Kunta päättäjän perspektiivistä

ACTA Sari Pikkala Kunta päättäjän perspektiivistä Tutkimus kuntien luottamushenkilöistä ja viranhaltijoista 1995 2003 Painetun julkaisun ISBN 951-755-898-8 Verkkojulkaisun ISBN 978-952-213-293-2 KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 54 A CTA NRO 1 7 6 2005

TEKIJÄ Sari Pikkala, Åbo Akademi KANNEN KUVA Kuvatoimisto Gorilla/Ojutkangas ISBN 978-952-213-293-2 (pdf) ISBN 951-755-898-8 (painettu) ISSN 1237-8569, 1456-4041 Suomen Kuntaliitto Helsinki 2005 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kuntaliitto.fi

3 Esipuhe Tutkimusraportti Kunta päättäjän perspektiivistä on osa KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmaan kuuluvaa kuntien viranhaltija- ja luottamushenkilötutkimusta eli ns. VILU-tutkimusmodulia, josta vastaa Åbo Akademin julkishallinnon laitos. Raportissa tiivistetään vuosina 1995, 1999 ja 2003 toistetun päättäjäkyselyn tuloksia. Tätä aiemmin viranhaltija- ja luottamushenkilötutkimuksen tuloksia on raportoitu mm. artikkelikokoelmissa Kunnat ja päättäjät (toim. Pikkala 1997) ja Päättäjien areenat ja yhteydet (Helander, Pikkala, Sandberg & Grönholm 2003). Tutkimusohjelman kaikille 47 kunnalle on lisäksi koottu jokaisen kyselykierroksen jälkeen yhteenveto omaa kuntaa koskevista tuloksista. Tutkimusohjelman aikana kuntia kohtaan tunnettu tutkimuksellinen mielenkiinto on lisääntynyt. Erilaisten kysely- ja haastattelututkimusten tekijät ovat lähestyneet kuntien päättäjiä varmasti jo kyllästymiseen asti. Vaikka tutkimuskuntien päättäjien vastausinto on tutkimusohjelman loppua kohti heikentynyt, olemme onnistuneet keräämän kattavan ja luotettavan tutkimusaineiston. Haluankin Åbo Akademin julkishallinnon laitoksen ja koko tutkimusohjelman puolesta kiittää lämpimästi kaikkia VILU-kyselyihin vastanneita luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita joita on kolmelta kyselyajankohdalta kertynyt useita tuhansia. Kiitokset myös kaikille tutkimuksen käytännön toteutukseen osallistuneille sekä Kunta- Suomi-ohjelman johtoryhmän jäsenille avusta ja arvokkaista kommenteista tutkimuksen eri vaiheissa. Sari Pikkala Åbo Akademi, julkishallinnon laitos KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

5 Sisällysluettelo Esipuhe... 3 Tiivistelmä... 7 Resumé... 12 Summary... 17 1 Johdanto... 22 1.1 Luottamushenkilö- ja viranhaltijakyselyn kolme kierrosta... 22 1.2 Raportin rakenne... 23 2 Päättäjien taustat... 25 2.1 Luottamushenkilöiden puoluesidonnaisuus... 25 2.2 Luottamushenkilöiden luottamustehtäväkokemus... 26 2.3 Luottamushenkilöiden demografiset ja sosioekonomiset tunnuspiirteet. 28 2.4 Luottamustehtävien kuormittavuus... 33 2.5 Viranhaltijoiden taustat... 35 2.6 Yhteenveto... 36 3 Vaikutusvallan jäljillä... 37 3.1 Johdanto... 37 3.2 Vaikutusvalta ja asema kunnan organisaatiossa... 38 3.3 Vaikutusvalta ja kuntakonteksti... 41 3.4 Vaikutusvalta ja yksilöominaisuudet... 43 3.5 Luottamushenkilöiden vaikuttamiskanavat ja vaikutusvalta... 46 3.6 Vuorovaikutus ja vaikutusvalta... 48 4 Kunnallinen päätöksentekokulttuuri konsensusta ja kärhämöintiä... 52 4.1 Johdanto... 52 4.2 Ilmapiiriarvioiden yleinen kehitys... 52 4.3 Ilmapiiriarvioiden kuntakohtaiset erot... 53 4.4 Ilmapiiri ja kuntakoko... 56 4.5 Ilmapiiriarviot aseman mukaan... 57 4.6 Ilmapiiriarviot ja yksilöominaisuudet... 59 4.7 Yhteenveto... 60 5 Kunnalliset palvelut päättäjien näkökulmasta... 64 5.1 Johdanto... 64 5.2 Yleiskuva päättäjien palvelukäsityksistä... 65 5.3 Sosiaalitoimen palvelut... 68 5.4 Terveydenhuollon palvelut... 70 5.5 Sivistys- ja kulttuuritoimen palvelut... 71 KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

6 5.6 Teknisen sektorin palvelut... 73 5.7 Säästöt ja satsaukset... 73 5.8 Palveluarviot kunnittain... 74 5.9 Palvelukäsitykset ja asema kuntaorganisaatiossa... 75 5.10 Palvelukäsitykset luottamushenkilöryhmittäin... 78 5.11 Yhteenveto... 82 6 Palvelutuotannon kehittäminen: paljon porua, vähän villoja?... 88 6.1 Johdanto... 88 6.2 Kehittämistoimien käyttö ja kannatus... 89 6.3 Kehittämisnäkemykset ja asema kuntaorganisaatiossa... 100 6.4 Kehittämisnäkemykset luottamushenkilöryhmittäin... 103 6.5 Kehittämispolitiikka ja kunnan ominaisuudet... 105 6.6 Yhteenveto... 108 7 Vanhassa vara parempi? Hallintomallit päättäjien puntarissa... 111 7.1 Johdanto... 111 7.2 Ylimmän poliittis-hallinnollisen johdon organisointivaihtoehdot... 111 7.3 Lautakuntaorganisaatio... 119 7.4 Kuntaliitokset ja kuntien välinen yhteistyö... 122 7.5 Yhteenveto... 127 8 Lopuksi... 132 Lähteet... 133 Liite 1. KuntaSuomi 2004 -kunnat... 141 Liite 2. VILU-2003 -tutkimusaineiston kuvaus... 142 Liite 3. Kysely... 145

7 Tiivistelmä Sari Pikkala (2005): Kunta päättäjän perspektiivistä. Tutkimus kuntien luottamushenkilöistä ja viranhaltijoista 1995 2003. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 54. Acta nro 176. Åbo Akademi & Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Tämä tutkimusraportti perustuu KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmaan kuuluvaan päättäjäkyselyyn. Kysely on suunnattu johtaville viranhaltijoille, valtuutetuille sekä kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenille kaikkiaan 47 kunnassa. Tutkimus on toistettu kolme kertaa, vuosina 1995, 1999 ja 2003. Vuoden 2003 kyselyyn vastasi kaikkiaan 2247 päättäjää, 60 prosenttia kohdejoukkoon kuuluvista viranhaltijoista ja luottamushenkilöistä. Raportissa kuvataan kuntien luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden käsityksiä omasta vaikutusvallastaan, kunnan päätöksentekokulttuurista, kunnallisista palveluista, palvelutuotannon uudistamisesta ja vaihtoehtoisista organisointimalleista. Ajallista kehitystä seurataan vertaamalla vuoden 2003 tuloksia kahden aikaisemman kyselyajankohdan tietoihin. Vastaajan aseman, taustaominaisuuksien ja kunnan koon mukaan tehtävän tarkastelun ohella kiinnitetään huomiota myös tulosten kuntakohtaisiin vaihteluihin. Päättäjien taustat Kuntien luottamuselinhallinto on vahvasti perinteisten puolueiden käsissä. Sitoutumattomien ryhmien edustajien osuus ei ole tutkimuskauden aikana lisääntynyt. Vain muutamissa tutkimuskunnissa on vakiintuneita, suurehkoja sitoutumattomien ryhmiä. Kaikki puoluetunnusta kantavat luottamushenkilöt eivät kuitenkaan ole puolueensa jäseniä. Jos nämä puolueisiin kuulumattomat otetaan huomioon, on sitoutumattomien osuus kaikkina tutkimusvuosina ollut kymmenyksen luokkaa. Viranhaltijoiden joukossa puoluesidonnaisuus on tutkimuskauden aikana vähentynyt. Eri luottamuselintasojen jäsenistöjen profiilit ovat erilaisia. Hallitukseen kuuluvista suurin osa on valtuutettuja. Heillä on laajempi ja pidempi luottamustehtäväkokemus kuin rivivaltuutetuilla ja -lautakuntajäsenillä. Lautakuntajäsenten enemmistö on valittu valtuuston ulkopuolelta. Monet eivät ole olleet edes ehdokkaana kunnallisvaaleissa. Ne, joilla on luottamustehtävä vain lautakunnassa, ovat niin kokemusvuosiltaan kuin keski-iältäänkin keskimääräistä nuorempia. Eri tehtävien erilainen painoarvo näkyy myös luottamustointen hoitoon käytettävässä ajassa. KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

8 Lautakuntaväeltä luottamustehtäviin kuluu viikkotunteja selvästi vähiten ja hallitusjäseniltä selvästi eniten. Monet hallitusjäsenet kokevatkin, että luottamustehtävät ovat liian aikaa vieviä. Nuorten edustus kuntien luottamuselinhallinnossa on koko tutkimuskauden ajan ollut vähäinen. Yli kuusikymppisten osuus on lisääntynyt. Kuntahenkilöstön ikääntyminen näkyy myös johtajatasolla: 55 vuotta täyttäneiden viranhaltijavastaajien osuus on selvästi suurempi kuin tutkimusohjelman alussa. Naisten osuus oli 1990-luvun puolessavälissä vähäinen erityisesti kunnanhallituksissa sekä teknisen sektorin lautakunnissa. Sittemmin sukupuolikiintiöt ovat lisänneet naisten osuutta tuntuvasti. Naisia on aiempaa enemmän myös viranhaltijajohdossa. Vaikutusvallan jäljillä Ensimmäisessä, vuoden 1995 kyselyssä korostui viranhaltijoiden vahva asema kunnan päätöksenteossa. He arvioivat henkilökohtaisen vaikutusvaltansa suuremmaksi kuin poliitikot. Luottamushenkilöiden asema näyttää sittemmin vahvistuneen. Varsinkin kunnanhallitusten jäsenten arviot omasta tuloksellisuudestaan ovat parantuneet. Hierarkia on kuitenkin selkeä. Kärjessä ovat viranhaltijat ja hallituksen jäsenet, perässä seuraavat rivivaltuutetut ja lautakuntaväki. Ylimmän johtoportaan, kunnanjohtajien sekä hallitusten ja valtuustojen puheenjohtajien vertailu vahvistaa edelleen kunnan ykkösjohtajan vankkaa valta-asemaa. Luottamushenkilöillä tunne omasta vaikutusvallasta voimistuu luottamustehtäväkokemuksen karttuessa. Ne, jotka osallistuvat aktiivisesti puoluetoimintaan sen eri muodoissaan, arvioivat vaikutusvaltansa suuremmiksi kuin puolueeseensa löyhemmin kiinnittyneet. Päätöksenteossa hallitsevaan enemmistöön kuuluvien puolueiden edustajat näkevät henkilökohtaisen valtansa vahvempana kuin vähemmistöön jäävät. Mitä laajemmin luottamushenkilö käyttää eri vaikuttamistapoja ja -kanavia ja mitä tiheämpi hänen vuorovaikutusverkostonsa on, sitä paremmin hän kokee menestyvänsä vaikuttamispyrkimyksissään. Naispoliitikkojen usko omiin vaikutusmahdollisuuksiinsa on hieman alhaisempi kuin miehillä. Kaksoisrooli kunnan työntekijänä ja luottamushenkilönä ei näytä voimistavan vaikutusvallan tunnetta. Kunnallinen päätöksentekokulttuuri konsensusta ja kärhämöintiä Kuntien asioita hoidetaan suhteellisen sopuisasti. Arviot ilmapiiristä kunnan ja henkilöstön välillä, hallintokunnissa ja puolueidenkin välillä ovat hienoisesti kallellaan yhteistyöhakuiseen suuntaan. Ristiriidat ovat 1990-luvun lopun tilanteeseen verrattuna kaikilla osa-alueilla vähentyneet. Kohtuullinen keskiarvo peittää kuitenkin alleen huomattavia paikallisia eroja. Joissakin kunnissa viranhaltija- ja luottamuselinjohdon väliset suhteet tai puolueiden väliset suhteet ovat selvästi tulehtuneita, joissakin taas päättäjät ovat yksituumaisesti sitä mieltä, että asiat hoitu-

vat hyvän yhteistyön hengessä. Kuntatasolla arviot kunnan ilmapiiristä ovat luonteeltaan melko pysyviä: konsensushenkisimmät kunnat ovat pysyneet konsensushenkisinä ja riitaiset riitaisina. Tätä taustaa vasten on perusteltua puhua kunnallisesta päätöksentekokulttuurista. Pysyvyyden trendistä on myös poikkeuksia. Joissakin tutkimuskunnissa on tapahtunut voimakas heilahdus suuntaan tai toiseen. Tunteita voivat kuumentaa esimerkiksi kuntaliitoshankkeet, talouden kriisiytyminen tai pelkkä huono henkilökemia. Ilmapiirin äkillinen tulehtuminen on todennäköisempää suhteellisen pienissä kunnissa, joiden tiiviissä organisaatiossa konfliktit helposti henkilöityvät. Kaiken kaikkiaan pienten kuntien päätöksentekokulttuuri on kyselytulosten valossa yhteistyöhenkisempi suuriin kuntiin verrattuna. Mitä korkeammassa asemassa henkilö on kuntaorganisaatiossa, sitä yhteistyöhenkisemmäksi hän ilmapiirin arvioi. Päätöksenteossa vähemmistöön jäävien poliittisten ryhmien edustajat näkevät ilmapiirin ristiriitaisempana. Vastaajat, jotka kokevat ilmapiirin riitaisena, arvioivat myös kunnan johtajuutta ja palvelutarjontaa kriittisemmin kuin päättäjät, joiden mielestä kuntaorganisaatiossa puhalletaan yhteen hiileen. Kunnalliset palvelut päättäjien näkökulmasta Kokonaisuutena päättäjät ovat tyytyväisiä kunnan palvelutuotantoon. Varsinkin opetuspalveluja pidetään hyvinä. Näkemykset sosiaali- ja terveyspalvelujen tilasta ovat kuitenkin muuttuneet tutkimuskauden aikana selvästi kriittisemmiksi. Päättäjäarvioiden valossa suurilla kunnilla on pieniä ja keskisuuria kuntia enemmän vaikeuksia selvitä vanhustenhuollon ja perusterveydenhuollon haasteista. Säästövalmiutta päättäjiltä ei juuri löydy ei edes kunnissa, joissa talous on heikko. Säästölistat jäävät taloudellisessa ahdingossa elävissä kunnissa yhtä lyhyiksi kuin paremminkin pärjäävissä. Jos jostain olisi leikattava, olisivat kulttuuri- ja vapaa-ajanpalvelut sekä toimeentulotuki ensimmäisten joukossa. Niihinkin kohdistuvia supistuksia kannattaa vain pieni vähemmistö. Panostusten nykytasoa pidetään pääosin hyvänä, mutta monien palvelujen kohdalla on nähtävissä myös laajaa yksimielisyyttä lisäpanostustarpeesta. Päättäjien toiveiden konkretisoituminen merkitsisi lisäyksiä kuntien menoihin. Kuntakohtaiset erot yksittäisiä palveluja koskevien arvioiden kohdalla ovat paikoin hyvinkin suuria. Toisaalta myös vastaajan asema ja yksilöominaisuudet vaikuttavat palveluarvioihin. Viranhaltijat ovat omaksuneet kirstunvartijan roolin silloin, kun luottamushenkilöt vaativat lisäsatsauksia. Tyypillinen menolisäyksiä esittävä luottamushenkilö on vasemmiston tai vihreiden edustaja, vain lautakuntaan kuuluva, nuori ja/tai nainen. 9 KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

10 Palvelutuotannon kehittäminen: paljon porua, vähän villoja? Kuntia vaaditaan uudistamaan ja tehostamaan palvelutuotantoaan. Uuden vuosituhannen kuntapäättäjät suhtautuvat myönteisesti moniin kehittämispolitiikan vaihtoehtoihin, aivan kuin jo 1990-luvun puolivälissäkin. Seudullisen yhteistyön toivottavuudesta vallitsee laaja yksimielisyys. Ostopalvelujen käyttö, kolmannen sektorin hyödyntäminen sekä kunnan ja yksityisten tahojen kumppanuus saavat niin ikään kannatusta. Palveluseteli- ja palvelusitoumusmallien suosio on kasvanut, vaikka ne eivät vielä tärkeimpinä pidettyjen kehittämisvaihtoehtojen joukkoon ylläkään. Käyttäjädemokratia ja kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien laajentaminen ovat puolestaan menettäneet suosiotaan. Malleja, joihin päättäjät suhtautuvat suuremmalla epäilyksellä, ovat yhtiöittäminen, tilaaja-tuottajamalli, konsernijohtaminen ja käyttäjämaksujen lisääminen. Periaatteellisella tasolla on vaivatonta olla uudistusmyönteinen, mutta käytännön tasolla rakenteisiin kajoaminen on vaikeaa. Toki palveluissa on tapahtunut muutoksia: esimerkiksi kouluverkkoa on harvennettu, sosiaali- ja terveydenhuollon painopistettä siirretty laitoshoidosta avopalveluun, hammashoitoa laajennettu. Itse palvelujen tuottamisen tavat näyttävät kuitenkin pysyneen perinteisissä uomissaan. Vaihtoehtoisten mallien konkreettinen soveltaminen ei näytä oleellisella tavalla lisääntyneen, kun verrataan 1990-luvun puolivälin ja 2000-luvun ensimmäisen vaalikauden lopun tilannetta. Uusia toimintatapoja kyllä käytetään, mutta toistaiseksi vain melko rajatussa mittakaavassa, yksittäisten toimintojen tasolla. Seudullista yhteistyötä harrastetaan laajemmin. Myös konserniajattelun soveltaminen on lisääntynyt. Käyttäjäpalautteen kerääminen on nousussa. Sekä kehittämistoimien käytännön soveltaminen että päättäjien kehittämismyönteisyys ovat sidoksissa kuntakokoon. Suurissa kunnissa kehittämistoiminta on monipuolisempaa kuin pienissä. Hallituksen jäsenet ja ylin virkajohto ovat kehittämistyön moottoreita. Lautakuntien jäsenten uudistusinto on huomattavasti vähäisempää. Oikeistopoliitikot ajavat talouspainotteista kehittämispolitiikkaa. Sen vastustajat löytyvät lähinnä vasemmiston piiristä. Hallintomallit päättäjien puntarissa: vanhassa vara parempi? Mikäli oletetaan, että päättäjien asenteet heijastuvat käytännön päätöksiin, näköpiirissä ei ole johtajuuden uusien organisointitapojen voimakasta rantautumista Suomen kunnallishallintoon. Vilkkaimman keskustelun kohteena ollut pormestarimalli tyrmätään melko selvin luvuin. Päättäjät eivät myöskään ole sanottavasti lämmenneet ajatukselle kunnanjohtajan valitsemisesta suoralla kansanvaalilla enempää kuin osa- tai kokopäiväisten luottamushenkilöiden palkkaamisestakaan. Kunnallinen parlamentarismi enemmistövaaleilla valittu hallitus ja vastuulliset kuntaministerit saa laajempaa kannatusta kuin muut uudet organisointivaih-

toehdot. Mallilla, jossa vahva, toimitusjohtajatyyppinen kunnanjohtaja valitaan määräajaksi, on enemmän kannattajia kuin vastustajia. Perinteinen suhteellisella vaalitavalla valittu kunnanhallitus päihittää kuitenkin kaikki muut organisointivaihtoehdot. Sen tärkeyttä korostaa vastaajien selvä enemmistö. Suurissa kunnissa päättäjien valmius hyväksyä uusia johtamismalleja on hieman suurempi kuin pienissä. Vastaajan asema kuntaorganisaatiossa selittää asennoitumisen eroja. Jos uudistuksesta on odotettavissa omaan asemaan liittyvää hyötyä, sitä kannatetaan ja jos uudistus uhkaa saavutettuja etuja, sitä vastustetaan. Viranhaltijat suhtautuvat poliittisen johtajuuden vahvistamiseen ja toisaalta myös virkajohtajan määräaikaisuuteen kielteisemmin kuin luottamushenkilöt. Poliitikkojohtajan palkkaamista kannattavat muita enemmän toimielinten puheenjohtajat, joiden piiristä palkkajohtaja todennäköisesti valittaisiin. Poliittisesti hallitsevassa asemassa olevien ryhmien edustajat suhtautuvat keskimääräistä myönteisemmin enemmistön roolia korostavaan kuntaparlamentarismiin. Päättäjäkyselyyn vastanneet suhtautuvat varauksellisesti lautakuntaorganisaation supistamiseen ja valiokuntamalliin, jossa kunnanhallitukseen ja lautakuntiin valittaisiin vain valtuutettuja tai varavaltuutettuja. Selvimmin valiokuntamallia vastustavat valtuuston ulkopuolelta valitut lautakuntajäsenet. Kuntaliitoksiin kielteisen kannan ottavia kuntapäättäjiä on enemmän kuin niitä kannattavia. Kannatuslukemissa ei ole tapahtunut sanottavaa muutosta kymmenvuotiskauden aikana. Mitä pienemmästä kunnasta on kysymys, sitä selvemmin numeroin liitosajatukset hylätään. Tulos on looginen heijastellessaan pienten kuntien edustajien pelkoa joutua liitoksen yhteydessä menettäjiksi. Kuntien välinen sopimuksiin perustuva yhteistyö saa sen sijaan päättäjien vankkumattoman tuen. Yhteistyön tärkeyttä korostavat niin pienten kuin suurtenkin kuntien päättäjät. 11 KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

12 Resumé Sari Pikkala (2005): Kommunen ur beslutsfattarens perspektiv. Undersökning om kommunernas förtroendevalda och tjänsteinnehavare 1995 2003. Undersökningar inom KommunFinland 2004, nr 54. Acta nr 176. Åbo Akademi & Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Den här forskningsrapporten baserar sig på beslutsfattarenkäten, som gjorts inom ramen för forskningsprogrammet KommunFinland 2004. Enkäten har riktats till ledande tjänsteinnehavare, fullmäktige-, styrelse- och nämndledamöter i totalt 47 kommuner. Undersökningen har gjorts tre gånger, dvs. 1995, 1999 och 2003. Förfrågan år 2003 besvarades av sammanlagt 2247 beslutsfattare, 60 procent av de tjänsteinnehavare och förtroendevalda som ingår i målgruppen. I rapporten beskrivs hur kommunernas förtroendevalda och ledande tjänsteinnehavare uppfattar sitt eget inflytande, kommunens beslutskultur, den kommunala servicen, utvecklandet av serviceproduktionen och olika alternativa organisationsmodeller. Man följer utvecklingen genom att jämföra resultaten år 2003 med resultat från de två tidigare enkätomgångarna. Beslutsfattarnas uppfattningar granskas framför allt efter den svarandes ställning, bakgrundsegenskaper och kommunens storlek. Därutöver fäster man uppmärksamhet även vid resultatvariationerna mellan de enskilda kommunerna. Beslutsfattarnas bakgrund Kommunernas förtroendeförvaltning är starkt förankrad i de traditionella partierna. Andelen representanter för de obundna grupperna har inte ökat under forskningsperioden. Större och mera etablerade grupper obundna finns bara i enstaka undersökningskommuner. Alla förtroendevalda som bär partisymbol är ändå inte partimedlemmar. Om även dessa beaktas har andelen obundna genom hela undersökningsperioden varit kring tio procent. Bland tjänsteinnehavarna har partitillhörigheten minskat under undersökningsperioden. Medlemskårernas profiler varierar mellan de olika förtroendeorganen. Av styrelseledamöterna hör numera de allra flesta till fullmäktige. Styrelseledamöterna har en mer omfattande och längre erfarenhet av förtroendeuppdrag än andra kategorier av förtroendevalda. Majoriteten av nämndmedlemmarna är personer som inte har blivit valda till fullmäktige. Många har inte ens kandiderat i kommunal-

val. De som har ett förtroendeuppdrag enbart i nämnden är både när det gäller förtroendemannakarriärens längd och medelålder yngre än genomsnittet. Uppgiftens tyngd återspeglar sig även i den tid som går åt till skötseln av förtroendeuppdraget. Nämndledamöterna använder klart minst veckotimmar för förtroendeuppdraget och styrelseledamöterna klart flest timmar. Många styrelseledamöter upplever också att förtroendeuppdraget är för tidskrävande. De ungas representation i förtroendeförvaltningen har varit ringa under hela forskningsperioden. Andelen personer över sextio år har ökat. Också inom förvaltningsledningen märks det att de kommunanställda åldras. Andelen tjänsteinnehavare som fyllt 55 är klart större än när undersökningen inleddes. I mitten av 1990-talet var andelen kvinnliga förtroendevalda låg, särskilt i kommunstyrelserna och i nämnderna inom den tekniska sektorn. Könskvoterna har sedan märkbart ökat kvinnornas andel. Det finns flera kvinnor än tidigare också bland de ledande tjänsteinnehavarna. Tjänsteinnehavarnas och de förtroendevaldas inflytande Den första beslutsfattarenkäten år 1995 bekräftade tjänsteinnehavarnas starka ställning i kommunens beslutsfattande. Tjänsteinnehavarnas bedömning av sitt eget inflytande var på högre nivå än politikernas. De förtroendevaldas ställning verkar därefter ha stärkts. Framför allt bedömer kommunstyrelseledamöterna att de har större framgång i sina påverkningssträvanden än tidigare. Hierarkin är ändå tydlig. Högst står tjänsteinnehavarna och styrelseledamöterna, därefter följer fullmäktigeledamöterna och ledamöterna i nämnderna. Jämförelser mellan kommundirektörerna och ordförandena i kommunstyrelsen och fullmäktige bekräftar fortfarande den högsta tjänsteinnehavarens starka maktposition. De förtroendevaldas känsla av att ha eget inflytande stärks i takt med att erfarenheten av förtroendeuppgifter ökar. De som aktivt deltar i sitt partis olika verksamhetsformer uppskattar att deras inflytande är större än de som inte är så aktiva inom sina partier. Representanter för partier som hör till den styrande majoriteten upplever sin personliga makt i beslutsfattandet som större jämfört med grupper som hör till oppositionen. Ju mer en förtroendevald använder sig av olika påverkningskanaler och ju tätare deras kontaktnät är, desto större är hans eller hennes upplevda inflytande. Kvinnliga politiker har en något mindre tilltro till sina möjligheter att påverka än manliga politiker. Dubbelrollen som kommunanställd och förtroendevald verkar inte stärka maktkänslan. Atmosfären i kommunalt beslutsfattande: konsensus och konflikt Kommunernas ärenden sköts i relativt god sämja. Bedömningen av andan bland de anställda i kommunen, i de olika förvaltningarna och mellan partierna, lutar en aning mot samarbetsbenägenhet. Konflikterna har minskat på alla delområden jäm- 13 KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

14 fört med situationen i slutet av 1990-talet. Ett skäligt medeltal döljer dock avsevärda variationer mellan kommunerna. I en del kommuner är förhållandet mellan den professionella och den politiska ledningen eller mellan partierna klart inflammerat, i andra kommuner är beslutsfattarna däremot överens om att frågor kan skötas bäst i god samarbetsanda. Bedömningarna av atmosfären i kommunerna är rätt stabila: de mest konsensusinriktade kommunerna har hållit linjen liksom de som har konflikter. Mot den bakgrunden är det motiverat att tala om kommunala beslutskulturer. Den stabila trenden är inte undantagslös. I vissa kommuner har en kraftig svängning skett i någondera riktningen. Till exempel kommunsammanslagningsprojekt, en ekonomisk krissituation eller bara dålig personkemi kan sätta känslorna i svallning. Det är mera sannolikt att atmosfären plötsligt inflammeras i förhållandevis små kommuner där en finmaskig organisation leder till att konflikter lätt kopplas till personer. På det stora hela är beslutskulturen i små kommuner enligt enkätsvaren mera samarbetsinriktad än i stora kommuner. Ju högre ställning en person har i kommunorganisationen desto mer samarbetsinriktad bedömer han atmosfären vara. I beslutsfattandet uppfattar representanter för de politiska grupperingar som är i minoritet atmosfären som mer konfliktfylld. De som upplever att atmosfären är konfliktfylld är också mer kritiskt inställda till kommunal service och ledarskapet i kommunen än beslutsfattarna som anser att atmosfären är samarbetsinriktad. Den kommunala servicen som beslutsfattarnas ser den I det stora hela är beslutsfattarna nöjda med kommunens serviceproduktion. Särskilt uppskattas undervisningstjänsterna. Synen på hälso- och socialvården har dock blivit klart mer kritisk under forskningsperioden. Enligt beslutsfattarnas bedömningar har stora kommuner mer svårigheter att klara av utmaningarna inom äldreomsorgen och primärhälsovården. Beslutsfattarna är just inte beredda att spara inte ens i kommuner med svag ekonomi. Listan över inbesparingar är lika kort i kommuner med pressad ekonomi som i mer framgångsrika kommuner. Om nedskärningar måste göras vore det i första hand i kultur- och fritidstjänsterna och utkomststödet. Också där får inbesparingar stöd bara av en liten minoritet. Den nuvarande nivån på satsningarna anses huvudsakligen vara lämplig, men på flera delområden finns även omfattande samförstånd om behovet av tilläggsresurser. En konkretisering av beslutsfattarnas önskemål skulle innebära ökade utgifter för kommunerna. Skillnaderna mellan kommunerna när det gäller bedömningen av enskilda tjänster är ställvis mycket stora. Å andra sidan inverkar också respondentens ställning och individuella egenskaper på bedömningen av tjänsterna. Tjänsteinnehavarna har åtagit sig att vakta kassakistan när förtroendevalda kräver tilläggssatsningar. En typisk förtroendevald som föreslår ökade utgifter hör endast till nämnd, är representant för vänstern eller de gröna, är förhållandevis ung och/eller är kvinna.

15 Utveckling av serviceproduktionen: mycket väsen för lite ull? Kommunerna förväntas förnya och effektivera sin serviceproduktion. Det nya millenniets kommunala beslutsfattare förhåller sig positivt till många alternativ i utvecklingspolitiken, alldeles som i mitten av 1990-talet. Det råder en omfattande enighet om att regionalt samarbete är önskvärt. Köptjänster, utnyttjande av den tredje sektorn och partnerskap mellan kommuner och privata får likaså stöd. Servicesedlar och serviceförbindelser har ökat i popularitet även om de inte ännu hör till den grupp utvecklingsalternativ som anses allra viktigast. Brukardemokrati och en utvidgning av kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter har däremot förlorat i popularitet. Alternativ som beslutsfattarna förhåller sig mer skeptiskt till är bolagisering, beställar-utförarmodellen, koncernledning och ökade användaravgifter. I princip är det lätt att ställa sig positivt till förnyelser, men i praktiken är det svårt att ändra strukturer. Visserligen har förändringar skett i tjänsterna: till exempel har skolnätet glesnat, social-, hälso- och sjukvårdens tyngdpunkt överförts från institutionsvård till öppenvård, tandvården har utvidgats. Själva formerna för serviceproduktionen verkar dock ha hållits i sina traditionella fåror. Praktisk tilllämpning av alternativa modeller verkar inte ha ökat avsevärt när man jämför mitten av 1990-talet med slutet av 2000-talets första valperiod. Nya verksamhetsformer används nog, men tills vidare bara i begränsad skala, i enskilda funktioner. Regionalt samarbete tillämpas i större omfattning. Också tillämpningen av koncerntänkande har ökat. Insamlingen av brukar blir vanligare. Både den praktiska tillämpningen av utvecklingsåtgärderna och beslutsfattarnas positiva inställning till utveckling är bundna till kommunens storlek. I stora kommuner är utvecklingsverksamheten mångsidigare än i små. Styrelseledamöterna och den högsta tjänstemannaledningen är utvecklingsmotorer. Reformivern hos nämndledamöterna är avsevärt mindre. Högerpolitikerna driver en ekonomiskt inriktad utvecklingspolicy. Motståndarna till den finns främst i vänsterns led. Synpunkter på organiseringsalternativ: gammal är äldst? Av beslutsfattarnas attityder att bedöma står vi inte inför en stor förnyelse av det kommunala ledningssystemet. Borgmästarmodellen, som har varit föremål för den livligaste diskussionen, avfärdas med rätt klara siffror. Beslutsfattarna har inte heller nämnvärt intresserat sig för tanken på att välja kommundirektör genom direkt folkval eller att avlöna del- eller heltidsanställda förtroendevalda. Kommunal parlamentarism en styrelse som utses genom majoritetsval samt ansvariga kommunministrar får bredare stöd än andra nya organisationsalternativ. En VDmodell med anställd kommundirektör med stark tidsbunden position, har flera anhängare än motståndare. En traditionell kommunstyrelse utsedd genom proportionella val överträffar ändå alla alternativa organisationsformer. I stora kommu- KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

16 ner har beslutsfattarna något större beredskap att godkänna nya ledningsmodeller än de har i små kommuner. Den svarandes position i kommunorganisationen påverkar attityderna. Om reformen förväntas innebära potentiella förmåner med tanke på ens egen ställning, ges den understöd och om den hotar ens ställning, motsätter man sig den. Tjänsteinnehavarna förhåller sig mer negativt än de förtroendevalda till stärkt politiskt ledarskap liksom till tidsbundna direktörstjänster. Modellen med avlönade politiker får mera stöd hos ordförandena i förtroendeorganen. Representanter för politiskt dominerande grupper förhåller sig mer positivt än genomsnittet till en kommunal parlamentarism som understryker den politiska majoritetens roll. De som besvarat beslutsfattarenkäten ställer sig reserverat till en inskränkning av nämndorganisationen och till utskottsmodellen enligt vilken man skulle välja in enbart fullmäktigeledamöter eller ersättare i kommunstyrelsen och nämnderna. De som klarast motsätter sig utskottsmodellen är nämndledamöter som valts utanför fullmäktige. Det finns fler kommunala beslutsfattare som ställer sig negativt till att kommuner sammanslås än sådana som stödjer kommunsammanslagning. Det har inte skett någon nämnvärd förändring i åsiktsfördelningen under en period på tio år. Ju mindre kommunen är med desto klarare siffror förkastas tanken på sammanslagning. Resultatet är logiskt i och med att det återspeglar de små kommunernas rädsla att bli förlorare vid en sammanslagning. Kommunalt samarbete som bygger på avtal får däremot beslutsfattarnas orubbliga stöd. Beslutsfattarna i såväl små som stora kommuner understryker vikten av samarbete.

17 Summary Sari Pikkala (2005): Local government from a decision-maker s perspective. A study on local government elected representatives and office holders 1995 2003. Finnish Local Government 2004 Research Programme Studies No. 54. Acta Publications, No. 176. Åbo Akademi University & The Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. This study report is based on the study on local government decision-makers included in the Finnish Local Government 2004 Research Programme. The survey is targeted at the leading municipal office holders, elected representatives and to the members of municipal boards and committees in altogether 47 local authorities. The study has been repeated three times, in 1995, 1999 and 2003. A total of 2,247 decision-makers responded to the 2003 survey, which is 60 percent of all office holders and elected representatives in the target group. The report describes the views that local government elected representatives and leading office holders hold on opportunities available for them to exerting influence; on how decisions are made; on local services; on the service provision reform and alternative models of organisation. The temporal development is monitored by comparing the 2003 results with the results from the two previous surveys. The study focuses on the status of the respondents, their background and the size of the municipality but also on variations in the results between the local authorities. Background of respondents Traditional parties are strongly represented among local elected representatives. The share of representatives of independent groups did not increase during the period under study. Only in some participating local authorities there were relatively large, established groups of independent representatives. However, not all elected representatives who wear a party badge are members of the party. If we include these non-members, the share of independent representatives has been about ten percent in every year that the survey has been carried out. There had been a decline in party affiliation among the office holders during the period under study. KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

18 The profiles of the members of the different levels of elected representative bodies varied. The majority of the members of municipal boards were councillors. They have gained a longer and wider experience from holding a position of trust than rank-and-file councillors and committee members. The majority of committee members are not members of the council. Many of them have not even been candidates in the local election. Those, who hold a position of trust only in a committee, have less experience and are younger than an average representative. The different amount of importance attached to different tasks is also visible in the amount of time used to perform elected offices. The members of committees spend the least, while the members of the municipal board spend the greatest number of hours per week to perform their duties. Several board members feel that the performance of elected office is too time-consuming. During the entire study period, there have been few young representatives among local elected representatives. The share of those over sixty has increased. The ageing of local government personnel is also visible at the level of management; the share of office holders who have turned 55 is clearly greater than at the beginning of the study programme. In the mid 1990s, there were few women in particular in municipal boards and in the committees of the technical sector. Since the introduction of gender quotas the share of women has strongly increased. Today, there are also more female office holders in leading positions. Powers of office holders and elected representatives The first survey, carried out in 1995, showed that office holders have a strong position in local government decision-making. They estimated that they have more personal influence than politicians. The elected representatives seem to have consolidated their position since. Especially the estimates of municipal board members on their own performance have become more favourable. However, there is a clear hierarchy. Office holders and members of the board are at the top, followed by rank-and-file councillors and committee members. A comparison among top management, municipal managers and the chairmen of councils further confirms the solid power of the municipal first manager. As elected representatives gain more experience, they feel that they have more power. Those who are fully involved in all aspects of party activities estimate their own influence and powers to be greater than do those who are only loosely connected to the party. Those representatives who are members of the majority parties consider that they have greater personal decision-making powers than do the members of minority parties. The more elected representatives use a variety of channels and ways of exerting influence and the better network they have, the more they feel that they have been successful in their attempts to exert influence. Female politicians have a slightly weaker belief in their own opportunities for exerting influence than do male politicians. The double role as a municipal employee and as an elected representative does not seem to strengthen the feeling of power.

Atmosphere of decision-making: consensus and conflicts Local government affairs are usually conducted amicably enough. The estimates of the atmosphere between the local authority and the personnel, in administrative bodies and between political parties show a slight tendency towards co-operativeness. Compared to the situation in the late 1990s, there are fewer conflicts in all areas. A satisfactory average does not, however, show the significant local differences. In some local authorities, relations are strained between office holders and elected board and council representatives or between the political parties, whereas in others decision-makers wholeheartedly agree that affairs are conducted in a spirit of co-operation and teamwork. The assessments of the atmosphere on the local level are fairly permanent: the most consensus-oriented municipalities are still consensus-oriented, and those who where in disagreement still disagree. Against this background it is justified to talk about a municipal culture of decision-making. There are also some exceptions to this trend. There have been strong swings in one direction or another in some of the participating local authorities. Mergers projects, financial crises or bad personal chemistry among others can result in heated emotions. An acute inflammation of the working atmosphere is more likely to occur in smaller local authorities, where conflicts often tend to be personified in the compact organisations. All in all, in the light of the results of the inquiry, the culture of decision-making seems to be more co-operative in small local authorities than in bigger ones. The higher the respondents position in the local government organisation, the more consensus-oriented they perceive the atmosphere. The representatives of the political minority groups see an atmosphere with more contradictions. The respondents, who experience the atmosphere as contradictory, also look more critically on the local leadership and provision of services than the decision-makers, in whose opinion the local government organisation shares a goal. Services from the decision-makers perspective In general the decision-makers are satisfied with the local service provision. Particularly educational services are considered as good. The views on the state of social welfare and health care services have, however, clearly become more critical during the study period. In the light of the assessments of the decision-makers, big local authorities have more difficulties to cope with the challenges of the services for elderly and the primary care. There is little preparedness to save among the decisions-makers not even in local authorities with weak economies. The number of savings targets remains as low in local authorities suffering from economic distress as in those local authorities who are better off financially. Even in these local authorities only a small minority supports cuts. The present level of investments is mainly considered to 19 KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

20 be suitable, but there is also broad unanimity on the need for an increase of investments regarding several services. The fulfillment of the decision-makers wishes would mean additional local costs. In some cases there is a wide variation between local authorities when it comes to the assessments of the services. The position and personal qualities also influence the assessments. When elected representatives require increased investments, office holders adopt the role of local money keeper. A typical elected representative proposing additional costs is a representative of the left-wing or the Greens, usually youngish and/or female, and just a committee member. Development of service provision: much ado about nothing? Local authorities are required to reform and improve the efficiency of their service provision. The local decision-makers of the new millennium take a positive stand to the many development policy alternatives, just as they did as early as in the mid-1990s. There is a broad unanimity on the desirability for regional co-operation. Purchased services, exploitation of the third sector and local and private partnerships also get support. The popularity of service voucher and service commitment models has grown, even if they are not yet among the development alternatives that are considered to be the most important. User-democracy and increased opportunities for resident participation have on the other hand lost in popularity. Decision-makers show a more suspicious attitude towards the models of incorporation, purchaser-provider, corporate group management and increased user fees. At the principal level it is easy to be reform-friendly, but difficult to touch the structures at the practical level. Of course there have been changes in the services: the number of schools has, for example, been reduced, the focus of social welfare and health care has shifted from institutional to open care, and dental care has been expanded. Still, the traditional ways of the delivery of services seem to prevail. The concrete application of the alternative models does not seem to have increased essentially in comparison with the situation in the mid-1990s and at the end of the first electoral period in the 2000s. New lines of action are of course applied, but so far only on a rather limited scale and at the level of individual functions. Regional co-operation is more widely practised. The application of the corporate group concept has also increased. The compilation of user feed back is also on the increase. Both the practical application of development measures and the development orientation among decision-makers are tied to the size of the local authority. The development activities are more versatile in big than in small local authorities. Board members and top management are the motors of development. The reform enthusiasm of the committee members is considerably lower. Right wing politicians practise a finance-centered development policy. Its opponents are found mainly among left-wing supporters.

21 Views on organisation alternatives: you know what you have, but you don t know what you re going to get! If assumed that decision-makers attitudes are reflected in the decisions in practice, a strong anchoring of new forms of organisation in the Finnish local government is not in the range of vision. The mayor model, the subject of the liveliest debate, was clearly not in favour among the decision-makers. The decision-makers did not warm to the concept of electing the municipal manager through direct public elections nor to employing part-time or full-time elected representatives. The support for local parliamentarism the government elected by majority and ministers responsible for municipal issues was wider than the support for other organisational models. The model with a strong chief executive-type municipal manager elected for a fixed term has more supporters than opponents. Yet, the traditional municipal board elected through proportional elections beats all other organisational models. A clear majority emphasises its importance. In big local authorities the decision-makers readiness to accept new management forms is slightly better than in small local authorities. The respondent s position in the municipal organisation explains the differences in attitude. If personal advantage can be expected, the reform is supported, and if achieved benefits are threatened, the reform is opposed. The office holders take a more negative stand to the strengthening of political management as well as to fixed term municipal managers. The chairmen of local bodies are more than others in favour of employing a political manager. The political manager would probably be elected among them. The representatives of the dominant political parties take a more positive stand than others to local parliamentarism emphasising the role of the majority. The respondents discount the idea of restricting the committee organisation and the select committee model, according to which only councillors and deputy councillors would be elected to the municipal board and committees. The committee members elected from outside the board are most opposed to the select committee model. More local decision-makers oppose than support municipal mergers. The support numbers have not changed notably for the last ten years. The smaller the local authority, the clearer the merger model is rejected. The result is logical and reflects the fear of the representatives of small local authorities to become the loser in the merger. In contrast, the inter-municipal co-operation based on agreements received a strong support from the decision-makers. The importance of co-operation is emphasised by the decision-makers in both small and big local authorities. KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

22 1 Johdanto 1.1 Luottamushenkilö- ja viranhaltijakyselyn kolme kierrosta Tämän raportin aineiston muodostaa KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmaan kuuluva päättäjäkysely. Kysely on toistettu kolme kertaa, vuosina 1995, 1999 ja 2003. Kyselyt on suunnattu johtaville viranhaltijoille, valtuutetuille sekä kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenille kaikkiaan 47 kunnassa. Kyselystä käytetään myös lyhennettä VILU, joka viittaa viranhaltijoihin ja luottamushenkilöihin. Kyselyn toteutuksesta vastaa Åbo Akademin julkishallinnon laitos. Luottamushenkilöistä kyselyn kohteena ovat valtuusto- ja hallitusjäsenet sekä sosiaali- ja terveystoimen, sivistys- ja kulttuuritoimen, teknisen sektorin ja tarkastuslautakuntien jäsenet. Vuoden 2003 kyselyn kohdejoukko kattaa yhteensä noin 3200 luottamushenkilöä. Viranhaltijoista mukana ovat kunnan johtoryhmän jäsenet sekä tutkittavien lautakuntien esittelijät. Perusjoukko on niin viranhaltijanimikkeiden kuin lautakuntien osalta ollut sama kaikkina tutkimusvuosina. Organisatoriset uudelleenjärjestelyt on huomioitu, mutta kaikkiaan viranhaltijaorganisaation ja lautakuntarakenteen muutokset ovat olleet tutkimuskauden aikana melko vähäisiä (tutkimuskuntien lautakuntarakenteen muutoksista ks. Pekola-Sjöblom 2003, 122 128). Kuntapäättäjien vastausaktiivisuus on tutkimuskauden kuluessa selvästi laimentunut. Suunnilleen samoin ponnistuksin, useampine muistutuskierroksineen, kyselyt ovat tuottaneet joka kerta vähemmän vastauksia edelliseen kyselyyn verrattuna. Vuoden 1995 kyselyyn vastanneiden osuus oli 71 prosenttia ja neljä vuotta myöhemmin 66 prosenttia. Vuoden 2003 kyselyssä vastanneita oli enää 60 prosenttia (taulukko 1.1). Viranhaltijoista kyselyyn vastasi 74 prosenttia, valtuuston ja/tai hallituksen jäsenistä 60 prosenttia ja vain lautakunnissa toimivista luottamushenkilöistä 54 prosenttia. Raportin joissakin kohdissa viitataan kunnan ylimpään johtokolmikkoon: kunnanjohtajaan sekä hallituksen ja valtuuston puheenjohtajaan. Näiden osalta vastanneiden osuudet ovat 75 prosentin luokkaa. Vastausaktiivisuudessa ei ole havaittavissa merkittävää sukupuolen mukaista eroa. Kuntakohtaiset erot ovat sen sijaan huomattavia. Vastanneiden osuus oli pienimmillään Rääkkylässä, jossa 49 prosenttia kohdejoukkoon kuuluvista osallistui tutkimukseen. Kaikissa muissa kunnissa vastausaktiivisuus ylitti 50 prosentin rajan. Korkein vastausaktiivisuus, 72 prosenttia, oli Vahdon kunnassa. Olemme katso-

neet, että vastanneiden osuudet ovat riittäviä, jotta tulosten analysointi ja esittäminen myös kuntakohtaisesti on hyväksyttävissä (lisätietoja tutkimuksen käytännön toteutuksesta, ks. liite 2 kirjan lopussa). 23 Taulukko 1.1. Perustietoja vuosien 1995, 1999 ja 2003 päättäjäkyselyistä. VILU-1995 VILU-1999 VILU-2003 Kuntien lukumäärä 48 49 47 Otos 3738 3749 3761 Vastanneet, lkm 2658 2498 2247 Vastanneiden osuus (%) 71 66 60 Vastanneet kunnittain, min max (%) 53 85 52 80 49 72 1.2 Raportin rakenne Raportissa keskitytään seuraaviin kysymyksiin: Millaisia ovat päättäjät ja heidän käsityksensä omasta vaikutusvallastaan, kunnan päätöksentekokulttuurista, kunnallisista palveluista, palvelutuotannon uudistamisesta ja vaihtoehtoisista organisointimalleista? Heijastuuko asema kunnan organisaatiossa vastaajien mielipiteisiin: miten johtavien viranhaltijoiden, kunnanhallituksen, valtuuston ja lautakuntien jäsenten käsitykset eroavat toisistaan? Vaihtelevatko käsityksen vastaajien muiden taustaominaisuuksien mukaan? Vaikuttako kuntakoko: ovatko suurten kuntien päättäjät erilaisia kuin pienten? Ja edelleen: Miten päättäjien käsitykset ovat muuttuneet tutkimuskauden aikana, vuodesta 1995 vuoteen 2003? Raportoinnissa käytettävä väkiluvun mukainen kuntaryhmittely perustuu tutkimusohjelman alun tilanteeseen (31.12.1994). Kuntakokoluokat ovat 1) alle 5 500 asukasta, 2) 5 500 20 000 asukasta sekä 3) yli 20 000 asukasta. Tarkastelun ajallisen ulottuvuuden vuoksi pitäydytään alkuperäisessä kokoluokituksessa, vaikka muutamien kuntien todellinen sijoittuminen mainittuihin ryhmiin oli muuttunut vuoteen 1999 ja edelleen muutamien vuoteen 2003 tultaessa. Kuntakokoluokittaisen tarkastelun lisäksi tuloksia tarkastellaan paikoin myös kuntakohtaisesti. Raportoinnissa käytetään seuraavaa vastaajan asemaan perustuvaa ryhmittelyä: 1) johtavat viranhaltijat, 2) hallituksen jäsenet, joilla saattaa lisäksi olla valtuusto- tai lautakuntajäsenyys, 3) valtuuston jäsenet, joilla saattaa lisäksi olla lautakuntajäsenyys sekä 4) lautakuntajäsenet, jotka eivät ole mukana valtuustossa/ hallituksessa. Raportissa käsiteltävät kysymykset eivät kata koko sitä laajaa aineistoa, joka luottamushenkilö- ja viranhaltijakyselyihin sisältyy. Ensimmäinen rajaus koskee tarkastelunäkökulmaa: nyt keskitytään pääosin asioihin, jotka ovat kuntaorganisaation sisäisiä. Esimerkiksi kunnan suhteet valtioon, kunnan kansainvälinen toi- KUNTA PÄÄTTÄJÄN PERSPEKTIIVISTÄ

24 minta ja päättäjien vaikutusvalta suhteessa ylikunnalliseen päätöksentekoon kuuluvat aiheisiin, joita ei tässä yhteydessä käsitellä. Toinen rajaus koskee muiden KuntaSuomi-modulien puitteissa kerättyjä aineistoja. Osa päättäjäkyselyyn sisältyvistä kysymyksistä on mukana myös kuntalaistutkimuksessa (KUTU), kunnallisvaalien ehdokkaille suunnatussa kyselyssä (KUVA), paikallisyhdistysten edustajille suunnatussa kyselyssä (EKU) sekä työyhteisökyselyssä (KUTY). Tässä raportissa kyseisiin aineistoihin viitataan vain pinnallisesti. Eri tutkimusmodulien tietoja systemaattisesti yhdisteleviin, metodisesti ja teoreettisesti kunnianhimoisempiin tutkimusaiheisiin palataan myöhemmin. Tavoitteena on antaa tiivis yleiskatsaus, jossa päättäjien käsitykset kuntaorganisaatiosta ja sen kehittämisestä ovat tarkastelun keskiössä.