Suomen luonnonsuojeluliitto ry. 12.3.2004 Kotkankatu 9 00510 HELSINKI Maa- ja metsätalousministeriö PL 30 00023 VALTIONEUVOSTO ASIA: Lausuntopyyntö ehdotuksesta hallituksen esitykseksi laiksi metsähallituksesta (MMM dnro 498/00/2004) Suomen luonnonsuojeluliitto ry. esittää lausuntonaan kunnioittaen seuraavaa. 1. Lakiehdotus oikeansuuntainen mutta riittämätön 1.1 Yleistä Lausunnon antamista ehdotetusta Metsähallituksesta annettavasta laista on haitannut se, ettei lausunnon kohteena ole myös Metsähallituksesta annettavan valtioneuvoston asetuksen luonnos. Käytännössä sekä laki että asetus vasta yhdessä muodostavat sääntelykokonaisuuden. Esimerkiksi valtion liikelaitoksista annettu laki (1185/2002) valtuuttaa useissa säännöksissä antamaan tarkempia säännöksiä laitoskohtaisissa laeissa tai asetuksissa. Samoin verrattaessa voimassa olevaa asetusta Metsähallituksesta (1525/1993) nyt lausunnolla olevaan lakiehdotukseen, on selvää, että merkittävää sääntelyä tullaan edelleen antamaan valtioneuvoston asetuksen tasolla. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. lähtee siitä, että siltä osin kuin liiton lausunnossa esittämiä näkökantoja ei nähdä tarkoituksenmukaiseksi toteuttaa lakitasolla, ne tulee ottaa huomioon maa- ja metsätalousministeriön valmistellessa Metsähallituksesta annettavaa valtioneuvoston asetusta. 1.2 Osallistumisoikeudet edelleen sääntelemättä Ehdotettuun metsähallituslakiin ei sisälly lainkaan Metsähallitusta velvoittavaa säännöstä osallistavasta suunnittelusta. Lakiehdotuksen perusteluissa (s. 15) kuvataan Metsähallituksen vuorovaikutteinen suunnittelujärjestelmä lyhyesti. Edelleen perustelujen mukaan käytännössä Metsähallituksen ympäristövelvoitteet huomioidaan ja sovitetaan yhteen muun toiminnan kanssa jo nyt mainitun suunnittelujärjestelmän kanssa. Lakiehdotuksen erityisen vakavana puutteena Suomen luonnonsuojeluliitto ry. pitää kansalaisten ja eri intressitahojen osallistumisoikeuksien sääntelemättömyyttä. Luonnonvarojen käytön suunnittelun tavoitteet, suunnitteluun osallistumaan oikeutettujen henkilöiden piiri, osallistujien oikeudet ja velvollisuudet, osallistumistavat, suunnitelmien laatijoiden yksilöinti ja suunnitelmien vaikutukset ovat edelleen Metsähallituksen hallinnoimien luonnonvarojen käytön osalta sääntelemättä. Uudessa perustuslaissa asetetaan (PL 20.2 ) erityinen toimeksianto mm. lainsäätäjälle kehittää lainsäädäntöä siten, että kansalaisilla on entistä paremmat oikeudet osallistua elinympäristöään
2 koskevaan päätöksentekoon. Tämä perustuslaissa oleva toimeksianto kohdistuu erityisesti lainsäätäjään sen valmistellessa valtion omistamien metsien ja muiden luonnonvarojen merkittävää hallinnointia harjoittavaa organisaatiota koskevaa lainsäädäntöä. On myös selvää, että kansalaisten osallistumisen tulee olla lainsäädännössä esimerkillisesti varmistettu juuri päätettäessä valtion omistamien metsien ja muiden luonnonvarojen käytöstä. Perinteisesti kaavoitus on nähty Suomessa keskeisimpänä alueidenkäytön suunnittelun välineenä, ja sitä säätelevässä maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL 132/1999) kansalaisten osallistumisoikeuksista onkin säädetty ympäristöperusoikeuden mukaisesti varsin laajasti ja yksityiskohtaisesti. Vuorovaikutteisen valmisteluprosessin lisäksi osallistumisen tehokas toteuttaminen edellyttää mahdollisuutta kyseenalaistaa tehdyn päätöksen lainmukaisuus, muuten osallistuminen jää pelkäksi muodollisuudeksi. Siksi valitusoikeus on keskeinen osa laajennettujen osallistumisoikeuksien toteutumista, mikä näkyy myös MRL:ssa. Kaavat ovat viranomaisten vahvistamia hallintopäätöksiä, joista on normaali hallintolain mukainen valitusoikeus aiempaa laajemmalla joukolla, mukaan lukien luonnonsuojelujärjestöt. Olennaista valtion metsien käytön kannalta on, että kaavoilla ei säädellä sitä, miten metsätalousalueeksi määritellyn alueen sisällä eri käyttömuodot ja metsienkäyttötavoitteet sijoitetaan ja yhteensovitetaan. Tämä yhteensovittaminen tapahtuu valtion maiden osalta, kuten lakiesityksen perusteluista käy ilmi, (s.15) Metsähallituksen suunnittelussa. Valtion talousmetsiä koskevilla suunnitelmilla on näin ollen erityisesti laaja-alaisuutensa ja valtion metsien maantieteellisen keskittymisen takia suoria, vähintäänkin maakunta- ja yleiskaavoihin rinnastettavia vaikutuksia alueidenkäyttöön. Metsähallitus on korostanut oman suunnittelunsa merkitystä suhteessa kaavoitukseen, kun se antamassaan lausunnossa Itä-Lapin maakuntakaavasta totesi, että kaavoituksen ohjausta ei tule ulottaa metsätalouden toimenpiteisiin, vaan valtion mailla metsätaloutta tulee ohjata Metsähallituksen tekemillä suunnitelmilla. Näitä suunnitelmia ovat nykyisin yhdistetyt alueelliset luonnonvarasuunnitelmat ja alue-ekologiset suunnitelmat. On siis johdonmukaista ajatella, että Metsähallituksen suunnitelmista ja niitä koskevista kansalaisten osallistumisoikeuksista säädettäisiin kaavojen tavoin lailla. Voimassa olevan lainsäädännön puitteissa Metsähallituksen suunnitelmista ei ole valitusoikeutta edes niillä, joiden taloudelliseen tai muuhun etuun suunnitelmat suoraan vaikuttavat. Koska Metsähallituksen luonnonvara- ja alue-ekologisen suunnittelun tavoitteena on jo sen nimen mukaisesti erityisesti luonnon monimuotoisuuden turvaaminen talousmetsissä, Luonnonsuojeluliitto pitää luontevana, että suunnitelmat vahvistetaan ympäristöministeriössä. Suunnitelmien vahvistaminen viranomaisen toimesta on välttämätöntä, koska liikelaitoksen tekemistä suunnitelmista ei ole kansalaisten osallistumisoikeuden mukaista muutoksenhakuoikeutta. Mainittujen puutteideen korjaamiseksi Suomen luonnonsuojeluliitto ry. esittää lakiin lisättäväksi uuden 14a :n: 14a. Luonnonvara- ja alue-ekologinen suunnittelu ja osallistuminen. Metsähallituksen hallinnassa olevien maa- ja vesialueiden käytön tulee perustua luonnonvara- ja alue-ekologisiin suunnitelmiin, jotka tulee laatia vuorovaikutteisesti yhteistyössä alueen käytöstä kiinnostuneiden tahojen kanssa. Suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja eri vaihtoehdoista tulee tiedottaa sitten, että kiinnostuneilla on mahdollisuus osallistua suunnitelman valmisteluun, arvioida suunnitelman vaikutuksia sekä lausua suunnitelman eri versioista kirjallisesti ja suullisesti mielipiteensä. Suunnitelmaa laadittaessa
3 tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia suunnitelman laajuuteen ja merkitykseen nähden tarpeellinen ohjelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelystä ja suunnitelman vaikutusten arvioinnista. Ympäristöministeriö vahvistaa Metsähallituksen laatimat suunnitelmat. Metsikkötason toimenpiteiden tulee perustua vahvistettuun suunnitelmaan. Suunnitelman sisällöstä sekä osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelystä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Metsähallituksen valmistellessa tulostavoitettaan sen tulee kuulla hallinnoimiensa maa- ja vesialueiden käytön ja suojelun kannalta olennaisia sidosryhmiä alueellisesti ja valtakunnallisesti. 2. Yhteiskunnalliset velvoitteet (3 ) 2.1 Tuloksellisuus laajasti ymmärrettynä Suomen luonnonsuojeluliitto ry. pitää perusteluissa olevaa laajaa tuloksellisuuden määritelmää onnistuneena (s. 19, "Tuloksellisuusvaatimuksen voidaan katsoa toteutuvan silloin, kun Metsähallitus hoitaa tehtävänsä koko yhteiskunnan ja kansalaisten tarpeiden kannalta mahdollisimman hyvin"). Lain 3.1 :n tuloksellisuus ei siten tarkoita pelkästään esim. puun myynnistä saatavan euromääräisen tulostavoitteen saavuttamista. Liitto pitää myös oikeana, että Metsähallituksen tehtävänä säilyy biologisen monimuotoisuuden suojelu ja edistäminen kaikkien luonnonvarojen osalta. 2.2 Poronhoitolaki Ehdotetun lain 3.3 :n mukaan poronhoitolaissa (848/1990) tarkoitetulla poronhoitoalueella Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään. Ehdotuksen perustelujen mukaan (s. 11) poronhoidon ja metsätalouden edut saattavat toisinaan olla ristiriidassa keskenään. Poronhoitolain mukaan maan käyttäminen poronhoitoalueella siten, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle on kielletty. Ehdotettu säännös olisi perustelujen mukaan informatiivinen ja sen tarkoituksena olisi varmistaa poronhoitolain velvoitteiden huomioon ottaminen Metsähallituksen toiminnassa. Toisaalla perusteluissa todetaan (s. 19), että säännös ei lisäisi Metsähallituksen velvoitteita poronhoitolaissa säädetystä. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. huomauttaa, että poronhoitolain säännökset (2.1 ja 2.2 ) ja ehdotetun säännöksen (3.3 ) perustelut ovat ristiriidassa keskenään. Poronhoitolain 2.2 :n mukainen erityinen velvollisuus koskee vain erityisesti poronhoitoa varten tarkoitettua aluetta. Tämä alue on maantieteellisesti suppeampi kuin poronhoitolain 2.1 :n mukainen koko poronhoitoalue. On varsin valitettavaa, että Metsähallituksen tulosohjauksesta vastaava ministeriö ei näytä tietävän poronhoitolain velvoitteiden alueellista soveltamisalaa, mikä antaa aiheen epäillä, ettei poronhoitolain velvoitteiden vaikutusta mm. tulostavoitteisiin ole tähän asti otettu riittävästi huomioon ministeriön ja Metsähallituksen toiminnassa.
4 2.3 Yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioon ottaminen (3.4 ) Säännöksen sanamuotoa ("otetaan huomioon") on muutettava velvoittavaan muotoon ("on otettava huomioon") ja siten vastamaan 3 :n muiden momenttien sanamuotoa. Mainitulla säännöksellä eduskunta velvoittaa mm. maa- ja metsätalousministeriötä asettamaan esim. erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulle alueelle sellaiset tulostavoitteet, että ne mahdollistavat poronhoitolain velvoitteiden noudattamisen kyseisellä alueella. 3. Julkisten hallintotehtävien järjestely (5 ) Mainitun pykälän 1 momentin 3 kohdasta puuttuu viittaus metsästyslakiin (615/1993), vaikka esim. kalastuslaki mainitaan tässä yhteydessä (sekä perustelujen nykytilan kuvauksessa s. 4). Johdonmukaisuuden vuoksi myös metsästyslaki on syytä erikseen mainita. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. kiinnittää huomiota siihen, että metsästyslain 6 :n yleissäännöksen mukaan metsästysoikeus kuuluu alueen omistajalle, jollei jäljempänä muuta säädetä. Metsästyslain 6 luku sääntelee metsästystä valtion mailla. Metsästyslain mainitun luvun 44 :n mukaan metsästysoikeuden käyttämisestä ja riistanhoidosta valtion alueella päättää se viranomainen, jonka hallinnassa alue on, jollei tämän luvun säännöksistä (44-47 ) muuta johdu. Metsästyslain 44 on erityissäännös suhteessa metsästyslain 6 :ään. Metsästyslaki lähtee siten siitä, että metsästysoikeuden käyttämisestä päättäminen kuuluu viranomaiselle. Metsähallituksen ainoa viranomaisyksikkö on lakiehdotuksen mukaan luonnonsuojeluyksikkö. Ehdotetun lain perusteluissa (s. 9) todetaan, että myös oikeuskäytännössä mm. metsästyslain nojalla annetut yleiset luvat metsästykseen Metsähallituksen hallinnassa olevilla alueilla ovat valituksen alaisia hallintopäätöksiä. Toisin sanoen myös oikeuskäytännössä on vahvistettu, että vain Metsähallitus viranomaisena voi tehdä tällaisia päätöksiä. Se, että perustelujen mukaan tällaista laintulkintaa on pidetty toimintaa hankaloittavana, ei muuta voimassa olevan oikeuden sisältöä. Suomen luonnonsuojeluliitto ry katsoo, että lakiehdotuksen jatkovalmistelussa on tarkemmin selvitettävä, mitkä voimassa olevassa materiaalisessa lainsäädännössä olevat säännökset edellyttävät Metsähallituksen päätöstä viranomaisena. Tämän selvitys myös vaikuttaa eri suoritteiden hinnoittelun perusteisiin ja muun lainsäädännön soveltamiseen. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. viittaa tältä osin toista sekamuotoista organisaatiota eli metsäkeskuksia koskeviin oikeudellisiin tulkintaongelmiin ja ristiriitoihin esimerkiksi metsälain mukaisten erityisen tärkeiden elinympäristöjen kartoitustietojen julkisuuden osalta, jotka ovat osin seurausta siitä, että sama organisaatio hoitaa liiketoimintaa, lakisääteistä edistämistoimintaa ja julkisia hallintotehtäviä. Ehdotetun lain 5 :n otsikkona on julkisten hallintotehtävien järjestely. Kuitenkin 5.1 :n säännös koskee vain sitä osaa julkisten hallintotehtävien organisoinnista, johon liittyy päätöksenteko yksityistä oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevassa asiassa. Perusteluissa todetaan, että erikseen säädetään sellaisten julkisten hallintotehtävien organisointi, jossa Metsähallitus tekee hallintopäätöksiä (s. 11). Säännöksen ulkopuolelle jäävät siten sellaiset julkiset hallintotehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Edelleen perustelujen mukaan (s. 12) näissä "väliryhmän" tehtävissä voitaisiin käyttää myös liiketoimintatehtävissä olevaa henkilöstöä (mm. maan hankinta luonnonsuojeluohjelmien toteuttamiseksi).
5 Suomen luonnonsuojeluliitto ry. katsoo, että laista ja sen perusteluista tulisi nykyistä paremmin käydä selville tämä tehtävien kolmijako (yksityistä oikeutta, etua tai velvollisuutta koskeva päätöksenteko, muu julkisten hallintotehtävien hoito, liiketoiminta) ja niihin sovellettava lainsäädäntö. Suomen luonnonsuojeluliitto kiinnittää huomiota siihen, että toisaalla ehdotuksessa Metsähallitusta pidetään liikelaitoksena (s. 27), toisaalla sen sisällä toimii viranomainen (s. 28). Kun julkisia hallintotehtäviä voisivat perustelujen mukaan hoitaa myös liiketoimintatehtävissä olevat henkilöt, kyse on julkisen hallintotehtävän antamisesta viranomaisen (Metsähallituksen luonnonsuojeluyksikön, s. 28) ulkopuolelle. Tältä osin ehdotuksessa (s. 27-30) on jäänyt yksilöidysti selvittämättä perustuslain 124 :n edellytysten täyttyminen (yleispiirteisesti on kyllä selvitetty: s. 12, ristiriitaa "ei näyttäisi olevan"). Suomen luonnonsuojeluliitto ry. edellyttää, viitaten myös valtion liikelaitoksista annetun lain esitöissä edellytettyyn (HE 161/2002 vp., s. 9 ja 19), että lakiehdotuksen perustuslainmukaisuus selvitetään nykyistä täsmällisemmin ja jäsennellymmin, ja että annettavasta hallituksen esityksestä hankitaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto. 4. Luonnonsuojeluohjelmien toteuttaminen (6.2 ) Suomen luonnonsuojeluliitto ry. tukee säännöksessä mainittujen tulojen käyttämistä luonnonsuojeluohjelmien toteuttamiseen. 5. Kansallisomaisuus (8 ) Ehdotetun 8.1 :n kansallisomaisuudeksi laskettaisiin kansallispuistot, erämaa-alueet ja muut niitä vastaavat alueet siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään. Ehdotettuun lakiehdotukseen ei sisälly luonnosta uudeksi valtioneuvoston asetukseksi. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. esittää uuteen Metsähallituslain jälkeen annettavaan valtioneuvoston asetukseen Metsähallituksesta otettavaksi nykyisin voimassa olevan Metsähallituksesta annetun asetuksen (1525/1993) 8 :ää vastaavan säännöksen seuraavalla tavalla täydennettynä: Metsähallituksen hallinnassa oleva kansallisomaisuus. Metsähallituksen hallinnassa olevaan kansallisomaisuuteen kuuluvat: 1) luonnonsuojelulakien (71/1923 ja 1096/1996) nojalla perustetut luonnonsuojelualueet, 2) erämaalailla (62/1991) perustetut erämaa-alueet, 3) valtioneuvoston vahvistamien suojeluohjelmien mukaiset alueet, 4) Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa tarkoitetut alueet, kaavoissa suojeluun varatut alueet ja luonnonsuojelutarkoituksiin hankitut alueet, 5) alue-ekologisten suunnitelmien luontokohteet, ekologiset käytävät, monimuotoisuuden lisäämisalueet, palautettavat luontokohteet, riista-alueet ja maisema-alueet, 6) alue-ekologisissa suunnitelmissa määritellyt korkeat metsäalueet ja poronhoidolle tärkeiksi todetut luppometsät, 7) suojametsäalue (metsälaki (1093/1996) 12.1, valtioneuvoston päätös suojametsistä (VNP 844/1998) 1 ), 8) valtionmaat saamelaisten kotiseutualueella (laki saamelaiskäräjistä (974/1995) 4, asetus saamelaiskäräjistä (1727/1995) 1 ) ja
6 9) valtionmaat erityisesti poronhoitoon varatulla alueella (poronhoitolaki (848/1990) 2.2 ) Perusteluna kaikkien edellä mainittujen kohteiden siirtämiselle kansallisomaisuuden piiriin on se, että niiden käytöstä päätettäessä tulostavoite ei voi perustellusti olla määräävä tekijä. Luonnonsuojeluliitto esittää kansallisomaisuuden ulottamista kattamaan saamelaisalueen ja poronhoitolaissa erityisesti poronhoitoon varatun alueen. Näillä alueilla tulostavoite valtionmaiden metsien käytölle on ristiriidassa saamelaisten perustuslaissa (731/199917.3 ) turvatun kulttuurin säilyttämisen ja poronhoitolakiin liittyvien lakisääteisten velvotteiden kanssa. Poronhoitolain mukaisesti Metsähallituksen metsätalous ei saa aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle erityisesti poronhoitoon varatulla alueella. Tämän velvoitteen tulee olla metsien käytön suunnittelussa tulostavoitetta vahvempi ohjaava tekijä. Suomen valtio on myöntänyt, että maanomistuksen tilanne saamelaisten kotiseutualueella on epäselvä. Luonnonsuojeluliiton esitystä määritellä nämä alueet kansallisomaisuudeksi ei tule tulkita ratkaisuesityksenä maanomistuskysymykseen, vaan väliaikaisena ratkaisuna, joka vähentää epäselvissä maanomistusoloissa tapahtuvassa maanhallinnassa tällä hetkellä vallitsevaa ristiriitaisuutta. Luonnonsuojeluliitto ei ota kantaa siihen, kenen tulisi omistaa saamelaisten kotiseutualueen maat, mutta korostaa, että vallitsevassa epäselvässä tilanteessa voidaan kansalaisten ja saamelaisten oikeusturvan kannalta pitää erityisen vastuuttomana sitä, että maankäyttöpäätöksiä tekee liikelaitos, jonka päätöksistä ei ole olemassa edes niitä normaaleja valitusmahdollisuuksia, joita kansalaisilla Suomessa muuten julkisen vallan käytöstä on. Tilanne vaikeuttaa myös Suomen mahdollisuuksia ratifioida ILO 169 sopimus. 6. Hinnoittelu (9 ) Ehdotetussa 9 :ssä säädettäisiin, että luetellut julkisiin palveluihin kuten retkeilyyn liittyvät maksut voidaan erityisin perustein määrätä maksuttomiksi tai hintaa voidaan alentaa. Samoin paikallisen väestön oikeudet, edut tai elinolot voivat olla erityinen hinnan alentamisen tai maksuttomuuden peruste. Näin ollen esimerkiksi retkeilypalvelujen maksullisuus määräytyisi valioneuvoston päätöksen mukaisesti. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. kiinnittää huomiota siihen, että monet oikeudet voivat jäädä käytännössä pelkäksi paperiksi, jos niiden käyttäminen tehdään maksulliseksi. Tämän vuoksi laissa on suoraan säädettävä, että tietyt julkiset palvelut ovat maksuttomia, ja että joidenkin julkisten palvelujen osalta laissa säädettyjen ehtojen täyttyessä hinta tulee olla alempi kuin liiketaloudellisin perustein määräytyvä hinta. 7. Metsähallituksen johtokunta 7.1 Metsähallituksen hallituksen nimi Lausunnon kohteena olevaan lakiehdotukseen ei sisälly nykyisin voimassa olevan metsähallituslain 11 :n säännöstä Metsähallituksen johtokunnasta. Voimassa olevan lain mukaan "Metsähallituksen hallituksena on johtokunta, josta on voimassa, mitä valtion liikelaitoksista annetussa laissa liikelaitoksen hallituksesta säädetään". Nykyisin vanhan liikelaitoslain mukaista hallitusta nimitetään siten johtokunnaksi. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. kiinnittää huomiota siihen, että ilman erityissäännöstä jouduttaisiin käyttämään ilmausta "Metsähallituksen hallitus", mikä ei ole hyvän Suomen kielen mukaista, koska ilmaus sisältää toistoa. Huolimatta siitä, että uudessa
7 liikelaitoslaissa käytetään toimielimestä ilmausta "hallitus" ja myös liikelaitoslain taustalla olevassa osakeyhtiölaissa (734/1978) käytetään toimielimestä ilmausta "hallitus", liitto esittää, että myös jatkossa Metsähallituksen hallitusta nimitettäisiin johtokunnaksi. Ehdotettuun lakiin sisältyy sellaisia säännöksiä, joita voidaan kuvata informatiivisiksi (esim. 5.4 ). Toisin sanoen erillisen lain tai vastaavan säännöksiä sovellettaisiin riippumatta siitä, säädetäänkö niiden soveltamisesta Metsähallituksesta annettavassa laissa. Säännökset on laadittu siten lähinnä selvyyden vuoksi. Nyt ehdotetussa laissa on säännös toimitusjohtajasta, mutta ei hallituksesta. Informatiivisuuden vuoksi ja väärinkäsitysten välttämiseksi myös hallitus olisi mainittava. Edellä lausutuilla perusteilla Suomen luonnonsuojeluliitto ry. esittää, että Metsähallituksesta annettavaan lakiin otetaan seuraava säännös: 12a. Johtokunta. Metsähallituksen hallituksena on johtokunta, josta on voimassa, mitä valtion liikelaitoksista annetussa laissa (1185/2002) liikelaitoksen hallituksesta säädetään. 7.2 Johtokunnan kokoonpano Liikelaitoslain 9.2 :n mukaan tarkempia säännöksiä liikelaitoksen hallituksen kokoonpanosta annetaan tarvittaessa laitoskohtaisessa laissa tai asetuksessa. Samoin hallituksen tehtävistä annetaan tarvittaessa tarkempia säännöksiä lailla tai asetuksella. Ehdotettuun Metsähallituslakiin ei sisälly tällaisia, nykyisin voimassa olevan Metsähallituksesta annetun asetuksen 1-3 :ää vastaavia säännöksiä. Säännökset on todennäköisesti tarkoitus antaa valtioneuvoston asetuksella. Valtion liikelaitoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 161/2002 vp) keskeisenä ajatuksena oli selkeyttää liikelaitosten ohjausta koskevia säännöksiä ja toisaalta tarkentaa liikelaitoksen hallituksen ja toimitusjohtajan tehtäviä ja vastuita osakeyhtiölain mukaisia periaatteina noudattaen (s. 1, 11). Osakeyhtiössä sen hallitus on keskeinen toimielin. Liikelaitoslain perusteluissa korostetaan useissa yhteyksissä hallituksen merkitystä liikelaitoksen toiminnan ohjaajana ja valvojana, joka tekee liikelaitosta koskevat merkittävät päätökset sekä ohjaa ja valvoo liikelaitoksen toimintaa (mm. HE 161/2002 vp., s. 17, 19). Liikelaitoksen lähentymistä kohti osakeyhtiölain mukaista organisaatiorakennetta osoittaa myös se, että liikelaitoksen toimitusjohtaja olisi ehdotetun lain mukaan toimielin eikä enää ole työ- tai virkasuhteessa liikelaitokseen. Liikelaitoslain esitöissä (HE 161/2002 vp., s. 11, ks. myös s. 6 sekä VLLL 6 ) painotetaan lisäksi sitä, että liikelaitos on osa valtionhallintoa eikä liikelaitos siten muodosta erillisvarallisuutta eikä valtion vastuu rajoitu liikelaitoksen omaan pääomaan, vaan valtio vastaa sen koko toiminnasta viimekädessä. Lain perusteluissa todetaan (HE 161/2002 vp., s. 15), että omistajaohjauksen kannalta keskeisin elin on liikelaitoksen hallitus, joka vastaa liikelaitoksen toiminnasta ja mm. valvoo toimitusjohtajan toimintaa. Hallituksen tehtävänä on muun ohella huolehtia siitä, että liikelaitos toimii eduskunnan ja muiden viranomaisten päätösten ja määräysten mukaisesti (10.1, HE 161/2002 vp., s. 27.). Liikelaitoksen toiminnasta ovat vastuussa toimiva johto sekä hallintoelimet, ja ne myös tekevät toimintaa koskevat päätökset. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan (HE 161/2002 vp., s. 11) liikelaitosten hallinnon kehittämisessä tulee toteuttaa sellaiset ratkaisut, jotka tukevat parhaiten tehokasta omistajaohjausta ja -valvontaa, mukaan lukien niiden yhteiskunnallinen erityisintressi. Liikelaitosmalli takaa puitteet sellaiselle liiketoiminnalle, jota tulee yhteiskuntapoliittisista tai muista syistä ohjata (HE 161/2002 vp., s. 8).
8 Ehdotetun lain 3 :n säännökset yhteiskunnallisista velvoitteista painottavat Metsähallituksen toiminnan ohjausta sekä sen sisältä (hallitus), että myös ulkopuolelta käsin. Kun liikelaitoksen ulkopuolinen poliittinen ohjaus pelkistyy aikaisempaan verrattuna, mainittu kehitys painottaa liikelaitoksen omassa toiminnassaan tekemien ratkaisujen (kuten sen hallituksen tekemien linjausten) merkitystä. Liikelaitoslakia koskevien perustelujen mukaan (HE 161/2002 vp., s. 27) hallituksella on merkittäviä tehtäviä. Perusteluissa myös korostetaan, että hallitus on suppea asiantuntijaelin. Tämä asettaa vaatimuksia hallituksen jäsenille, joiden valintaan tulee perustelujen mukaan kiinnittää erityistä huomiota. Perusteluissa todetaan (HE 161/2002 vp., s. 15), että valvonnan asianmukaiseksi toteuttamiseksi hallituksen jäseniksi tulisi valita liikelaitoksen ulkopuolisia asiantuntijoita. Liikelaitoksen hallitus on siten korostetusti asiantuntijaelin. Metsähallituksen tehtävät ovat myös tulevaisuudessa monipuolisia (ehdotettu 2 ). Tehtävät ulottuvat liiketoimintana suoritettavasta metsätaloudesta ja muusta luonnonvarojen käytöstä julkisiin hallintotehtäviin ja julkisen vallan käyttöä sisältävään päätöksentekoon. Metsähallituksen keskeisenä tehtävänä on kansallisomaisuuden, mm. kansallispuistojen ja muiden luonnonsuojelualueiden hoito. Metsähallitus tulee siten tekemään ratkaisuja mm. luonnonsuojelualueiden ennallistamiseen ja näiden töiden rahoittamiseen liittyen. Metsähallituksella olisi myös muista liikelaitoksista ja erityisesti valtionyhtiöistä poiketen laajat yhteiskunnalliset velvoitteet (ehdotettu 3 ). Nykyisen Metsähallituksesta annetun asetuksen 1.1 :n mukaan johtokunnassa on seitsemän jäsentä. Asetuksen 1.2 :ssä säädetään siitä asiantuntemuksesta, jota johtokunnan jäsenillä tulee olla (metsätalous, liikkeenjohto, luonnonsuojelu tai alueelliset näkökohdat). Lisäksi asetuksen 1.3 :ssä paikat on kiintiöity siten, että edustajat tulee olla MMM:stä, YM:stä, Metsähallituksen henkilöstöstä ja Lapin läänistä. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. katsoo, että myös jatkossa Metsähallituksen johtokunnan jäsenten asiantuntemusvaatimuksesta ja lukumäärästä, joka nykyisestä Metsähallituksesta annetun asetuksen 1.1 :stä poiketen voi valtion liikelaitoslain 9.1 :n mukaan olla kahdeksan henkeä, tulee säätää valtioneuvoston asetuksessa. Liitto esittää harkittavaksi, olisiko mahdollista valita alueellista asiantuntemusta edustava jäsen myös muista maakunnista kuin Lapista. Henkilöstöä edustavasta jäsenestä säädetään jo valtion liikelaitoksista annetun lain 9.2 :ssä. Myös jatkossa ohjaavat ministeriöt, maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö (luonnonsuojelutehtävien ohjaus) tulevat olemaan edustettuina hallituksessa. Ottaen huomioon Metsähallituksen johtokunnan asema osakeyhtiön hallitukseen verrattavana keskeisenä liikelaitoksen toimintaa ohjaavana ja valvovana toimielimenä, Metsähallitukselle säädettävät laajat tehtävät ja yhteiskunnalliset velvoitteet mm. kansallisomaisuuden hoitoon ja monimuotoisuuden säilyttämiseen liittyen, liikelaitoksen toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset kuten kansainvälistymisen sekä vaatimuksen, että hallituksen jäsenten tulee edustaa erityisasiantuntemusta, Suomen luonnonsuojeluliitto ry. esittää, että valtioneuvoston asetuksessa säädetään, että yhden jäsenen tulee olla valtakunnallisesta, edustavasta ympäristö- ja luonnonsuojelujärjestöstä.
9 Ympäristöjärjestön edustajan toimiminen liikelaitoksen hallituksessa toisi hallitukseen sellaista ympäristön- ja luonnonsuojelun sekä "vihreiden markkinoiden" asiantuntemusta, joka edistäisi liikelaitoksen tehtävien ja tavoitteiden saavuttamista, ja joka olisi omiaan myös lieventämään luonnonvarojen käyttöön liittyviä kiistoja. Säännös myös korostaisi Metsähallituksen PL 20 :n mukaisesti ottamaa vastuuta hallinnassaan olevien luonnonvarojen hoidosta. Menettely myös seuraisi yksityissektorin yleistä kehitystä, mikä lähentäisi valtion liikelaitoksen johtamistapaa yksityisissä osakeyhtiöissä noudatettuun. 8. Toimitusjohtajan asema (13 ) Liikelaitoslain mukaan toimitusjohtajan nimittää liikelaitoksen hallitus. Vanhan liikelaitoslain mukaan toimitusjohtajan nimitti valtioneuvosto. Ehdotuksen mukaan (13 ) toimitusjohtajan nimittäisi maa- ja metsätalousministeriö, ja ennen nimitystä on pyydettävä ympäristöministeriön lausunto. Perusteluissa syinä mainitaan (s. 13) Metsähallituksen tehtävien yhteiskunnallinen merkitys, ministeriön aseman säilyttäminen ja poliittisluonteisen omistajaohjauksen edellytysten heikkenemisen estäminen. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. pitää ehdotusta oikeansuuntaisena verrattuna liikelaitoslakiin. Kuitenkin ottaen huomioon Metsähallituksen tehtävät ja yhteiskunnalliset velvoitteet sekä laitoksen toiminnan yhteiskunnallisen laajuuden ja merkittävyyden (mm. työllisyys, luonnonsuojelu, aluekehitys) muun ohella useiden ministeriöiden toimialan kannalta, Suomen luonnonsuojeluliitto ry. pitää nykyistä sääntelyä, jossa toimitusjohtajan nimittämisen tekee koko valtioneuvosto (eikä vain yksi metsätaloutta edustava ministeri) parempana. Vaikka liikelaitoslain tavoitteena oli siirtää ohjausta koskevaa ratkaisuvaltaa valtioneuvoston yleisistunnolta asianomaiselle ministeriölle (näin mm. HE 161/2002 vp., s. 15), toimitusjohtajan valintaa on pidettävä Metsähallituksen asema ja sen toiminnan vaikutukset huomioon ottaen niin merkittävänä (merkittävyydestä ks. HE 161/2002 vp., s. 15) asiana, että nimittäminen on tehtävä valtioneuvoston yleisistunnossa. Nimittämisvallan pysyttäminen yleisistunnossa ei myöskään lisäisi valtioneuvoston työmäärää nykyisestä. 9. Neuvottelukunnat (14 ) Ehdotetun säännöksen mukaan neuvottelukuntien olemassa olo olisi vapaaehtoista ("voi olla"). Lain säännöksessä ei myöskään määritellä niiden henkilöiden piiriä, joilla olisi oikeus osallistua neuvottelukuntien toimintaan. Neuvottelukuntien tarkoitus liittyisi ainoastaan paikallisen väestön aseman huomioon ottamiseen. Uuden perustuslain lähtökohtana on, että henkilöiden oikeuksista tulee päättää eduskunnan säätämän lain tasolla eikä esim. asetuksessa. Perustuslain 20.2 painottaa osallistumisoikeuksien merkitystä. Perustuslaki lähtee jokaisen oikeuksista eikä osallistumisoikeuksien tarkoitus liity perustuslaissa yksinomaan esimerkiksi paikallisen väestön asemaan huomioimiseen. Tämän vuoksi neuvottelukunnista tulee tehdä lakisääteisiä ja niiden toimintaan osallistumaan oikeutettujen henkilöiden piiri tulee määritellä lain tasolla. Metsähallituksen hallinnoimilla metsillä on merkitystä muutenkin kuin alueen väestölle. Neuvottelukuntien tarkoitus ja tavoitteet tulee siten määritellä laajasti. Metsähallituksen hallinnoimilla metsillä on alueellista merkitystä myös Etelä-Suomessa, (ei välttämättä samanlaista puuntuotannollista merkitystä, mutta merkitystä mm. virkistykseen ja luonnonsuojeluun), minkä vuoksi neuvottelukuntien perustamisvelvollisuuden tulee koskea koko maata, eikä nykyisin voimassa olevan Metsähallituksesta annetun asetuksen 10.1 :n mukaisesti alueellisesti rajattuna
10 vain Itä- ja Pohjois-Suomeen. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. esittää ehdotetun 14 :n sanamuotoa muutettavaksi seuraavalla tavalla kuuluvaksi: 14. Neuvottelukunnat. Metsähallituksen toiminnan ekologisen, sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden toteutumiseksi, paikallisen väestön aseman ja oikeuksien turvaamiseksi sekä eri sidosryhmien näkemysten yhteensovittamiseksi Metsähallituksen hallinnassa olevien maaja vesialueiden käyttöä koskevan päätöksenteon apuna tulee olla lääni- tai aluekohtaisia neuvottelukuntia, joihin tulee kuulua ainakin rekisteröidyt paikalliset tai alueelliset metsästys-, kalastus- ja luonnonsuojelujärjestöt sekä valtionmaiden muut käyttäjät kuten poronhoitajat ja matkailuyrittäjät. Neuvottelukunnista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. 10. Muutoksenhaku (15 ) Ehdotetun lain 15 :n mukaan Metsähallituksen hallintoasiassa antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallintolainkäyttölain mukaisesti. Perustelujen mukaan (s. 25) muutoksenhakuoikeus koskisi lakiehdotuksen 5 :ssä tarkoitettua Metsähallituksen päätöstä yksittäisessä hallintoasiassa. Ehdotetun lain mukaan (5.1 ) säännös koskee päätöstä, joka koskee yksityisen henkilön tai yhteisön oikeutta, velvollisuutta tai etua. Ehdotetun lain 5 :n perustelujen mukaan (s. 20) säännös koskisi sellaisten julkisten hallintotehtävien hoidon järjestämistä, joita koskeva päätöksenteko liittyy yksityisen henkilön oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin. Toisaalla valituksenalaiseksi päätökseksi katsottaisiin myös luonnonsuojelualueen ja retkeilyalueen järjestyssääntöjen vahvistamista koskeva metsähallituksen päätös (s. 25). Järjestyssääntöjen vahvistaminen katsottaisiin siten tässä hallintoasiaksi. Toisaalla perusteluissa (s. 28) todetaan, että "Luonnonsuojelualueiden järjestyssääntöjä voidaan pitää perustuslaissa tarkoitettuina oikeussääntöinä". Perustelujen mukaan normin luonteisia Metsähallituksen päätöksistä ovat luonnonsuojelulain ja ulkoilulain nojalla annettavat järjestyssäännöt sekä osin samankaltaisena erämaalain mukaiset hoito- ja käyttösuunnitelmat, jotka Metsähallitus laatii ja jotka ympäristöministeriö vahvistaa. Oikeussääntöjen antaminen on meillä perinteisesti erotettu hallintoasioista. Yleisten oikeussääntöjen antamisesta ei yleensä ole valitusoikeutta. Kuitenkin tällä hetkellä erämaalain mukaisista hoito- ja käyttösuunnitelmista on valitusoikeus. Ehdotetussa laissa jää tarkemmin selvittämättä, onko järjestyssäännöistä päättäminen yleisten oikeusnormien antamista vai päätöksentekoa hallintoasiassa. Mainittu rajanveto vaikuttaa myös siihen, minkä perustuslain säännösten (esim. PL 124, 80.2 ) kannalta Metsähallituksen tehtävien perustuslainmukaisuutta arvioidaan. Edellä kohdassa 3 esitetyn mukaisesti Suomen luonnonsuojeluliitto ry. edellyttää, että lakiehdotuksen perustuslainmukaisuus selvitetään nykyistä täsmällisemmin ja jäsennellymmin, ja että annettavasta hallituksen esityksestä hankitaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto. Suomen luonnonsuojeluliitto ry on edellä esittänyt, että Metsähallituksen laatimat luonnonvara- ja alue-ekologiset suunnitelmat on vahvistettava ympäristöministeriössä. Vahvistetut suunnitelmat sitovat ja ohjaavat Metsähallituksen hallinnassa olevien alueiden maankäyttöä. Ympäristöministeriön vahvistamat suunnitelmat ovat hallintopäätöksiä. Edellä kohdassa 1.2 lausutuilla perusteilla Suomen luonnonsuojeluliitto ry edellyttää, että myös mm. valtakunnallisilla
11 ja alueellisella luonnonsuojelujärjestöillä on valitusoikeus ympäristöministeriön päätöksestä. Tämän vuoksi ehdotetun Metsähallituksesta annettavan lain 15 :ään tulee lisätä uusi momentti, joka kuuluu seuraavasti: Valitusoikeus edellä 14a.2 :n mukaisesta ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä on niillä, joiden etua tai oikeutta asia saattaa koskea. Lisäksi valitusoikeus on myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella, alueellisella tai valtakunnallisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Muuten muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. 11. Metsähallituksen tytäryhtiöt Ehdotettuun metsähallituslakiin sisältyvät ainoat tehtävien hoidon organisointia koskevat säännökset liittyvät osan julkisten hallintotehtävien hoidon järjestelystä. Ehdotuksen perusteluissa todetaan (s. 3), että liikelaitosten tytäryhtiöpolitiikkaa koskevat säännökset sisältyvät liikelaitoslakiin. Lisäksi perusteluissa todetaan, että lain mukaan tytäryhtiöpolitiikkaa käsitellään ministeriöiden suorittaman tulosohjauksen ja muun omistajaohjauksen yhteydessä. Edelleen perustelujen mukaan toimintoja, joissa korostuu yhteiskunnallisen ohjauksen tarve, ei yhtiöitettäisi. Valtion liikelaitosten tytäryhtiöpolitiikkaa käsitellään laajasti valtion liikelaitoksista annetun lain 3.2 :n perusteluissa (HE 161/2002 vp., s. 22-23). Rajoituksia tytäryhtiöpolitiikalle asettavat mm. mainittu 3.2 sekä valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta annettu laki ( 973/2002). Ehdotetussa laissa ei kuitenkaan ole säännöksiä, jotka koskisivat liikelaitos Metsähallituksen joidenkin toimintojen yhtiöittämistä tai sen rajoittamista. Yhtiöittämisen mahdollinen rajoittaminen jää tässä laissa siten yksinomaan perustelujen varaan. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. korostaa, että tytäryhtiöiden perustamisen ei tule johtaa laajemmasta yhteiskuntavastuusta vapautumiseen valtion hallussa olevien luonnonvarojen käytöstä päätettäessä. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Heikki Simola puheenjohtaja Eero Yrjö-Koskinen toiminnanjohtaja