OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUSTIEDONANTOJA 77

OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUSTIEDONANTOJA 77 National Research Institute of Legal Policy. Research Communications. Rättspolitiska forskningsinstitutet. Forskningsmeddelanden. Marjukka Litmala & Kari Alasaari & Christa Salovaara-Karstu OIKEUSAPU-UUDISTUKSEN SEURANTATUTKIMUKSEN OSARAPORTTI II Helsinki 2007

SISÄLTÖ I TUTKIMUSHANKKEEN TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT...1 1 Johdanto...1 2 Lakiuudistuksen tausta ja sisältö...2 2.1 Oikeusavusta kansalaisoikeus...2 2.2 Lakiuudistuksen tavoitteet...5 2.3 Lain pääasiallinen sisältö...8 2.4 Oikeusaputoiminnan organisointi...12 3 Tutkimushankkeen lähtökohtia...13 3.1 Lakiuudistuksen seurannasta ja arvioinnista...13 3.2 Tutkimushankkeen lähtökohdat...17 3.3 Oikeusapu-uudistuksen seuranta...20 II TILASTOTIETOJA OIKEUSAPUASIOISTA JA ASIAKKAISTA..23 1 Asiamäärät oikeusaputoimistoissa...24 2 Asiarakenne...26 3 Toimenpiteet...29 4 Asiakkaat...30 5 Yksityisten avustajien antama julkinen oikeusapu...35 III OIKEUSAPU-UUDISTUS (II VAIHEEN) TUTKIMUSAINEISTOJEN VALOSSA...39 1 Käräjätuomareiden käsityksiä oikeusavusta...39 1.1 Tiedotus ja koulutus...40 1.2 Oikeusaputoiminnan imago...41 1.3 Oikeudellisten palvelujen saatavuus...43 1.4 Yksityisten avustajien määräykset...48 1.5 Oikeudenkäyntikuluista ja korvauksista määrääminen...50 1.6 Julkinen puolustus, oikeusavun maksimiaika ja ratkaisupyynnöt...55 2 Oikeusaputoimistojen asiakaskartoitus...59 2.1 Tutkimusaineisto...59 2.2 Yhteydenottajat...60 2.3 Arvio käyttövarasta...62 2.4 Asialuokitus, avun tarve ja asiaryhmä...63 2.5 Yhteydenoton tulos...66 3 Kysely asiakkaille...68 3.1 Tutkimusaineisto...68 3.2 Taustatietoja...71

3.3 Yleisarvioita oikeusavusta...74 3.4 Asian laatu ja tarvittavat toimenpiteet...77 3.5 Oikeudellisten palvelujen laatu ja saatavuus...80 IV YHTEENVETO...85 LÄHTEET...93 LIITE 1 Kysely käräjätuomareille...95 LIITE 2 Asiakaskartoitus...101 LIITE 3 Kysely julkisen oikeusavun asiakkaille...103

I TUTKIMUSHANKKEEN TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT 1 Johdanto Julkista oikeusapua koskeva sääntely uudistui kesäkuussa 2002. Vuoden 2003 alusta käynnistynyt Oikeusapu-uudistuksen seuranta- ja arviointitutkimus toteutettiin Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa oikeusministeriön aloitteesta. Tavoitteena on ollut seurata ja arvioida erilaisten aineistojen avulla oikeusapuuudistuksen vaikutuksia käytännössä suhteessa lakiuudistukselle asetettuihin tavoitteisiin. Hankkeen väliraportti valmistui keväällä 2004. 1 Tuossa julkaisussa kuvattiin ja analysoitiin tilastomateriaalin, julkisille oikeusavustajille ja yksityisille avustajille suunnattujen kyselyjen sekä oikeusturvavakuutuksia myöntävien vakuutusyhtiöiden edustajille tehtyjen haastattelujen pohjalta uudistuksen vaikutuksia. Hankkeen jatkuessa kerättiin uusia tutkimusaineistoja. 2 Näitä ovat kaikille Suomen käräjäoikeuksien tuomareille suunnattu kysely sekä oikeusaputoimistojen asiakkaille suunnatut kaksi kyselyä. Käräjätuomareille suunnattu kysely toteutettiin maalis-huhtikuussa 2005. Ensimmäisessä niin sanotun asiakaskartoituksen vaiheessa tehtiin kysely kaikille Turunseudun ja Heinolan toimistoihin sekä Ilomantsin sivutoimistoon touko-kesäkuussa 2005 yhteyttä ottaneille. Näin riippumatta siitä, kirjattiinko yhteydenottajat toimistojen asiakkaiksi vai ei. Asiakaskartoituksen toisessa vaiheessa toteutettiin laajahko kysely kaikkien Suomen oikeusaputoimistojen asiakkaiksi loka-marraskuun vaihteessa 2005 yhden viikon kuluessa kirjautuneille henkilöille. Käsillä olevassa tutkimushankkeen toisessa osaraportissa on keskitytty kuvailemaan mainittujen kolmen tutkimusaineiston tuottamia tutkimustuloksia. Tämän tutkimusraportin yhteenvetoluvussa esitetään kuitenkin kootusti ja tiivistetysti kaikki koko hankkeen kuluessa kertyneet keskeisimmät tutkimustulokset. Lakiuudistuksen vaikutusten seurantaa pidettiin jo uudistusta valmisteltaessa tärkeänä. Eduskunta edellyttikin, että uudistuksen oikeuspoliittisten tavoitteiden toteutumisesta ja kustannusvaikutuksista järjestetään asianmukainen seuranta. Lisäksi eduskunta edellytti, että niin sanottuja ulkoprosessuaalisia asioita koskevan rajauksen eli muiden kuin tuomioistuinasioiden keskittäminen pelkästään oikeusaputoimistojen hoidettaviksi tarpeellisuus arvioidaan. Eduskunta edellytti myös, että oikeusaputoimistojen työmäärän kehitystä ja palvelujen alueellista saatavuutta seurataan. Samalla edellytettiin, että on 1 Litmala & Alasaari 2004. 2 Ks. tutkimusaineistoista tarkemmin luku III.

2 huolehdittava ammattitaitoisen henkilökunnan riittävyydestä ja asianmukaisesta palkkauksesta. 2 Lakiuudistuksen tausta ja sisältö 3 2.1 Oikeusavusta kansalaisoikeus Oikeusturva on kansalaisten perusoikeus. Lainsäädännön ja erilaisten oikeudellisten instituutioiden tehtävänä on antaa kansalaisille oikeusturvaa heidän oikeudellisissa ongelmissaan. Oikeusturva merkitsee muun muassa sitä, että yksityisillä henkilöillä on tarvittaessa varallisuusasemastaan riippumaton mahdollisuus turvautua pätevään oikeudelliseen asiantuntija-apuun. Oikeusturva merkitsee myös sitä, että henkilö saa asiansa tarvittaessa tuomioistuimen käsittelyyn. Nämä periaatteelliset lähtökohdat on ilmaistu tavallisia lakeja ylemmänasteisissa säädöksissä ja Suomea velvoittavissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Suomen perustuslain 6 takaa kansalaisten yhdenvertaisuuden lain edessä. Tämä edellyttää tarvittaessa myös oikeutta oikeusavustajan saamiseen maksutta. Suomen perustuslain mukaan myös käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja oikeus hakea muutosta sekä muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet kuuluvat kansalaisten perusoikeuksiin. Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 6 artiklassa ja YK:n vuoden 1996 kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 14 artiklassa taataan jokaiselle oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin hänen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan sekä häntä vastaan nostettua rikossyytettä koskevissa asioissa. Tämä merkitsee sopimusvaltiolle velvollisuutta huolehtia siitä, ettei henkilön varattomuus tai vähävaraisuus estä häntä turvautumasta asianmukaiseen oikeudenkäyntiin. Julkisen oikeusapujärjestelmän keskeisin tehtävä ja tavoite on taata kansalaisten yhdenvertainen oikeus pätevään oikeusapuun. Voimassa olevan järjestelmän perusta luotiin vuonna 1973, jolloin säädettiin lait yleisestä oikeusaputoiminnasta (88/1973) ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä (87/1973). Perimmäisenä tarkoituksena oli saada varattomien ja vähävaraisten henkilöiden oikeusturva mahdollisimman kattavaksi riippumatta siitä, käsiteltiinkö oikeudellinen asia tuomioistuimessa vai sen ulkopuolella. Ennen mainittujen lakien voimaantuloa molemmat järjestelmät olivat olleet olemassa suppeampina ja eri 3 Tämä luku perustuu pääosin julkaisuun Litmala & Alasaari 2004.

muodoissa jo useita vuosikymmeniä. Ennen vuoden 1973 lakien voimaantuloa vähävaraisille suunnattuja varsinaisia kunnallisia oikeusaputoimistoja oli suurissa kaupungeissa yhteensä 12, jonka lisäksi useissa kaupungeissa ja kauppaloissa virkamiehet avustivat ja neuvoivat asiakkaita maksutta. Maaseudulta kunnallinen oikeusaputoiminta tosin puuttui kokonaan. Lakien voimaantulon jälkeen kunnalliset oikeusaputoimistot siirtyivät vapaaehtoisuuden pohjalta ja valtionavun turvin harjoittamaan yleistä oikeusaputoimintaa. Vuonna 1989 yleinen oikeusapu säädettiin kuntien lakisääteiseksi tehtäväksi. Vuoden 1976 lopussa oikeusaputoimistoja oli runsaassa puolessa (267) maan kunnista (461) ja toiminnan piiriin lukeutui siten lähtökohtaisesti noin kolme neljännestä maan väestöstä. Vuonna 1989 toimintaa oli jo 94 %:ssa (433) kunnista, joissa asui yhteensä 98 % maan väestöstä. (KM 1997:1.) Oikeusapujärjestelmää uudistettiin kesäkuun alusta 1998, jolloin lait yleisestä oikeusavusta (104/1998), maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain muuttamisesta (105/1998) ja valtion oikeusaputoimistoista (106/1998) tulivat voimaan. Tämän uudistuksen myötä vastuu yleisen oikeusavun järjestämisestä siirrettiin kunnilta valtiolle. Maksuton oikeudenkäynti rajoittui nimensä mukaisesti ainoastaan tuomioistuimissa käsiteltäviin asioihin. Yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti olivat monin osin rinnakkaisia järjestelmiä, joiden tarkoituksena oli tarjota varattomille tai vähävaraisille oikeusapua korvauksetta tai osakorvausta vastaan. Ne olivat myös toisilleen vaihtoehtoisia, hakijan taloudellisen aseman perusteella määräytyviä tapoja saada julkisin varoin kustannettua oikeusapua. Vuoden 1998 uudistuksen myötä yleistä oikeusapua voitiin antaa lähtökohtaisesti kaikenlaisissa oikeudellisissa asioissa. Oikeusavun saantia kuitenkin rajoitettiin ns. vähämerkityksellisissä asioissa. Ennen lakiuudistusta oikeusavun epääminen asian vähäpätöisyyden vuoksi oli varsin harvinaista. Uudistuksessa rajoitettiin myös ns. pienissä asioissa niitä toimenpiteitä, jotka oikeusapu kattoi. Pienillä asioilla tarkoitettiin vähäistä suurempia asioita, joissa ei olisi tarvetta ryhtyä esimerkiksi oikeudenkäyntiin. Toimenpiteiden tuli siis olla järkevässä suhteessa asian laatuun. Näiden oikeusavun rajausten taustalla oli ajatus siitä, että oikeusapujärjestelmän tulisi tukea sellaista käyttäytymistä oikeudellisissa asioissa, johon kulunsa itse maksava kansalainen keskimäärin ryhtyisi vastaavassa asiassa. Oikeusavun voimavarojen tehokkaan käytönkin näkökulmasta nähtiin tarpeelliseksi suoda oikeusavustajille aiempaa laajemmat valtuudet evätä oikeusapu selvästi vähäpätöisissä ja toivottomissa asiois- 3

4 sa. 4 Yhteiskunnan rajallisten voimavarojen käyttöä sellaisten oikeusasioiden hoitamiseen, joissa ei ollut kyse aidosta oikeussuojan tarpeesta ei toisin sanoen pidetty perusteltuna. Oikeusaputoiminnan piiriin lukeutuvan asian tuli olla sellainen, että yhteiskunnan osallistumista sen hoitamisesta aiheutuviin kustannuksiin voitaisiin pitää kohtuullisena. Asian vähämerkityksellisyydelle ei kuitenkaan katsottu tarkoituksenmukaiseksi asettaa esimerkiksi markkamääräisiä rajoja. Arvion vähäisestä merkityksestä tuli perustua tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan, jossa tuli lähteä siitä, mikä merkitys asialla oli oikeusavun hakijalle. Ratkaisevana pidettiin hakijan oikeudellisen avun tarvetta (HE 132/1997 vp., ks. myös KM 1997:1, LaVM 17/1997 vp.). Vuoden 1998 uudistuksiin kohdistuneen kritiikin johdosta oikeusministeriö asetti jo heinäkuussa 1998 toimikunnan oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistä varten. Oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunta luovutti mietintönsä oikeusministerille marraskuussa 1999 (KM 1999:7). Tammikuussa 2000 oikeusministeriö asetti työryhmän laatimaan hallituksen esitystä oikeusapulaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi edellä mainitun mietinnön ja sitä koskevien lausuntojen pohjalta. Vuoden 1998 lait oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä eivät sinällään ehtineet olla voimassa kovin pitkään. Jo vuonna 2001 hallitus antoi esityksensä järjestelmän uudistamisesta, joka johti uuden sääntelyn voimaantuloon kesäkuun alusta 2002. 5 Vuoden 2002 oikeusapu-uudistus sisälsi merkittäviä muutoksia aiempaan järjestelmään. Aiemman kahden järjestelmän yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin sijaan luotiin yksi yhtenäinen järjestelmä, joka mahdollistaa oikeudellisen avun edelleen lähtökohtaisesti kaikissa oikeudellisissa asioissa. Keskeinen oikeuspoliittinen tavoite oli laajentaa julkisen oikeusavun saatavuutta. Hallituksen esityksessä tämä on ilmaistu pyrkimyksenä, että oikeusapu kehittyisi pelkästään vähävaraisimmille suunnatun oikeuden sijasta kansalaisoikeuden suuntaan (HE 82/2001 vp., 49). Julkiseen oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentamisen ohella lakiuudistukseen sisältyy monia muitakin tärkeitä muutoksia, joilla julkisen oikeusavun järjestelmää pyrittiin kehittämään. Seuraavissa jaksoissa esitellään tarkemmin vuoden 2002 lakiuudistukselle asetettuja tavoitteita ja lain pääasiallista sisältöä. 4 Ns. vähämerkityksellisten asioiden rajaaminen oikeusavun ulkopuolelle vähensi myös oikeusaputoimistoihin saapuvien asioiden lukumääriä. Ks. tästä Litmala & Alasaari 2004. 5 Hallituksen esitys Eduskunnalle oikeusapulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 82/2001 vp.; Oikeusapulaki 257/2002 ; Valtioneuvoston asetus oikeusavusta 388/2002.

5 2.2 Lakiuudistuksen tavoitteet Vuoden 2002 oikeusapu-uudistukselle asetettiin hallituksen lakiesityksessä kuusi päätavoitetta (HE 82/2001 vp., 48 49), joita myös eduskunnan lakivaliokunta puolsi. Lakivaliokunta totesi nimenomaisesti, että hallituksen esityksessä on otettu huomioon ne tavoitteet, jotka valiokunta oli tuonut esiin käsitellessään vuonna 1998 voimaan tullutta lakiuudistusta (LaVM 22/2001 vp., 3). Hallituksen esityksessä lakiuudistukselle asetettuja tavoitteita olivat seuraavat: 1) Luoda yksi yhtenäinen julkinen oikeusapujärjestelmä yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin erillisten järjestelmien sijaan. Yhtenäisen järjestelmän muodostamisen taustalla olivat erillisten järjestelmien osittainen päällekkäisyys ja toisaalta niiden kokonaisuuden vaikea avautuvuus ja sekavuus. Myös kahden erillisen järjestelmän ylläpidosta aiheutuneet kustannukset olivat yhtenäistämistavoitteen taustalla. Yksi yhtenäinen järjestelmä oli ollut aiemminkin esillä julkista oikeusapua ja maksutonta oikeudenkäyntiä koskevissa uudistushankkeissa. Jo vuoden 1998 lakiuudistuksen yhteydessä ehdotettiin yhden yhtenäisen järjestelmän luomista (HE:n lisäksi ks. myös KM 1997:1). 2) Julkiseen oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentaminen niin, että selvästi suurin osa kansalaisista on oikeutettu oikeusapuun ainakin osakorvausta vastaan. Julkisen oikeusavun laajentaminen aiempaa useampien tahojen ulottuville oli sekin esillä jo vuoden 1998 lakiuudistuksen yhteydessä. Tuolloin eduskunnan lakivaliokunta edellytti sen selvittämistä, miten oikeudenmukainen oikeudenkäynti saataisiin myös keskituloisten ulottuville (LaVM 17/1997 vp.). Lakivaliokunta katsoi, että julkista oikeusapua pitäisi voida myöntää aiempaa huomattavasti laajemmalle väestöryhmälle. Ns. väliinpu-toajan eli keskituloisen kansalaisen mahdollisuus oikeudellisen avun saamiseen oli painottuneesti esillä myös sekä ammatillisessa että julkisessa oikeudenkäyntikustannuksiin, kuluriskiin ja prosessikynnykseen liittyvässä keskustelussa. Vuoden 2002 uudistuksen yhdeksi tavoitteeksi muotoutuikin se, että julkinen oikeusapu muuttuisi vain vähävaraisille suunnatusta oikeudesta perusoikeudeksi sellaisille kansalaisille, joiden voidaan katsoa tosiasiassa olevan julkisin varoin kustannettavan oikeusavun tarpeessa. Oikeusapuun liittyvien taloudellisten riskien tasoittamista pidettiin nimenomaan julkisen oikeusapujärjestelmän tehtävänä tilanteessa, jossa aiempaa suurempi osa kansalaisista ei kyennyt selviytymään oikeusavusta aiheutuneista kustannuksista ilman tukea. Ennen uudistusta julkisen oikeusavun piiriin arvioitiin lukeutu-

6 van runsaat 40 prosenttia kotitalouksista. 6 Uudistuksen tultua voimaan sen arvioidaan kattavan periaatteessa noin kolme neljännestä kotitalouksista (HE 82/2001 vp.). Tavoitteen saavuttamiseksi oikeusapuun oikeuttavia käyttövararajoja korotettiin siten, että myös ns. keskituloisilla olisi lähtökohtaisesti mahdollisuus julkisin varoin kustannettuun oikeusapuun. 3) Rakenteeltaan sellaisen järjestelmän luominen, joka kannustaa asiakkaita järkevään, kustannuksia hillitsevään prosessaamiseen tavalla, jolla prosessikuluista itse vastaava henkilö olisi valmis huolehtimaan asioistaan. Hallituksen esityksessä oikeusapulaiksi todettiin, että silloinen lainsäädäntö ei oikeusavun omavastuujärjestelmän osalta ollut kaikilta osin omiaan kannustamaan oikeusavun saajaa rationaaliseen prosessaamiseen. Käytännössä oli havaittu, että joissakin julkisin varoin kustannetuissa oikeusaputapauksissa oikeudenkäyntejä paisutettiin perusteettomasti ja kustannuksista välittämättä. Rakenteellisesti kyse oli siitä, että valtio vastasi myös mahdollisen omavastuuosuuden maksamisesta avustajalle ja peri vasta jälkikäteen omavastuun oikeusavun saajalta, jolloin kustannusvastuu näyttäytyi varsin etäisenä ja irrallisena asiana asiakkaalle. Kyse oli myös siitä, että omavastuille oli määritelty maksimimäärä, jonka täytyttyä oikeusapukustannusten kurissa pitäminen ei asiakkaan näkökulmasta ollut tarpeellista, koska valtio vastasi ylimenevästä osuudesta kokonaisuudessaan. Vuoden 2002 uudistuksen yhdeksi tavoitteeksi asetettiinkin järjestelmän kehittäminen oikeusapuasiakkaan kustannustietoisuutta elävöittävään suuntaan. Tavoitteena on, että oikeusapujärjestelmä olisi rakenteellisestikin sellainen, että se motivoisi tehokkaasti myös oikeusavun saajaa valvomaan kustannusten pysymistä käsiteltävään asiaan nähden järkevällä tasolla koko oikeusavun antamisen ajan. (HE 82/2001 vp., 42 52.) Tavoitteen saavuttamiseksi oikeusavun omavastuujärjestelmää uudistettiin. Omavastuuosuuden enimmäismäärästä ja valtion vastuusta maksaa ensin asiakkaan omavastuuosuus yksityiselle avustajalle luovuttiin. Myös omavastuuasteikkoa tarkistettiin. Lisäksi säädettiin, että oikeusapua korvataan pääsääntöisesti vain 100 tunnilta. 4) Oikeusturvavakuutuksen ensisijaisuus. Julkista oikeusapua ei nykyisin anneta, jos asianosaisella on asian kattava oikeusturvavakuutus. Toisin kuin muissa Pohjoismaissa, oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusavun välinen suhde oli Suomessa ennen uudistuksen voimaantuloa sääntelemättä. Sääntelyä pidettiin jo periaatteellisesti tärkeänä ja konkreettisesti tarpeellisena, koska sääntelemättömyyden seurauksena vakuutuksen ja oikeusavun välistä suhdetta koskeva oikeustila oli epäselvä. Oikeusturvavakuutuksen säätäminen ensisijai- 6 Oikeusavun taloudelliset edellytykset (Ahola), 1999.

seksi perustui siihen, että julkista oikeusapua annetaan ylipäätään vain sellaisille henkilöille, jotka tarvitsevat julkisin varoin kustannettavan oikeusavustajan palveluja. Henkilön, jolla on oikeusapukustannukset kattava vakuutus ei katsottu olevan yhteiskunnan tuen tarpeessa. Taustalla oli myös näkemys julkisesta oikeusavusta ja oikeusturvavakuutuksesta vaihtoehtoisina ja toisiaan täydentävinä järjestelminä. (HE 82/2001 vp., 35 39.) 5) Oikeusapua koskevan päätöksentekojärjestelmän kehittäminen joustavammaksi ja sen keskittäminen pääosin oikeusaputoimistoon, kuitenkin niin, että ratkaisuun tyytymätön hakija voisi aina saattaa toimiston päätöksen tuomioistuimen tutkittavaksi. Vuoden 1998 uudistuksen yhteydessä oikeusapua ja maksutonta oikeudenkäyntiä koskevia järjestelmiä yhtenäistettiin joiltain osin, mutta ne jäivät edelleen erillisinä voimaan. Myös etuuden myöntämisestä päätettiin erillään; oikeusaputoimistot päättivät oikeusavun myöntämisestä ja tuomioistuimet maksuttomasta oikeudenkäynnistä. Myös muissa kuin tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa päätös oikeusavusta tehtiin oikeusaputoimistoissa. Muutoksenhakujärjestelmä oli sekin epäyhtenäinen. Järjestelmiä pyrittiin kehittämään siten, että kahdesta erillisestä päätöksentekojärjestelmästäkin päästäisiin yhtenäiseen järjestelmään. Nykyisin siis oikeusapuhakemus osoitetaan aina oikeusaputoimistolle, joka myös päättää oikeusavun myöntämisestä. Päätökseen tyytymätön voi kuitenkin saattaa asian tuomioistuimen tutkittavaksi. Tuomioistuin voi muuttaa oikeusaputoimiston päätöstä niin ratkaisupyynnön esittäneen hyväksi kuin vahingoksikin. 6) Oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevien kelpoisuusvaatimuksien tiukentaminen yleisessä prosessilainsäädännössä niin, että avustajalta edellytetään pääsääntöisesti oikeustieteen kandidaatin tutkintoa. Vuoden 2002 lakiuudistuksen yhteydessä oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevia kelpoisuusvaatimuksia tiukennettiin edellä mainitulla tavalla. Uudistusehdotusta tosin kritisoitiin muun muassa ihmis- ja perusoikeusnäkökulmista. Muutos katsottiin kuitenkin tarpeelliseksi muun muassa prosessien aiheuttamien laatuvaatimusten ja kuluttajansuojan näkökulmista. Kelpoisuusvaatimuksia ei kuitenkaan tiukennettu siten kuin aiemman uudistuksen yhteydessä hallituksen esityksessä (132/1997) oli ehdotettu. Tuolloin ehdotettiin kelpoisuusvaatimuksia tiukennettavaksi niin, että avustajaksi olisi voitu määrätä pääasiasiallisesti vain asianajaja, asianajotoimiston avustava lakimies tai yleinen oikeusavustaja. Hallituksen esitys sai voimakasta kritiikkiä osakseen, koska ehdotuksen nähtiin tosiasiassa tarkoittavan asianajajamonopolia. Kaikkiaan toteutunut kelpoisuusvaatimusten tiukentaminen ei kuitenkaan merkinne suuria muutok- 7

8 sia käytäntöön; esimerkiksi uudistusta edeltävinä vuosina maksuttomissa oikeudenkäynneissä avustajista vain noin prosentti oli muita kuin lakimiehiä. 7 Vuoden 2002 uudistuksen seurauksena oikeusavun saajalla on siis oikeus valita avustajansa lakimieskunnan keskuudesta. Tuomioistuinasioiden ulkopuolisissa asioissa eli ns. ulkoprosessuaalisissa asioissa avustajana voi kuitenkin toimia vain julkinen oikeusavustaja. Ulkoprosessuaalisia asioita koskeva rajaus se, ettei yksityisillä avustajilla ole oikeutta avustaa julkisen oikeusavun saajaa tuomioistuimen ulkopuolisissa asioissa synnytti sekä ennen lain voimaantuloa että lain voimaantulon jälkeen runsaasti keskustelua. Lakivaliokunta edellyttikin, että rajauksen tarpeellisuutta seurataan. 2.3 Lain pääasiallinen sisältö Julkista oikeusapua annetaan vain yksityisille henkilöille. Oikeusapua ei siis anneta esimerkiksi yhtiöille tai yhteisöille. 8 Oikeusapua ei kuitenkaan anneta, jos hakija kykenee itse valvomaan etuaan ja oikeuttaan asiassa tai jos asialla on hakijalle vähäinen merkitys taikka jos oikeusavun antaminen aiheuttaisi kohtuuttomia kustannuksia verrattuna hakijalle koituvaan hyötyyn. Julkista oikeusapua ei myöskään anneta tapauksissa, joissa hakijalla on asian käsittelyn kattava oikeusturvavakuutus. Oikeusapua annetaan yksityisille henkilöille lähtökohtaisesti kaikissa oikeudellisissa asioissa. Tällaisia asioita voivat olla esimerkiksi seuraavat: - perheoikeudelliset asiat; avioero, lasten huolto- ja tapaamisoikeusasiat, ositus, elatusapu, avioehto - perintöön liittyvät asiat; testamentti, perunkirjoitus, perinnönjako - velkomusasiat; velallisen, velkojan tai takaajan avustaminen - huoneenvuokra-asiat; vuokrasaatava, vuokrasopimuksen purkaminen ja irtisanominen, häätö - työsuhteeseen liittyvät asiat; palkkasaatava, työsopimuksen purkaminen ja irtisanominen - sopimuksiin liittyvät asiat; kaupan ehdot, kauppakirja, kaupan purkaminen, hinnanalennus - rikosasiat; asianomistajan tai syytetyn avustaminen, lähestymiskielto - hallinnolliset asiat; sosiaalietuuksiin kuten toimeentulotukeen tai eläke-etuuksiin liittyvät valitukset. 7 Litmala 2000, 236 237. 8 Elinkeinonharjoittaja voi kuitenkin saada oikeusapua elinkeinotoimintaa koskevassa tuomioistuinasiassa. Muussa kuin tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa oikeusapua saa elinkeinotoimintaan liittyen vain, jos siihen on erityistä syytä.

Oikeusapuun kuuluvat ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen asian laatu ja merkitys, mahdollisen riidan kohteen arvo ja olosuhteet huomioon ottaen. Käytännössä oikeusapu käsittää tuomioistuintehtäviä, sovintoneuvotteluja, oikeudellista neuvontaa ja asiakirjojen laadintaa. Tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa oikeusavun hakija voi valita avustajansa. Avustajana voi toimia oikeusaputoimiston julkinen oikeusavustaja, asianajaja tai muu lakimies. Muissa kuin tuomioistuimessa käsiteltävissä asioissa julkista oikeusapua saa ainoastaan oikeusaputoimistosta. Nämä ns. ulkoprosessuaaliset asiat ovat siis joko sellaisia, joita ei ylipäätään ole mahdollista saattaa tuomioistuinten tutkittavaksi tai erilaisissa lautakunnissa ja vastaavissa elimissä käsiteltäviä hallintotai hallintolainkäyttöasioita. Esimerkkeinä jälkimmäisistä voi mainita alueellisissa ympäristökeskuksissa tai opintotuen muutoksenhakulautakunnassa käsiteltävät asiat. (Ks. HE 82/2001 vp., 55.) Oikeusapua haetaan oikeusaputoimistosta, joka myös päättää oikeusavun antamisesta. Julkista oikeusapua voi hakea mistä oikeusaputoimistosta tahansa riippumatta asuinpaikkakunnasta. Oikeusapupäätökseen tyytymätön hakija voi esittää ratkaisupyynnön eli viedä päätöksen tuomioistuimen tutkittavaksi. Niissä asioissa, joissa ei ole kyse tuomioistuimessa käsiteltävästä asiasta, oikeusapupäätös voidaan saattaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Oikeusaputoimisto toimittaa hakijan ratkaisupyynnön toimivaltaiselle tuomioistuimelle. Yksinäinen henkilö saa oikeusapua korvauksetta, kun hänen käytettävissä olevat tulonsa ovat enintään 650 euroa kuukaudessa. Puolisoilla vastaava määrä on enintään 550 euroa puolisoa kohti. Suurempituloisemmat maksavat oikeusavun osittain itse. Yksinäinen henkilö voi saada osittain korvauksetta oikeusapua vielä, kun hänen käytettävissä olevat tulonsa ovat 1 400 euroa kuukaudessa. Puolisoilla vastaava raja on 1 200 euroa puolisoa kohden kuukaudessa. Alin omavastuuosuus on nykyisin 20 prosenttia ja korkein 75 prosenttia. Oikeusavun laajentumisen myötä oikeusavun piiriin tulleilla keskituloisilla tarkoitetaan henkilöitä, joiden käyttövara yksinäisillä henkilöillä on 1 001 1 400 euroa ja puolisoilla 801 1 200 euroa puolisoa kohden kuukaudessa. Keskituloisten omavastuuosuus on 40, 55 tai 75 prosenttia käyttövarasta riippuen. Oikeusapua korvataan pääsääntöisesti enintään sadalta tunnilta asiaa kohden. Jos oikeusavun saaja häviää tuomioistuimessa käsiteltävän asiansa, julkinen oikeusapu ei kata maksettavaksi tuomittuja vastapuolen oikeudenkäyntikuluja. Oikeusapu myönnetään hakijan tulojen, menojen, varallisuuden ja elatusvelvollisuuden perusteella. Oikeusavun hakijan käytettävissä olevat varat lasketaan seuraavasti: Tuloina otetaan huomioon palkka- ja eläketulot, päivärahat, lapsi- 9

10 lisät, elatusavut ja pääomatulot. Myös hakijan avio- tai avopuolison tai rekisteröidyn parisuhteen toisen osapuolen tulot otetaan huomioon, ellei tämä ole jutussa hakijan vastapuolena. Kuukausituloista vähennetään ensin verot. Tuloista vähennetään myös asumismenot, päivähoitomaksut, elatusapumaksut sekä säännölliset ulosotto- ja velkajärjestelymenot. Näistä vähennys tehdään vain niiltä osin, kuin yhteenlasketut menot ylittävät 250 euroa. Tämän lisäksi alaikäisistä lapsista tehdään 250 euron vähennys lasta kohden. Tulojen lisäksi myös hakijan varallisuus saattaa vaikuttaa oikeusavun myöntämiseen. Käyttövaralaskelmassa huomioidaan sellainen nettovarallisuus, joka ei ole helposti realisoitavissa. Nettovarallisuutta laskettaessa varallisuus otetaan huomioon verotusarvon mukaisesti. Varallisuudesta vähennetään velat. Perheen vakinaisena asuntona käytettävää omistusasuntoa ja työn kannalta välttämätöntä autoa ei kuitenkaan oteta huomioon oikeusavun taloudellisia edellytyksiä selvitettäessä. Edellä selostetun perusomavastuun lisäksi oikeusavun saajan maksettavaksi saattaa tulla myös lisäomavastuu. Lisäomavastuu tulee maksettavaksi, jos oikeusavun hakijalla on talletuksia tai muuta helposti realisoitavaa omaisuutta yli 5 000 arvosta. Lisäomavastuun määrä on puolet hakijan ko. varallisuuden arvosta siltä osin kuin se ylittää 5 000 euroa. Oikeusavun hakijalla on velvollisuus antaa oikeusaputoimistolle kaikki oikeusapupäätöksen tekemiseen tarvittavat tiedot. Oikeusaputoimistoilla on oikeus tarkistaa hakijan antamat tiedot taloudellisesta tilanteestaan esimerkiksi kuntien ja valtion viranomaisilta ja vakuutusyhtiöiltä. Myös pankeilla ja vastaavilla rahalaitoksilla on velvollisuus antaa tietoja, jos on syytä epäillä hakijan antamien tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta. Jos pankeilta pyydetään tietoja, on oikeusaputoimiston ilmoitettava siitä etukäteen oikeusavun hakijalle. Vuoden 2002 uudistuksen yksi merkittävä elementti oli julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen suhteen säänteleminen oikeusapulaissa. Lain mukaan julkista oikeusapua ei anneta tapauksissa, joissa hakijalla on asian käsittelyn kattava oikeusturvavakuutus. Julkista oikeusapua hakevan henkilön on hakemuksessaan ilmoitettava, onko hänellä oikeusturvavakuutus. Oikeusturvavakuutuksella tarkoitetaan asianajo- ja oikeudenkäyntikulujen turvaamiseksi otettua vakuutusta. Oikeusturvavakuutus korvaa siis oikeudenkäyntikustannuksista syntynyttä varallisuusvahinkoa. 9 9 Oikeusturvavakuutus ei siis kata sitä maksu- tai muuta velvoitetta, joka on varsinaisen oikeudenkäynnin kohteena. Ks. tarkemmin oikeusturvavakuutuksesta ja sen käytöstä Eskuri ym. 2002.

Yksityinen oikeusturvavakuutus otettiin Suomessa käyttöön vuonna 1968. Vakuutuskorvauksia haettiin alkuun suhteellisen vähän, mutta nykyisin oikeusturvavakuutus on kansalaisten oikeusturvan kannalta merkittävä tekijä. Oikeusturvavakuutus on vapaaehtoinen vakuutus, joka kuuluu osana tai on mahdollista liittää esimerkiksi koti-, maatila-, yritys-, kiinteistö-, auto- ja venevakuutuksiin. Oikeusturvavakuutus liittyy usein myös yhteisövakuutuksena niin sanottuihin liittovakuutuksiin, jotka on otettu jonkin järjestön tai yhdistyksen jäsenille. Esimerkkinä tällaisista vakuutuksista voi mainita ammattiliittojen ottamat vakuutukset, joilla liitot vakuuttavat jäsenistönsä. Näissä tapauksissa oikeusturvavakuutus korvaa muun muassa liiton jäsenten työsuhteita koskevissa riita-asioissa aiheutuneita kustannuksia. Oikeusturvavakuutukset ovat soveltamisalaltaan rajoitettuja, eivätkä ne kata kaikkia oikeudellisia asioita. Koska kyseessä on vapaaehtoinen vakuutus, kullakin vakuutusyhtiöllä on omat vakuutusehtonsa. Vakuutussopimuksissa määritellään se, millaisia riita-, rikos- ja hakemusasioista aiheutuvia kustannuksia korvataan. Sopimuksissa määritellään myös se, mikä on asiakkaan omavastuu ja mikä on korvattavien kulujen määrä. Käytännössä oikeusturvavakuutukset ovat pääkohdiltaan samansisältöisiä eri vakuutusyhtiöillä, mutta yksityiskohdissa saattaa olla eroja. Yhtiöt käyttävät sopimuksissaan pääosin Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliiton malliehtoja. Malliehdot on laadittu erikseen kotivakuutukseen liittyvän (yksityishenkilön), autovakuutuksen, kiinteistön ja yrityksen oikeusturvavakuutuksen osalta. Nämä malliehdot määrittävät myös ne asiat, jotka rajautuvat vakuutuksen ulkopuolelle. 10 Oikeusturvavakuutus liittyy tavallisimmin kotivakuutukseen. Arviolta noin 70 75 prosentilla suomalaisista kotitalouksista on oikeusturvavakuutuksen sisältävä kotivakuutus. Näiden oikeusturvavakuutuksien korvauspiirissä ovat lähtökohtaisesti ne vakuutetun välttämättömät ja kohtuulliset asianajo- ja oikeudenkäyntikulut, jotka ovat aiheutuneet lakimiesavun käyttämisestä yksityiselämään liittyvissä hakemus-, riita- ja rikosasioissa. Vakuutuksen piiriin kuuluvat käräjäoikeuksissa sekä niiden muutoksenhakuasteissa tai välimiesmenettelyssä käsiteltävät asiat. Hallinnollisissa viranomaisissa, hallintotuomioistuimissa ja erityistuomioistuimissa käsiteltävät asiat on rajattu kotivakuutuksiin liitetyn oikeusturvavakuutuksen ulkopuolelle. Kotivakuutukseen liitetty oikeusturvavakuutus koskee vakuutettua yksityishenkilönä. Siten esimerkiksi vakuutetun virkaan, toimeen tai elinkeinotoimintaan liittyvät asiat eivät kuulu vakuutuksen korvauspiiriin. Vakuutusehdoissa saattaa olla myös useita muita rajoituksia vakuutussopimuksesta riippuen. Oikeusturvavakuutuksesta ei pääsääntöisesti korvata esimerkiksi vakuutetun maksettavaksi tuomittuja tai sovittuja vastapuolen oikeudenkäyntikuluja. 10 Ks. tarkemmin Eskuri ym. 2002. 11

12 Keskeisiä kustannuksia, joita vakuutuksesta ei korvata ovat myös tuomion tai päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset, rikosilmoituksen tai tutkintapyynnön tekemisestä taikka rikosasian esitutkinnasta aiheutuvat kulut sekä muutoksenhausta korkeimpaan oikeuteen aiheutuvat kulut niissä tapauksissa, joissa valituslupaa ei myönnetä 11. Myös oikeusturvavakuutuksiin liittyy omavastuu. Kotivakuutuksiin sisältyvän oikeusturvavakuutuksen omavastuu on yleisimmin 15 prosenttia kustannuksista, kuitenkin vähintään vakuutuskirjaan merkitty määrä, esimerkiksi 170 250 euroa. Vakuutusmäärä eli enimmäiskorvausmäärä määritellään vakuutuskirjassa. Oikeusturvavakuutuksen enimmäiskorvaus vaihtelee yhtiöstä riippuen 5 000 17 000 euroon oikeudenkäyntiä kohden. 12 Kotivakuutuksissa korvaus on yleisimmin enintään 8 410 euroa. Kun oikeusturvavakuutuksen ehdot osoittavat asian olevan korvauspiirissä, vakuutus korvaa vakuutusehdoissa määritellyllä tavalla oikeudenkäynnistä tai sen välttämisestä aiheutuvat kustannukset, muun muassa lakimiehen palkkion. Vakuutuksesta maksetaan kuitenkin vain asian hoidosta aiheutuneet tarpeelliset ja kohtuulliset kustannukset. Vakuutusyhtiö saattaa esimerkiksi evätä korvauksen osittain, jos vakuutettu on vaihtanut lakimiesavustajaansa kesken asian käsittelyn ja tästä on aiheutunut lisäkuluja. Vaikka oikeusavun hakijalla on asian kattava oikeusturvavakuutus, voidaan julkista oikeusapua silti myöntää joissakin poikkeustapauksissa. Täysin korvauksettomaan oikeusapuun oikeutettu henkilö voi saada julkista oikeusapua oikeusturvavakuutuksen omavastuuosuuteen. Erityisistä syistä oikeusapua voidaan myöntää omavastuulla tai korvauksetta myös vakuutuksen enimmäiskorvausmäärän ylittäviin kuluihin. 2.4 Oikeusaputoiminnan organisointi Oikeusaputoiminta on oikeusaputoimistojen osalta jaettu hovioikeuspiirien mukaisesti kuuteen oikeusapupiiriin. Näitä ovat Turun, Vaasan, Itä-Suomen, Helsingin, Kouvolan ja Rovaniemen oikeusapupiirit. Kaikkiaan toimistoja oli vuonna 2006 yhteensä 65. Oikeusaputoimistot eivät toimi rajatulla toimialueella, vaan asiakas voi hakea oikeusapua kotipaikkakunnastaan riippumatta. Relevantti väestöpohja ja kohtuulliset etäisyydet ovat kaikkiaan olleet toimistojen sijoittamisen peruskriteereitä. Oikeusaputoimistoissa työskenteli vuonna 2006 noin 220 oikeusavustajaa ja saman verran toimistohenkilökuntaa. 11 Oikeusavun käsikirja, 32. 12 Vertailutietoa kotivakuutuksista 1.6.2003.

Vaikka vuoden 2002 uudistuksessa oikeusavun kattavuutta laajennettiin merkittävästi ja vaikka oikeusapuasioiden määrän ennakoitiin lisääntyvän, ei resurssien lisäämisestä tehty päätöksiä uudistuksen yhteydessä. Valtion oikeusaputoimistojen työmäärän oli havaittu selvästi vähentyneen edeltävinä vuosina ja tämän johdosta lähdettiin siitä, että oikeusaputoimistot kykenisivät suoriutumaan niille tulevista lisätehtävistä ilman henkilöstölisäystä. Hallituksen esityksessä ja eduskunnan lakiuudistukseen liittämissä lausumissa korostettiin sen sijaan kehityksen tiivistä seurantaa sekä tarvittaessa riittävien resurssien tarkistamista ja osoittamista (HE 82/2001 vp., 74; LaVM 22/2001 vp.). 13 3 Tutkimushankkeen lähtökohtia 13 3.1 Lakiuudistuksen seurannasta ja arvioinnista Eduskunta liitti oikeusapujärjestelmää koskevaan lakiuudistukseen lausumia. Niissä edellytettiin, että uudistuksen oikeuspoliittisten tavoitteiden toteutumisesta ja kustannusvaikutuksista järjestetään asianmukainen seuranta. Edelleen lausumassa edellytettiin, että ulkoprosessuaalisia asioita koskevan rajauksen tarpeellisuutta arvioidaan. Lisäksi eduskunta edellytti, että valtion oikeusaputoimistojen työmäärän kehitystä ja palvelujen alueellista saatavuutta seurataan sekä huolehditaan ammattitaitoisen henkilökunnan riittävyydestä ja asianmukaisesta palkkauksesta. (LaVM 22/2001 vp.) Oikeusapua koskevan lakiuudistuksen seuranta ja arviointi on paitsi edellä mainitusta johtuen, monesta yleisemmästäkin syystä tärkeää. Suomessa on viime aikoinakin arvosteltu voimakkaasti lakien ja lainvalmistelun laatua. Tähän kritiikkiin on pyritty jo jonkin aikaa vastaamaan erilaisilla laadun parantamiseen tähtäävillä toimenpideohjelmilla. Esimerkkeinä näistä voi mainita valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelmat vuosilta 1996 ja 2000, kansliapäällikkötyöryhmän vuonna 2003 tekemän ehdotuksen paremman lainvalmistelun suunnittelusta ja johtamisesta sekä vuonna 2006 julkaistun Paremman sääntelyn toimintaohjelman. 14 Lainvalmistelua koskevissa kehittämisohjelmissa on korostettu säännönmukaisesti myös lakien ja lakiuudistusten voimaan tulon jälkeistä toimivuuden ja vaikutusten seurantaa. Uudistusten toimivuuden ja vaikutusten seuranta onkin vakiintumassa yhdeksi hyvän lain- 13 Tämä luku perustuu pääosin julkaisuun Litmala & Alasaari 2004. 14 Valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelma, 1996; Valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelma II, 2000; Parempaan lainvalmistelun suunnitteluun ja johtamiseen, 2003; Paremman sääntelyn toimintaohjelma, osat 1 3.

14 valmistelun osatekijäksi. Tätä indikoi osaltaan myös vuonna 2004 laaditut uudet hallituksen esitysten laatimisohjeet; esitettyjen säännösten vaikutusten jälkikäteisestä seurannasta edellytetään mainittavan jo hallituksen esityksen yleisissä perusteluissa 15. Lakiuudistusten toimivuuden seuranta on tärkeää useasta syystä. Periaatteellisesti tärkeimmäksi syyksi on mainittu yksinkertaisesti se, että säädösuudistusten toimivuutta valaisevaa, esimerkiksi päätöksentekijöille tai eri intressiryhmille tietoa tuottavaa lakiuudistusten automaattista palautemekanismia ei ole olemassa. Sääntelyn kohdealueen, sääntely-ympäristön ja olosuhteiden nykyisin varsin nopeat muutokset sekä toimintatapojen monimutkaistuminen ja toisaalta eriytyminen tekevät lakiuudistusten toteutumisen seurannan ja arvioinnin vielä aiempaakin tarpeellisemmiksi. 16 Vaikka nykyisin lainvalmistelutyöhön kuuluu jo melko vakiintuneesti mahdollisimman laajan ja monipuolisen tiedollisen pohjan kokoaminen uusien säännösten laatimiseksi, sääntelyratkaisuja joudutaan tekemään edelleen osin epävarmankin tiedon varassa. Lainvalmistelulle ominaista onkin paitsi esimerkiksi ajan ja resurssien, myös saatavilla olevan tiedon puutteellisuus. Toisaalta on selvää, että etenkin uuden sääntelyn tosiasiallisia vaikutuksia lainsäädännön kohdetahojen ja eri toimijoiden osalta on varsin vaikea ennustaa etukäteen. Tätä peilaavat usein myös lainlaadintaan osallistuvien eri tahojen erilaiset käsitykset ja erimielisyydet. Kaikkiaan mainitut lainvalmistelutyöhön sisältyvät tekijät korostavat nekin osaltaan uudistusten toimivuuden jälkikäteisen seurannan ja arvioinnin tarvetta. Julkisen sektorin arviointitoiminnan yleistyttyä arviointitutkimuksen tavoitteenasettelun tarkastelu on entistäkin tärkeämpää. Aiemmat arvioinnit ovat tuoneet esiin kaksi seikkaa, jotka on hyvä ottaa arviointia koskevassa keskustelussa ja suunnittelussa huomioon. Ensinnäkin, ei ole olemassa mitään yhtä universaalia tavoitetta arvioinnille, vaan sen tavoite/tavoitteet tulee täsmentää ja hahmottaa tapauskohtaisesti. Toiseksi, useissa arvioinneissa keskeinen ongelma on ollut se, että loppujen lopuksi niitä on voitu hyödyntää odottamattoman vähän. Arvioinnilla ja sitä palvelevalla tutkimuksella voi olla monia tavoitteita. Tavoitteena voi olla esimerkiksi: - tuottaa tietoa, joka auttaa korjaamaan toiminnassa havaittuja epäkohtia ja kehittämään toimintaa tavoitteita paremmin vastaavaksi, - edistää eri toimijoiden oppimisprosesseja ja levittää tietoa hyvistä käytännöistä ja toimintatavoista, 15 Hallituksen esitysten laatimisohjeet, 2004. 16 Tala 2001; Salovaara & Tala 2003.

15 - tuottaa kriittistä tietoa toiminnasta sen mahdollista uudelleenarviointia sekä uudenlaisten vaihtoehtojen kehittelyä varten ja - tunnistaa ennakoimattomia sivu- ja haittavaikutuksia, joita saattaa ilmetä erityisesti arvioitavan järjestelmän ja muiden säännöstöjen, instituutioiden tai järjestelmien välisissä suhteissa (julkisen oikeusavun yhteydessä esimerkiksi tuomioistuimen asiamäärissä tai julkisten oikeusavustajien ja alan yksityisten toimijoiden suhteissa). Arviointi nähdään usein painottuneesti osana järkevää johtamista, päätöksentekoa ja toimintaa. Esimerkiksi lakiuudistukselle asetetaan erilaisia tavoitteita, jonka jälkeen käytetään tavoitteisiin johtavia tai tavoitteenasettelun toteutumista edistäviä keinoja. Päätöksentekijä käyttää tällöin sääntelyä toimintavälineenä, jolla pyritään paitsi edistämään asetettuja tavoitteita, myös ohjaamaan sääntelyn kohteena olevia toimijoita kuten yksilöitä, yrityksiä tai muita yhteisöjä. Arvioinnissa tarkastellaan sitä, millaisia tuloksia on saatu aikaan; esimerkiksi missä määrin asetetut tavoitteet ovat toteutuneet ja kuinka hallinto, tuomioistuimet sekä muu julkinen koneisto toteuttavat sääntelyä ja mikä näiden tahojen toiminnassa on lain toteutuksen kannalta tavoitteita edistävää ja mikä taas kriittistä. Kaikkiaan tämäntyyppistä arviointiasetelmaa sävyttää voimakkaasti päätöksentekijän, lainlaatijan ja keskushallinnon näkökulma. Lain toteutumisen tarkastelu tapahtuu ylhäältä alaspäin (Top Down). Päätöksentekijän näkökulmaa painottava arviointi korostaa myönteisellä tavalla vastuuta sääntelyn sisällöstä ja vaikutuksista. Tämän näkökulman haittoina voidaan kuitenkin pitää sitä, että sääntelyn varsinaista kohdealuetta etäämmällä ilmenevät sivuvaikutukset samoin kuin julkisen organisaation ulkopuolisia toimijoita koskevat vaikutukset voivat jäädä osin tai kokonaan huomiotta. 17 Arviointia voidaan tehdä myös päätöksenteon kohteiden, kansalaisten, asiakkaiden, palvelujen käyttäjien tai näitä lähinnä olevien palvelujen suorittajien näkökulmasta. Tärkeäksi muotoutuu tällöin se, mitkä intressit, asiat, järjestelyt ja olosuhteet ovat tärkeitä näille toimijoille ja heidän valinnoilleen. Tarkastelussa korostuu myös se, mikä on kyseisen sääntelyn merkitys ja vaikutus näille tahoille; onko sääntelyllä ylipäätään merkitystä ja vaikutusta, onko sitä paljon vai vähän tai ei lainkaan sekä minkä laatuisia ja kuinka myönteisiä tai kielteisiä vaikutukset ovat. Lain toteutumisen tarkastelu tapahtuu ikään kuin alhaalta ylöspäin (Bottom Up). Tämän näkökulman painottuminen arvioinnissa tuottaa usein monipuolista tietoa, koska sääntely ymmärretään tällöin vain yhdeksi eri toimijoiden käyttäytymiseen vaikuttavaksi tekijäksi usean eri vaikutustekijän ohessa. Tämän tarkastelutavan haittapuolena on taas se, että se ei valaise erilaisia julkisen organisaation kuten hallinnon ja tuomioistuinten sisällä tapahtuvia prosesseja, joilla puolestaan on usein varsin kes- 17 Tala 2001.

16 keinen merkitys oikeussääntelyn toteutumiseen käytännössä. Lisäksi esimerkiksi rajoituttaessa kenttätason tiedonkeruuseen, lain toteutumisen kannalta tärkeitä seikkoja saattaa jäädä sivuun kiinnostuksen kohdentuessa sääntelyn kohdetahoihin ja heitä lähinnä toimiviin viranomaisiin. Oikeusapu-uudistuksen toimivuutta arvioitaessa on perusteltua soveltaa molempia edellä mainituista tarkastelutavoista. On hyvä muistaa, että arvioinnin ja arviointitutkimuksen tekemiseen ei ole olemassa yhtä ainoaa oikeaa mallia. Käytännön arvioinnissa ei toki ole syytä pitäytyä yhdessä ainoassa lähestymistavassa. Tarkoituksenmukaista on etsiä kyseiseen asiaan parhaiten soveltuvia toimintatapoja, jotka saattavat muotoutua useasta lähestymistavasta. Esimerkiksi oikeusapua koskevassa lakiuudistuksessa alhaalta-ylösnäkökul-maa korostaa pyrkimys kehittää oikeusapua pelkästään vähävaraisimmille suunnatun oikeuden sijasta kansalaisoikeuden suuntaan (HE 82/2001 vp., 49). Toisaalta on syytä ottaa päätöksentekijän näkökulmakin huomioon ja peilata lain toteutumista päätöksenteossa asetettuja tavoitteita vasten. Tavoitelähtöinen arviointi onkin perinteisimpiä ja käytetyimpiä lähestymistapoja arviointitoiminnassa. Tästä lähtökohdasta esimerkiksi oikeusapuuudistuksen yhteydessä lainlaatijan tavoitteenasettelu luo eräänlaiset peruskriteerit varsinaiselle arvioinnille. Monitoimija-arvioinnissa ( stakeholder-malli ) pidetään tärkeänä, että keskeiset, arvioinnin kohteena olevan alan käytännön eri rooleissa toimivat osallistuvat ja myötävaikuttavat myös alan arviointiprosessiin. Tässä lähestymistavassa eri toimijoiden tietojen, kokemusten ja toisistaan poikkeavien arviointikriteerien nähdään tukevan arviointia. Kun arviointiprosessissa on mukana alan eri toimijoita, vältytään mitä todennäköisimmin myös näkökulman kapenemiselta. Monilla eri tahoilla on annettavaa oikeusapu-uudistuksen arvioinnin toteutuksessa. Näitä ovat esimerkiksi lainsäätäjätahon ja oikeusaputoiminnan hallinnon edustajat, oikeusavustajat ja lainopillisia palveluja markkinoilla tarjoavat asianajajat ja muut lakimiehet, oikeusturvavakuutuksia myöntävät yhteisöt, tuomioistuinlaitos sekä julkisen oikeusavun asiakkaat. 3.2 Tutkimushankkeen lähtökohdat Oikeusapu-uudistuksen seuranta- ja arviointitutkimuksen lähtökohtana on ollut selvittää oikeusapua koskevan lakiuudistuksen toimivuutta käytännössä. Hankkeessa on pyritty kartoittamaan päätöksentekijän näkökulmaa eli uudistuksen toimivuutta suhteessa lakiuudistukselle asetettuihin tavoitteisiin. Tämän ohella pyrittiin selvittämään sitä, miten uudistus on vaikuttanut toimijakenttään eli oikeusavustajien, yksityisten avustajien, tuomioistuinlaitoksen sekä oikeusturvavakuutuksia myöntävien tahojen toimintaan. Erityisen tärkeää

on ollut selvittää myös sitä, minkälaisia vaikutuksia uudistuksella on käyttäjätasolle eli oikeusavun asiakkaille. Oikeusapu-uudistuksen tavoitteiden ja sisällön valossa järjestelmän arvioinnin alustaviksi kohteiksi hahmottuivat tutkimushanketta suunniteltaessa ja käynnistettäessä seuraavat teemat: 18 1. Julkisten oikeusapupalvelujen saatavuus ja kohdentuminen Uudistuksen päätavoite huomioon ottaen keskeistä on saada tietoa siitä, millaisia ovat taloudelliselta asemaltaan ne henkilöt, jotka saavat julkista oikeusapua. Samalla tulisi selvittää se, ketkä henkilöt ja ryhmät jäävät oikeusavun ulkopuolelle. Näin saadaan kartoitettua sitä, ovatko julkiseen oikeusapuun oikeutetut kansalaispiirit laajentuneet lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla. Kyseistä teemaa on tarpeellista täsmentää joillakin lisäkysymyksillä. Ensinnäkin tulisi selvittää oikeusavun alueellista yhtenäisyyttä. Tähän liittyen olisi hyvä selvittää sitä, vaikuttavatko alueelliset piirteet julkisen oikeusavun saatavuuteen ja jos vaikuttavat, niin miten (esim. mahdollinen tarjonnan ja kysynnän välinen epäsuhta asutuskeskuksissa, etäisyydet ja niiden haitat harvaan asutuilla alueilla jne.). Toinen tutkimisen arvoinen lisäulottuvuus on se, mikä vaikutus tosiasiassa on niillä säännöksillä, joilla oikeusapu voidaan tietyissä tilanteissa evätä. Kysymys on tilanteista, joissa asiakas kykenee itse valvomaan oikeuksiaan, asialla on hakijalle vähäinen merkitys tai asian hoitamisesta aiheutuisi hyötyyn verrattuna kohtuuttomat kustannukset. Olisi hyvä pyrkiä kartoittamaan sitä, voivatko ko. säännökset johtaa asiakkaiden oikeudenmenetyksiin tai olla (osa- ) selityksenä oikeusaputoimistojen asiamäärien vähenemiselle vuoden 1998 lakiuudistuksen jälkeen. Tähän liittyen olisi selvitettävä myös omavastuusäännöksen merkitystä. Julkisen oikeusavun asiakaskunnan laajentuminen nostaa esiin mielenkiintoisen kysymyksen oikeusavun kautta hoidettavien asioiden asiarakenteen mahdollisista muutoksista. Seurannan yksi kiinnostava osa-alue on kartoittaa sitä, tuovatko uudet asiakasryhmät julkisen oikeusavun piiriin uudenlaisia juttuja. Hallituksen esityksen perusteluissa onkin pohdittu oikeusavun laajentumisen kannalta myös juttupotentiaalia riita-asioissa (ks. HE 82/2001 vp., 57 58). 17 18 Litmala 2002.

18 2. Julkisen oikeusavun kustannuskehitys ja toimet järkevän, kustannuksia hillitsevän prosessaamisen edistämiseksi Hallituksen esityksen perustelujen mukaan aiempi lainsäädäntö ei sisältänyt oikeusavun saajalle ja tämän avustajalle riittäviä kannustimia pitää oikeusavun kustannuksia asian laatuun nähden järkevällä tasolla (HE 82/2001 vp., 36). Asialla on luonnollisesti merkitystä myös julkisen oikeusavun kokonaiskustannusten kannalta. Lakiuudistuksen myötä oikeusavun kustannuksia pyritään hillitsemään. Yksittäisten asioiden ja niissä tehtävien asianajotoimien tasolla kustannuskehitykseen pyritään vaikuttamaan pääasiassa kahdella tavalla. Julkisista varoista korvattavalle oikeusavulle on säädetty yläraja, joka on ulkoprosessuaalisissa asioissa ehdoton. Tuomioistuinasioissa yläraja on pääsääntö, josta voidaan poiketa erityisistä syistä. Kustannuksia hillitsevästi vaikuttaa mahdollisesti myös se, että uudistuksen tultua voimaan valtio on vastannut avustajalle tulevasta korvauksesta vain asiakkaan omavastuun ylittävältä osalta. Näin riski mahdollisesta luottotappiosta asiakkaan omavastuun osalta jää yksityiselle avustajalle. Kustannuskehityksen keskeinen tekijä on se asiakas- ja asiamäärä, jota julkisen oikeusavun tuella hoidetaan. Hallituksen esityksessä kustannusten kokonaiskasvun arvioitiin olevan vuositasolla alle 20 miljoonaa markkaa. Valtion oikeusaputoimistoille tulevan lisäyksen määräksi arvioitiin 11 500 asiaa vuosittain. Oikeusaputoimistojen ennakoitiin suoriutuvan siitä ilman henkilökunnan lisäystä (HE 82/2001 vp., 57). Eduskunnan lakivaliokunnan mukaan lakiesityksen kustannusvaikutukset arvioitiin poikkeuksellisen laajasti (LaVM 22/2001 vp., 3). Oikeusapua koskevassa arviointitutkimuksessa tulisi asianmukaisesti arvioida myös lakiuudistuksen kustannusvaikutuksia. Lisäksi tulisi arvioida ammattitaitoisen henkilökunnan riittävyyttä suhteessa työmäärään, asiamäärien ja asiarakenteen kehitykseen. 3. Oikeusapua koskeva päätöksenteko ja muutoksenhaku Lakiuudistuksen myötä päätöksenteko oikeusavun myöntämisestä yhtenäistettiin. Päätöksenteko keskitettiin niin, että ratkaisun tekee ensi vaiheessa oikeusaputoimisto. Tuomioistuimella ei ole enää toimivaltaa tehdä ensimmäisenä instanssina päätöstä oikeusavun myöntämisestä (HE 82/2001 vp., 52). Oikeusaputoimiston päätökseen tyytymätön voi kuitenkin aina saattaa ratkaisun tuomioistuimen tutkittavaksi. Asiakkaiden näkökulmasta oikeusavun myöntämistä koskevaan päätöksentekoon liittyy kaksi olennaista näkökohtaa. Ensinnäkin on tärkeää, että oikeusavun hakijoita kohdellaan yhtenäisesti ja yhdenvertaisesti. Tärkeää on myös se, että mahdolliset erimielisyydet ja kiistat kyetään ratkaisemaan asianmukai-

sesti ja mahdollisimman nopeasti. Oikeusavun epäämiseen liittyviä kiistatilanteita ja niiden ratkaisuja ei ole aiemmin järjestelmällisesti kartoitettu. Tätä teemaa koskeva, järjestelmällisesti ja soveliaalla tavalla koottu tieto voisi olla yksi seurannan ja arvioinnin osatehtävä. 4. Julkisen oikeusavun laatu ja asiakastyytyväisyys Suomessa ei ole kovinkaan laajalti tutkittu lainopillisten palvelujen laatua ja asiakastyytyväisyyttä. 19 Oikeusaputoiminnan asiakkaille suunnattiin vuosien 2000 ja 2001 vaihteessa kysely, josta saatiin alustavaa informaatiota. Kysely oli kuitenkin melko suppea ja sen vastausprosentti jäi suhteellisen alhaiseksi (n. 30 %), mikä osaltaan vähensi aineiston käyttökelpoisuutta. Hallituksen lakiesityksen mukaan lakiasiaintoimistojen ja asianajotoimistojen tarjoamien palvelujen laadussa ei ole käytännössä voitu luotettavasti osoittaa olevan tosiasiallisia eroja (HE 82/2001 vp., 55). Eduskunnan lakivaliokunnan mietinnön mukaan oikeusavussa julkisen ja yksityisen sektorin työ vastaa vaativuudeltaan ja laadultaan toisiaan (LaVM 22/2001 vp., 4). Oikeusapu-uudistuksen arvioinnissa kysymykset palvelujen laadusta ja asiakkaiden tyytyväisyydestä ovat keskeisiä ja merkityksellisiä. Toisaalta on selvää, että niiden tutkiminen on useastakin syystä hankalaa ja vaativaa. Niin kuin edellä todettiin, Suomessa ei aiemmin ole tehty paljoakaan alan tutkimusta. Lisäksi erityisasiantuntemusta edellyttävissä palveluissa, kuten lainopillisissa palveluissa, asiakkaan kokemaan tyytyväisyyteen tai tyytymättömyyteen voi olla moninaisia syitä. Toisaalta asiakastyytyväisyys sinänsä ei voi yksin muodostaa perustaa pätevälle laatuarvioinnille. Kaikkiaan palvelujen laatuun ja asiakastyytyväisyyteen liittyviä kysymyksiä ei kuitenkaan voida sivuuttaa oikeusapujärjestelmää koskevan lakiuudistuksen toimivuutta arvioitaessa. 5. Järjestelmien välisiä suhteita koskevat kysymykset Lakiuudistusten toimivuutta ja vaikutuksia koskevassa tutkimuksessa on korostettu, että jokainen uudistus sijoittuu aina osaksi laajempaa, jo olemassa olevaa kokonaisuutta. Tuossa kokonaisuudessa on uudistuksen lisäksi myös muita tärkeitä osia, uudistukseen läheisesti liittyviä muita järjestelmiä ja instituutioita. Uudistuksen toimivuuden kannalta onkin tärkeää, millaiseksi kokonaisuuden eri osien suhteet muotoutuvat. Tärkeää on myös se, millaisia sivuja häiriövaikutuksia järjestelmien kesken mahdollisesti syntyy. Oikeusapu-uudistukselle läheisiä instituutioita ja järjestelmiä on useita. Keskeisimpiä ovat markkinoilla tarjolla olevat lainopilliset palvelut. Näiden 19