Perustuslakivaliokunnalle Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014). Yleistä Hallituksen esityksessä julkinen sosiaali- ja terveyshuolto ehdotetaan säilytettäväksi kunnallisena tehtävänä. Peruskunnille uudessa järjestelmässä jäisi kuitenkin ainoastaan rahoitusvastuu, kun taas järjestämisvastuu siirtyisi viidelle kuntayhtymämuotoiselle sosiaali- ja terveysalueelle ja tuottamisvastuu sosiaali- ja terveysalueen tekemässä järjestämispäätöksessä määrätyille kuntayhtymille. Hallituksen esityksen mukaan tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien määrä tulisi olemaan suunnilleen sama kuin nykyisten sairaanhoitopiirien kuntayhtymien, joita on 20. Hallituksen esitys on laadittu avoimesti, ja perustuslakiongelmat on esimerkillisellä tavalla yksilöity. Merkittävimmät ongelmat koskevat peruskuntien ja niiden asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien turvaamista kuntayhtymien päätöksenteossa siten, että perustuslain 121 :n 1 momentissa taattua kunnallista itsehallintoa ja siihen sisältyvää kansanvaltaisuusperiaatetta ei loukata; kuntien rahoitusvastuun suhdetta kunnallista itsehallintoa niin ikään suojaavaan rahoitusperiaatteeseen; sekä sosiaali- ja
2 terveysalueiden järjestämispäätösten suhdetta perustuslain 121 :n 2 momentin vaatimukseen, joka edellyttää kuntien tehtävistä säädettävän lailla. Kuten hallituksen esityksessä aivan oikein korostetaan, lakiehdotusta on arvioitava myös perusoikeusnäkökulmasta. Erityisesti on otettava huomioon perustuslain 19.3 :ssä julkiselle vallalle säädetty velvollisuus turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut samoin kuin perustuslain 6 :ssä vahvistettu yhdenvertaisuusperiaate. Kuten jäljempänä selostettavasta Kainuun hallintokokeilua koskevasta perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 65/2002 vp) ilmenee, riittävien ja samalla yhdenvertaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen takaaminen oikeuttaa ainakin tietyssä määrin tinkimään perustuslain 121 :ään nojautuvista ja kunnalliseen itsehallintoon liittyvistä vaatimuksista. On kuitenkin huomattava, että riittävien ja samalla yhdenvertaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaaminen voi perustella perustuslain takaaman kunnallisen itsehallinnon rajoittamista vain silloin, jos voidaan osoittaa, että kunnallista itsehallintoa paremmin vastaava malli ei ole mahdollinen. Peruskuntien ja niiden asukkaiden vaikutusmahdollisuudet kuntayhtymissä Hallituksen ehdottama hallintomalli perustuu kahdentasoisiin pakollisiin kuntayhtymiin: sosiaali- ja terveysalueisiin sekä tuottamisvastuussa oleviin kuntayhtymiin. Perustuslakivaliokunta on katsonut pakollisten kuntayhtymien rajoittavat sinänsä kuntien itsehallintoa, mutta pitänyt niitä kuitenkin eräin edellytyksin perustuslain kannalta hyväksyttävinä muun muassa terveyspalvelujen järjestämisessä. Perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa lausuntokäytännössä nyt ehdotettu sote-malli rinnastuu lähinnä niin sanottuun Kainuun hallintokokeiluun, joka myös rakentui pakollisten kuntayhtymien varaan. Kuntayhtymien jäsenkuntia oli kuitenkin vain kahdeksan eli huomattavasti vähemmän kuin nyt ehdotetun mallin mukaisissa sote-alueissa ja tuottamisvastuussa olevissa kuntayhtymissä. Kainuun hallintokokeilu on tehtäväalaltaan kattavin tähänastisista kuntien pakollisen yhteistoiminnan muodoista. Valiokunta piti lausunnossaan 65/2002 vp maakunnalle siirrettävien tehtävien piiriä huomattavan laajana ja totesi niiden lisäksi muodostavan keskeisen osan kuntien nykyisistä tehtävistä. Valiokunnan mukaan tehtävien näin laaja siirtäminen vaikuttaa merkittävällä tavalla kokeilualueen kuntien hallintoon ja
3 kiistatta kaventaa niiden asukkaiden valitsemien toimielinten päätösvaltaa. Valiokunta pitikin sääntelyä lähtökohtaisesti varsin ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa viitattiin perusoikeusnäkökohtiin, kuten pyrkimykseen taata maakunnan asukkaiden yhdenvertaisuus sekä perustuslain 19 :n 3 momentin ja 16 :n 2 momentin tarkoittamien sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien toteutuminen Kainuun poikkeuksellisen vaikeassa taloudellisessa ja sosiaalisessa tilanteessa. Valiokunta katsoi, että sääntelylle on perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita ja että vaikeassa asemassa olevan maakunnan asukkaiden oikeuksien turvaaminen voi olla tarkoituksenmukaisinta toteuttaa ehdotetun kaltaisella järjestelyllä. Valiokunta antoi merkitystä myös sille, että maakunnalle siirrettiin kuntien pakollisia tehtäviä, eikä sääntely siten rajoittanut kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta hoitaa itsehallintonsa mukaisesti vapaaehtoisesti itselleen ottamia tehtäviä. Siksi sääntely ei myöskään tehnyt asukkaiden itsehallintoa merkityksettömäksi kokeilualueen kunnissa. Perustuslakivaliokunta antoi lausunnossaan niin ikään painoa sille, että kokeilun saattoi katsoa tarkoittavan sellaista kuntaa suuremmalla hallintoalueella toteutettavaa itsehallintoa, josta perustuslain 121 :n 4 momentin mukaan säädetään lailla. Kun kokeilussa kunnille kuuluvia kuitenkin tehtäviä siirrettiin maakunnan hoidettaviksi, lakiehdotusta oli valiokunnan mukaan arvioitava myös kunnan asukkaille 121 :ssä taatun itsehallinnon kannalta. Valiokunta viittasi myös kunnalliseen itsehallintoon kuuluvaan kansanvaltaisuusperiaatteeseen ja siihen, että Kainuun maakunnan päätösvaltaa käytti lakiehdotuksen mukaan asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin. Näin maakunnan hallintojärjestelmän kansanvaltaisuus lieventää tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa. Niinpä kunnallista itsehallintoa korvaa maakunnalle siirtyvien tehtävien osalta maakunnallinen itsehallinto, joka tosin on kunnan asukkaan näkökulmasta jonkin verran etäisempi. Nyt ehdotetussa mallissa kunnat huolehtisivat rahoitusvastuustaan suorittamalla sosiaali- ja terveysalueelle alueen talousarviossa vuosittain määriteltävän maksun.
4 Kuntien maksuosuus laskettaisiin siten, että 20 % määräytyy asukasluvun sekä 80 % ikärakenteen ja sairastavuuden perusteella. Kuntien velvollisuutena olisi lisäksi rahoittaa sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksen mukainen investointisuunnitelma päätöksessä määriteltävien laskennallisten tekijöiden mukaisesti. (33 ) Lisäksi on ilmeistä, että tilanteessa jossa tuottamisvastuussa olevan kuntayhtymän sote-alueelta saama rahoitus ei riittäisi kattamaan kuntayhtymän menoja, jäsenkunnat joutuisivat antamaan lisärahoitusta suoraan tälle kuntayhtymälle. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus ohjattaisiin ehdotetussa järjestelmässä edelleen peruskunnille. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan peruspalvelujen valtionosuudella katetaan nykyisin keskimäärin 26 % sosiaali- ja terveydenhuollon menoista siten, että kuntakohtaiset laskennalliset valtionosuusprosentit vaihtelevat 1,1 prosentista 67 prosenttiin. Yhteenvetona hallituksen esityksessä todetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksen suuren kuntataloudellinen merkityksen ja kuntakohtaisten laskennallisten valtionosuusprosenttien tason vuoksi sosiaali- ja terveydenhuollon menot katetaan suurimmaksi osaksi kunnan verotuloilla. Kunnallisen itsehallinnon ytimessä on päätösvalta kunnan taloudesta: talousarviosta, veroprosentista ja verotulojen käytöstä. Uudistus siirtäisi kuntayhtymille, ensisijaisesti sosiaali- ja terveysalueelle, päätösvallan keskimäärin lähes puolesta kunnan tuloista. Lisäksi sosiaali- ja terveysalueen päätösvaltaan siirtyvistä tuloista suurin osa kertyisi kunnallisen itsehallinnon kannalta olennaisesta kunnallisverotuksesta. Hallituksen esittämä rahoitusmalli kaventaisi siten huomattavasti yksittäisten kuntien päätösvaltaa talousarviostaan ja tähän liittyen kunnallisverotuksesta, sekä veroprosentista että verotulojen käytöstä. Tämä korostaa sellaisten järjestelyjen tärkeyttä, joilla taataan yksittäisten kuntien, viime kädessä niiden asukkaiden, vaikutusvalta erityisesti sotealueen päätöksentekoon. Sote-alueet olisivat jäsenmäärältään huomattavasti suurempia kuin tähänastiset pakolliset kuntayhtymät, kuten sairaanhoitopiirien kuntayhtymät tai Kainuun hallintomallia toteuttaneet kuntayhtymät. Yhdessä sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymässä saattaa olla yli 60 jäsenkuntaa. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on osuvasti kuvattu perusasetelman ongelmallisuutta:
5 Poikkeuksellisen suuren kuntayhtymäkoon vuoksi yksittäisen pienen kunnan ja sen asukkaiden vaikutusmahdollisuudet sosiaali- ja terveysalueella jäävät varsin pieneksi samalla, kun tehtäviin liittyvä, kuntien talouden kannalta huomattava rahoitusvastuu jää edelleen kunnille. Valtionosuudet kattavat viime vuosina toteutettujen muutosten johdosta kuntien rahoitusvastuusta yhä pienemmän osuuden, jolloin kuntien verotuloista on käytettävä yhä suurempi osa lakisääteisten palvelujen järjestämiseen. Säätämisjärjestysperustelujen mukaan noin 180 kunnan ääniosuus tulisi nykyisellä kuntajaolla jäämään sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymissä alle prosenttiin, kun alueiden suurimpien kaupunkien ääniosuudet vaihtelisivat noin 16 prosentista noin 29 prosenttiin. On selvää, että alle prosentin ääniosuudella yksittäisillä kunnilla tai niiden asukkailla ei ole mahdollisuutta vaikuttaa päätöksentekoon budjettivarojensa, ennen kaikkea verotulojensa, käyttämiseen siten kuin perustuslain 121 :ssä turvattu kunnallinen itsehallinto edellyttäisi. Hallituksen esityksessä tämä ongelma on havaittu. Sen ratkaisuksi ehdotetaan sosiaali- ja terveysalueen valtuustossa noudatettavaksi äänestyssääntöä, jonka mukaan järjestämispäätöksen ja talousarvion hyväksymisen edellyttäisi ääntenenemmistön lisäksi, että päätöstä kannattaa vähintään kolmasosa jäsenkunnista (23.3 ). Tällä parannettaisiin hallituksen esityksen mukaan olennaisesti pienten kuntien vaikutusmahdollisuutta sosiaali- ja terveysalueen päätöksenteossa. Lisäksi säätämisjärjestysperusteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että palvelujen käytännön toteuttamisesta päätettäisiin tuottamisvastuussa olevissa kuntayhtymissä, jotka olisivat sote-alueita pienempiä ja joiden päätöksenteossa yksittäisillä kunnilla olisi suurempi painoarvo. Tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät vastaisivat kooltaan suurin piirtein nykyisiä sairaanhoitopiirien kuntayhtymiä, joissa on keskimäärin 16 jäsenkuntaa. Edellä selostettujen Kainuun hallintokokeilua koskevien kannanottojen ohella perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt pakollisten kuntayhtymien valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa huomiota yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa. Viime mainittua ongelmaa sote-alueilla ei ole. Tuottamisvastuussa olevia kuntayhtymiä puolestaan koskisi äänestyssääntö, joka mukaan ylimmässä päättävässä elimessä ehdotuksen
6 hyväksyminen edellyttää ääntenenemmistön lisäksi vähintään kahden jäsenkunnan kannatusta (33.4 ). Perustuslakivaliokunta piti Kainuun hallintomallin valtiosääntöoikeudellisen hyväksyttävyyden kannalta olennaisena sitä, että kunnalliseen itsehallintoon kuuluvaa kansanvaltaisuusperiaatetta toteutti vaaleilla valittu valtuusto ja että mallin tueksi voitiin myös vedota perustuslain 121 :n 4 momentin säännökseen itsehallinnosta kuntia laajemmilla alueilla. Samalla on huomattava, että Kainuun hallintokokeiluun osallistui vain kahdeksan kuntaa ja että jäsenmäärältään jo näin pienen pakollisen, kuntien koko sosiaali- ja terveydenhuollosta vastaavan kuntayhtymän hallinnon katsottiin edellyttävän päätöksenteon kansanvaltaisuuden takaavia erityisjärjestelyjä Hallituksen nyt ehdottaman lakiehdotuksen vaatimus, jonka mukaan sote-alueen talousarvion ja järjestämispäätöksen hyväksyminen edellyttää myös, että päätöstä kannattaa kolmasosa jäsenkunnista, lisää pienten kuntien painoarvoa. Samalla on kuitenkin selvää, että lisäys niiden pienten kuntien vaikutusmahdollisuuksiin, joiden ääniosuus jää alle prosentin ja joihin kuuluu yli puolet nykyisistä kunnista, on verraten vähäinen. Samoin on selvää, että yksittäisen kuntalaisen kannalta sote-alueen valtuustossa noudatettavan äänestyssäännön merkitys on marginaalinen verrattuna Kainuun mallin takaamaan äänioikeuteen kuntayhtymien ylintä päätösvaltaa käyttäneen valtuuston vaalissa. Tässä suhteessa lakiehdotuksen 30 :n mukaiset osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet eivät merkitse olennaista muutosta. Nähdäkseni myöskään sille, että palvelujen käytännön järjestämisestä päätetään kooltaan sote-alueita pienemmissä tuottamisvastuussa olevissa kuntayhtymissä, ei voi antaa ratkaisevaa painoarvoa. Kunnan budjettitalouden ja verotulojen käyttämisen kannalta olennainen päätösvalta kuuluu sote-alueen valtuustolle. Lisäksi tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät ovat nekin verraten suuria jäsenmäärältään Kainuun hallintokokeilun kuntayhtymiin verrattuna keskimäärin kaksinkertaisia ja pienten kuntien ja niiden asukkaiden vaikutusvalta näidenkin kuntayhtymien päätöksenteossa on vähäinen. Johtopäätökseni on, että erityisesti pienet kunnat, joihin kuuluu enemmistö Suomen nykyisistä kunnista, ja niiden asukkaat menettäisivät ehdotetussa hallinto- ja rahoitusmallissa siinä määrin päätösvaltaansa kunnan taloudesta ja verotulojen käytöstä, että perustuslakivaliokunnan aikaisemman lausuntokäytännön valossa
7 hallituksen lakiehdotus on näiltä osin ristiriidassa perustuslain takaaman kunnallisen itsehallinnon kanssa. Sosiaalisten perusoikeuksien yhdenvertaisen takaamisen merkitys Kuten olen edellä jo todennut, perustuslain 19 :n takaaman, riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan perusoikeuden yhdenvertainen toteuttaminen voi tietyissä rajoissa oikeuttaa poikkeamaan perustuslain 121 :n tarkoitetun kunnallisen itsehallinnon vaatimuksista. Kysymyksessä olisi tällöin punnintatilanne, joka olisi analoginen sekä etukäteisessä että jälkikäteisessä perusoikeusvalvonnassa verraten yleiselle eri suuntaan viittaavien perusoikeuksien esimerkiksi sananvapauden ja yksityiselämän suojan yhteen sovittamiselle. Hallituksen esityksessä on osoitettu ongelmat, joita nykyinen pirstaleinen sotehallinto aiheuttaa sosiaalisten perusoikeuksien tehokkaalle ja yhdenvertaiselle toteuttamiselle ja perusoikeuksista kohoavan tarpeen hallinto- ja rahoitusrakenteen uudistamiselle. Sosiaalisten perusoikeuksien tehokasta ja yhdenvertaista toteuttamista ei kuitenkaan voida käyttää perustelemaan minkä tahansa nykytilanteesta poikkeavan hallinto- ja rahoitusmallin valtiosääntöoikeudellista hyväksyttävyyttä: täytyisi voida osoittaa, että ehdotettu malli on optimaalinen sosiaalisten perusoikeuksien yhdenvertaisen toteuttamisen kannalta ja että samaan tai parempaan lopputulokseen ei voida päästä hallintomallilla, johon ei liity samanlaisia kunnallista itsehallintoa rajoittavia vaikutuksia. Tämä vaatimus on erityisen painokas silloin, kun kyse on kunnallisen itsehallinnon ydinalueesta: kunnan oikeudesta päättää itsenäisesti taloudestaan, mukaan luettuna kunnallisverotuksen tasosta ja verotulojen kohdentamisesta. Hallituksen esityksessä on viitattu vaihtoehtoihin, joihin ei liittyisi ainakaan yhtä merkittäviä kunnallista itsehallintoa kaventavia vaikutuksia kuin nyt ehdotettuun malliin ja joiden voidaan olettaa takaavan perustuslain 19 :n 3 momentin tarkoittamien sosiaalisten perusoikeuksien toteutuminen ainakin yhtä tehokkaasti. Näissä vaihtoehdoista sosiaali- ja terveydenhuolto irrotettaisiin kuntien tehtäväpiiristä myös rahoituksen osalta, ja nyt käsiteltävän esityksen hajauttamat rahoitus-,
8 järjestämis- ja tuottamisvastuu koottaisiin yhteen. Toinen näistä vaihtoehdoista perustuu perustuslain 121 :n 4 momentissa mahdollistettuun itsehallintoon kuntia laajemmilla alueilla. Tässä mallissa maakunta- tai piirikuntatason ylin päättävä elin valittaisiin vaaleilla, maakunnalla/piirikunnalla olisi verotusoikeus ja myös valtionosuudet osoitettaisiin tälle tasolle. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan kuitenkin siirtyminen perustuslain 121 pykälän 4 momentin tarkoittamaan alueelliseen itsehallintoon merkitsisi suomalaiselle yhteiskuntajärjestelmälle hyvin merkittävää muutosta, jota ei ole katsottu perustelluksi tehdä vain sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeista käsin. On kuitenkin ilmeistä, että juuri sosiaali- ja terveydenhuolto on avainasemassa silloin, kun pohditaan alueelliseen itsehallintoon siirtymistä. Toinen asia on, että sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeita varten mahdollisesti perustetulle alueelliselle itsehallinnolle voisi olla tarkoituksenmukaista siirtää myöhemmin myös muita ylikunnallisia tehtäviä, jotka, kuten keskustelu pääkaupunkiseudun hallinnollisista erityistapeista osoittaa, saattavat vaihdella alueittain (maakunnittain). Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa myös todetaan ehdotetun mallin perusteluna, että sosiaali- ja terveydenhuollon kuntapohjaisuus on katsottu edelleen tärkeäksi säilyttää, jotta säilyisi päätöksenteon yhteys kunnan muihin toimialoihin sekä palvelujärjestelmän rahoituksen yhteys hyvinvointiin ja terveyden edistämiseen liittyvään päätöksentekoon. Tämän perustelun merkitystä on vaikea ymmärtää, kun ehdotettu malli katkaisee sisällöllisen yhteyden sosiaali- ja terveydenhuollon ja kunnallisen päätöksenteon välillä ja kuntien tehtäväksi jää ainoastaan toteuttaa kuntayhtymien tasolle tehdyt rahoituspäätökset. Toisena vaihtoehtona hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa mainitaan yksitasoinen kuntayhtymämalli, jossa rahoitusvastuu jäisi yhä kunnille. Hallitus toteaa, että tässä mallissa kansanvaltaisuus toteutuisi ehdotettua mallia jossain määrin paremmin, koska kuntayhtymät vastaisivat jäsenmäärältään nyt ehdotettuja tuottamisvastuussa olevia kuntayhtymiä (ja suurin piirtein myös nykyisiä sairaanhoitopiirien kuntayhtymiä). Kuten hallituksen esityksessä todetaan, tässäkin mallissa tulisi kuitenkin pohtia rahoitusperiaatteeseen ja kuntien verotuksen suojaan liittyviä kysymyksiä. Kun yksitasoisessakin mallissa kuntayhtymien tehtävät ja samalla kuntien rahoitusvastuu olisivat laajempia kuin sairaanhoitopiirien
9 kuntayhtymissä, kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan kansanvaltaisuusperiaatteen toteutuminen perustuslain edellyttämällä tavalla olisi tässäkin mallissa Kainuun hallintokokeilua koskevan perustuslakivaliokunnan lausunnon valossa epävarmaa. Kolmantena vaihtoehtona voi mainita sote-tehtävien ainakin osittaisen valtiollistamisen Norjan esimerkin mukaisesti. On huomattava, että perustuslaki ei aseta esteitä kuntien pakollisten tehtävien vähentämiselle. Kuntien itsehallinnon ydintä ovat niiden vapaaehtoiset tehtävät, ja lainsäätäjä voi harkintansa mukaan muuttaa kuntien pakollisia tehtäviä esimerkiksi siten, että osa niistä siirretään valtiolle tai perustuslain 121.n 4 momentissa tarkoitetuille kuntia laajempien alueiden itsehallintoyksiköille. Rahoitusperiaate Myös rahoitusperiaatteen tarkoituksena on turvata kunnalliseen itsehallintoon olennaisesti kuuluvaa kuntien oikeutta päättää itsenäisesti taloudestaan, mukaan luettuna kunnallisverotuksesta ja verotulojen käyttämisestä. Hallituksen esitykseen on sisällytetty laskelmia nyt ehdotetun uudistuksen vaikutuksista kuntien rahoitusosuuteen sosiaali- ja terveydenhuollon menoista. Lisäksi valtiovarainministeriö on toimittanut kuntakohtaiset laskelmat ehdotetun soteuudistuksen, jo hyväksytyn valtionosuusuudistuksen ja valtionosuuksiin jo säädettyjen leikkausten kuntakohtaisista yhteisvaikutuksista. Laskelmat osoittavat, että joitakin kuntia lukuun ottamatta kunnallisveroprosenttiin kohdistuu muutospaine, joka useissa kunnissa on hyvinkin voimakas. Kuntakohtaiset erot ovat samalla merkittäviä. Laskelmissa ei ole otettu huomioon sitä, että kunnat saattavat ilmeisestikin joutua ohjaamaan tuottamisvastuussa oleville kuntayhtymille lisärahoitusta tilanteessa, jossa sosiaali- ja terveysalueen näille kuntayhtymille siirtämät varat eivät riitä kattamaan sosiaali- ja terveydenhuollon menoja. Lausunnossaan 40/2014 vp valiokunta totesi hallituksen ehdotuksesta leikata peruspalvelujen valtionosuusprosenttia seuraavaa:
10 Valiokunta katsoo, että nyt ehdotettu valtionosuusprosentin alennus on kuntatalouden ja yksittäisten kuntien kannalta merkittävä. Merkittävyyttä korostavat lyhyellä aikavälillä toteutetut aikaisemmat valtionosuusprosentin alennukset ja kuntataloutta rasittavien toimenpiteiden yhteisvaikutukset. Kuntien ja valtion välisten rahoitussuhteiden muutokset voivat vähitellen murentaa perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon taloudellista perustaa ja muuttaa tosiasiallisen verotuksen rakennetta. Valiokunta katsoo, että ehdotettu valtionosuusprosentin alennus voi kuntakohtaisesti heikentää kykyä vastata palveluvelvoitteista sekä kaventaa itsenäistä taloudellista päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa. Kunnan verotulojen lisääminen tuloveroprosenttia nostamalla voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan vaihteluun. Vuonna 2014 kunnallisveroprosentti vaihtelee välillä 16,50-22,50, ja ero korkeimman ja alhaisimman kunnallisveroprosentin välillä on jo 6,00 prosenttiyksikköä. Lausunnossaan valiokunta arvioi kuitenkin saamansa selvityksen perusteella, etteivät nyt ehdotetut kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja omarahoitusosuuden korotus vaaranna sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi. Valtionosuusuudistuksen, valtionosuusprosentin leikkauksen ja sote-rahoitusmallin yhteisvaikutusta koskevien tietojen valossa pidän kyseenalaisena, voidaanko katsoa, että kuntien itsenäistä taloudellista päätösvaltaa turvaava rahoitusperiaate enää toteutuu kunnissa, joiden rahoitusosuus sosiaali- ja terveydenhuollon menoista kasvaa merkittävästi ja joiden kunnallisveroprosenttiin kohdistuu huomattava korotuspaine. Uudistusten yhteisvaikutus on myös omiaan korostamaan kuntakohtaisia veroprosentin eroja. Perustuslakivaliokunta on pitänyt eroja yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta ongelmallisina lausunnoissaan valtionosuusjärjestelmän uudistuksesta ja valtionosuusprosentin leikkauksista. Arviotani rahoitusperiaatteen toteutumisesta ei muuta uudistuksen voimaanpanoa koskevan lakiehdotuksen 14 :n mukainen siirtymäjärjestely. Se voi helpottaa kuntien sopeutumista, mutta ei palauta kunnille niiden päätösvaltaa. Järjestämispäätös ja vaatimus säätää kuntien tehtävistä lailla Hallituksen lakiehdotuksen mukaan sote-alueet laativat joka neljäs vuosi tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella
11 järjestämispäätöksen siitä, miten sosiaali- ja terveysalueen järjestämisvastuulle kuuluvat sosiaali- ja terveyspalvelut toteutetaan (12.1 ). Sote-alueen järjestämisvastuu on puolestaan määritelty lakiehdotuksen 11 :ssä seuraavasti: Tämän lain mukainen järjestämisvastuu sisältää vastuun lakisääteisten sosiaalija terveydenhuollon tehtävien hoitamisesta sekä vastuun palvelujen: 1) yhdenvertaisesta saatavuudesta ja laadusta; 2) asianmukaisesta saavutettavuudesta; 3) tarpeen ja määrän määrittelemisestä; 4) tuotantorakenteesta ja tuotantotavoista päättämisestä; sekä 5) laadun, määrän ja vaikuttavuuden seurannasta ja kehittämisestä sekä tuottamisen valvonnasta. Järjestämisvastuuseen sisältyy lisäksi kielellisten oikeuksien toteutumisen varmistaminen sosiaali- ja terveyspalveluissa. Järjestämispäätöksessä on muun muassa määriteltävä tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät ja niiden tehtävät, samoin kuin vaativan erityistason palvelujen ja kattavan ympärivuorokautisen päivystyksen työnjako tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien välillä (12.2 :n 8)-9) kohta). Lisäksi päätöksellä kohdennetaan rahoitus ja voimavarat tuottamisvastuussa oleville kuntayhtymille ja määritellään sosiaali- ja terveyspalvelujen investointisuunnitelma (11) kohta). Perustuslain 121 :n mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kuntayhtymät ovat kunnallisten tehtävien hallinnollinen toteuttamismuoto, ja lailla säätämisen vaatimus koskee myös kuntayhtymiä ja niiden tehtäviä. Kunnilla on kuntalain nojalla oikeus perustaa tehtäviensä hoitamiseksi vapaaehtoisia kuntayhtymiä, mutta, kuten edellä on jo käynyt ilmi, perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on tietyin edellytyksin hyväksytty myös lainsäädäntöön perustuva kuntien pakollinen yhteistyö, ennen muuta juuri kuntayhtymien muodossa. Hallituksen lakiehdotuksen mukaan sote-alueen tekemällä järjestämispäätöksellä määriteltäisiin sekä tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät että niiden tehtävät.
12 Tämä merkitsee sekä kuntayhtymien perustamisesta että niiden tehtävistä päättämisen delegoimista kuntayhtyminä toimiville sote-alueille. On ilmeistä, että tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien tehtävillä, joista lakiehdotuksen 12 :n 8) kohdan mukaan päätettäisiin järjestämispäätöksellä, viitataan lakiehdotuksen 11 :ssä tarkoitettuihin lakisääteisiin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin, joiden järjestämisvastuu kuuluu sote-alueelle. Näin tulkittuna tuottamisvastuussa oleville kuntayhtymille ei voitaisi järjestämispäätöksellä määrätä kuin sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön pakollisiksi määräämiä tehtäviä. Mutta on ilmeistä, että järjestämispäätöksellä voitaisiin ensinnäkin täsmentää lainsäädännössä määriteltyjä tehtäviä ja toiseksi määrätä tehtävänjaosta sote-alueen tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien välillä siten, että ainakin osittainen erikoistuminen tiettyihin lakisääteisiin, sote-alueen järjestämisvastuuseen kuuluviin tehtäviin olisi mahdollista. Tähän viittaakin lakiehdotuksen 12.2 :n 9) kohdan maininta vaativan erikoistason palvelujen ja kattavan ympärivuorokautisen päivystyksen työnjaosta. Järjestämispäätöksen alaa on erityisesti lakiehdotuksen 12.2 :n 8) ja 9) kohdan osalta arvioitava perustuslain 121 :n 2 momentin lainsäätäjälle osoittaman toimivallan delegointina. Kuten hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on todettu, delegointikysymystä on perustuslakivaliokunnan tähänastisessa käytännössä arvioitu lain ja asetuksen välisessä suhteessa. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on jossain määrin täsmentänyt perustuslain 121 :n 2 momentin mukaista lailla säätämisen vaatimusta. Niinpä valiokunnan mukaan myös jonkin laissa jo säädetyn tehtävän olennainen laajentaminen edellyttää lakia. Kun hallitus oli ehdottanut kansanterveyslain 14 :ssä säädetyn hammashoidon järjestämisvelvollisuuden ulottamista kymmeneen uuteen ikäluokkaan, perustuslakivaliokunta katsoi, että ehdotuksessa oli kysymys sellaisesta olemassa olevan tehtävän olennaisesta laajentamisesta, josta on tarpeen säätää lailla. Toisaalta perustuslain 121 :n 2 momentti ei valiokunnan mukaan estä sitä, että lailla delegoidaan tarkemmat tehtäviä koskevat säännökset annettavaksi asetuksen tasolla. Hallituksen esityksessä mukaan valtioneuvoston asetuksella voitiin antaa tarkempia säännöksiä kansanterveyslaissa, erikoissairaanhoitolaissa ja mielenterveyslaissa
13 kuntien tehtäväksi säädetyn mielenterveystyön (tai kansanterveystyöhön kuuluvan mielenterveystyön) tarkemmasta järjestämisestä. Valiokunta katsoi, että valtuussäännösten sanamuoto osoitti, että asian perussääntelyn tulee sisältyä lakiin ja että mielenterveystyön perussisältö ja sen järjestämisen perusteet ilmenevät kyseisistä laeista erikseen. Siten kuntien tehtävistä säätämisen näkökulmasta ehdotetut valtuussäännökset merkitsevät pelkästään mahdollisuutta täsmentää kunnilla jo ennestään olevia tehtäviä, minkä vuoksi ehdotukset eivät ole ongelmallisia perustuslain 121 :n 2 momentin kannalta. (PeVL 37/2000 vp) On kuitenkin huomattava, että se mikä on sallittua asetuksen tasolla, ei välttämättä ole sallittua sote-alueen järjestämispäätöksellä. Säännökset lainsäädäntövallan delegoimisesta sisältyvät perustuslain 80 :ään. Pykälä kuuluu seuraavasti: Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Perustuslain 80 :n 2 momentissa lainsäätämisvallan siirtämiselle on asetettu tiukemmat edellytykset kuin 1 momentissa, jota esittelemäni lausuntokäytäntö PL 121.2 :n ohella koskee. On jo epävarmaa, voidaanko lakisääteisiä kuntayhtymiä pitää sellaisina 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisina, jolle norminantovaltaa voidaan siirtää. Lausunnossaan 3/2000 vp perustuslakivaliokunta totesi, että perustuslain 80 :n 2 momentti tarkoittaa ensi sijassa valtion viranomaisia mutta että siinä ilmaistut periaatteet koskevat perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan myös säädösvallan osoittamista kunnille, minkä perusteena on viime kädessä kuntien itsehallinto. Kun sote-alueet ovat pakollisia kuntayhtymiä, jotka sellaisina rajoittavat kuntien itsehallintoa, niille siirrettävää toimivaltaa päättää tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien tehtävistä ei voida perustella kunnallisella itsehallinnolla. Lisäksi perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa on kyseenalaista, täyttääkö
14 lakiehdotuksen 12.2, erityisesti sen 8) kohta PL 80.2 :n vaatimuksen valtuutuksen täsmällisestä rajauksesta. Lopuksi on huomattava, että sote-alueelle ehdotettu toimivalta ei rajoitu vain tehtävistä määräämiseen vaan ulottuu myös tehtäviä hoitavista kuntayhtymistä päättämiseen. Sote-alueen toimivalta tuottamisvastuussa olevan kuntayhtymän perustamisessa Voimaanpanolakia koskevan ehdotuksen 9 :n mukaan sosiaali- ja terveysalueen toimivaltaan kuuluisi määrätä kunnat, joiden on perustettava tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät, jos sosiaali- ja terveysalueelle ei muutoin muodostu kattavaa tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien verkostoa. Sosiaali- ja terveysalue voisi myös päättää tuottamisvastuussa olevan kuntayhtymän perussopimukseen kuntalain mukaan otettavista asioista, jos kunnat eivät pääse niistä sopimukseen. Sosiaali- ja terveysalueen päättämä perussopimus olisi voimassa siihen asti, kunnes kunnat sopivat toisin. Lausunnossaan 32/2001 vp perustuslakivaliokunta ei pitänyt valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena säännösehdotusta, jonka mukaan valtioneuvosto määrää kuntia kuultuaan maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Valiokunta viittasi siihen, että valtioneuvoston päätös on hallintopäätös, josta voidaan valittaa siten kuin hallintokäyttölaissa säädetään. Valiokunta arvioi myös valtioneuvostolle ehdotettua toimivaltaa määrätä kuntien yhteistoiminnan ehdoista, jos kunnat eivät pääse ehdoista sopimukseen. Valiokunnan mukaan valtioneuvoston määräämisvalta on merkityksellinen seikka kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta, koska kuntien sopimisvalta korvautuisi valtioneuvoston päätöksellä yksipuolisesti asetettavilla yhteistoiminnan ehdoilla. Valiokunta kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että valtioneuvoston toimivaltaa rajoittaisivat säädettävän lain säännökset ja hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, minkä lisäksi valtioneuvoston päätös olisi valituskelpoinen. Valiokunta ei pitänyt näin ymmärrettyä valtioneuvoston määräysvaltaa ristiriitaisena perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kanssa. Valiokunta kuitenkin katsoi, että sääntelystä olisi syytä käydä ilmi, että
15 valtioneuvoston määräys on voimassa vain siihen asti, kun asianomaiset kunnat pääsevät sopimukseen. Sote-alueen toimivalta tuottamisvastuussa olevan kuntayhtymän perustamisessa rajoittaa jäsenkuntien itsehallinnollista päätösvaltaa. Nytkin voidaan kuitenkin viitata siihen, että sote-laki puolestaan rajoittaa sote-alueen toimivaltaa; että sote-alueen päätös on kuntalain nojalla valituskelpoinen; ja että lakiehdotuksessa on säännös, jonka mukaan sote-alueen päättämä perussopimus on voimassa siihen asti, kunnes kunnat sopivat toisin. Nyt käsiteltävä ehdotus kuitenkin poikkeaa ehdotuksesta, jota perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan 32/2001 vp, siinä, että kunnallista määräämisvaltaa rajoittavaa päätösvaltaa käyttäisi kuntayhtymä sote-alue eikä valtioneuvosto. Tällainen asetelma on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä uusi. Porthaniassa 16.12.2014 Kaarlo Tuori