeaviin päästöihin liittyviä valvontakäyntejä. Valvontakumppanina saattaa olla alueellinen ympäristökeskus (vakava ympäristöhäiriö), kunnan kemikaali-, terveys- tai paloviranomainen (kemikaaleihin liittyvät asiat), rakennus- tai maaseutuviranomainen (karjasuojiin liittyvät asiat) tai eläinlääkintäviranomainen (kuolleet eläimet). 5.1.2 Riskin arviointi tai vaarojen tunnistaminen Ympäristölupahakemuksen tulee sisältää arvio toimintaan liittyvistä riskeistä sekä tiedot onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista ja tiedot toimista häiriötilanteissa. Vaarallisia kemikaaleja teollisesti käsittelevien ja varastoivien laitosten tulee lisäksi liittää hakemukseen suuronnettomuuden vaaran arvioimiseksi laadittu selvitys tarpeellisessa laajuudessa (Ympäristönsuojeluasetus 169/2000). Ympäristölupavirasto ei pääsääntöisesti myönnä ympäristölupaa, ellei jonkin tasoista riskin arviointia ole hakemuksen liitteenä. Yleensä riittäväksi riskianalyysiksi on katsottu Turvatekniikan keskuksen lupahakemuksen liitteenä oleva analyysi. Alueellisessa ympäristökeskuksessa ei yleensä vaadita, että riskin arviointi on tehty ennen lupapäätöksen antamista, koska lupaa haetaan useimmin olemassa olevalle toiminnalle. Lupapäätökset sisältävät usein velvoitteen riskien ar- Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 19
vioimisesta tietyn ajan kuluessa. Uudelta toiminnalta vaaditaan ympäristöriskien arviointi ennen toiminnan aloittamista. Ympäristöriskianalyysi on usein vaadittu erikseen tehtäväksi. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei yleensä päätöksissään edellytä ympäristöriskien analysointia. 5.1.3 Onnettomuuksista ilmoittaminen Toiminnanharjoittajan tulee ympäristönsuojelulain 62 :n mukaan ilmoittaa valvontaviranomaiselle viipymättä sellaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta, josta voi aiheutua välitöntä tai ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa. Saatuaan tällaisen ilmoituksen ympäristönsuojeluviranomainen käsittelee asian ja tarvittaessa lähettää asiantuntijan paikalle tai ilmoittaa asiasta edelleen alueelliseen ympäristökeskukseen. Ympäristölupavirasto ei ota vastaan ilmoituksia onnettomuuksista. Se tarkastelee yritysten häiriötilanneseurantaa ainoastaan lupien myöntämisen tai uusimisen yhteydessä. Lupaviraston luvittamat ns. suuret laitokset ilmoittavat häiriötilanteista melko kattavasti. Ilmoituskynnys madaltuu, jos yrityksellä on olemassa viranomaisten keskuudessa yhteyshenkilö, joka on muutoinkin kiinnostunut yrityksen toiminnasta. Hämeen ympäristökeskuksen tarkastaja pyrkii käymään vähintään kerran vuodessa valvomissaan yrityksissä. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus sai myönteistä palautetta pilottihankkeestaan, jonka aikana yritykselle annettiin kirjallista palautetta yrityksen vuosi-ilmoituksen jättämisen jälkeen. Alueellisten ympäristökeskusten luvittamat laitokset ilmoittavat päästöistään huonommin kuin ympäristölupaviraston luvittamat laitokset. Toiminnanharjoittajat ilmoittavat alueelliselle ympäristökeskukselle pääsääntöisesti vain sellaiset päästöt, jotka tulisivat muutoinkin ilmi. Syynä lienee se, että ilmoitusvelvollisuus lankeaa ilmeisestä tai välittömästä ympäristövaarasta, mikä on erilainen eri henkilöiden näkökulmasta. Toiminnanharjoittajien on vaikea mieltää, mitkä päästöt kuuluvat ilmoitettaviin. Ympäristökeskukset eivät anna yritykselle palautetta pienien päästöjen osalta, minkä vuoksi niiden ilmoittaminen koetaan turhaksi. Vähiten ilmoitetaan ilmaan ja jätevesiin kohdistuvista päästöistä. Alueellisilla ympäristökeskuksilla ei ole yhtenäistä menettelytapaa siitä, millä tavalla ja minkälaisiin päästöilmoituksiin puututaan. Menettelytapa ja palautteen antaminen yrityksille on hyvin henkilösidonnaista. Alueellisen ympäristökeskuksen ja Turvatekniikan keskuksen välillä ei ole yhteistyötä onnettomuuksista tiedotettaessa. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille tulee vain satunnaisesti tietoa poikkeavista päästöistä. Yleinen periaate näyttää olevan, että vain sellaisista päästöistä ilmoitetaan, jotka tulisivat muutenkin ilmi. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ilmoittaa päästötiedot alueelliseen ympäristökeskukseen, jos hän arvelee, että päästö on merkittävä. 5.2 Turvatekniikan keskus (TUKES) ja kunnan palo- ja kemikaaliviranomainen Kemikaalilain (744/1989) tavoitteena on ehkäistä ja torjua kemikaalien aiheuttamia terveys- ja ympäristöhaittoja. Laki koskee kemikaaleja sekä niiden valmistusta, jakelua, markkinointia, varastointia ja käsittelyä. Laki ei koske kemikaalien kuljettamista tiellä ja rautatiellä. Lain valvontaviranomaisina ovat 20 Suomen ympäristö 625
Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskus (kemikaalien aiheuttamat terveyshaitat sekä palo- ja räjähdysvaarojen ehkäiseminen ja torjunta) Turvatekniikan keskus (terveydelle ja ympäristölle vaarallisten kemikaalien teollinen käsittely ja varastointi) Suomen ympäristökeskus (kemikaalien aiheuttamien ympäristöhaittojen ehkäiseminen ja torjuminen). Alueellisina valvontaviranomaisina ovat lääninhallitus ja alueellinen ympäristökeskus sekä paikallisina valvontaviranomaisina kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan kemikaaliviranomainen tai kuntaliitto. Lain erityisiä valvontaviranomaisia ovat työsuojeluviranomaiset, jotka valvovat mm. työssä käytettävien kemikaalien luokitusta, merkintöjä ja käyttöturvallisuustiedotteita. Tässä tutkimuksessa käsitellään vain vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin valvontaa sekä TUKESin että paikallisten valvojien kannalta. 5.2.1 Menettelyt Kemikaalilain tavoitteisiin pyritään ennakkovalvonnalla ja jälkivalvonnalla. Ennakkovalvontaan kuuluu mm. asetuksen 59/1999 mukainen lupien myöntäminen vaarallisten kemikaalien teolliseen käsittelyyn ja varastointiin sekä ilmoitusmenettely, jolla valvotaan vaarallisten kemikaalien vähäistä käsittelyä ja varastointia. Jälkivalvontaan kuuluvat yritystarkastukset. Laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia koskeva lupa haetaan TU- KESilta käsittelyyn (Asetus vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista 59/1999). Nämä laitokset jaetaan kemikaalien vaarallisuuden ja määrän perusteella kolmeen luokkaan: 1) Turvallisuusselvitysvelvollisten yritysten tulee osoittaa, että tuotantolaitoksessa on tunnistettu suuronnettomuuden vaarat ja ryhdytty tarpeellisiin toimiin niiden ehkäisemiseksi ja seurausten rajoittamiseksi. 2) Yritykset, jotka joutuvat laatimaan toimintaperiaateasiakirjan, joutuvat selostamaan toimintaperiaatteensa suuronnettomuuksien ja muiden onnettomuuksien ehkäisemiseksi. 3) Kaikki yritykset laativat pelastussuunnitelman ottaen huomioon onnettomuuksien rajaamisen ja hallitsemisen seurausten minimoimiseksi sekä ihmisille, ympäristölle ja omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen rajoittamiseksi. TUKES myöntää lupia paitsi vaarallisten kemikaalien teolliseen käsittelyyn ja varastointiin myös räjähteiden valmistukseen ja pysyvään varastointiin, nestekaasulaitoksen käyttöön ja nestekaasun varastointiin, maakaasuputkistoon ja öljylaitteistoasetuksen mukaiseen palavan nesteen varastointiin. TUKESin suorittama jälkivalvonta on säänneltyä ja järjestelmällistä. Se tarkastaa tuotantolaitokset seuraavin määräajoin: tuotantolaitokset, joilta vaaditaan turvallisuusselvitys tarkastetaan kerran vuodessa (80 laitosta) tuotantolaitokset, joilta vaaditaan toimintaperiaatekirja, tarkastetaan kerran kolmessa vuodessa (120 laitosta) muut laajamittaista teollista käsittelyä harjoittavat tuotantolaitokset ja varastoalueet tarkastetaan kerran viidessä vuodessa (500 laitosta). Lisäksi TUKES tarkastaa räjähdetehtaat ja varastot seuraavasti: Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 21
tehtaat ja varastot, joilta vaaditaan turvallisuussuunnitelma kerran vuodessa tehtaat ja varastot, joilta vaaditaan toimintaperiaateasiakirja kerran kahdessa vuodessa muut räjähteitä valmistavat laitokset kerran kahdessa vuodessa muut pysyvät varastot kerran viidessä vuodessa. Tarkastettavia räjähdysainevarastoja on noin 350 kpl. Vaarallisten kemikaalien vähäinen käsittely ja varastointi on tiettyjen kriteerien täyttyessä ilmoituksenvaraista. Tällöin ilmoitus tehdään kunnan palopäällikölle tai kemikaaliviranomaiselle. Paikallisen viranomaisen on tarkastettava laitos 3 kuukauden kuluessa toiminnan aloittamisesta. Ilmoituksessa selvitetään käsiteltävät ja varastoitavat palo- ja räjähdysvaaralliset kemikaalit sekä terveydelle ja ympäristölle vaaralliset kemikaalit. Lisäksi mukana on selvitys palotorjunnan järjestelyistä ja mahdollisen vuodon hallinnasta ja muista onnettomuuksien varalta suunnitelluista toimenpiteistä. Kemikaalilaki ei sisällä jälkitarkastusvelvoitetta, joten ainakaan pienissä kunnissa tarkastuksia ei tehdä. Sen sijaan suurissa kunnissa pyritään tekemään tarkastuksia yleensä siten, että tarkastukseen otetaan vuosittain tiettyjä yritysryhmiä, kuten huoltoasemat, kemikaalipesulat tai pintakäsittelylaitokset. Suurissa kunnissa toteutuvat myös kemikaalilain edellyttämät kemikaali- ja paloviranomaisen yhteistarkastukset, mutta pienemmissä kunnissa yhteisiä tarkastusaikoja on vaikea löytää. Tämän vuoksi pakollisen käyttöönottotarkastuksen suorittaa yleensä vain toinen viranomaisista. Suurissa kunnissa on oma, yhteen asiakokonaisuuteen keskittyvä, kemikaaliviranomainen. Sen sijaan pienissä kunnissa tehtävä on voitu liittää palopäällikön, ympäristönsuojelusviranomaisen tai terveysviranomaisen tehtäviin. Pienissä kunnissa jälkivalvontaa tehdään vain, jos jotakin poikkeavaa ilmenee. Poikkeavat ilmoitukset tulevat kemikaaliviranomaiselle yleensä palotarkastajilta, työsuojelutarkastajilta tai kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta. Sen sijaan esimerkiksi alueellinen ympäristökeskus ei useinkaan ilmoita havainnoistaan kunnan kemikaaliviranomaiselle. Koska kemikaalilaissa ei ole esitetty alarajaa sille, minkä suuruiset kemikaalivarastot tai käsittelymäärät tulee ilmoittaa kunnan viranomaisille, vaihtelee ilmoitusvelvollisuuskäytäntö kuntakohtaisesti. Kunnan kemikaaliviranomainen on yleensä melko tuntematon jopa paikkakunnan yrityksille, eivätkä yritykset aina miellä esimerkiksi terveystarkastajan vierailua kemikaaliviranomaisen tarkastukseksi. Pienten kuntien paloviranomaiset ovat kokeneet kemikaalitarkastukset työläinä. Haastateltava arvioi asiantuntemuksensa kemikaaliasioissa olevan liian vähäinen. Kunnissa odotetaan aluepelastuslaitoksen helpottavan tätä asiaa, ja toivotaan, että aluepelastuslaitoksella kemikaaliasiat voidaan keskittää tietyille henkilöille. Aluepelastuslaitosten syntyminen yhtenäistää tarkastuskäytäntöjä eri kuntien välillä. 5.2.2 Riskin arviointi tai vaarojen tunnistaminen Haettaessa lupaa vaarallisten aineiden laajamittaista teollista käsittelyä tai varastointia varten, tulee hakemuksessa olla toiminnanharjoittajan arvio kemikaalien käsittelyyn ja varastointiin liittyvistä sellaisista vaaralähteistä, olosuhteista ja tilanteista, joissa onnettomuus on mahdollinen sekä tyypillisistä ja suurimmista 22 Suomen ympäristö 625
mahdollisista vaaratilanteista ja niiden seurauksista laitoksen sisällä ja vaikutuksista laitoksen ulkopuolella (vaaranarviointi). Lisäksi hakemuksessa tulee olla selvitys siitä mihin arvio perustuu. Lainsäädäntö velvoittaa vaaranarvioinnin tehtäväksi vain vaarallisille kemikaaleille ja arvioinnin tavoitteena onkin suuronnettomuusvaaran tunnistaminen myös ympäristönäkökohdasta. TUKES ei myönnä lupaa vaarallisten kemikaalien teolliselle käsittelylle tai varastoinnille tai muuta vastaavaa lupaa ennen kuin riskin arviointi on laadittu. TUKESin tarkastajien on kuitenkin vaikea arvioida, milloin ympäristövaikutukset on riittävästi otettu huomioon, koska tähän tehtävään ei ole olemassa selkeitä kriteerejä. Suuronnettomuus on asetuksessa 59/1999 määritelty seuraavasti: Suuronnettomuudella tarkoitetaan huomattavaa päästöä, tulipaloa, räjähdystä tai muuta ilmiötä, joka seuraa vaarallisia kemikaaleja käsittelevän tai varastoivan tuotantolaitoksen toiminnasta esiintyneistä hallitsemattomista tapahtumista, jotka voivat aiheuttaa ihmisen terveyteen tai ympäristöön kohdistuvaa vakavaa välitöntä tai myöhemmin ilmenevää vaaraa laitoksen sisä- tai ulkopuolella ja jossa on mukana yksi tai useampi vaarallinen kemikaali. SEVESO II direktiivin mukaan Suomi joutuu ilmoittamaan komissiolle tietyt kriteerit ylittävät suuronnettomuudet, jotka aiheutuvat tai joissa on mukana vaarallisia kemikaaleja teollisesti käsittelevä tai varastoiva laitos. Ympäristökriteerien perusteella ilmoitettavia onnettomuuksia ovat ne vahingot, jotka aiheuttavat: 1) Pysyvät tai pitkäaikaiset ympäristövahingot maa-alueilla vähintään 0,5 ha ympäristön tai suojelun kannalta tärkeää, lainsäädännöllä suojeltua luonnonsuojelualuetta vähintään 10 ha muuta aluetta mukaan lukien maatalouskäytössä olevat alueet 2) Huomattavat tai pitkäaikaiset vahingot vesistössä tai meriympäristössä vähintään 10 km joesta tai kanavasta vähintään 1 ha järvestä tai lammesta vähintään 2 ha suistoalueesta vähintään 2 ha rannikosta tai merestä 3) Huomattavat pohjavesivahingot vähintään 1 ha. Komissiolle ilmoitettiin Suomesta vuosina 1995 2002 yhdeksän onnettomuutta. Näistä vain yhdessä onnettomuudessa toteutuivat ympäristökriteerit ja muiden ilmoituskynnyksen laukaisi henkilö- tai omaisuusvahinkojen kriteerit. Suuronnettomuuksiksi luokiteltavia vahinkoja sattuu maassamme vuosittain 1 2 kpl. 5.2.3 Onnettomuuksista ilmoittaminen Asetuksen 59 /1999 mukaan tulee toiminnanharjoittajan ilmoittaa kemikaalien teollista käsittelyä tai varastointia harjoittavassa laitoksessa sattuneesta onnettomuudesta valvontaviranomaiselle, jos sen seurauksena on ollut kuolema, vakava loukkaantuminen tai muu kuin vähäinen omaisuus- tai ympäristövahinko. Jos vastaava onnettomuus tapahtuu vähäistä käsittelyä tai varastointia harjoittavassa laitoksessa, toiminnanharjoittajan on ilmoitettava siitä palopäällikölle ja kunnan kemikaaliviranomaiselle, joiden on ilmoitettava asiasta edelleen TUKESiin. TUKESiin ilmoitetaan vain suuret ja vakavat onnettomuudet, joiden osuuden haastateltavat arvioivat olevan vain noin 1 2 % kaikista vahinkopäästötilanteista. Lehdistöseurannan avulla arvioitiin saatavan selville noin 10 20 % kaikista sattuvista vahinkopäästötilanteista. Pirkanmaan ympäristökeskus, Ympäristöministeriö 23
TUKESilla on ohjeistettu menettelytapa onnettomuusilmoituksen käsittelylle. Ilmoitus voi johtaa ääritilanteissa joko tutkijaryhmän muodostamiseen tai ilmoitus saatetaan vain kirjata VARO-rekisteriin. Menettelytapa on kuvattu liitteessä 4 ja VARO-rekisteri liitteessä 3. Vähäiselle teolliselle käsittelylle ja varastoinnille ei ole määritelty kemikaalikohtaisia alarajoja. Siksi kaikki toiminnanharjoittajat eivät tiedä, minkä tasoiset onnettomuudet pitäisi ilmoittaa viranomaiselle. Tästä syystä osa tällä sektorilla tapahtuneista onnettomuuksista jää todennäköisesti ilmoittamatta kunnan kemikaali- ja paloviranomaiselle. Kunnan kemikaaliviranomainen ilmoittaa TUKESiin vain merkittävistä onnettomuuksista. Kemikaaliviranomaisen tehtävät on pienissä kunnissa usein yhdistetty esimerkiksi terveystarkastajan tai ympäristönsuojelusihteerin tehtäviin, eikä ilmoitusmenettelyä tunneta hyvin laajan tehtäväkentän vuoksi. Vahinkotilanne tulee yksittäisen viranomaisen eteen niin harvoin, että hänellä ei ole olemassa menettelytapaa asian hoitamiseksi. Kunnan paloviranomainenkaan ei aina ilmoita vähäisessä teollisessa käsittelyssä ja varastoinnissa sattuneista onnettomuuksista TUKESiin. Tiedot kirjataan pääasiassa PRONTO-rekisteriin. Rekisterin kuvaus on liitteessä 3. Yritykset ilmoittavat melko hyvin öljy- ja kemikaalivahingoistaan palokunnalle, koska öljyn aiheuttamista onnettomuuksista on totuttu ilmoittamaan palokunnalle jo lähes 30 vuoden ajan. 5.3 Palo- ja pelastusviranomainen Pelastustoimilain (561/1999) tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäisyn lisäksi pelastustoiminnan sujuvuuden turvaaminen. Pelastustoiminnalla tarkoitetaan tässä ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseksi ja pelastamiseksi, sekä vahinkojen rajoittamiseksi ja seurausten lieventämiseksi onnettomuuksien sattuessa tai uhatessa kiireellisesti suoritettavia toimenpiteitä. Valtion pelastusviranomaisia ovat pelastustoimesta vastaava ministeriö ja lääninhallitukset. Kunnan pelastusviranomaisia ovat palopäällikkö ja kunnan näihin tehtäviin määräämät pelastustoimen viranhaltijat. 5.3.1 Menettelyt Kunta vastaa pelastustoimesta alueellaan ja sen tulee siinä tarkoituksessa mm. huolehtia palotarkastuksista ja muusta pelastusviranomaisille kuuluvasta onnettomuuksien ehkäisystä. Palotarkastus on toimitettava asetuksella säädettävissä kohteissa, joissa henkilö- ja paloturvallisuudelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran voidaan arvioida olevan tavanomaista suuremman vuosittain ja tarvittaessa useamminkin sekä asetuksella säädettävissä kohteissa ennen toiminnan aloittamista tai toiminnan olennaisesti muuttuessa. Palotarkastus on suoritettava vähintään kerran vuodessa mm. tiloissa, joissa palo- ja räjähdysvaarallisten kemikaalien käsittely, valmistus tai varastointi voi aiheuttaa vaaraa ihmisten terveydelle, omaisuudelle tai ympäristölle sekä tiloissa, jotka on varustettu säädöksessä tai viranomaisen päätöksessä vaaditulla automaattisella sammutuslaitteistolla tai paloilmoittimella (Pelastustoimiasetus 857/1999). Kunnan pelastustoimen tehtävänä on huolehtia myös öljyvahinkojen torjunnasta ja vaarallisten aineiden valvonnasta. 24 Suomen ympäristö 625