U 33/2000vp V aitioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 97167/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailolle avaamisen jatkamiseksi (Postitoimintadirektiivin muutokset) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 30 päivänä toukokuuta 2000 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 7 päivänä syyskuuta 2000 Liikenne- ja viestintäministeri Olli-Pekka Heinonen Neuvotteleva virkamies Maaret Suomi 2092318
2 U 33/2000 vp Liikenne- ja viestintäministeriö Muistio EU/210700/0546 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI DI REKTIIVIN 97/67/EY MUUTTAMISESTA YHTEISÖN POSTIPALVELUJEN KILPAILULLE AVAAMISEN JATKAMISEKSI 1. Direktiiviehdotus Euroopan yhteisön komissio on valmistellut direktiiviehdotuksen Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi (KOM 2000 319 lopullinen, 2000/0139 COD). 2. Direktiiviehdotuksen tavoitteet Ehdotuksen tavoitteena on vuonna 1997 annetun postitoimintadirektiiviin ja Lissabonissa 23 ja 24 päivänä maaliskuuta 2000 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä esitetyn mukaisesti edetä kohti sisämarkkinoiden toteuttamista postipalvelujen osalta ja samalla varmistaa yleispalvelun säilyminen direktiivin mukaisesti. Lisääntyneen kilpailun avulla parannetaan postin lähettäjille tarjottavan palvelun tasoa sen laadun ja hintojen suhteen sekä vahvistetaan siten Euroopan taloutta. 3. Direktiivin pääasiallinen sisältö Ehdotuksessa esitetään postipalvelujen sisämarkkinoiden asteittaisen ja säännellyn avaamisen jatkamista vuonna 1997 annetussa postitoimintadirektiivissä edellytetyllä tavalla. Direktiiviä ehdotetaan muutettavaksi siten, että direktiivillä annetaan selvä suunta ja aikataulu yhteisön postisektorin avaamisen jatkamiseksi järjestelmällisenä tavalla. Ehdotus antaa kaikille markkinoilla toimijoille ja erityisesti yleispalvelun tarjoajille riittävästi aikaa saattaa uudistusprosessi päätökseen ja mukautua lisääntyneeseen kilpailuun vakaassa ja ennakoitavissa olevassa oikeudellisessa ympäristössä. Sisämarkkinoiden asteittainen ja säännelty avaaminen jatkuisi kahdessa vaiheessa. Ensimmäiseen vaiheeseen, joka tulisi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2003, kuuluisi nykyisten paino- ja hintarajoitusten yleinen pienentäminen eräiden varattavissa olevien palveluiden osalta sekä kaikkien paino- ja hintarajoitusten poistaminen lähteväitä ulkomaanpostilta ja pikapostilta. Toinen vaihe tulisi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007. Siihen kuuluisi yleispalvelun tarjoajille direktiivin 7 artiklan mukaisesti myönnettyjen, jäljellä olevien yksinoikeuksien vähentäminen edelleen siten, että tarve yleispalvelun säilyttämiseksi otetaan huomioon. Ehdotuksen mukaan Euroopan parlamentin ja neuvoston olisi päätettävä toisen vaiheen laajuudesta viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2005 komission viimeistään 31 joulukuuta 2004 tekemän ehdotuksen perusteella. Direktiivi sisältää 4 artiklaa. Ensimmäisessä artiklassa ehdotetaan kuutta muutosta postitoimintadirektii viin (97167/EY). 1 Artikla Lisätään 2 artiklaan 20 alakohta, jossa määritellään erityispalvelut. Näitä erityispalveluja ei voitaisi varata yleispalvelun tarjoajan yksinoikeudeksi. Erityispalveluilla tarkoitetaan palveluja, jotka ovat selkeästi erillään yleispalvelusta, täyttävät asiakkaiden erityiset tarpeet ja tarjoavat lisäpalveluominaisuuksia, joilla on lisäarvoa ja jotka eivät kuulu tavalliseen postipalveluun. Lisäarvollisia lisäominaisuuksia ovat esimerkiksi toimitus kuittausta vastaan, mahdollisuus muuttaa määränpäätä tai vastaanottajaa kuljetuksen aikana tai jos toimitus ensisijaiseen määränpäähän ei ole mahdollista, seuranta ja jäljittäminen, taattu toimitusaika, useampi kuin yksi toimitusyritys, toimitus asiakkaan määrittämän tärkeystai muun järjestyksen mukaan. Korvataan 7 artikla siten, että varattujen palvelujen paino- ja hintarajoja lasketaan
U 33/2000vp 3 kahdessa vaiheessa. Vuoden 2003 tammikuusta lähtien sellaisten postipalvelujen enimmäishinta- ja painorajoja, jotka jäsenvaltio voi edelleen varata yleispalvelun tarjoajalle, alennetaan nykyiseltä tasolta (pääasiallisesti viisi kertaa alimpaan painoluokkaan kuuluvan, nopeimman vakioluokan kirjelähetyksen normaalihinta ja 350 grammaa) normaaliin hintaan kerrottuna 2,5:llä ja 50 grammaan tavallisten kirjelähetysten ja suoramainonnan osalta ja poistetaan kokonaan kaiken lähtevän ulkomaanpostin ja kaikkien pikapostipalvelujen osalta. Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät 31 joulukuuta 2005 mennessä postimarkkinoiden 1 tammikuuta 2007 tapahtuvaa lisäavaamista koskevan päätöksen. Lisätään 9 artiklaan 6 kohta, jossa säädetään yleispalvelun tarjoajan velvollisuudesta soveltaa avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä hintojen että niihin liittyvien ehtojen osalta yleispalvelun tarjoajan tarjotessa palvelujaan esimerkiksi yrityksille erityisin hinnoin. Lisätään 12 artiklaan luetelmakohta, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on annettava säännöt sen varmistamiseksi, että yleispalvelun tarjoajat eivät yleispalveluun kuuluvien palvelujen osalta tue varaamattomia palveluja varatuilla palveluilla muutoin kuin siinä määrin kuin se on ehdottoman tarpeellista erityisten yleispalveluvelvoitteiden täyttämiseksi kilpailulle avointen palvelujen kohdalla. Lisätään 19 artiklan ensimmäiseen kohtaan lause, jossa määrätään, että vaadittuja valitusmenettelyjä on sovellettava myös muiden postipalveluiden kuin yleispalvelun käyttäjiin. Korvataan 27 artiklassa oleva ilmaisu "31 päivään joulukuuta 2004" ilmaisulla "31 päivään joulukuuta 2006". 2 Artikla Direktiivin noudattamisen edellyttämät muutokset on saatettava kansallisesti voimaan kahdentoista kuukauden kuluessa direktiivin julkaisemisesta ja joka tapauksessa viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002. 3 Artikla Direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. 4 Artikla Direktiivi osoitetaan jäsenvaltioille. 4. Asiaan liittyvä EY:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 10 päivänä helmikuuta 2000 antanut tuomion yhdistetyissä asioissa C-147 /97 ja C-148/97, Deutsche Post AG vastaan Gesellschaft fiir Zahlungssysteme mbh ja Citicorp Kartenservice GmbH. Kyseessä oli saksalaisen Oberlandesgricht Frankfurt am Main tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö, joka koski postipalveluita ja erityisesti niin sanottuun sähköiseen edelleenpostitukseen liittyviä kysymyksiä. Tuomio edellytti kotimaan postimaksun maksamista, jos posti siirretään sähköisesti valtion rajan yli ja se tulee sen jälkeen uudelleen kotimaan markkinoille jaettavaksi, ellei käytössä ole kustannukset kattavaa maksujärjestelmää. Annetulla tuomiolla on lähinnä merkitystä direktiivin 1 artiklassa ehdotetun 2 artiklaan tehtävän alakohta 20 lisäyksen osalta. 5. Asian käsittely Suomessa Koska ehdotuksella ei ole huomattavia vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön, asia voidaan käsitellä virkatyönä liikenne- ja viestintäministeriössä. 6. Direktiivin vaikutus Suomen lainsäädäntöön Postitoimintadirektiivi on Suomessa saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä helmikuussa 1999. Kansallinen voimaansaattaminen ei edellyttänyt postitoimintalain (90711993) muuttamista, sillä Suomessa koko postitoimintasektori on jo vuonna 1994 avattu kilpailulle. Koska Suomessa ei ole va-
4 U 33/2000vp rattu yleispalvelun tarjaajalle direktiivin sal Iimien paino- ja hintarajojen mukaisia palveluja, direktiivillä ei tule olemaan tältä osin välittömiä vaikutuksia Suomen lainsäädäntöön. Komission perusteluiden mukaan 2 artiklaan tehtävän 20 alakohdan lisäyksen erityispalveluilla tarkoitetaan viime vuosien aikana kehittyneitä erilaisia palveluja, jotka ovat erillään postin peruskirjepalvelusta ja joilla täytetään asiakkaiden erityisiä tarpeita (esimerkiksi pikapalvelut tai muut erityispalvelut, jotka tarjoavat postipalveluiden käyttäjille sellaista lisäarvoa, jota perinteisessä postipalvelussa ei ole). Erityispalveluja ei komission esityksen mukaan voida pitää "yleisinä" eikä niitä sen vuoksi voi nykyisen direktiivin mukaan varata hinta- ja painorajoista riippumatta. Markkinoilla tapahtuvaa kehitystä vastaavasti komissio on pitänyt toivottavana vahvistaa eroa yleisten ja erityispalvelujen välillä ottamalla uudessa direktiivissä käyttöön tällaisten erityisten (eitavanomaisten) palvelujen määritelmä. Koska Suomessa ei ole varattu mitään osaa postipalveluista yleispalvelun tarjoajan yksinoikeudeksi, 2 artiklan ehdotettu lisäys 20 alakohdaksi erityispalvelujen määrittelemiseksi, ei aiheuttane Suomessa tarvetta lainsäädännöllisiin muutoksiin. Komission perusteluiden mukaan uudessa 7 artiklassa ehdotetut paino- ja hintarajojen muuttamista koskevat toimet vastaavat markkinoiden 20 prosentin lisäavaamista (tuloina laskettuna) edelliseen direktiiviin verrattuna. Toimet eivät nykyisten taloustietojen valossa vaaranna yleispalvelun tarjoajien taloudellista vakautta. Suomessa postipalveluiden tarjonta on vapautettu jo vuonna 1994 postitoimintalain voimaantulon yhteydessä eikä ehdotuksella 7 artiklan korvaamiseksi ole siten vaikutusta kansalliseen lainsäädäntöömme. Liikenneministeriön postipalveluista antaman päätöksen (11111999) 6 :ssä edellytetään, että postilaitoksen hinnoittelun on oltava avointa ja syrjimätöntä. Vastaava velvoite on sisällytetty myös hallituksen esitykseen postipalvelulaiksi (HE 7 4/2000). Ehdotettu lisäys 9 artiklaan uudeksi 6 kohdaksi, jossa säädetään yleispalvelun tarjoajan velvollisuudesta soveltaa avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä hintojen että niihin liittyvien ehtojen osalta yleispalvelun tarjoajan tarjotessa palvelujaan esimerkiksi yrityksille erityisin hinnoin, saattaa edellyttää muutoksia hallituksen esitykseen. Komission perusteluiden mukaan yleispalvelun tarjoaja ei saa tukea varatuilla palveluilla saaduilla tuloilla kilpailulle avattuja palveluja, jotka eivät kuulu yleispalveluun. Yleispalveluun kuuluvien kilpailulle avointen palvelujen ristiin tukeminen ei saa olla suurempaa, kuin mitä on tarpeen yleispalvelun lisäkustannusten kattamiseksi. Koska Suomessa ei ole varattuja palveluja, 12 artiklaan ehdotettu luetelmakohdan lisäys ristiin tukemisen kieltämisestä ei edellyttäne lainmuutosta. Sekä voimassaolevassa postitoimintaa ohjaavassa kansallisessa lainsäädännössä että hallituksen esityksessä postipalvelulaiksi on pidetty lähtökohtana sitä, että säädöksissä määritellyt postiyrityksen ja asiakkaan oikeudet ja velvollisuudet muun muassa valitusmenettelyjen osalta koskevat sekä yleispalveluiden käyttäjiä että muiden postipalveluiden käyttäjiä yhtäläisesti. Näin ollen 19 artiklaan ehdotettu lisäys, jossa määrätään, että vaadittuja valitusmenettelyjä on sovellettava myös muiden postipalvelujen kuin yleispalvelun käyttäjiin, ei esitetyssä muodossa edellyttäne lainmuutosta. Valtioneuvosto antoi Eduskunnalle kesäkuussa 2000 hallituksen esityksen postipalvelulaiksi (HE 74/2000). Direktiivin edellyttämät mahdolliset muutokset kansalliseen lainsäädäntöön voitaisiin käsitellä jo hallituksen postipalvelulaiksi antaman esityksen käsittelyn yhteydessä, jos direktiivin käsittely etenee hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn aikana siten, että sen lopullinen sisältö olisi jäsenvaltioiden tiedossa. 7. Valtioneuvoston alustava kanta direktiiviehdotukseen Valtioneuvosto pitää myönteisenä sitä, että komission esitys on alkuperäisestä aikataulusta viivästymisten jälkeen julkaistu ja että yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamista voidaan jatkaa. Täten varmistetaan alan toimijoille vakaa ja ennakoitavissa oleva oi-
V 33/2000 vp 5 keudellinen toimintaympäristö sisämarkkinoilla. Valtioneuvosto pitää komission ehdotusta lähtökohtaisesti kannatettavana. Ehdotus ei alustavan arvion mukaan aiheuta Suomelle kansallisen voimaansaattamisen kannalta huomattavia lainsäädännön muutostarpeita. On kuitenkin huomattava, että kyseessä on vasta komission ehdotus. Valtioneuvosto kannattaa direktiivin nopeaa käsittelyä, jolla taataan taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti merkittävän postisektorin yhdenmukainen kehitys sisämarkkinoilla. Tämä turvaisi erityisesti yleispalvelun tarjonnan ja postitoimialan mahdollisuudet paremmin kilpailla vaihtoehtoisten viestintämuotojen kanssa. Se antaisi toimijoille myös mahdollisuuden hyötyä markkinoiden kasvusta muun muassa sähköisen kaupan lisääntyessä. Jos alan uudistustyötä ei jatketa, postipalveluiden kysyntä tulisi todennäköisesti siirtymään muihin viestintämuotoihin erityisesti kasvavien mainosmarkkinoiden, yrityspostin ja pankkien kirjeenvaihdon osalta, mikä puolestaan vaikuttaisi kielteisesti postitoimialan mahdollisuuksiin uudistua kuluttajien ja yritysten etujen mukaisesti.