EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 7.7.2014 SWD(2014) 227 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Analyysiasiakirjan tiivistelmä Oheisasiakirja Ehdotus NEUVOSTON DIREKTIIVI tiettyjen työajan järjestämistä koskevien seikkojen sääntelystä sisävesiliikenteessä Euroopan sisävesiliikenneliiton (EBU), Euroopan laivurijärjestön (ESO) ja Euroopan kuljetustyöntekijöiden liiton (ETF) välillä tehdyn eurooppalaisen sopimuksen täytäntöönpanosta {COM(2014) 452 final} {SWD(2014) 226 final} FI FI
SISÄLLYSLUETTELO 1. Tausta... 3 2. Ongelman määrittely... 4 2.1. Alan ominaispiirteet... 4 3. EU:n toimien oikeutus ja toissijaisuus... 7 4. Tavoitteet... 7 4.1. Yleiset tavoitteet... 7 4.2. Erityistavoitteet... 7 5. Toimintavaihtoehdot... 8 6. Vaikutusten arviointi... 9 6.1. Sopimuksen sosioekonomiset vaikutukset... 9 6.1.1. Taloudelliset vaikutukset... 9 6.1.2. Vaikutukset PK-yrityksiin... 9 6.1.3. Yhteiskunnalliset vaikutukset... 10 6.1.4. Täytäntöönpano ja kustannukset... 10 7. Vaihtoehtojen vertailu... 11 8. Seuranta ja arviointi... 14 2
1. TAUSTA SEUT-sopimuksen 155 artiklan mukaan työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu voi johtaa sopimussuhteisiin, sopimusten tekeminen mukaan luettuna. Tällaisia sopimuksia voidaan tehdä SEUT-sopimuksen 154 artiklan mukaisen komission kuulemisprosessin jälkeen tai SEUT-sopimuksen 155 artiklan 1 kohdan mukaisesti EU:n työmarkkinaosapuolten omasta aloitteesta. Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetussa direktiivissä 2003/88/EY 1, jäljempänä "työaikadirektiivi", säädetään vähimmäisstandardeista, joiden tarkoituksena on suojella työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Näitä standardeja sovelletaan sisävesiliikenteessä suurimmaksi osaksi sekä navigointihenkilöstöön että aluksen henkilökuntaan kuuluviin liikkuvassa työssä oleviin työntekijöihin. Sisävesiliikennealaan ei kuitenkaan sovelleta kaikkia ratkaisevan tärkeitä näkökohtia, kuten vuorokautista lepoaikaa, taukoja, viikoittaista lepojaksoa ja yötyön kestoa koskevia määrällisesti ilmaistuja rajoituksia (työaikadirektiivin 20 artikla). Sisävesiliikennealan työmarkkinaosapuolet neuvottelivat omasta aloitteestaan EU:n tasolla SEUT-sopimuksen 155 artiklan 1 kohdan mukaisen sopimuksen tiettyjen työajan järjestämistä koskevien seikkojen sääntelystä sisävesiliikenteessä, koska niiden mielestä työaikadirektiivi 2003/88/EY ei sovellu alan tarpeisiin (esimerkiksi viitejaksojen ja työn järjestämisen osalta). Ne ottivat kuitenkin liikkuvassa työssä oleviin työntekijöihin jo sovellettavat työaikadirektiivin säännökset huomioon. Sopimus tehtiin 15. helmikuuta 2012. Työmarkkinaosapuolet pyytävät itse sopimuksessa komissiota panemaan kyseisen sopimuksen täytäntöön neuvoston päätöksellä SEUT-sopimuksen 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Jotta komissio voisi tehdä sopimuksesta tietoon perustuvan päätöksen, komission yksiköt ovat arvioineet kyseisen sopimuksen sen allekirjoittajaosapuolten edustavuuden ja valtuuksien sekä sen lausekkeiden lainmukaisuuden osalta. Kun sopimus tehdään nyt käsillä olevan tapauksen tavoin työmarkkinaosapuolten omasta aloitteesta, komission yksiköiden on arvioitava, onko EU:n asianmukaista ryhtyä toimiin asiassa. Tässä arvioinnissa tarkastellaan järkevän sääntelyn ohjelman mukaisesti sopimuksen täytäntöönpanon sosioekonomisia vaikutuksia. Tämä analyysiasiakirja on laadittu vaikutustenarviointeja koskevien suuntaviivojen mukaisesti (mukaan lukien niissä olevat viittaukset voimassa oleviin asianomaisten osapuolten kuulemista koskeviin periaatteisiin ja vähimmäisstandardeihin). Sen rakenne noudattaa tällaisen analyysiasiakirjan erityispiirteitä. Siinä esitetään sopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuvista sosioekonomisista vaikutuksista tehtyyn ulkopuoliseen selvitykseen perustuva suhteellinen analyysi. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/88/EY, annettu 4 päivänä marraskuuta 2003, tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista (EUVL L 299, 18.11.2003, s. 9 19). 3
2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Liikennealan, myös sisävesiliikenteen, liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden 2 tehtävät jätettiin alun perin direktiivin 93/104/ETY 3 soveltamisalan ulkopuolelle. Eri liikennealat, myös sisävesiliikenne, sisällytettiin sen soveltamisalaan direktiivillä 2000/34/EY 4 1. päivästä elokuuta 2003. Direktiivissä 2000/94/EY säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että tällaisille työntekijöille taataan "riittävä lepo" 5. Periaatetta ei kuitenkaan täsmennetä aikayksiköin. Direktiivillä 2003/88/EY konsolidoitiin ja kumottiin vuonna 1993 ja vuonna 2000 annetut direktiivit. Sisävesiliikenteen alalla liikkuvassa työssä oleviin työntekijöihin sovellettavia, vuorokautisen ja viikoittaisen työajan sekä yötyön määrällisesti ilmaistuja rajoituksia koskevien EU:n sääntöjen puute on johtanut suureen määrään erilaisia kansallisia sääntöjä. Tämä on vaikeuttanut kuljetusyritysten tilannetta 6 eikä kaikissa tapauksissa ole pystytty varmistamaan työntekijöiden riittävää suojelua 7. Työaikadirektiivin 14 artiklan mukaan muissa yhteisön oikeudellisissa instrumenteissa voi olla yksilöidympiä vaatimuksia tiettyjen ammattien tai tietyn ammattitoiminnan työajan järjestämisestä. Tämän kaltaisia erityisvaatimuksia on direktiivein jo vahvistettu merenkulkijoille ja liikkuville työntekijöille siviili-ilmailun ja rajat ylittävän rautatieliikenteen alalla. Vaatimukset perustuvat kyseisten alojen työmarkkinaosapuolten välillä tehtyihin eurooppalaisiin sopimuksiin 8. Työaikadirektiivin tarkistuksesta tehdään parhaillaan vaikutustenarviointia. Tarkistuksen 9 yhteydessä ei ole ehdotettu muutoksia liikkuvassa työssä olevia työntekijöitä koskeviin säännöksiin. 2.1. Alan ominaispiirteet Euroopan unionin sisävesiliikenneverkko koostuu noin 37 000 kilometristä joissa, järvissä ja kanavissa kulkevia sisävesiväyliä 20 jäsenvaltiossa 10. Näillä väylillä 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Direktiivin 2003/88/ETY 2 artiklan 7 kohdan mukaan "liikkuvassa työssä olevalla työntekijällä" tarkoitetaan työntekijöitä, jotka kuuluvat sellaisen yrityksen liikkuvaan henkilökuntaan, joka harjoittaa henkilö- tai tavaraliikennettä maantie-, lento- tai sisävesiliikenteessä. Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettu direktiivi 1993/104/EY (EYVL L 307, 13.12.1993). Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetun direktiivin 93/104/EY muuttamisesta koskemaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolisia toimialoja ja toimintoja annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/34/EY. "Riittävää lepoa" koskevassa 2 artiklan 9 kohdassa edellytetään, että "työntekijöillä on säännölliset ja riittävän pitkät ja yhtäjaksoiset lepotauot, joiden kesto ilmoitetaan aikayksikköinä ja joilla taataan, etteivät he väsymyksen tai työn epäsäännöllisen jaksotuksen vuoksi aiheuta vahinkoa itselleen tai toisille työntekijöille ja että he eivät vahingoita terveyttään lyhyellä tai pitkällä aikavälillä". NEA, 2011: Medium and Long Term Perspectives of IWT in the EU. Market Observation No. 12 (2010-II) http://www.ccr-zkr.org/13020800-en.html. Ks. alaviite 8. Työaikadirektiivin etenemissuunnitelman uudelleentarkastelu (Roadmap Review of the Working Time Directive). Sisävesiliikennealan työaikoja koskevan työmarkkinaosapuolten sopimuksen täytäntöönpanon kustannuksia ja hyötyjä arvioivassa Ecorys-selvityksessä on tiedot 19 jäsenvaltiosta, joissa harjoitetaan sisävesiliikennettä. Tähän sisältyvät kaikki jäsenvaltiot Irlantia, Kreikkaa, Kyprosta, Latviaa, Maltaa, Sloveniaa ja Tanskaa lukuun ottamatta. Mainittujen jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset vastasivat Ecorysin lähettämässä, työaikasääntöjä sisävesiliikennealalla koskevassa kyselylomakkeessa, ettei niillä 4
kuljetetaan joka vuosi noin 500 miljoonaa tonnia tavaraa. Yli 75 prosenttia EU:n sisävesiliikenteestä suuntautuu rajojen yli 11. Alalla työskentelee yhteensä 31 000 liikkuvaa työntekijää. Alan lisäarvo ja työpaikat luodaan pääosin Saksassa ja Alankomaissa. Sisävesiliikennealan työvoimaa on eniten Alankomaissa, Saksassa, Ranskassa, Luxemburgissa ja Italiassa 12. Niiden osuus koko sisävesiliikennealan työvoimasta EU:n 28 jäsenvaltiossa on noin 68 prosenttia. Nämä jäsenvaltiot yhdessä Belgian ja Romanian kanssa edustavat noin 73:a prosenttia liikkuvista työntekijöistä. Alan kansainväliset sopimukset Työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemiseen tarkoitettujen EU:n ja kansallisten työaikasääntöjen lisäksi Reinin ja Tonavan alueilla on tehty asiaa koskevia kansainvälisiä sopimuksia. Näissä sopimuksissa säännellään alusten purjehdusaikaa, vähimmäislepojaksoja ja miehistövaatimuksia. Työaika ei aina vastaa aluksen purjehdusaikaa. Aluksella työskentelevä henkilöstö saattaa tehdä työtä myös silloin, kun alus ei purjehdi (esim. lastaaminen ja lastin purkaminen). Näiden kansainvälisten sopimusten ja EU:n työaikalainsäädännön välinen suhde perustuu periaatteeseen, jonka mukaan sovelletaan työntekijälle suotuisampia säännöksiä. Työaikojen on tarpeen joustaa erityistilanteessa Sisävesiliikenteessä liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden työ on jaksotettu erityisellä, maissa työskenteleviin verrattuna epäsäännöllisellä tavalla. Suuren työmäärän jaksojen jälkeen tulee lepojaksoja ja pienemmän työmäärän jaksoja. Olennaisena osana heidän työtään on edellytys viettää pitkiä aikoja poissa kotoa. He tekevät pitkiä työpäiviä lyhyiden jaksojen ajan (esim. monta matkaa tai kausi) ja usein työskentelevät ja asuvat työpaikallaan. Pidemmät lomajaksot otetaan usein vasta työjakson/kauden päätteeksi kotiin palatessa. Sisävesiliikenteen keskimääräiseen työaikaan sisältyy yleensä huomattava määrä ei-aktiivista työaikaa (mikä voi johtua esimerkiksi ennalta arvaamattomista odotusajoista suluilla tai vesikulkuneuvon lastaamisesta ja purkamisesta), joka voi osua myös yöaikaan. Vuorokautiset ja viikoittaiset enimmäistyöajat voivat näin ollen olla työaikadirektiivissä säädettyjä pidemmät. Pidempi viitejakso antaa mahdollisuuden tasapainottaa keskimääräiset viikkotyöajat pidemmällä ajanjaksolla. Tämä on erityisen hyödyllistä sisävesiliikennealalla, jolla työaika ei jakaudu tasaisesti koko vuodelle. Eri jäsenvaltioissa nykyisin voimassa olevat viitejaksoa koskevat säännöt ovat kuitenkin näiden poikkeamien vuoksi hyvin erilaiset 13. Työaikasääntöjä ei ole mukautettu rajat ylittävään työhön tällä alalla. 11 12 13 ole sisävesiliikennealaa lainkaan tai ei sopimuksen tarkoittamassa muodossa. Työnantajajärjestöjen ja ammattiliittojen toimittamien vastausten mukaan Espanjassa ja Portugalissa harjoitettava sisävesiliikenne on vähäistä. Komission tiedonanto "Tavoitteena laadukas sisävesiliikenne NAIADES II", COM(2013) 623 final. Italiassa sisävesiliikenteen työvoimasta valtaosa on keskittynyt sisävesien matkustajaliikenteeseen. Italian sisävesiväyliltä ei ole yhteyttä muihin Euroopan sisävesiväyliin. Ecorys-selvitys 5
Yli 75 prosenttia EU:n sisävesiliikenteestä suuntautuu rajojen yli 14. Työaikasäännöt ovat jäsenvaltioissa erilaiset. Yritykset ja työntekijät katsovat, että nykyisessä työaikadirektiivissä ja sen kansalliseen lainsäädäntöön siirtävissä jäsenvaltioiden välineissä säädetyt tietyt näkökohdat ovat liian monimutkaisia ja että niitä ei ole mukautettu aluksilla noudatettaviin työn jaksotusjärjestelmiin 15. Joissakin jäsenvaltioissa on sisävesiliikennealalla noudatettavia työaikoja koskevaa yksityiskohtaista lainsäädäntöä ja pitkät viitejaksot, joilta keskimääräinen viikkotyöaika lasketaan. Toisissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön vähemmän yksityiskohtaisia vaatimuksia ja lyhyemmät viiteajanjaksot. 16 Työaikasääntöjen sovellettavuus alalla ei ole selvää Nykyisin käytössä olevat kriteerit, joiden mukaisesti päätetään, sovelletaanko sisävesiliikennealalla liikkuvassa työssä oleviin työntekijöihin kansallisia työaikasääntöjä, vaihtelevat laajalti jäsenvaltioiden välillä. Joissakin jäsenvaltioissa sisävesiliikenteen alalla työaikasääntöjä sovelletaan ainoastaan miehistön jäseniin mutta ei aluksen henkilökuntaan (kuten hotelli- ja ravintola-alan henkilöstöön). Tilanne ei tyydytä sen enempää työnantajia kuin työntekijöitäkään, koska valtaosa sisävesiliikenteestä suuntautuu rajojen yli. Aina ei ole selvää, mitä kansallisia sääntöjä sovelletaan ja sovelletaanko niitä kaikkiin aluksella työskenteleviin henkilöihin. Ei ole olemassa selkeitä yhteisiä standardeja eikä sääntöjä, joilla varmistettaisiin tietty terveyden ja turvallisuuden suojelun taso siten, että samalla tarjottaisiin tämän enimmäkseen rajojen yli toimivan alan yrityksille riittävä joustavuus. Sekä työnantajat että työntekijät pitävät jäsenvaltioiden välillä työaikasäännöissä olevia eroja ongelmallisina, koska tällaiset erot mahdollistavat työajoilla kilpailemisen tällä rajatylittävällä alalla. 17 Työaikasääntöjen noudattamisen valvonta on vaikeaa Työaikasääntöjä noudatetaan vähemmän, koska niitä ei ole mukautettu sisävesiliikenteen erityispiirteisiin. 18 Näin ovat raportoineet sekä Reinin että Tonavan alueen jäsenvaltiot. Noudattamatta jättämisen osasyynä ovat nykyisten sääntöjen monimutkaisuus ja avoimuuden puute. Sääntöjä noudattavat yritykset kuitenkin katsovat noudattamatta jättävien yritysten kilpailevan epäoikeudenmukaisesti. 19 Havaittavissa on myös sääntöjen erilaista tulkintaa ja täytäntöönpanoa, mikä tekee noudattamisesta ja sen valvonnasta entistä vaikeampaa. Työtunnit ja onnettomuusriski Sisävesiliikenteen alalla liikkuvassa työssä olevilla työntekijöillä on usein suuri vastuu esimerkiksi lastin tai matkustajien turvallisesta käsittelystä ja aluksen 14 15 16 17 18 19 Komission tiedonanto "Tavoitteena laadukas sisävesiliikenne NAIADES II", COM(2013) 623 final. NEA: Study on Administrative and Regulatory Barriers in the field of Inland Waterway Transport, loppuraportti, 2008. Ecorys-selvitys. EBUn, ESOn ja ETF:n 16. maaliskuuta 2012 päiväämä kirje komissiolle. ECMT 2006: Strengthening inland waterway transport: pan-european co-operation for progress. NEA 2008 -selvityksen yhteydessä näin raportoivat muun muassa Alankomaat, Belgia, Itävalta ja Saksa, mutta tämän seikan uskotaan koskevan muitakin EU:n jäsenvaltioita. 6
turvallisuudesta. Työ on vaativaa 20 ja siihen sisältyy turvallisuusriskejä 21. Sisävesiliikenteessä tapahtuvien onnettomuuksien ja alan työntekijöiden määrät yhdistämällä voidaan todeta, että tapaturmien määrä on sisävesiliikennealalla melko suuri. Esimerkiksi rakennusteollisuuteen tältä osin verrattuna sisävesiliikennealalla ilmoitettujen tapaturmien määrä on 1,65-kertainen. 22 Näiden ongelmien ainoana syynä ei kuitenkaan välttämättä ole purjehdus- ja lepoaikasääntöjen rikkominen. Useat liikenteenharjoittajat ovat kuitenkin vahvistaneet, että työtuntien venyminen liian pitkiksi on alalla kasvava ongelma 23 ja työskentelyolosuhteet ovat heikentyneet vaikeassa taloustilanteessa 24. Yhdeksi alan riskitekijöistä on yksilöity väsymys. 25 3. EU:N TOIMIEN OIKEUTUS JA TOISSIJAISUUS Työaikadirektiivin 14 artiklassa sallitaan yksilöidymmät EU:n tason työaikavaatimukset tietyille työtehtäville tai toimille. Tämän kaltaisia EU:n tason erityisvaatimuksia on direktiivein jo vahvistettu merenkulkijoille ja liikkuville työntekijöille siviili-ilmailun ja rajat ylittävän rautatieliikenteen alalla. Tällaiset vaatimukset perustuvat kyseisten alojen työmarkkinaosapuolten välillä tehtyihin eurooppalaisiin sopimuksiin 26. Tässä viimeisimmässä sopimuksessa vahvistetaan työaikadirektiivin 14 artiklassa tarkoitettuja "yksilöidympiä säännöksiä". Kyseisessä 14 artiklassa mainitaan, että tällaiset säännökset vahvistetaan yhteisön oikeudellisilla instrumenteilla. Näin ollen sopimuksen tavoitteet voidaan saavuttaa vain EU:n tason toimilla. 4. TAVOITTEET 4.1. Yleiset tavoitteet Parannetaan sisävesiliikennealan sosioekonomista tilannetta. Tämä yleinen tavoite sisältää aikomuksen parantaa liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden työskentelyolosuhteita SEUT-sopimuksen 153 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja samalla edistää liikenteenharjoittajien olosuhteiden tasavertaisuutta ja parantaa niitä. 4.2. Erityistavoitteet Edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi tälle sopimukselle on asetettu seuraavat erityistavoitteet: 20 21 22 23 24 25 26 Dipl.-Psychologe Dr. Stefan Poppelreuter: Psychische Belastungen am Arbeitsplatz auch für die Binnenschifffahrt ein Thema, marraskuu 2012. Vaikka sisävesiliikenne tunnetaan turvallisena liikennemuotona, toimialalla työskentelevälle henkilöstölle aiheutuvien riskien määrä on merkittävä (katso myös raportti Visietraject Veiligheid Binnenvaart, NEA Netherlands, 2001). RIVM, Bouwnijverheid-raportti. Ecorys-selvitys. Inspection Human Environment and Transport, Alankomaat, Toezichtsplan over water (vesiväylien valvontasuunnitelma 2013) Euroopan työturvallisuus- ja terveysvirasto, 2011: OSH in figures: Occupational safety and health in the transport sector An overview. Merenkulkijoiden työaikaa koskeva direktiivi 1999/63/EY (EYVL L 167, 2.7.1999), siviili-ilmailun liikkuvien työntekijöiden työaikaa koskeva direktiivi 2000/79/EY (EYVL L 302, 1.12.2000), työskentelyolosuhteita rajatylittävän rautatieliikenteen alalla koskeva direktiivi 2005/47/EY (EUVL L 195, 27.7.2005). 7
luodaan sisävesiliikenteen harjoittajille joustavammat mahdollisuudet tasapainottaa suuren ja pienen työmäärän jaksoja; varmistetaan alan kaikkien liikkuvien työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden vähimmäissuojelu; helpotetaan työaikasääntöjen noudattamisen valvontaa erityisesti rajat ylittävissä tilanteissa. 5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Koska komissio voi SEUT-sopimuksen 155 artiklan mukaan ainoastaan hyväksyä tai hylätä sopimuksen oikeudellista täytäntöönpanoa koskevan pyynnön mutta ei muuttaa sopimuksen tekstiä, analyysiasiakirjassa analysoidaan vain yksi toimintavaihtoehto sopimuksessa määritellyt toimenpiteet ja verrataan sitä perusskenaarioon. Komissio ei ehdota sopimuksen täytäntöönpanoa SEUT-sopimuksen 155 artiklan mukaisesti tehtävällä neuvoston päätöksellä (perusskenaario): tässä tapauksessa nykyistä EU:n lainsäädäntöä eli työaikadirektiiviä 2003/88/EY ja nuorten työntekijöiden suojelusta annettua direktiiviä 94/33/EY sovelletaan edelleen sisävesiliikennealalla liikkuvassa työssä oleviin työntekijöihin, mutta Euroopan tasolla ei ole tätä alaa koskevaa alakohtaista työaikalainsäädäntöä. Työaikadirektiiviin 2003/88/EY sisältyy keskimääräiselle viikoittaiselle työajalle asetettu rajoitus, oikeus palkalliseen vuosilomaan ja yötyöntekijöiden oikeus terveystarkastuksiin. Näitä säännöksiä sovelletaan sisävesiliikennealalla liikkuvassa työssä oleviin työntekijöihin. Työaikadirektiivin 20 artiklan mukaisesti kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin sisävesiliikenteen alalla kuitenkin ratkaisevia säännöksiä, kuten vuorokautiseen lepoon, taukoihin, viikoittaiseen lepojaksoon ja yötyön pituuteen liittyvät säännökset. Koska asiaa koskevat työaikadirektiivin säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä varsin eri tavoin, nykytilanne (jäljempänä "perusskenaario") perustuu hyvin keskeisesti kansalliseen lainsäädäntöön ja turvallisuussääntöihin, jotka on laadittu muun muassa Reinin navigaation keskuskomission yhteydessä laadittujen kansainvälisten sopimusten 27 mukaisesti. Komissio ehdottaa sopimuksen täytäntöönpanoa SEUT-sopimuksen 155 artiklan mukaisesti tehtävällä neuvoston päätöksellä: direktiiviä 2003/88/EY ja direktiiviä 94/33/EY (nuoret työntekijät) täydennetään direktiivillä, jossa säädetään EU:n tasolla yksilöidymmistä vaatimuksista, jotka 27 Alan kansainväliset sopimukset: Viidessä jäsenvaltiossa (Alankomaissa, Belgiassa, Luxemburgissa, Ranskassa ja Saksassa) Reinin navigaation keskuskomissio antaa Reinillä navigoivan miehistön vähimmäislepoaikaa koskevia sitovia sääntöjä. Tonavan yhdistämissä jäsenvaltioissa Tonavan komissio antaa navigointihenkilöstön lepoajoista suosituksia, jotka perustuvat YK:n Euroopan talouskomission UNECEn sisävesiliikenteen alusten Euroopan laajuisia teknisiä vaatimuksia koskevaan päätöslauselmaan nro 61. Tonavan komission suositukset ovat samat kuin Reinin navigaation keskuskomission antamat säännöt. 8
koskevat työajan järjestämiseen sisävesiliikennealalla liittyviä sitovia ja yhteisiä määritelmiä. Sopimus kattaa seuraavat alueet: vuorokautisen ja keskimääräisen viikoittaisen työajan rajoitukset, viitejakso, vuosiloma, työ- ja lepopäivien määritelmät, sesonkityötä matkustaja-aluksilla koskevat erityissäännöt, vuorokautiset ja viikoittaiset vähimmäislepoajat ja -jaksot, tauot, yötyön enimmäismäärä, alle 18- vuotiaiden henkilöiden työaikaa koskevat erityissäännöt, tarkastukset, hätätilanteet, yötyötä tekevien terveystarkastukset ja siirto-oikeus, turvallisuus ja terveyden suojelu sekä työn jaksotus. Sopimuksen säännöksissä määritellään sitovasti yhteiset, aikayksiköin esitetyt vaadittavat vuorokautiset ja viikoittaiset vähimmäislepoajat sekä työtuntien enimmäismäärä viikossa ja yötyössä. Sopimuksessa vahvistetaan jäsenvaltioiden mahdollisuus alkaa soveltaa tai soveltaa edelleen suotuisampia säännöksiä. 6. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI 6.1. Sopimuksen sosioekonomiset vaikutukset Ecorys-selvityksessä oli alun perin määrä tehdä uudesta sopimuksesta kustannushyötyanalyysi, mutta työn käynnistyttyä kävi ilmi, ettei kustannus-hyötyanalyysiä voi tässä tilanteessa käyttää tarkoituksenmukaisella tavalla: EU:n työaikalainsäädännön ja kansainvälisten purjehdusaikoja koskevien sopimusten täytäntöön panemiseksi voimassa olevasta alakohtaisesta kansallisesta lainsäädännöstä ja yleisestä kansallisesta lainsäädännöstä muodostuva nykytilanne on kyseisen välineen käyttöä ajatellen liian monimutkainen ja sopimuksen täytäntöönpanon vaatimat muutokset liian hienovaraisia. Tästä syystä tehtiin yhteiskuntataloudellisten hyötyjen ja haittojen laadullinen analyysi. 6.1.1. Taloudelliset vaikutukset Sopimuksella rajoitetaan työaikoihin perustuvaa epätervettä kilpailua, koska siinä vahvistetaan yhteiset määritelmät ja määrällisesti ilmaistut vähimmäismäärät EU:n jäsenvaltioiden alueella liikennöiville aluksille. Jäsenvaltioiden, joissa sovelletaan sopimuksen säännöksiä epäsuotuisampia säännöksiä, on mukautettava lainsäädäntönsä sopimukseen. Sopimuksella vahvistetaan myös EU:n tasolla yhteiset työajan rekisteröinti- ja tarkastusmenetelmät. Työnantajien ja työntekijöiden on määrä hyväksyä työaikakirjanpito yhdessä. Tämä mahdollistaa sen, että noudattamisen valvonnasta vastaavat viranomaiset voivat tarkastaa työajan tehokkaasti ilman, että liikenteenharjoittajille aiheutuu hallinnollista rasitusta. 28 Tämä voisi parantaa kilpailukykyä, koska työaikasääntöjen noudattamisen valvonta tehostuu. Analyysin mukaan sopimuksen työaikasäännökset eivät monimutkaistaisi nykyistä lainsäädäntöä ja sopimuksella ei syrjittäisi alalle tulevia uusia yrittäjiä millään tavalla. Selkeät vähimmäisstandardit voisivat päin vastoin lisätä sääntöjen avoimuutta pitkällä aikavälillä ja jopa helpottaa markkinoille tuloa. 28 EBUn, ESOn ja ETF:n komissiolle 16. maaliskuuta 2012 lähettämä sopimusta koskeva kirje. 9
6.1.2. Vaikutukset pk-yrityksiin Valtaosa alan yrityksistä on pk-yrityksiä tai mikroyrityksiä, ja useimmat alalla liikkuvassa työssä olevat työntekijät työskentelevät juuri tällaisissa yrityksissä. Näin on erityisesti Reinin alueella, jossa pienten yritysten osuus on suurempi kuin Tonavan alueella. Pk-yritykset ovat työmarkkinavuoropuhelussa hyvin edustettuina ESOn kautta, ja niiden edustajat olivat vahvimmin sopimuksen kannalla, koska pkyritysten mielestä sopimus tarjoaa mahdollisuuden yhdenmukaistamiseen ja sitä kautta alan työaikasääntöjen yksinkertaistamiseen. Uudet säännökset vaikuttavat valtaosaan pienistä ja jopa mikroyrityksistä vähemmän, koska ne omistavat alukset, jotka liikennöivät Reinillä ja Tonavalla A1- ja A2- liikennöintijärjestelmissä 29 Reinin navigaation keskuskomission ja vastaavien sääntöjen mukaisesti, ja tällaisiin aluksiin sovelletaan jo tiettyjä lepojaksovaatimuksia. Tällaisilla aluksilla yötyö on epätodennäköisempää kuin 24 tunnin liikennöintijärjestelmässä. 6.1.3. Yhteiskunnalliset vaikutukset Nykyisessä tilanteessa jäsenvaltioiden väliset erot ja sääntöjen joustamattomuus johtavat eroavuuksiin sääntöjen ja liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden työaikojen täytäntöönpanossa. Nykyistä johdonmukaisemmat ja paremmin alan työvuoroluetteloihin sopivat säännöt helpottavat sääntöjen täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa. Sopimuksen on määrä johtaa liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden työolojen paranemiseen jäsenvaltioissa 30, joissa työaikasäännöt ovat sopimuksen sääntöjä epäsuotuisammat tai joissa tällaisia sääntöjä ei ole. Sopimuksen soveltamisalaan sisällytetään kaikki liikkuvassa työssä olevat työntekijät eli sekä miehistö että aluksen henkilökunta, joten näiden kahden liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden luokan työtunneille asetetaan samat rajoitukset. Useimmissa jäsenvaltioissa 31 jo sovelletaan työaikasääntöjä sekä miehistöön että aluksen henkilökuntaan, joten vaikutusten odotetaan jäävän pieniksi. Joissakin raporteissa on ilmoitettu matkustaja-alusten henkilökunnan liiallisista työtuntimääristä. Tällaisissa tapauksissa sopimuksella on myönteisiä vaikutuksia aluksen henkilökunnan työoloihin. Työajan enimmäismäärää ja lepoaikojen vähimmäismäärää koskevat säännöt vaikuttavat myönteisesti jäsenvaltioissa, joiden kansallisessa lainsäädännössä tällaisia rajoituksia ei vielä sellaisenaan ole. Koska suurimmassa osassa jäsenvaltioita on jo säännöt, jotka suojelevat yhtä paljon tai enemmän kuin sopimuksen säännökset, merkittäviä parannuksia ei ole odotettavissa. Reinin navigaation keskuskomitean sääntöjä (tai vastaavia sääntöjä) soveltavissa jäsenvaltioissa on jonkin verran lepoaikoja koskevia rajoituksia, joten niissä työaikarajoitukset voivat tuoda pieniä parannuksia tilanteeseen. Haastateltujen liikenteenharjoittajien mukaan työvuoroluettelot on kuitenkin jo käytännössä mukautettu sopimuksessa säädettäviin rajoituksiin. 29 30 31 Reinin ja vastaavien sääntöjen mukaan A1-järjestelmän mukaisesti liikennöivät alukset liikennöivät jatkuvasti enintään 14 tuntia vuorokaudessa ja A2-järjestelmässä liikennöidään jatkuvasti enintään 18 tuntia vuorokaudessa. Alankomaat, Italia, Kroatia, Luxemburg, Puola, Romania ja Unkari. Tästä ovat poikkeuksena Alankomaat, Kroatia ja Romania, joiden kansallinen lainsäädäntö perustuu Reinin ja vastaaviin sääntöihin. 10
6.1.4. Täytäntöönpano ja kustannukset Ecorys-selvityksen yhteydessä noudattamisen valvonnasta vastaavien elinten edustajilta ja työmarkkinaosapuolten edustajilta EU:n jäsenvaltioissa kysyttiin, muuttaisivatko sopimuksen säännökset heidän mielestään aikaa, jonka valvontaviranomaiset käyttävät liikkuvien työntekijöiden työ- ja lepoaikojen tarkastamiseen. Useimpien mielestä ajankäyttöön ei tulisi muutoksia. Joidenkin mukaan sopimuksen säännökset johtaisivat nykyisiin sääntöihin tehtäviin muutoksiin, jotka voitaisiin sisällyttää työlainsäädäntöön (Yhdistynyt kuningaskunta ja Tšekki). Belgian, Bulgarian, Suomen ja Unkarin edustajat ilmoittivat, että niiden voimassa oleva kansallinen työaikalainsäädäntö vastaa sopimuksen säännöksiä. Koska työajan järjestämistä koskeva lainsäädäntö ei pohjimmiltaan muutu, sen noudattamisen valvontaan kuluvan ajan ei myöskään pitäisi liiemmälti muuttua. Alankomaiden ja Saksan vastaajat totesivat, että yhteinen suojelun taso Euroopan sisävesillä voisi tehostaa noudattamisen valvontaa. Tätä mieltä olivat myös vastaajat Luxemburgissa ja Romaniassa. 7. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Erityistavoite Perusskenaario Sopimus Perusskenaariosta sopimukseen siirtymisen arviointi Joustavuus suuren ja pienen työkuormituksen jaksojen välisessä tasapainottamisess a Viitejaksosta, jolta keskimääräinen viikkotyöaika lasketaan kansalliseen lainsäädäntöön saatettujen säännösten mukaisesti, on useimmiten suhteellisen lyhyt eikä tarjoa merkittävää joustoa. Joustavuus lisääntyy alalla huomattavasti, jos pidennetään esimerkiksi 12 kuukauteen viitejaksoa, jolta keskimääräisen viikoittaisen työajan saa laskea. Tätä joustavuutta tukee melko suuri lyhyissä jaksoissa suoritettujen työtuntien enimmäismäärä (jopa 14 tuntia vuorokaudessa, 84 tuntia viikossa minkä tahansa viikon aikana ja 72 tuntia viikossa pidemmällä ajanjaksolla). Hyvin myönteinen Kaikkien liikkuvien työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden vähimmäissuojelu alalla Useimmilla sisävesireiteillä miehistön suojana on joko erityinen työaikalainsäädäntö, toiminnan turvallisuutta Sopimus kattaa kaikki liikkuvassa työssä olevat työntekijät eikä salli eron tekemistä navigointihenkilöstön ja aluksen henkilökunnan välillä. Kaikilla liikkuvassa työssä olevilla työntekijöillä on oikeus Myönteinen 11
koskeva säännöstö ja/tai työmarkkinaosapuo lten sopimuksia. Useissa tapauksissa on kuitenkin epäselvää, mitä sääntöjä itse asiassa tulisi soveltaa. Suojelun tilanne on näin ollen epäselvä ja voi olla puutteellinen nimenomaan aluksessa työskentelevän henkilöstön osalta. säännöllisiin, maksuttomiin terveystarkastuksiin. Tämä saattaa aiheuttaa välittömiä kustannuksia, mutta ehkäisevät toimet voivat myös vähentää poissaoloja ja pienentää sairausvakuutuksia. Rajoittamalla keskimääräisen viikkotyöajan enimmäismäärää, vaikka se laskettaisiin kokonaiselta vuodelta, sovitetaan sisävesiliikennealalla liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden suojelu tasolle, josta säädetään yleisessä työaikadirektiivissä. Mahdollisuus työskennellä neljältä kuukaudelta laskettuna keskimäärin 72 tunnin työviikkoja suhteellisen pitkän ajan mahdollistaa lyhyellä aikavälillä liian pitkät työajat. Työmarkkinaosapuolet katsovat kuitenkin, että tämä sopii erityisesti kausiluonteisesti jaksotettuun työhön. Tällaisiin työntekijöihin sovelletaan kuitenkin työajan kokonaismäärän rajoitusta, joten he voivat tehdä vastaavasti lyhyempiä työvuoroja, kunnes heidän (12 kuukaudelta laskettu) keskiarvonsa palautuu normaaliksi eli enintään 48 tuntiin viikossa. Tämä suojelee työntekijöitä liian raskaalta kuormitukselta. Työaikasääntöjen noudattamisen valvonnan helpottaminen erityisesti rajat ylittävissä tilanteissa Toisinaan keskenään ristiriitaisten sääntöjen tilkkutäkki (esim. yötyön erilaiset määritelmät, Yötyön, viitejakson ja normitettujen raportointivelvoitteiden määritelmien yhdenmukaistaminen helpottaa sääntöjen täytäntöönpanoa. Noudattaminen ja sen valvonta Hyvin myönteinen 12
painopiste lepoajoissa vs. painopiste työajoissa yksilöitäessä sovellettavaa lainsäädäntöä) tekee erityisesti pienille yrityksille vaikeaksi tietää, mitä sääntöjä niiden milloinkin tulee noudattaa. helpottuvat, kun on selkeästi määritelty, mitä sääntöjä (aluksen maantieteellinen asema) kulloinkin sovelletaan. Se ei helpota myöskään noudattamisen valvonnasta vastaavien elinten työtä. Sopimuksen täytäntöönpanon kustannukset Monien sääntöjen noudattamista ei valvota järjestelmällisesti. Täytäntöönpanon kustannukset ovat siten vähäiset. Tämä liittyy käsitykseen, ettei noudattaminen ole tärkeää. Liikenteenharjoittajat eivät odota sopimuksen täytäntöönpanon nostavan kustannuksia merkittävästi. Kustannuksia voidaan kuitenkin odottaa syntyvän jatkuvasti: a) työajan nykyistä järjestelmällisemmästä kirjaamisesta joissakin tapauksissa; Myös halukkuus käyttää uusiin olosuhteisiin enemmän rahaa näyttäisi kasvavan. kertaluonteisesti: b) työaikakirjanpitoj ärjestelmään tehtävistä muutoksista, c) tutustumisesta uusiin sääntöihin ja siihen, kuinka ne tulee ymmärtää, 13
d) kansallisen lainsäädännön mukauttamisesta sopimuksen vaatimuksiin. Toisin sanoen pysyvät kustannukset näyttäisivät olevan vähäisiä ja suorassa suhteessa aloitteen tarkoitusperiin. Kertaluonteisten kustannusten voidaan katsoa olevan kohtuulliset, koska ala hyväksyy uuden lainsäädännön. Tämän odotetaan myös helpottavan täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, joten lainsäädännön muutokset saattavat ikään kuin maksaa itsensä takaisin sääntöjen noudattamisen parantumisena. Taulukon yhteenvetona voidaan todeta, että yleisesti ottaen sopimus edistää asetettujen tavoitteiden saavuttamista kohtuullisin kustannuksin. Näin ollen komissio pitää sopimusta tarkoituksenmukaisena. 8. SEURANTA JA ARVIOINTI Euroopan komissio seuraa direktiivin täytäntöönpanoa sanotun kuitenkaan rajoittamatta sopimuksen määräyksiä, jotka koskevat sopimuksen allekirjoittajaosapuolten suorittamaa seurantaa ja uudelleentarkastelua. Seurannassa tarkastellaan seuraavia tietoja: 1. Sopimuksen työaikasäännösten noudattamisaste Kun direktiivi, jolla sopimus pannaan EU-lainsäädännössä täytäntöön, on annettu, jäsenvaltioiden on saatettava se osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kansallisen lainsäädännön noudattamisen valvonta on valvonnasta vastaavien kansallisten viranomaisten vastuulla. Komissio voi kansallisten viranomaisten vuotuisissa raporteissaan 32 antamiin tietoihin perustuen valvoa, onko työaikasäännösten noudattaminen parantunut kansallisella tasolla. Tämä on osoitus siitä, että työaikasäännöt antavat liikenteenharjoittajille joustovaraa tasapainottaa suuren ja pienen työkuormituksen jaksoja. 2. Kehityssuuntausten tunnistaminen, erityisesti seuraavien osalta: a) onnettomuuksien väheneminen alalla; 32 Noudattamisen valvonnasta vastaavat kansalliset viranomaiset valmistelevat vuotuiset raportit vapaaehtoispohjalta ja kansallisen käytännön mukaisesti. 14
b) terveysongelmien väheneminen ja työntekijöiden työtyytyväisyyden nousu ottaen huomioon muut näkökohdat, kuten työvoiman keski-iän nousu alalla. Näitä näkökohtia voidaan seurata laadullisesti jäsenvaltioiden ja eurooppalaisten työmarkkinaosapuolten kanssa käytävässä keskustelussa. Tietoja saadaan eri sidosryhmiltä, kuten kansallisilta, erityisesti noudattamisen valvonnasta vastaavilta viranomaisilta ja työmarkkinaosapuolilta. Myös sopimuksen allekirjoittajaosapuolet seuraavat ja tarkastelevat sopimusta sisävesiliikennealan työmarkkinaosapuolten neuvottelukomitean puitteissa. Komission yksiköt arvioivat sopimusta viiden vuoden kuluttua sen voimaantulosta. Arviointi perustuu seurantatoimissa koottuihin tietoihin, joita täydennetään sopimuksen allekirjoittajaosapuolten suorittaman seurannan ja uudelleentarkastelun tuloksilla sekä jäsenvaltioilta ja muilta sidosryhmiltä kerätyillä tiedoilla. Sopimuksen tuloksia ja vaikutuksia arvioitaessa olisi käsiteltävä seuraavia arviointikysymyksiä: 1. Miten sopimus on vaikuttanut alan keskeisiin sidosryhmiin? Olisi analysoitava erityisesti seuraavat näkökohdat: a) työaikasääntöjen noudattamisen valvonnan tehostuminen valvontaan käytetyn ajan osalta, erityisesti rajat ylittävässä liikenteessä; b) sääntöjen noudattamisen aste alalla sääntöjä rikkovien alusten määrän ja aluksilla tehtävän moitteettoman työaikakirjanpidon osalta; c) onnettomuuksien määrä alalla; d) liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden tyytyväisyys alan työoloihin. 2. Onko muita sisävesiliikennealalla liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden työaikaan liittyviä kysymyksiä, joita olisi tarpeen käsitellä? 15