KOMITEANMIETINTÖ KOMMITTEBETANKANDE 1997:5. SISÄASIAINMINISTERIÖ INRIKESMINISTERIET Hallittu maahanmuutto ja tehokas kotoutuminen Ehdotus hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi Maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan mietintö Behärskad invandring och effektiv integration Kommissionens förslag tili invandrar- och flyktingpolitiskt regeringsprogram Betänkande av kommissionen för invandrar och flyktingpolitik SUB Qöttlngen 206 228 52X 97A14529 103' OY EDITA AB
SISÄLTÖ Lukijalle 13 TOIMIKUNNAN EHDOTUS HALLITUKSEN MAAHANMUUTTO-JA PAKOLAISPOUITTISEKSI OHJELMAKSI 17 I PAKOLAISUUDEN JA MUUTTOLIIKKEIDEN SYIHIN VAIKUTTAMINEN 71 1. KANSAINVÄLINEN MUUTTOLIIKE 71 1.1. Suomi maastamuutto- ja maahanmuuttomaana 71 1.2. Kansainvälinen siirtolaisuus 73 1.3. Pakolaisuus 73 2. SUOMEN KANSAINVÄLISET VAIKUTUSMAHDOLLI- SUUDET MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISKYSYMYKSISSÄ 75 2.1. Kansainväliset sitoumukset maahanmuuttopolitiikan sääntelijöinä 75 2.2 Pakolais-ja turvapaikkapolitiikan kansainvälisoikeudellinen sääntely 76 2.3. Suomen toiminta osana kansainvälistä yhteisöä 76 2.3.1 UNHCR 78 2.3-2 Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö IOM 79 2.33 Euroopan neuvosto ja ETYJ 80 2.3.4 Budapest-ryhmä 80 2.3.5 IGC 81 2.36 Pohjoismainen yhteistyö 81 2.4. Kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu 81 2.5. Kiintiöpakolaiset 83 2.6. Euroopan unioni yhteistyö maahanmuutto- ja turvapaikka-asioissa 85 2.6.1 Henkilöiden vapaa liikkuvuus sekä kolmansien maiden kansalaisten asema ja oikeudet 85 2.6.2 Schengen-järjestelyt 86 2.6.3 EU:n kolmannen pilarin yhteistyö 87 2.7. Lähialueyhteistyö 90 II MAAHANTULO-JA TURVAPAIKKAPOUTnKKA 93 3. NYKYTILAN KUVAUS... 93 3.1. Yleistä : 93 3.2. Lainsäädäntö 93 3.3. Ulkomaalaisten oikeudellisen aseman säätely 95 3.4. Lyhytaikainen oleskelu 96 3.5. Maahantulopolitiikan toimeenpano 97 3.5.1. Ulkomaalaisviraston tehtävät ja toiminta 97
3.5.1.1. Inkerinsuomalaiset 97 3.5.1.2. Opiskelijat 98 3-5.2. Pakolaiset ja turvapaikanhakijat 98 3.5.2.1. Turvallisista maista tulleet hakijat 98 3.52.2. Turvapaikkavalitukset 99 3.5.2.3. Kiintiöpakolaiset 99 3.5.2.4. Perheiden yhdistäminen 99 3.5.2.5. Muukalaispassit 100 3.5.3. Maasta poistaminen 100 3.5.4. Kansalaisuusasiat : 101 4. MAAHANTULO- JA TURVAPAIKKAPOIITIIKAN TAVOITTEET... 104 4.1. Ihmisoikeudet ja perusoikeudet 104 4.2. Hyvä hallinto maahantulopolitiikassa 104 4.3. Oikeusturva 104 4.4. Avoimuus ja kansainvälisyys 105 4.5. Suomen maahantulopolitiikka 106 4.6. Inhimillinen turvapaikkapolitiikka 106 5. LUPAPOLITIIKKA 108 5.1. Viisumi 108 5.1.1. Yleistä 108 5.1.2. Viisumivapaus 109 5.1.3. Viisumilajit 110 5.1.4. Viisumitta Suomeen saapuvat 110 5.1.5. Viisumin pidentäminen 110 51.6. Viisumin määritelmä ulkomaalaislaissa 111 5.1.7. Euroopan unioni 111 5.1.7.1. Yleistä 111 5.1.7.2. Viisumin määritelmä Euroopan unionissa 112 5.1.7.3. Viisumilajit EU:ssa 112 5.1.8. Schengen-yhteistyö 112 5.1.8.1. Viisumilajit Schengenissä 112 5.1.9. Kielteisten viisumipäätösten ilmoitus- ja perusteluvelvollisuus 112 5.2. Oleskelulupa 114 5.2.1. Yleistä 114 5.2.2. Oleskelulupalajit ja voimassaoloaika 114 5.2.3. Oleskeluluvan myöntäminen ja sen edellytykset.. 115 5.2.4. Passin haltuunotto lupa-asioiden käsittelyä varten 116 5.2.5. Maastapoistumiskielto 117 5.2.6. Statusmerkintään liittyvät oikeudet 117 5.2.7. Oleskeluluvan epääminen 118 5.2.8. Oleskeluluvan peruuttaminen (Ulk 21 ) 118
5.2.9. Oleskeluluvan raukeaminen (Ulk 22 ) 118 5.2.10. Kielteisen oleskelulupapäätöksen perusteleminen 119 5.2.11. Muutoksenhakuoikeuden laajentaminen 119 5.2.12. Ilman oleskelulupaa maassa oleskelevien aseman selkiyttäminen 119 5.3. Perhe-elämän yhtenäisyys 120 5.3.1. Kansainvälinen oikeus 120 5.3.2. Perheenyhdistämistä koskevat periaatteet ja käytäntö Suomessa 123. 5.3.3. Yleiset sekä pakolaisia että maahanmuuttajia koskevat periaatteet 124 5.3.4. Pakolaisten ja heihin verrattavien henkilöiden perheenyhdistäminen 126 5.3.5. Maahanmuuttajien perhe-elämän yhtenäisyyden säilyttäminen 128 5.3.5.1. ETA-sopimuksen mukainen perhe-elämän säilymisen turvaaminen 128 5.3.5.2. Muiden maahanmuuttajien perheenjäsenten maahanmuutto 128 5.3.6. Muutoksenhakuoikeus pakolaisten perheenyhdistämisessä sekä maahanmuuttajien perheenjäsenen maahanmuutossa 129 5.4. Suomen työlupakäytäntö 130 5.4.1. Lähtökohdat 130 5.4.2. Työlupa työvoimapoliittisilla perusteilla 131-5.4.3. Työlupa muilla kuin työvoimapoliittisilla perusteilla 132 5.4.4. Työluvan myöntäminen Suomen edustuston toimesta ulkomailla 133 54.5. Työluvan myöntäminen Suomessa 133_ 5.4.6. Työlupaan liittyvät rajoitukset 134 5.4.7. Paluumuuttajien sijoittuminen työelämään 134 5.4.8. Muutoksenhakuoikeus työlupa-asioissa 135 6. TURVAPAIKKAKYSYMYKSIÄ 136 6.1. Suojelun tarjoaminen 136 6.1.1. Pakolaismääritelmän soveltaminen 136 6.1.1.1. Pakolaismääritelmän soveltaminen nykykäytännössä 136 6.1.1.2. Pakolaismääritelmän soveltamisen merkitys 137 NIEDERs!^ ISTAATS-U.UNIV.- BIELIOTHEK I GÖTTINGEN J
6.1.1.3. Pakolaissopimuksen tulkintakäytännön muuttaminen 139" 6.1.1.4. Suojelun tarve 140 6.1.1.5. Palautuskielto kuolemanrangaistuksen uhatessa 141 6.2. Tilapäinen suojelu 142 6.2.1. Tilapäinen suojelu entisen Jugoslavian konfliktin seurauksena 142 6.2.2. Tilapäinen suojelu Suomessa entisen Jugoslavian kansalaisille 143 6.2.3. Edellytykset tilapäisen suojelun kehittämiselle tulevia massapakotilanteita varten 143. 6.2.4. Tilapäisen suojelun tarjoaminen nykyiseen oleskelulupajärjestelmään perustuen 144 6.3- Turvapaikkamenettely 145^ 6.3.1. Nopeutettu menettely 147. 6.3.2. Turvallisten maiden luettelot 148 6.3.3. Ilmeisen perusteettomat turvapaikkahakemukset 152 7. MUUTOKSENIHAKUJÄRJESTELMÄJA KANSALAISUUDEN MYÖNTÄMINEN 154 * 7.1. Tuomioistuinratkaisu 154 7.1.1. Muutoksenhaku ulkomaalaisasioissa 154 7.1.2. Perusteet, miksi hallintotuomioistuin on soveltuvampi vaihtoehto 155 7.2. Ehdotus muutoksenhakujärjestelmän keskittämiseksi ulkomaalaisasioissa 157 7.2.1. Ulkomaalaisvirastoa ja paikallispoliisia koskevat ehdotukset 157 7.2.2. Asianmukaisten voimavarojen takaaminen hallintotuomioistuimelle ulkomaalaisasioissa 158 7.2.3. Valitusoikeus hallintotuomioistuimeen ulkomaalaisasioissa 161 7.2.3.1. Valitusoikeuden piiriin nykyisin kuuluvat asiat 161 7.2.3.2. Ehdotus valitusoikeuden laajentamiseksi 162 7.2.3.3. Muutoksenhakuoikeuden ulkopuolella olevat asiaryhmät 164 7.2.3.4 Muutoksenhaku lääninoikeuteen 165 7.3. Valittaminen KHO:een 166 7.3.1. Valitusluvan myöntämisen edellytykset 166 7.4. Nopeutettu menettely 167
7.5. Säilöönottamispäätös ja -tilat 169 7.6. Maksuton oikeusapu 171 7.7. Suomen kansalaisuutta koskevien päätösten siirtämistä koskeva esitys 171 7J.1. Kaksois/monikansalaisuus 173 in MAAHANMUUTTAJIEN VASTAANOTTO JA YHTEISKUNTAAN INTEGROINTI 174 8. MAAHANMUUTTAJIEN ASEMA JA VASTAANOTTO 175 8.1. Maahanmuuttajien asema 175 8.1.1. Perustuslaki 175 8.1.2. Muu lainsäädäntö 177 8.1.3. Eläketurvan puutteellisuus 180 8.2. Maahanmuuttajan asema suhteessa oleskelun luonteeseen 180 8.2.1. Oleskeluluvalla maassa oleskelevat 181 8.2.1.1. EU/ETA-valtioiden kansalaiset 181 8.2.1.2. Pysyväisluonteisesti maahan muuttaneet 181 8.2.1.3. Määräaikaisesti maassa oleskelevat 181 8.2.1.4. Lyhytaikaisesti maassa oleskelevat 182 8.2.2. Ilman oleskelulupaa maassa oleskelevat 182 8.2.2.1. Turvapaikanhakijat 182 8.2.2.2. Muut ilman oleskelulupaa maassa oleskelevat 183 8.3. Vastaanottojärjestelmät 184 8.3-1. Pakolaisten vastaanotto 184 8.3.2. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto 185 8.33. Suomalaisten paluumuutto 186 8.3.3-1. Inkerinsuomalaisten paluumuutto 186 8.33.2 Muu paluumuutto 186 8.3.4. Muut ryhmät 187 8.35. Järjestelmiin liittyvät ongelmat 188 9. MAAHANMUUTTAJIEN INTEGROITUMINEN/ KOTOUTUMINEN SUOMALAISEEN YHTEISKUNTAAN 189 9.1. Maahanmuuttajien integrointi-/kotouttamispolitiikan tavoite ja kattavuus 189 9.2. Integroitumista/kotoutumista edistävät toimenpiteet 191 9.2.1. Maahanmuuttajien oikeuksien ja aloitteenteko-oikeuden turvaaminen 192 9.2.2. Asumaan sijoittuminen 196
9.2.3- Koulutus 198 92.3.1. Lapset ja nuoret 198 9.2.3.2. Aikuiset 200 9.2.4. Työllistyminen 204 9.2v5. Sosiaali- ja terveyspalvelut 208 9.2.6. Perhe-elämän suojelun ja lasten oikeuksien toteutuminen 215 9.2.7. Äidinkielen ja oman kulttuurin tukeminen 216 9.2.8. Tulkkaus-ja käännöspalvelut 218 92.9. Tiedotustoiminta 219' 9.2.10. Maahanmuuttajien edustus toimielimissä ja työpaikoilla 221 9.2.11. Maahanmuuttajapolitiikan seuranta 221 93- Suvaitsevaisuuden ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen ja syrjinnän ehkäiseminen 222 9.3.1. Rasistisiin ilmiöihin puuttuminen 225 10. PAKOLAISTEN VASTAANOTTOPOLITIIKKA 226 10.1. Kiintiöpakolaisten vastaanotto 226 10.2. Turvapaikanhakijoiden vastaanottopolitiikka 228 10.2.1. Suomi osana EU:n turvapaikkapolitiikkaa 228 10.2.2. Turvapaikanhakijoiden vastaanoton tavoitteet 229 10.2.3. Yksin Suomesta turvapaikkaa hakevat alaikäiset lapset 230 10.3. Tilapäisen suojelun tuomat oikeudet 234 10.4. Pakolaisten perheenyhdistäminen 235 10.5i Pakolaisten paluumuutto 235 11. KORVAUSJÄRJESTELMÄ 237 11.1. Taustaa 237 11.2. Nykyinen järjestelmä 238 11.3. Nykyjärjestelmän kehittämistarpeet 240 11.4. Ehdotukset järjestelmän kehittämiseksi 241 11.4.1. Henkilöpiiri 241 11.4.2. Laskennallinen korvaus 241 11.4.3. Täysimääräisesti korvattavat kustannukset 243 11.4.4. Koulutus 243 11.4.5. Integroitumista edistävien toimenpiteiden järjestäjä 243 11.4.6. Ulkomaalaisen terveydenhuoltokustannukset 243 IV POIIITTINENVASTUUMEKAMSMIJAHALUNTO 245
12. POLIITTINEN VASTUUMEKANISMI 245 12.1. Yleiset tavoitteet 245 12.2. Valtioneuvoston rooli 245 12.3. Eduskunnan rooli 248 13. MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISHALLINNON KEHITTÄMINEN 249 131. Nykyinen hallinto ja sen tehtävät 249 13.1.1. Lupa, valvonta ja muutoksenhaku 249 13.1.2. Maahanmuuttajien ja pakolaisten vastaanotto ja kotoutuminen 250 13.2. Aikaisempia selvityksiä ja näkökantoja maahanmuutto-ja pakolaishallinnosta 251 13.3. Ulkomaalaisviraston tehtävät 253 13.4. Pakolaisten vastaanotto ja yhteiskuntaan integrointi 256 13-5. Euroopan unionin maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden kansallinen valmistelu ja siihen liittyviä epäkohtia... 257 14. HALLINNON KEHITTÄMISEEN LIITTYVIÄ NÄKÖKOHTIA 260 14.1. Keskitetty vai hajautettu malli? 260 14.2. Alue- ja paikallishallinto 264 15. HALLINTOMALLIEN VERTAILU ERI MAISSA 266 16. HYVÄ HALLINTO JA VIRANOMAISTEN KOULUTTAMINEN 270 V MAAHANMUUTTO-JA PAKOLAISPOLHTTISEN TOIMIKUNNAN EHDOTUSTEN VÄESTÖ-JA TYÖLLISYYSPOLnTTINEN MERKITYS 272 VI VH MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISPOLIITTISEN TOIMI- KUNNAN EHDOTUSTEN TALOUDELLISET VAIKUTUKSET 276 MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISPOLnTTISEN TOIMI- KUNNAN EHDOTUSTEN VAIKUTUKSET LAINSÄÄDÄNTÖÖN... 286 VIE ERIÄVÄT MIELIPITEET 295 IX X KOMMISSIONENS FÖRSLAG TTLL INVANDRAR- OCH FLYKTINGPOLITISKT REGERINGSPROGRAM 301 SUMMARY OF THE COMMISSION'S PROPOSAL FOR GOVERNMENT PROGRAMME ON IMMIGRATION AND REFUGEE POLICY 357