EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 2009 Sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta 18.12.2008 TYÖASIAKIRJA ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi verkkovierailuista yleisissä matkapuhelinverkoissa yhteisön alueella annetun asetuksen (EY) N:o 717/2007 ja sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY muuttamisesta Sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta Esittelijä: Syed Kamall DT\759802.doc PE418.087v01-00
1. JOHDANTO Komission ehdotuksen käsittelyyn liittyy muutamia haasteita. Asianmukaisten keskustelujen järjestämiseen esittelijän ja IMCO-valiokunnan varjoesittelijöiden sekä muiden valiokuntien välillä ei ensinnäkään ole ollut riittävästi aikaa. Toiseksi, parlamentin 23. toukokuuta 2007 hyväksymän ja 30. kesäkuuta 2007 voimaantulleen ensimmäisen verkkovierailuasetuksen vaikutuksesta ei ole riittävästi tietoja. Näiden kahden haasteen takia esittelijä on ilmaissut aikomuksensa aloittaa laaja keskustelu komission toista verkkovierailuasetusta koskevien ehdotusten ansioiden lisäksi myös tarpeesta arvioida järkeviä vaihtoehtoja enimmäishintoja koskevalle hitaalle mekanismille. Esittelijä on siksi laatinut sangen provosoivan mietinnön, jossa torjutaan komission ehdotukset enimmäishinnoista mutta hyväksytään ne ehdotuksen osat, jotka koskevat muun muassa avoimuuden tarvetta ja "jättilaskujen" välttämisen tarvetta. Ehdotetuilla tarkistuksilla asetuksesta tehtäisiin mekanismi, jolla säänneltäisiin verkkovierailumarkkinoiden hintojen avoimuutta ja valvontaa 30. päivään kesäkuuta 2013 asti, mutta annettaisiin tällä hetkellä voimassa olevien enimmäishintojen raueta 30. kesäkuuta 2013, eikä siinä otettaisi käyttöön mitään uutta hintasääntelyä. 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Matkaviestintämarkkinat ovat yksi EU:n menestystarinoista, ja markkinat ovat erittäin kilpailukykyiset. Matkaviestintämarkkinoilla hinnat itse asiassa laskevat enemmän kuin millään muulla alalla. On korostettava, että hinnat laskivat jo ennen kuin markkinoihin puututtiin tai niitä säänneltiin millään tavalla. Alan voittojen taso on alhaisempi kuin monilla aloilla, eikä sillä ole pyritty turvautumaan veronmaksajien rahoihin kuten pankki- tai moottorialalla. Nykyisen talouskriisin aikana EU:n pitäisi suhtautua varoen kaikkiin toimenpiteisiin, joilla pyritään vähentämään alan tuloja, koska se saattaisi haitata vakavasti innovaatioita ja tulevia investointeja. Kyseiset investoinnit ovat välttämättömiä, kun EU pyrkii saavuttamaan Lissabonin ohjelman tavoitteet varmistaakseen, että Eurooppa voi kilpailla Kiinan ja Intian kaltaisten nopeasti kasvavien talouksien kanssa. 2.1. Onko "verkkovierailumarkkinoita" olemassa? Komissio katsoo edelleen, että verkkovierailupalvelut muodostavat erilliset markkinat, jotka voidaan erottaa matkaviestinoperaattorin yleisestä tarjonnasta. Se näyttää tekevän niin ottamatta huomioon yleistä liiketoimintamallia eli sitä, että liiketoiminnan yhdestä osasta saatavat voitot auttavat lieventämään liiketoiminnan toisen osan tappioita. IMCO- ja ITRE-valiokuntien yhteisesti tilaamassa riippumattomassa raportissa Europe Economics -konsultointiyritys (EE) kyseenalaisti komission näkemyksen markkinoista ja päätteli, että verkkovierailua on pidettävä keskeisten matkapuhelinmarkkinoiden olennaisena osana sekä tarjonnan että kysynnän osalta. Yleiset matkaviestintämarkkinat ovat erittäin kilpailukykyiset. Kysymys siitä, muodostavatko verkkovierailupalvelut erilliset markkinat, on tärkeä, jotta voidaan varmistaa, onko markkinoiden toiminnassa ollut puutteita tai onko määräävää PE418.087v01-00 2/8 DT\759802.doc
markkina-asemaa käytetty väärin. Komissio myöntää itse, että määräävän markkina-aseman väärinkäyttämistä matkaviestintämarkkinoilla on ollut mahdotonta todistaa, ja siksi se on Euroopan parlamentin vaalien alla ehdottanut toista verkkovierailuasetusta, jossa ehdotetaan, että verkkovierailumarkkinoihin sovelletaan tukkuhintojen enimmäistasoa vuoteen 2013 asti itse asiassa viisivuotissuunnitelmaa. Tämän vuoksi esittelijä haluaa analysoida ehdotusta perusteellisesti selvittääkseen, onko se todella tarpeellinen toimenpide. 2.2. Verkkovierailujen määrät Europe Economics -konsultointiyrityksen (EE) riippumattomassa raportissa todettiin, että i. voimassa olevalla asetuksella säädetyt puhelujen hintojen alentamiset eivät johtaneet huomattavaan määrän kasvuun, mikä osoittaa, että mainittua "kohtuuttomia" hintoja koskevaa ongelmaa ei ollut ii. komission vaikutustenarvioinnissa ei ole todettu, että asetuksen soveltamisalan laajentaminen lisäisi yleistä hyvinvointia. EE:n selvityksessä todettiin lisäksi, että todennäköisimmät seuraukset siitä, että asetuksen soveltamisalaa ei laajennettaisi, olisivat i. puhelujen hintojen vakiintuminen suunnilleen vuodeksi 2010 ennakoiduille tasoille ei niiden kasvu, ii. iii. laajempi hintavalikoima ja tiiviimpi kilpailu, mikä johtaisi siihen, että kuluttajalla olisi enemmän valinnanvapautta ja etuja, välttyminen niin sanotulta vesipatjavaikutukselta, mikä tarkoittaa esimerkiksi alhaisia puhelu-, tekstiviesti- ja datapalveluhintoja, mutta huomattavasti korkeampia puhelinten hintoja tai viiveitä muiden puhelupalvelujen hintojen laskussa, mikä haittaisi kuluttajia yleisesti. Nämä päätelmät ja epävarmuus, joka kuuluu olennaisesti hintojen asettamiseen viideksi vuodeksi poliittisten päätösten perusteella, ovat yhdessä vahva peruste sekä puhelujen nykyisen hintasääntelyn laajentamista vastaan että täydentävästä hintasääntelystä määräämistä vastaan. Puhelujen verkkovierailusta annetussa alkuperäisessä asetuksessa komissio väitti, että vähittäishintojen enimmäistasot johtaisivat verkkovierailupuhelujen määrän lisääntymiseen. ERG-ryhmän tiedot todella osoittavat, että puhelujen määrä kasvoi vuoden 2007 toisen vuosineljänneksen ja vuoden 2008 toisen vuosineljänneksen välillä 15 20 prosenttia, mikä näyttäisi tukevan komission näkemystä. Tekstiviestien määrä on kuitenkin myös kasvanut yhtä paljon, vaikka niiden osalta enimmäishintoja ei olekaan otettu käyttöön. Vuoden 2008 kolmannella vuosineljänneksellä tekstiviestien määrä on itse asiassa kasvanut jopa enemmän kuin puhelujen määrä huolimatta siitä, että tekstiviestien hintoihin ei sovellettu enimmäistasoa. Tämä näyttäisi heikentävän yhtä perustelua tekstiviestien vähittäishintojen enimmäistason puolesta. DT\759802.doc 3/8 PE418.087v01-00
Huolimatta siitä, että verkkovierailutekstiviestien liikenne lisääntyy enemmän kuin verkkovierailupuhelujen liikenne, komissio vaatii edelleen, että tekstiviestien vähittäishinnoille asetetaan enimmäistaso, joka olisi jopa alemmalla tasolla kuin jotkin kotimaan tekstiviestien hinnat. Puhelujen verkkovierailuista annettu asetus johti siihen, että joissakin maissa yhteiskunnan köyhimmät, jotka eivät huonon luottokelpoisuutensa takia pystyneet tekemään sopimusta, jossa maksut suoritetaan jälkikäteen, maksavat minuuttia kohti enemmän kotimaassa soitetuista verkkojen välisistä puheluista kuin suhteellisesti varakkaammat verkkovierailevat asiakkaat maksavat kansainvälisistä verkkovierailupuheluistaan. Näin ryöstetään tehokkaasti köyhiltä rikkaille. Ehdotetut tekstiviestien verkkovierailujen vähittäishintojen enimmäistasot voisivat myös johtaa siihen, että yhteiskunnan köyhimmät päätyisivät maksamaan enemmän kotimaan tekstiviesteistään kuin suhteellisesti varakkaammat verkkovierailijat. Komissio ei onneksi ole vielä pyrkinyt ottamaan käyttöön verkkovierailudatapalvelujen vähittäishintoja. Jotkut Euroopan parlamentin jäsenet pitävät tätä kuitenkin lupana verkkovierailudatapalvelujen vähittäishintojen enimmäistason käyttöönottoon, ja se voisi johtaa uudelleen siihen, että yhteiskunnan köyhimmät matkaviestintäpalveluja käyttävät asiakkaat tukevat suhteellisesti varakkaampia verkkovierailudatapalveluja käyttäviä asiakkaita. Kaikki yritykset vähittäishintojen vähentämiseen voisivat lisäksi johtaa korotuksiin liiketoiminnan muissa osissa. Esimerkiksi Tanskassa puhelujen ja tekstiviestien vähittäishinnat ovat matkaviestintäasiakkaille alhaisia, mutta he maksavat huomattavasti enemmän puhelimistaan. Kaikki vähittäishintojen enimmäistasot voisivat johtaa puhelinten ja niiden päätelaitteiden hintojen nousuun, kun operaattorit pyrkisivät vähentämään tukitappioitaan. Verkkovierailuista 2. joulukuuta järjestetyssä kuulemisessa Hutchison Communications yrityksen toimitusjohtaja Christian Salbaing sanoikin, että liiketoiminnassa ei pitäisi olla yhtään alaa, josta aiheutuu tappiota operaattorille. Tästä voitaisiin päätellä, että tuet voitaisiin poistaa niiltä liiketoiminnan aloilta, joilta operaattorille muuten aiheutuu tappiota. Yksiin kansallisiin markkinoihin perustuva kaikkiin toimijoihin sovellettava ratkaisu voi osoittautua epäsuosituksi muilla kansallisilla markkinoilla. Hutchison on kuitenkin osoittanut, että heidän "Three like home" hintansa, jonka avulla voidaan poistaa asiakkailta verkkovierailumaksut niissä maissa, joilla yrityksellä on viestintäverkot, on johtanut verkkovierailumäärien huomattavaan kasvuun. Vaikka tämä osoittaakin, että tällaisille hinnoille on jo olemassa esimerkki liike-elämästä, se ei kuitenkaan tarkoita, että komission ja parlamentin olisi pidettävä tätä lupana pakottaa kaikki operaattorit hyväksymään sama liiketoimintamalli. EU:n ei pitäisi sanella liiketoimintamallien yksityiskohtia erikoisaloille. Esittelijä katsoo, että on olemassa yhteisymmärrys siitä, että toista verkkovierailuasetusta koskevassa ehdotuksessa on kaksi osaa, joita on ehdottomasti käsiteltävä. 2.3. Avoimuus Laskujen avoimuuden puute ja jättilaskut, eli se, että asiakkaat saavat odottamaansa huomattavasti suuremman laskun, ovat selkeästi ongelma. Operaattorit väittävät, että ne eivät PE418.087v01-00 4/8 DT\759802.doc
pysty toimittamaan reaaliaikaista tietoa laskuista, ja siksi kuluttajat saavat laskut kauan sen jälkeen, kun he ovat soittaneet verkkovierailupuheluja. On kuitenkin olemassa yhteisymmärrys siitä, että tilanne on epäasianmukainen, toimiin on ryhdyttävä ja kuluttajien on saatava selkeämpää tietoa jättilaskujen välttämiseksi. Ei riitä, että operaattorit sanovat, että tietoja on saatavilla verkkosivustoilla, koska ne eivät ole käyttäjän saatavilla verkkovierailun aikana. 2.4 Pienten operaattoreiden syrjintä Myös pieniin operaattoreihin liittyy ongelma, sillä Euroopan laajuiset operaattorit tarjoavat niille usein korkeampia tukkuhintoja kuin omille tytäryhtiöilleen tai kumppanioperaattoreilleen. Tämän takia pienemmät operaattorit maksavat korkeampia tukkuhintoja kuin suuremmat operaattorit velottavat vähittäishintoina asiakkailtaan. Tätä voidaan selvästi pitää syrjivänä ja kilpailunvastaisena, ja asiaan on puututtava. 3. ENIMMÄISHINTOJEN VAIHTOEHDOT Esittelijä on käsitellyt useita vaihtoehtoja hänelle ehdotetulle yksinkertaiselle avoimuus- ja valvontamekanismille. Joistakin kyseisistä vaihtoehdoista on tässä esitetty yhteenveto. 3.1. Ei tarkistuslausekkeen soveltamisalan laajentamista Kaikilla uusilla markkinoilla ja palveluissa hinnat ovat aluksi korkeita mutta laskevat ajan myötä, kun tekniikka kehittyy ja sitä käytetään enemmän. Datapalvelujen hinnat laskevat jo, eivätkä ne siis ole poikkeus. Tämä saattaa johtua osaksi komission sääntelyn aiheuttamasta uhasta. Hinnat eivät toisaalta saata laskea niin nopeasti kuin mahdollista, koska operaattorit odottavat, että hintoja säännellään joka tapauksessa. Vaihtoehtoisia tekniikoita voitaisiin käyttää jopa ilman minkäänlaista sääntelyä ajan myötä Wifi/WLAN- tai Wimax-palvelujen kaltaisiin datapalveluihin pääsemiseksi. Yksi kansainvälisten puheluiden nykyinen este on se, että monet operaattorit rajoittavat IP-puhelujen saatavuutta, mutta tähän erityiseen kysymykseen voitaisiin puuttua ilman, että tarvittaisiin kaikkiin sovellettavia enimmäishintoja. Lisäksi asiakkaat, joiden mielestä tekstiviestien hinnat ovat liian korkeat, voisivat käyttää Instant Messaging -pikaviestintää ja sähköpostia. Tätä vaihtoehtoa on tutkittava enemmän. 3.2 Jätetään asia sääntelyviranomaisille Euroopan parlamentin jäsenten ja komission pyrkimyksissä todella säätää dataverkkovierailujen hintojen viisivuotissuunnitelmasta on jotakin erityisen populistista, etenkin Euroopan parlamentin vaalien alla. Euroopan parlamentin jäsenillä ja komissiolla on jatkossa muita huolenaiheita kuin sellaisen ratkaisun löytäminen, jonka avulla matkaviestintäoperaattorit voivat jatkaa tulojen ansaitsemista investoidakseen uuteen infrastruktuuriin ja palveluihin, joista loppujen lopuksi kaikki käyttäjät hyötyvät. Kansalliset sääntelyviranomaiset ovat luoneet suhteita matkaviestintäalaan, ja ne yrittävät saavuttaa asianmukaisen tasapainon kaikkien kuluttajien (ei pelkästään verkkovierailijoiden) etujen ja operaattoreiden tarpeiden välillä. DT\759802.doc 5/8 PE418.087v01-00
Parlamentin käsiteltävänä olevalla nykyisellä televiestinnän puitepaketilla tarkistetaan Euroopan sähkömarkkinaviranomaista koskevaa komission ehdotusta eurooppalaisten sääntelyviranomaisten elimen (BERT) luomiseksi. Keskustelut ovat vielä käynnissä, mutta näyttää siltä, että uusi sääntelyviranomaisten elin perustetaan. Yhtenä vaihtoehtona on antaa tämän uuden organisaation päätettäväksi, lopetetaanko sääntely vai jatketaanko sitä vuoden 2010 jälkeen. Tähän ehdotukseen liittyy tällä hetkellä kuitenkin muutamia ongelmia. i. Nykyinen eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmä (ERG) ei ole todistanut olevansa riippumaton Euroopan komissiosta. Parlamentissa 2. joulukuuta 2008 järjestetyssä ensimmäisessä kuulemisessa ERG ei itse asiassa näyttänyt pystyvänsä tai haluavansa ilmaista Euroopan komission mielipiteestä poikkeavaa näkemystä ERG:ssä käydyistä sisäisistä keskusteluista huolimatta. Suuremman aseman saamiseksi ERG:n on osoitettava riippumattomuutensa ja tehostettava toimintaansa ja oltava vastuuvelvollinen. Euroopan parlamentti ei voi ottaa ERG:tä vakavasti, jos se ei pysty osoittamaan olevansa riippumaton komissiosta ja parlamentista. ii. EECMAn tai BERTin oikeudellinen asema on epävarma, eikä niillä ole missään tapauksessa todellista valtaa määrätä sääntelystä, vaan ne voivat ainoastaan suositella hintoja. Komissio voisi tämän ansiosta olla välittämättä sen suosituksista. EECMAn tai BERTin tarkkaa oikeudellista asemaa pitäisi selkeyttää. Jos EECMAlla tai BERTillä ei ole täytäntöönpanovaltaa, yhtenä vaihtoehtona voisi olla, että komissio julkaisee vastauksensa EECMAn tai BERTin suosituksiin. Jos se hylkää niiden suositukset, sen pitäisi julkaista syyt siihen. 3.3 Syrjimättömyyslauseke On selkeästi ongelma, jos pienille riippumattomille operaattoreille tarjotaan verkkovierailuista korkeampia tukkuhintoja kuin niille operaattoreille, jotka kuuluvat kansainväliseen yhteenliittymään. Joissakin tapauksissa riippumattomalle operaattorille tarjottu tukkuhinta on korkeampi kuin kansainvälisen operaattorin veloittama vähittäishinta. On väitetty, että syrjimättömyyssäännöksellä estettäisiin riippumattomien operaattorien painostaminen pois markkinoilta, sillä ei estettäisi tukkukilpailua suurempien operaattoreiden välillä ja sillä varmistettaisiin oikeudenmukainen saatavuus ja kilpailun säilyminen. Tämän vaihtoehdon huono puoli on se, että sillä heikennettäisiin kahden yksityisen operaattorin välisiä kauppaneuvotteluja ja se voisi johtaa tukkuhintojen keskittymiseen syrjimättömyyden varmistavan hinnan tienoille. Olisi myös annettava säännös sen varmistamiseksi, että vierailuverkon ryhmän pääoperaattori ei nostaisi omille tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen tarjoamiaan tukkuhintoja voidakseen tarjota korkeampia syrjimättömyyden varmistavia tukkuhintoja kaikille vieraileville operaattoreille. Muitakin huolia on, kuten se, että ryhmän sisäiset hinnat voidaan asettaa millä perusteella tahansa ja että ne voidaan sanella yrityksen päätoimipaikasta markkinahintoihin liittymättömien syiden, esimerkiksi ryhmän tasolla tehtävän verosuunnittelun, perusteella. Tämä saattaisi myös heikentää vierailuverkkojen kykyä tarjota oikeutettuja määräalennuksia jne. PE418.087v01-00 6/8 DT\759802.doc
Kyseiset ongelmat pitäisi voida ratkaista ja tukkusääntelylle pitäisi tarjota toinen vaihtoehto, mutta on pantava merkille, että syrjimättömyyttä koskevat kysymykset ovat jo puitedirektiivissä esitetty tavoite. 3.4 Toimet yksittäisiä asemaansa väärinkäyttäviä operaattoreita vastaan Muutamat kansalliset markkinat ovat huomauttaneet, että tarvitaan toista verkkovierailuasetusta. Jos kuitenkin tietyillä markkinoilla kaikki vierailuverkot veloittavat hyvin korkeita tukkuhintoja kaikilta vierailevilta operaattoreilla, voisi olla perusteltua, että komissio ryhtyy toimenpiteisiin vierailevien operaattoreiden tai ERG:n valitusten perusteella. 3.5 Tukkukauppa Kaupan osalta on ehdotettu, että operaattorit voisivat myydä ja ostaa tietolohkoja ja yhteysaikaa toisiltaan. Tällaisessa kilpailuympäristössä tukku- ja vähittäishintojen oletetaan laskevan. Ei ole kuitenkaan varmaa, että näin ehdottomasti kävisi oligopolistisilla matkaviestintämarkkinoilla. Muita mahdollisia haittoja ovat muun muassa mahdollisuus, että alalla ilmenee lisää epävarmuutta, koska operaattorit eivät saata pystyä ennakoimaan hintoja kohtuullisen jakson aikana, sillä tukkuhinnat voivat vaihdella päivän eri aikoina kuten käyttöhuipun aikana ja sen ulkopuolisina aikoina kansallisten markkinoiden eri maantieteellisten alueiden mukaan, esimerkiksi korkeammat hinnat suosituissa lomakohteissa vuoden eri aikoina, esimerkiksi korkeammat hinnat lomakohteissa talven tai kesän aikana määräalennusten mukaan. Tämä vaihtoehto voi olla liian monimutkainen tai ennenaikainen, mutta sitä kannattaa kuitenkin arvioida ajoissa vuotta 2011 varten. 4. JOHTOPÄÄTÖS IMCO-valiokunnan esittelijän lausuntoluonnoksella asetuksesta tehdään mekanismi, jolla säädeltäisiin verkkovierailumarkkinoiden hintojen avoimuutta ja valvontaa 30. päivään kesäkuuta 2013 asti, mutta annettaisiin tällä hetkellä voimassa olevien enimmäishintojen raueta 30. kesäkuuta 2012. Uutta hintasääntelyä ei otettaisi käyttöön. Tässä työasiakirjassa esittelijä on pyrkinyt tekemään yhteenvedon joistakin sellaisista tukkuhintojen enimmäistason hitaan mekanismin vaihtoehdoista, joita kannattaa arvioida enemmän. Ymmärretään, että lausuntoluonnos ei voi olla sisämarkkinavaliokunnan lopullinen versio aiheesta ja että käsittelyn jälkeen komission ehdotukset ainakin tukkuhintojen enimmäistasoista voivat hyvinkin olla varteenotettavia. Tässä vaiheessa tarkoituksena on ainoastaan käynnistää keskustelu parlamentissa ja komission kanssa komission ehdotusten ansioista ja tässä asiakirjassa hahmotelluista vaihtoehtoisista lähestymistavoista. Keskustelu alkakoon! DT\759802.doc 7/8 PE418.087v01-00
PE418.087v01-00 8/8 DT\759802.doc