LAUSUNTO 11.8.2016 Valtiovarainministeriö Vero-osasto PL 28 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministeriö@vm.fi pia.kivimies@vm.fi VM064:00/2016 Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta annetun lain sekä eräiden juomapakkausten valmisteverosta annetun lain liitteen muuttamiseksi Elintarviketeollisuusliitto (ETL) kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta annetun lain sekä eräiden juomapakkausten valmisteverosta annetun lain liitteen muuttamiseksi. ETL kannattaa makeisten ja jäätelön valmisteveron poistamista ja vastustaa virvoitusjuomaveron säilyttämistä Hallituksen esityksen tavoitteena on korjata makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverotuksen epäkohtia. Pyrkimyksenä on löytää ratkaisu, jolla valmisteverotuksessa kohdeltaisiin mahdollisimman neutraalisti saman tuoteryhmän tuotteita. Esityksessä makeisten ja jäätelön verotuksesta luovuttaisiin. Virvoitusjuomavero säilytettäisiin, mutta sen piiristä poistettaisiin kasvipohjaiset maitoa korvaavat tuotteet sekä jääpalat. Lain nimi ehdotetaan muutettavaksi laiksi virvoitusjuomaverosta. Vuodesta 2011 alkaen voimassa ollut makeisten-, jäätelön- ja virvoitusjuomien valmistevero (makeisvero) on merkittävästi heikentänyt veron kohteena olevien yritysten sekä kansallista että kansainvälistä kilpailua ja kilpailukykyä. ETL kannattaa ehdotusta luopua makeisten ja jäätelön valmisteverotuksesta vuoden 2017 alusta. ETL kannattaa myös jään ja lumen rajaamista veron ulkopuolelle. Suomen päivittäistavaramarkkinat ovat Euroopan keskittyneimmät. Kilpailu Suomen elintarvikemarkkinoilla on erittäin kireää ja sitä hallitsee pitkittynyt ja voimakas hintakilpailu. Hinnan, valikoiman ja saatavuuden lisäksi käyttötilanne vaikuttaa kuluttajan ostopäätökseen. Kuluttajan valinnan kohteena ovat päivittäin eri tuoteryhmien samaan käyttötilanteeseen tarkoitetut tuotteet. On ratkaisevan tärkeää, että kuluttajan valintaan perustuva kilpailu eri elintarviketuoteryhmien, myös juomatuotteiden, välillä on neutraalia. Kilpailevien elintarvikkeiden valmistajilla tulee olla yhtäläiset edellytykset kilpailuun markkinoilla. Valmisteverotus ei siis saa vääristää kilpailua eikä asettaa keinotekoisia kilpailuesteitä toimijoiden välille. Juomia valmistava teollisuus työllistää Suomessa 4000 henkilöä ja muodostaa 10 prosenttia koko suomalaisen elintarviketeollisuuden liikevaihdosta. Virvoitusjuomavero heikentää kotimaisen juomateollisuuden kilpailua, kilpailukykyä ja työllisyyttä sekä aiheuttaa kotimaiselle juomateollisuudelle moninkertaisen hallinnollisen taakan verrat-
tuna juomia maahantuoviin yrityksiin. Tämän vuoksi myös virvoitusjuomavero on kumottava kokonaisuudessaan. Mikäli vero kuitenkin jätetään voimaan, tulee esityksen tavoitteena olla vero, joka säilyttää mahdollisimman tasapuoliset kilpailuolosuhteet eri toimijoiden välillä ja kohtelee oikeudellisesti ja tosiasiallisesti samassa tilanteessa olevia elintarvikealan toimijoita samalla tavalla. Tämän saavuttamiseksi verolle tulee asettaa yksiselitteinen valtiontaloudellinen tavoite ja sisältö. Verotettavat tuotteet tulee määritellä puhtaasti valtiontaloudellisin perustein. Veroon tehtävät perustellut poikkeukset tulisi rajata tarkoin yritysten ja viranomaisten hallinnollisen taakan ja valvovan viranomaisen harkintavallan minimoimiseksi. Jotta lainsäädäntö olisi mahdollisimman yksiselitteistä ja selkeää, hallituksen esitystä tulee myös täsmentää siinä olevien määritelmien ja vaikutusten arvioinnin osalta. Lisäksi ETL ehdottaa verolle kattavampaa ja kuvaavampaa nimeä. Esityksessä veron valtiontukiriskejä ei ole pyritty eliminoimaan systemaattisesti Veron porrastus juoman sokeripitoisuuden mukaan ei ole perusteltavissa valtiontaloudellisilla tavoitteilla ETL huomauttaa, että vaikka esityksessä tuodaan joiltain osin esiin elintarvikkeiden valmisteveroon liittyvät valtiontukiriskit, näitä ei kuitenkaan ole pyritty eliminoimaan systemaattisesti. Esityksestä on havaittavissa kaksi keskeistä valtiontukioikeudellista ongelmaa. Ensinnäkin virvoitusjuomaverolla todetaan olevan nimenomaan valtiontaloudellinen tavoite, mutta toisaalta veron soveltamisalaa sekä vähäsokeristen juomien alempaa verokantaa perustellaan terveyteen liittyvillä väitteillä. Tämä viittaisi terveysperusteiseen veroon. Myös hallituksen esityksessä 148/2010 koskien lakia makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta (1127/2010) todetaan, että esityksen tarkoituksena on valtion tulojen kasvattaminen eikä esitykselle ole asetettu terveystavoitteita". Toisaalta hallituksen esityksessä 109/2013 virvoitusjuomien verotuksen porrastamiselle sokeripitoisuuden mukaan esitettiin terveydellisiä perusteluja. Terveysperusteisen sokeriveromallin on kuitenkin sokeriverotyöryhmän toimesta todettu olevan nykyistä veroa haastavampi toteuttaa EU-oikeuden asettamien reunaehtojen, kuten syrjimättömyysperiaatteen ja valtiontukimääräysten, vuoksi. Edellä todetusta huolimatta hallituksen esitysluonnoksen perusteella jää se käsitys, että virvoitusjuomaverolla on myös kansanterveydellisiä tarkoitusperiä. ETL toteaa, että veron tavoitteen kirkastaminen valtiontukinäkökulmasta on tarpeen, sillä esityksessä todetulla tavalla "kahden toisiaan riittävän läheisesti korvaavan tuotteen toisistaan poikkeava verokohtelu on valtiontukisäännösten kannalta oikeutettua vain, jos se on veron tavoitteen kannalta perusteltua". Veron tavoite on siten ratkaiseva valtiontukiarvioinnin kannalta. Nykyisessä muodossaan esitys on veron tavoitteiden osalta ristiriitainen, eikä tavoitteiden ristiriidan seurauksia valtiontukiarvioinnin kannalta ole arvioitu. Veron porrastus juoman sokeripitoisuuden mukaan ei ole perusteltavissa valtiontaloudellisilla tavoitteilla. Valtiontaloudellisesti johdonmukaisinta olisi soveltaa kaikkiin verotettaviin tuotteisiin samaa verokantaa.
Soveltamalla yhtä verokantaa ja asettamalla vero matalalle tasolle, mahdollisia kielteisiä vaikutuksia markkinoihin ja kilpailuun ehkäistäisiin tuntuvasti. Samoilla toimenpiteillä voitaisiin minimoida nykyisen ehdotuksen sisältämät valtiontukiriskit, vaikka täysin neutraalia veroa ei ole nykyisen mallin mukaan mahdollista toteuttaa. Valvovan viranomaisten suuri harkintavalta veron soveltamisessa lisää valtiontukiriskiä ja hallinnollista taakkaa Toinen keskeinen valtiontukioikeudellinen ongelma esityksessä koskee veron soveltamisalaa. Esityksen perusteella viranomaisille jää harkinnanvaraa veron soveltamisessa, mikä lisää valtiontukiriskiä ja kuormittaa viranomaisia. Hallituksen esitys ei tuo riittävää tarkkuutta veron soveltamisalan määrittelyyn vaan toimivaltaiselle viranomaiselle jää asiassa harkintavaltaa. Näin on etenkin silloin, kun juomateollisuudelle tyypillisen tuotekehittelyn tuloksena tuodaan uutuustuotteita markkinoille, jotka eivät kuulu selkeästi tietyn tullitariffinimikkeen piiriin. Useiden tuotteiden verokohtelu jää siten viranomaisten harkinnan varaan. Komission ja EU-tuomioistuimen käytännössä viranomaisen harkintavallan katsotaan yleisesti viittaavan valikoivaan etuuteen, eli valtiontuen kriteeristön täyttymiseen. Harkintavaltaa tulisikin rajoittaa tarkentamalla veron soveltamisalaa hallituksen esityksessä ja kuvaamalla poikkeukset veron soveltamisalasta tarkemmin. Veron sisältämät harkinnanvaraiset elementit johtuvat siitä, että sen soveltamisala perustuu edelleen tullitariffinimikkeisiin, joiden tulkinnasta on tehty useita oikaisupyyntöjä Tulliin ja joiden tulkinta jäsenmaiden välillä on vaihdellut. Esimerkiksi maustettujen jogurttipohjaisten juomien osalta Tullissa on päädytty erilaisiin ratkaisuihin riippuen tuotteen täsmällisestä sisällöstä ja valmistustavasta. Esityksessä vähätellään veron aiheuttamaa hallinnollista taakkaa ja todetaan, ettei "veropohjan rajauksesta ole aiheutunut merkittäviä ongelmia". Elintarvikealan yritysten kokemusten perusteella rajanveto on ollut haastavaa, minkä osoittaa muun muassa ennakkopäätösasioiden hidas käsittely. Myös verotarkastukset, joissa viranomaiset käyvät läpi muun muassa yritysten varastoja ja arvioivat myytyjen ja varastoitujen tuotteiden tariffiluokkia, sokeripitoisuuksia ja valmistustapaa vievät varsin merkittäviä resursseja viranomaistoiminnasta ja kuormittavat verovelvollisia yrityksiä. Matala, yhtenäinen ja yksiselitteinen vero vapauttaisi voimavaroja tullitariffinimikkeistön tulkinnasta muihin tehtäviin. Myös poikkeukset olisi määriteltävä nykyistä tarkkarajaisemmin. Edellä kuvatut selvennykset myös tehostaisivat viranomaistoimintaa, kun uusien juomatuotteiden voitaisiin olettaa kuuluvan veron soveltamisalaan. Nykyisellään uusien tuotteiden arviointi on resursseja vievä prosessi, jossa tuotteiden yksityiskohtaisia ainesosia ja valmistusmenetelmiä verrataan tullitariffinimikkeistön kuvauksiin sekä niistä annettuihin selityksiin. Ennakkopäätösmenettely on yrityksille kallis ja hidas menettely, ja sen avulla saadaan vahvistus vain yksittäisen tuotteen tariffinimikkeelle. Mikäli tuotetta muutetaan, taikka maahan tuodaan uusi, hieman erilainen tuote, aikaisemmin haettu ennakkopäätös ei anna varmuutta tuotteen verokohtelusta.
Veron soveltamisalaa on selvennettävä, jotta keskenään kilpailevia juomatuotteita kohdellaan tasavertaisesti ja valtiontukiriskit vähenevät ETL korostaa, että taloudellisen riskin veron kanavoimasta valtiontuesta kantavat ne yritykset, joiden tuotteet kuuluvat alemman verokannan soveltamisalaan tai ovat veron soveltamisalan ulkopuolella. Tällaiset yritykset eivät saa EU-oikeuden perusteella myöskään luottamuksensuojaa tuotteiden verottomuudelle taikka alemman verokannan soveltamiselle. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että komissio voi puuttua valtiontueksi katsomaansa veroon ja periä verotuen yrityksiltä takaisin riippumatta siitä, ovatko yritykset olleet tietoisia valtiontukiriskistä taikka esimerkiksi hankkineet tuotteilleen veron soveltamista koskevan ennakkopäätöksen Tullilta. Edellä mainitun vuoksi ETL katsoo, että mikäli veroa ei kumota, sen soveltamisalaa tulisi tarkentaa hallituksen esityksessä siten, ettei lain soveltamisessa nojata pelkästään tullitariffinimikkeistöön. Esityksessä tulisi varmistaa, että veron soveltamisala on yksiselitteinen ja siitä tehtävät perustellut poikkeukset ovat tarkkaan rajattuja. Toisin sanoen veron soveltamisalaa tulisi selventää, jottei keskenään kilpailevia juomatuotteita kohdella toisistaan poikkeavalla tavalla. Veron mahdolliset kielteiset vaikutukset kilpailuun ja kauppaan sisämarkkinoilla olisivat vähäisemmät, mitä matalammasta ja kattavammasta verosta olisi kyse. Kuten edellä on todettu, kilpailuvaikutuksiltaan täysin neutraalia virvoitusjuomaveroa ei ole mahdollista toteuttaa. Kilpailun vääristymistä ja valtiontukiriskejä voitaisiin kuitenkin jossain määrin vähentää edellä esitetyllä tavalla. ETL huomauttaa, että elintarvikealan yrityksiin kohdistuva takaisinperintäriski voitaisiin kuitenkin välttää vain poistamalla vero kokonaisuudessaan. Mikäli veroa ei kumota, tulisi se kuitenkin väliaikaisesti poistaa, jonka jälkeen uudesta verosta tulisi tehdä muodollinen ilmoitus komissioon. Mikäli komissio hyväksyisi veron, poistuisi takaisinperintäriski ainakin uuden veron osalta. ETL muistuttaa, että esityksessä todetulla tavalla komissio on avannut muodollisen valtiontukimenettelyn Tanskassa sovelletun tyydyttynyttä rasvaa sisältäviin elintarvikkeisiin kohdistuneen veron johdosta. On siis selvää, että komissio ei pidä elintarvikkeisiin kohdistuvia pisteveroja valtiontukioikeuden kannalta ongelmattomina. Tanskan nykyinen veromalli ei välttämättä ole EU-oikeuden mukaan sallittu, vaan sisältää useita komission aikaisemmin ongelmallisena pitämiä elementtejä. Hallituksen esityksessä mainittu Tanskan sokerivero puolestaan ei koske sorbitolilla makeutettuja makeisia, kun taas vastaava poikkeus ksylitolin osalta poistettiin Suomen makeis- ja virvoitusjuomaverosta annetusta laista "yhteisöoikeudellisten kysymysten vuoksi". 1 Suomessa valtiontukiriskit tulisikin eliminoida kumoamalla nykyinen vero kokonaisuudessaan. Muussa tapauksessa elintarvikealan yrityksiin kohdistuvat valtiontuki- ja kilpailun vääristymisen riskit tulisi pyrkiä vähintäänkin minimoimaan huomioimalla EUoikeuden reunaehdot esityksessä nykyistä paremmin. 1 Hallituksen esitys, s. 2.
Veron nimi tulisi muuttaa virvoitusjuomaverosta alkoholittomien juomien valmisteveroksi Kilpailun vääristymistä ja valtiontukiriskejä voitaisiin myös osaltaan vähentää muuttamalla veron nimeä. 1940-luvulta asti voimassa ollut virvoitusjuomavero on käsitteenä vanhentunut ja harhaanjohtava. Hallituksen esityksen perusteella on selvää, että vero viittaa laaja-alaiseen annospakattujen alkoholittomien juomien veroon, jossa juomaa verotetaan riippumatta siitä, onko juoman pääasiallinen raaka-aine vesi vai maito. Jo yksistään veron nimen muuttaminen voi helpottaa veronalaisten tuotteiden tunnistamista ja selkeyttää toimijoiden tulkintoja. ETL ehdottaa veron nimen muutosta virvoitusjuomaverosta alkoholittomien juomien valmisteveroksi. Veron soveltamisalaan ja sen tarkkaan rajattuihin poikkeuksiin ja niiden perusteluihin on kiinnitettävä erityistä huomioita. Maitoa korvaava kasvipohjainen juoma on määriteltävä uudelleen Yhteenveto Elintarvikkeen nimenä on käytettävä säädettyä eli virallista nimeä. Virallisella nimellä tarkoitetaan elintarvikkeen nimeä, josta säädetään elintarvikkeeseen sovellettavissa unionin säännöksissä, tai jos tällaisia unionin säännöksiä ei ole, sitä nimeä, josta säädetään siinä jäsenvaltiossa, jossa elintarviketta myydään loppukuluttajalle tai suurtalouksille. Tällaisia nimiä ovat esimerkiksi yhteistä markkinajärjestelyä koskevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 1308/2013 2 mainitut levitettävien ravintorasvojen sekä maidon ja maitotuotteiden, kuten juuston, voin ja jogurtin, nimet. EU:n tai EY:n säädöksissä säädetyn nimen puuttuessa on elintarvikkeen nimenä käytettävä Suomessa käytettäväksi säädettyä nimeä. Hallituksen esityksessä käytetään useita eri nimityksiä maitoa korvaavista kasvipohjaisista juomista. Lainsäädännössä ei tule käyttää termejä, joiden voidaan katsoa johtavan kuluttajaa harhaan. Tämän vuoksi ETL ehdottaa, että puhuttaessa maitoa korvaavista kasvipohjaisista juomista, tulisi mieluummin käyttää määritelmää maustamattomat, viljasta, pavuista, pähkinöistä ja siemenistä tehdyt juomat. Lisäksi makumaito tulisi korvata termillä maustettu maito. ETL kannattaa ehdotusta luopua makeisten ja jäätelön valmisteverotuksesta vuoden 2017 alusta. ETL vastustaa virvoitusjuomaveron voimaan jättämistä. Elintarvikkeiden valmistajilla tulee olla yhtäläiset edellytykset kilpailuun markkinoilla. Valmistevero ei saa vääristää kilpailua eikä asettaa keinotekoisia kilpailuesteitä toimijoiden välille. Mikäli virvoitusjuomavero jätetään voimaan, on sen säilytettävä mahdollisimman tasapuoliset kilpailuolosuhteet eri toimijoiden välillä ja kohdeltava oikeudellisesti ja tosiasiallisesti samassa tilanteessa olevia elintarvikealan toimijoita samalla tavalla. Hallituksen esityksessä veron valtiontukiriskejä ei ole pyritty eliminoimaan systemaattisesti. Virvoitusjuomaveron porrastus juoman sokeripitoisuuden mukaan ei ole perusteltavissa valtiontaloudellisilla tavoitteilla. Soveltamalla yhtä verokantaa ja asettamalla 2 Maito ja maitotuotteet artikla 78 ja maitoon liittyvät määritelmät s.144 http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/fi/txt/pdf/?uri=celex:32013r1308
vero matalalle tasolle, mahdollisia kielteisiä vaikutuksia markkinoihin ja kilpailuun ehkäistäisiin tuntuvasti. Viranomaisten suuri harkintavalta veron soveltamisessa lisää valtiontukiriskiä ja hallinnollista taakkaa. Tämän vuoksi veron soveltamisalaan ja siitä tehtäviin perusteltuihin poikkeuksiin on kiinnitettävä enemmän huomiota. ETL ehdottaa, että veron nimi muutettaisiin virvoitusjuomaverosta alkoholittomien juomien valmisteveroksi. Lisäksi Maitoa korvaava kasvipohjainen juoma on terminä harhaanjohtava ja siksi määriteltävä uudelleen. Kunnioittavasti ELINTARVIKETEOLLISUUSLIITTO ry Heikki Juutinen toimitusjohtaja