Arvioinnit 15/04
SUOMEN EQUAL -YHTEISÖALOITEOHJELMAN TOIMEENPANON VÄLIARVIOINTI KOKEILEVUUDESTA VALTAVIRTAISTAMISEEN II VÄLIRAPORTTI Sosiaalikehitys Oy Hannele Syrjä, Sanna-Mari Lyytinen, Leila Partanen, Sari Pitkänen LTT-Tutkimus Oy Jari Karjalainen, Taina Kilpinen, Mikko Valtakari Joulukuu 2004
ESR arviointi -sarja Päätoimittaja - Editor-in-Chief Susanna Piepponen Toimitussihteeri - Editor Leena Lyra Toimituksen osoite - Address Työministeriö - Ministry of Labour PL - P.o.Box 34 00023 VALTIONEUVOSTO puh. - tel. 010 60 4001 ISBN 951-735-852-0 ISSN 1459-6695 Taitto: Innocorp Oy Elektroninen versio: Innocorp Oy Paino: Oy Edita Ab Helsinki 2004
SAATESANAT Euroopan sosiaalirahaston osarahoittaman EQUAL-yhteisöaloiteohjelman toisessa väliarviointiraportissa keskitytään arvioimaan ohjelman toteutusperiaatteiden ohjausvaikutusta toimenpidetasolla. Raportissa tarkastellaan myös alustavasti potentiaalisia kehittymässä olevia innovaatioita ja lähestymistapoja. Arviointiraportti kuuluu EQUAL-yhteisöaloitteen väliarviointiprosessiin ja sen tuottamaa tietoa hyödynnetään paitsi EQUAL-yhteisöaloitteen loppuohjelmakauden toimeenpanossa myös EU -tason EQUAL-ohjelmien arvioinnissa. EQUAL-yhteisöaohjelman arvioinnin ohjausryhmän puheenjohtajana ovat toimineet erikoissuunnittelija Susanna Piepponen (- 2/2004) ja erikoissuunnittelija Päivi Laatikainen työministeriöstä, jäseninä hallintovirkamies Riitta Kangasharju ja hallintovirkamies Åsa Sundholm Euroopan komissiosta, ylitarkastaja Elise Kovanen opetusministeriöstä, finanssisihteeri Lars Kolttola sosiaali- ja terveysministeriöstä, tutkija Simo Mannila Stakesista, projektipäällikkö Eeva-Liisa Koivuneva, ylitarkastaja Janne Pennanen ja projektineuvoja Varpu Taarna työministeriöstä. Ryhmän sihteerinä on toiminut projektineuvoja Raija Nokelainen työministeriöstä. Arvioinnin on toteuttanut Sosiaalikehitys Oy yhdessä LTT-tutkimus Oy:n kanssa. Helsingissä, joulukuussa 2004 Pertti Toivonen Johtaja 5
TEKIJÖIDEN ALKUSANAT Equal -yhteisöaloite edustaa kokeilevuudessaan uudentyyppistä ohjelmaa koko Euroopan tasolla. Sen toteutukseen on kytketty useita toteutusperiaatteita tuloksellisuuden vahvistamiseksi ja uusien ratkaisujen kehittämiseksi syrjäytymisen ja syrjinnän ehkäisyyn sekä tasa-arvoisten mahdollisuuksien edistämiseen työmarkkinoilla. Sosiaalikehitys Oy vastaa Equal -yhteisöaloiteohjelman toimeenpanon arvioinnin toteutuksesta vuosina 2002-2005 yhteistyössä LTT-Tutkimus Oy:n kanssa. Arviointi on ollut jatkuvaa ja siinä korostuvat monitahoisten aineistojen ja menetelmien hyödyntäminen sekä säännöllinen vuoropuhelu ohjelman toteutukseen osallistuvien kanssa. Käsillä olevan Equal -yhteisöaloiteohjelman toimeenpanon arvioinnin toisen väliraportin keskeinen näkökulma liittyy yhteisöaloitteen toteutusperiaatteisiin ja niiden myötävaikutukseen uusien ratkaisumallien ja toimintatapojen kehittymiselle. Raportissa tarkastellaan toteutusperiaatteiden arvioinnin tuloksia sekä kokoavasti ohjelmatasolla että ohjelman kuuden eri toimenpidekokonaisuuden osalta. Toisen väliraportin tarkoituksena on täydentää vuonna 2003 tuotettua väliarviointiraporttia. Equal -yhteisöaloitteen toteutusperiaatteet "kokeilevuudesta valtavirtaistamiseen" ovat tarjonneet haasteita niin ohjelman toimeenpanosta vastaaville, kehittämiskumppanuuksien toimijoille kuin arvioitsijoillekin, mikä on tehnyt arvioinnista myös erityisen kiinnostavan. Arvioinnin tavoitteena on palvella niin kansallisia toteuttajaviranomaisia kuin yhteisöaloitteen toteutuksesta vastaavia Euroopan Unionin tasolla ohjelman toimeenpanon ja yhteisöaloitteen kehittämiseksi. Arvioinnin toivotaan tukevan myös kehittämiskumppanuuksien toteutusta ja uuden toteutuskierroksen hanketoteuttajia. Yhteistyö ja vuoropuhelu kehittämiskumppanuuksien toimijoiden, ohjelman toimeenpanosta vastaavien ja eri tavoin Equal -ohjelman toteutukseen osallistuvien kanssa on ollut antoisaa ja rakentavaa. Esitämme kiitoksemme kaikille arvioinnin toteutukseen myötävaikuttaneille. Equal -yhteisöaloiteohjelman ensimmäisen toteutuskierroksen toiminta jatkuu loppukevääseen 2005, joten myös arviointi jatkuu. Kokonaisarvio yhteisöaloiteohjelman tuloksellisuudesta raportoidaan arvioinnin loppuraportissa syksyllä 2005. Helsingissä, joulukuussa 2004 Sosiaalikehitys Oy Tutkijatiimi LTT-Tutkimus Oy Tutkijatiimi 6
SISÄLLYS SAATESANAT...5 TEKIJÖIDEN ALKUSANAT...6 TIIVISTELMÄ...11 Ohjelman toteutuksen eteneminen...12 Equal-yhteisöaloiteohjelman toteutusperiaatteiden ohjausvaikutus...13 Equal-ohjelmassa kehittymässä olevista innovaatioista...17 EXECUTIVE SUMMARY...22 Remarks for Introduction...22 Progress of the realisation of CIP Equal...23 Effectiveness of the key principles of CI Equal...24 On innovations on the way in Equal programme...29 1. EQUAL-YHTEISÖALOITTEEN TOIMINTAYMPÄRISTÖ...34 2. ARVIOINNIN TOTEUTUS...37 2.1 Arviointitehtävä ja arvioinnin lähestymistapa...37 2.2 Arvioinnin toteutus, aineistot ja metodit...40 Arvioinnin työnjako...42 Arviointitulosten raportointi...42 3. EQUAL YHTEISÖALOITTEEN TOTEUTUSPERIAATTEIDEN OHJAUSVAIKUTUS...45 3.1 Kumppanuus-periaate ja kehittämiskumppanuusmalli...45 3.1.1 Kumppanuus -periaatteen sisällöstä...46 3.1.2 Kumppanuus-periaatteen toteutuminen...47 3.1.3 Kumppanuus-periaatteen ohjausvaikutus kehittymässä oleviin uusiin lähestymistapoihin...48 3.2 Valtaistaminen...50 3.2.1 Valtaistamisen käsite...50 3.2.2 Valtaistamis-periaatteen ohjausvaikutus potentiaalisten uusien ratkaisujen kehittymiseen...51 3.3 Yhtäläiset mahdollisuudet...52 3.4 Innovaatiot sekä innovatiivisuus ja kokeilevuus...54 3.4.1 Käsitteiden sisällöstä...54 3.4.2 Innovaatio...54 3.4.3 Innovatiivisuus...56 3.4.4 Kehittymässä olevia innovaatioita...56 3.4.5 Ohjelman toimeenpanon tuki innovatiivisuudelle...58 3.5 Kansainvälinen yhteistyö...59 3.5.1 Kansainvälisen yhteistyön toteutus...59 3.5.2 Kansainvälisen yhteistyön myötävaikutus uusien lähestymistapojen kehittymiseen...61 7
3.6 Verkostoituminen ja valtavirtaistaminen...62 3.6.1 Käsitteistä...62 3.6.2 Innovatiiviset hyvät käytännöt...63 3.6.3 Verkostoitumisen ja valtavirtaistamisen toteutuksen kehittyminen...64 3.7 Temaattinen verkostoituminen ja yhteistyö...66 3.8 Yhteenveto ja johtopäätökset...68 4. TOIMENPIDEKOKONAISUUDET...75 4.1 Toimenpidekokonaisuus 5.1.1. Työllistyvyys...75 4.1.1 Lähtökohdat...75 4.1.2 Kehittämiskumppanuuksien toteutuksen eteneminen...76 4.1.3 Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus...78 4.1.4 Innovaatiot...89 4.1.5 Temaattisen yhteistyön eteneminen...95 4.1.6 Yhteenveto...97 4.2 Toimenpidekokonaisuus 5.1.2. Rasismin ehkäisy...99 4.2.1 Lähtökohdat...99 4.2.2 Kehittämiskumppanuuksien toteutuksen eteneminen...101 4.2.3 Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus...102 4.2.4 Innovaatiot...107 4.2.5 Temaattisen yhteistyön eteneminen...110 4.2.6 Yhteenveto...113 4.3 Toimenpidekokonaisuus 5.2.1 Sosiaalitalous...115 4.3.1 Lähtökohdat...115 4.3.2 Kehittämiskumppanuuksien toteutuksen eteneminen...115 4.3.3 Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus...117 4.3.4 Innovaatiot...126 4.3.5 Temaattisen yhteistyön eteneminen...128 4.3.6 Yhteenveto...130 4.4 Toimenpidekokonaisuus 5.3.1. Sopeutumiskyky...132 4.4.1 Lähtökohdat...132 4.4.2 Kehittämiskumppanuuksien toteutuksen eteneminen...133 4.4.3 Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus...137 4.4.4 Innovaatiot...144 4.4.5 Temaattisen yhteistyön eteneminen...145 4.4.6 Yhteenveto...147 4.5 Toimenpidekokonaisuus 5.4.1. Sukupuolten tasa-arvo...149 4.5.1 Lähtökohdat...149 4.5.2 Kehittämiskumppanuuksien toteutuksen eteneminen...150 4.5.3 Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus...152 4.5.4 Innovaatiot...157 4.5.5 Temaattisen yhteistyön eteneminen...163 4.5.6 Yhteenveto...165 8
4.6 Toimenpidekokonaisuus 5.5. Turvapaikanhakijat...166 4.6.1 Lähtökohdat...166 4.6.2 Kehittämiskumppanuuden toteutuksen eteneminen...167 4.6.3 Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus...168 4.6.4 Innovaatiot...170 4.6.5 Temaattisen yhteistyön eteneminen...172 4.6.6 Yhteenveto...172 5. EQUAL-OHJELMAN TOIMEENPANO...174 Arvioinnin ohjaus...175 6. YHTEENVETO JA KEHITTÄMISEHDOTUKSET...176 Equal-yhteisöaloiteohjelman toteutusperiaatteiden ohjausvaikutus...176 Equal-ohjelmassa kehittymässä olevista innovaatioista...179 LÄHTEET...181 LIITTEET...185 Liite 1 - Kumppanuustoimijoille suunnattu kysely...185 Liite 2 - ESR-ennakkoseurantatiedot ajalta 1.1.2000-30.6.2004...190 9
10
TIIVISTELMÄ Equal-yhteisöaloite edustaa kokeilevuutta ja uutta ohjelmatyyppiä koko Euroopan tasolla. Samalla kun sen tavoitteena on kokeilla ja löytää uusia, tehokkaita keinoja syrjinnän, syrjäytymisen ja eriarvoisuuden ehkäisyyn työmarkkinoilla, sen toteutuksessa kokeillaan aikaisemman ohjelmakauden kokemusten perusteella useita uusia toteutustapoja. Niiden tavoitteena on tukea ohjelman toteutusta ja vahvistaa sen tuloksellisuutta. Näitä toteutusperiaatteita ovat kehittämiskumppanuus, valtaistaminen ja yhtäläiset mahdollisuudet, innovatiivisuus, kansainvälinen yhteistyö ja hyvien käytäntöjen valtavirtaistaminen. Kehittämiskumppanuuksien toteutusta tukevat muun muassa pyrkimys kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, toteutuksen vaiheistus, itsearvioinnin hyödyntäminen sekä verkostoituminen ja temaattinen yhteistyö. Käsillä olevassa Equal-yhteisöaloiteohjelman toimeenpanon väliarvioinnin II väliraportissa on koottu yhteen arvioinnin tulokset siitä, millä tavoin nämä yhteisöaloitteeseen sisältyvät toteutusperiaatteet ovat tähän mennessä toteutuneet ja millä tavoin ne ovat myötävaikuttaneet ohjelmassa kehittymässä oleviin tuloksiin, uusiin keinoihin ja ratkaisumalleihin. Arviointitehtävään on kuulunut lisäksi kehittymässä olevien potentiaalisten innovaatioiden alustava erittely, joita on tarkasteltu toimenpidekokonaisuuksittain. Arviointi on perustunut monitahoisten aineistojen analyysiin sekä eri menetelmien, kuten haastattelujen ja kyselyjen hyödyntämiseen samoin kuin reaaliaikaiseen vuoropuheluun ohjelman ja siinä toteutettavien hankkeiden toteuttajien kanssa. Raportti täydentää vuonna 2003 annetun arvioinnin väliraportin tuloksia ohjelman toteutuksen, alustavien tulosten ja innovaatioiden sekä toteutusperiaatteiden tehokkuuden osalta. Yhteisöaloitteen toteutukseen liittyvän temaattisen yhteistyön kehittymistä on arvioitu lisäksi erikseen. Vaikka ohjelman toteutus on edennyt monin tavoin, voidaan kuitenkin ohjelman toteutuksen keskeneräisyydestä johtuen uusia keinoja ja lähestymistapoja arvioida vasta suuntaa-antavasti. Equal-yhteisöaloiteohjelman perimmäinen tavoite on myönteisten muutosten aikaan saaminen ja uusien tehokkaampien toimintatapojen ja käytäntöjen omaksuminen. Tavoitteena on löytää uusia toimintamalleja ja lähestymistapoja erityisesti toimintajärjestelmien kehittämiseen ja rakenteiden uudistamiseen sosiaalisen osallisuuden ja työllistyvyyden lisäämiseksi. Equal-ohjelman toteutusperiaatteita ja erityisesti kehittymässä olevia uusia lähestymistapoja on arvioinnissa tarkasteltu suhteessa toimintaympäristöön ja siitä nouseviin kehittämishaasteisiin. Kun Equal ohjelma toimenpidekokonaisuuksineen kattaa työmarkkinoiden kehittämisen kannalta useita haasteellisia kehittämisalueita, LUKU Tiivistelmä 11
LUKU Tiivistelmä kehittymässä olevia tuloksia ja mitä uutta ne voisivat tuoda kansalliseen kehittämiseen on tarkasteltu erityisesti suhteessa toimenpidekokonaisuuksien tavoitteisiin, kontekstiin ja aikaisempiin kehittämistuloksiin. Equal-yhteisöaloiteohjelman arvioinnin lopullisena tavoitteena on arvioida, mitä lisäarvoa ohjelman toteutus tuottaa syrjinnän ja syrjäytymisen kannalta työmarkkinoilla heikossa asemassa olevien henkilöryhmien aseman parantamiseksi. Tässä suhteessa olennainen kysymys on, minkälaiseen kehityskontekstiin Equalyhteisöaloite asemoituu ja miten se kykenee punoutumaan siihen monitahoiseen ja -tasoiseen muutosprosessiin, jota kansallisella tasolla erilaisin strategioin ja ohjelmin pyritään viemään eteenpäin työmarkkinoiden kehittämiseksi ja työllisyyden, sosiaalisen osallisuuden ja tasa-arvon lisäämiseksi. Erityisesti syrjäytymisen ehkäisyn ja työllistämisen haasteena on ollut suomalaiselle toiminta- ja palvelujärjestelmälle tyypillinen hallinnon ja palvelujen sektoroituneisuus ja hajanaisuus. Tässä suhteessa meneillään on näitä rakenteita koskeva murrosvaihe, joka on vahvistunut Equal-yhteisöaloiteohjelman käynnistymisen jälkeen. Muutos ilmenee erityisesti valtion ja kuntien uudenlaisena työnjakona ja yhteistyönä työllisyyttä ja sosiaalipolitiikkaa koskevissa tehtävissä, samoin kansallisissa kehittämisohjelmissa ja seudullisten elinkeino- ja työllisyysstrategioiden kehittämisessä. Ohjelman toteutuksen haasteena on, miten se tukee ja mitä aineksia se tuottaa uusien rakenteiden kehittämiseen ja laajemmin hyvinvointipalveluiden paikalliseen ja alueelliseen kehittämiseen erityisesti syrjinnän, syrjäytymisen ehkäisyn ja työllistämisen osalta. Tässä suhteessa ohjelman toteutuksessa on meneillään haasteellinen vaihe. Ohjelman toteutuksen eteneminen Equal-ohjelman vaativa toteutustapa ja kehittämiskumppanuusyhteistyön rakentaminen ovat selkeästi vieneet aikaa varsinaisten työsuunnitelmien täysimääräiseltä toteuttamiselta. Erityisesti toiminnoiltaan tai alueelliselta kattavuudeltaan laajat kehittämiskumppanuushankkeet ovat olleet varsin raskaita ja aikaa vieviä toteuttaa. Kumppanuusprojektien hallinnointi ja joissakin kumppanuuksissa maksatusten vakavat viivästymiset ovat osin vaikeuttaneet työsuunnitelmien toteuttamista ja vieneet aikaa varsinaiselta kehittämistyöltä. Kumppanuusyhteistyö näyttää kuitenkin vahvistuneen kuluneen vuoden aikana useimmissa kehittämiskumppanuuksissa, joskin poikkeuksiakin tästä on. Yhteistyön kehittymiseen ovat vaikuttaneet muun muassa kertymässä olevien tulosten kokoaminen, arvioinnin hyödyntäminen sekä keskinäisen vuorovaikutuksen ja yhdessä tekemisen lisääntyminen. Kokonaisuudessaan ohjelman toteutus on edennyt pääosin suunnitelmien mukaan, vaikka suuria kehitysharppauksia ei ole otettukaan. Ensimmäiset kehittämiskumppanuudet ovat jo päättyneet, silti joissakin kehittämiskumppanuuksis- 12
sa kokeilut ovat vielä testausvaiheessa ja toiminto 2:n toteutus jatkuu. Kansainvälinen yhteistyö on pääosin päättymässä kuluvan syksyn aikana ja monissa kehittämiskumppanuuksissa tähän liittyvät toiminnot ovat olleet keskeisellä sijalla. Myös toisen hakukierroksen käynnistyminen on heijastunut monien kehittämiskumppanuuksien toimintaan uusien hankkeiden suunnitteluna. Näyttäisi siltä, että kaikin osin hankkeet eivät saavuta tavoitteitaan. Asiakastulosten osalta joillakin kehittämiskumppanuuksilla on ollut selkeitä ongelmia tavoittaa kohderyhmää tai asiakasryhmien tilanne on osoittautunut ennakoitua vaikeammaksi, jolloin tavoitteita on jouduttu tarkistamaan ja toimintoja on ollut kohdennettava uudestaan. Osin myös uusien lähestymistapojen kehittämisessä on jääty tavoitteista ja päädytty tavanomaiseen kehittämistoimintaan. Toiminto 3:n toteutus on varsinaisesti vasta käynnistynyt vuoden 2004 aikana ja parhaimmillaan kehittämiskumppanuudet ovat edenneet tulosten analysoimisessa, tuotteistamisessa ja mallintamisessa. Myös tulosten levittämissuunnitelmien täsmentäminen ja itse levittäminen on käynnistynyt. Varsinainen suunnitelmallinen tulosten levittäminen ja erityisesti valtavirtaistaminen, juurruttaminen tavanomaiseen toimintaan, on vasta aluillaan. Kaikki nämä toiminnot vaativat vahvistamista ohjelman toteutuksen loppukaudella. LUKU Tiivistelmä Equal-yhteisöaloiteohjelman toteutusperiaatteiden ohjausvaikutus Yhteisöaloitteeseen sisältyvät toteutusperiaatteet: kumppanuus ja erityisesti kehittämiskumppanuusmalli, osallisuus ja valtaistaminen, innovatiivisuus ja kansainvälinen yhteistyö samoin kuin valtavirtaistaminen ja temaattinen yhteistyö edustavat ohjelmallisen kehittämisen elementtejä, joiden voi arvioida luovan toteutuessaan hyvän kehittämisalustan uusien innovatiivisten menetelmien ja toimintamallien kehittymiselle. Toteutusperiaatteiden ohjausvaikutusta kehittymässä oleviin tuloksiin on ollut mahdollista arvioida vasta ennakoiden. Arvioinnin tulosten mukaan toteutusperiaatteet ovat myötävaikuttaneet monin tavoin tulosten kehittämiseen, mutta niiden toteutukseen sisältyy myös paljon kehittämishaasteita, joita parantamalla ohjelman tuloksellisuuden voi odottaa kohentuvan. Toteutusperiaatteiden toteutumista ja ohjausvaikutusta koskevat havainnot toimenpidekokonaisuuksittain on koottu taulukkoon tiivistelmän loppuun (Taulukko 1). Kaiken kaikkiaan kumppanuus-periaate on ohjelmatasolla eri toimenpidekokonaisuudet huomioiden toteutunut parhaiten. Sitä on myös ohjelma-asiakirjassa korostettu keskeisenä periaatteena. Kumppanuus-periaate on parhaimmillaan mahdollistanut uudenlaisten yhteistyömallien rakentamisen ja tuonut yhteen erilaisia toimijoita ja erilaista asiantuntemusta. Se on myös mahdollistanut monipuolisemman kehittämistoiminnan ja tässä mielessä kumppanuusperiaate näyttää vahvistaneen tavoitteena ollutta kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Vaikka kaikki 13
LUKU Tiivistelmä kehittämiskumppanuudet eivät välttämättä saavuta tavoitteitaan, näyttää siltä, että kumppanuusyhteistyön tuloksena syntyy myös uusia toimintamalleja ja keinoja syrjinnän ja syrjäytymisen ehkäisyyn työmarkkinoilla. Kumppanuus-periaate on erityisesti mahdollistanut ratkaisumallien kehittämisen toimintaympäristön kehityksestä nouseviin haasteisiin luomalla uusia yhteistyörakenteita sekä kehittämällä erilaisia toimintaprosesseja. Equal-yhteisöaloitteeseen sisältyvä kehittämiskumppanuus -malli on kuitenkin osoittautunut haasteelliseksi ja aitoa kehittämiskumppanuutta on syntynyt varsin vähän ohjelman toteutuksessa. Tästä syystä itse kehittämiskumppanuusmalli ja kehittämiskumppanuuksien toteutusmuodot edellyttävät kehittämistä. Kumppanuuksien rakentaminen edellyttää tarkoituksenmukaisten kumppanuustoimijoiden kokoamista ja yhteisen kehittämistehtävän ja tavoitteiden selkeää määrittämistä. Kehittämiskumppanuuksien toteutuksessa tulisi hyödyntää saatuja oppimiskokemuksia. Nämä koskevat muun muassa kumppanuustoimijoiden keskinäisten vastuiden selventämistä ja sitoutumisen vahvistamista, hallinnoivien organisaatioiden ja ohjausryhmien roolin selkeyttämistä, oman arvioinnin toteutuksen kehittämistä, verkostoyhteistyön vahvistamista ja kumppanuuden sisäisten työtapojen kehittämistä tuloksellisuuden vahvistamiseksi. Yhteistyömuotojen kehittämiseen tulisi kiinnittää huomiota heti kumppanuuksien toiminnan käynnistyessä. Tässä on myös ohjelman toimeenpanosta vastaavilla keskeinen merkitys sekä ohjauksen että muun muassa toteutuksen tuen ja työvälineiden kehittämisessä. Valtaistaminen on toinen ohjelma-asiakirjassa korostettu toteutusperiaate, johon liittyvät niin kumppanitoimijoiden kuin kohderyhmän osallisuus ja vaikutusmahdollisuudet kumppanuuksien toteutukseen. Valtaistaminen ohjelman ja eri toimenpidekokonaisuuksien toteutuksessa on toteutunut jokseenkin hyvin kohderyhmä -tasolla. Kehittämiskumppanuuksissa on pyritty aidosti luomaan edellytyksiä osallisuudelle ja valtaistamiseen liittyvälle voimavaraistumiselle. Toteutusperiaatteen ohjausvaikutus näkyy sekä kohderyhmälähtöisten ja yksilöllisten menetelmien, toimintamallien ja prosessien kehittämisenä että parhaimmillaan myös vaikutusmahdollisuuksina menetelmien tai toimintamallien kehittämiseen ja osallisuutena itse hankkeiden toteutukseen joko käytännön projektityöntekijänä tai ohjausryhmän jäsenenä. Asiakkaiden rekrytointi ja kohderyhmän valtaistaminen ja sitouttaminen sekä käytännön osallisuus on kohdannut myös ongelmia erityisesti syrjäytymisen ehkäisyyn ja työllistämiseen liittyvissä hankkeissa. Ongelmat ovat tuttuja erilaisista työllistämishankkeista ja ne liittyvät haasteellisten asiakasryhmien moniongelmaisuuteen ja sitouttamiseen. Osallisuus -periaatetta tulisikin edelleen toteutuksessa vahvistaa, kehittää uusia keinoja ja hyödyntää ohjelman toteutuksesta saatuja oppimiskokemuksia, joihin yksittäisissä kehittämiskumppanuuksissa on erityisesti paneuduttu. 14
Kumppanitoimijoiden tasolla valtaistamiseen liittyvä vaikutusmahdollisuuksien varmistaminen näyttäisi toteutuvan varsin hyvin. Periaatteen toteutumisen esteenä näyttäisi pikemminkin olevan sitoutumisen heikkous. Tähän voidaan vaikuttaa kehittämiskumppanuuksien rakentamista ja yhteistyötä vahvistavilla menetelmillä. Tähän tulisi kiinnittää erityistä huomiota jo kehittämiskumppanuuden käynnistyessä. Erityisesti yritysten, työmarkkinajärjestöjen ja kolmannen sektorin toimijoiden roolin, mutta myös viranomaisyhteistyön vahvistaminen on ohjelman jatkototeutuksessa edelleen haasteena. Yhtäläisten mahdollisuuksien näkökulmasta ohjelman toteutus on kohdistunut pääosin haasteellisiin ryhmiin syrjinnän ja syrjäytymisen näkökulmasta. Ohjelman toteutus on nostanut esiin myös uusia kohderyhmiä ESR -ohjelmien toteutuksessa, kuten seksuaali- ja sukupuolivähemmistöt ja oppimisvaikeuksista kärsivät henkilöryhmät. Yhtäläisten mahdollisuuksien toteutuminen ilmenee etenkin monien kohderyhmäerityisten uusien menetelmien ja toimintamallien kehittämisenä muun muassa vammaisiin ja vajaakuntoisiin sekä etnisiin ryhmiin kohdistuvissa hankkeissa. Yhdenvertaisuuteen ja syrjintään liittyviä ilmiöitä on jonkin verran kartoitettu tutkimuksin. Suoranaisen syrjinnän ja esimerkiksi rasismin ehkäisyä korostuneemmin monissa hankkeissa on pyritty vaikuttamaan välillistä syrjintää edustaviin ilmiöihin. Monissa kehittämiskumppanuuksissa välittömänä kohderyhmänä ovat työyhteisöt, viranomaiset tai opetushenkilöstö, jolloin tavoitteena on yhdenvertaisuuden edistäminen välillisesti. Sukupuolten tasa-arvon edistämistä on yhtäläisiin mahdollisuuksiin liittyen painotettu Equal-yhteisöaloitteessa. Arvioinnissa on jo aiemmin nostettu esiin, ettei sukupuolten tasa-arvon edistäminen eikä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen periaate toteudu ohjelmassa tavoitteiden mukaisesti. Eri toimenpidekokonaisuuksissa toteutetaan yksittäisiä naiserityisiä hankkeita tai osaprojekteja, jotka tuovat lisäarvoa ohjelman toteutukseen, mutta lähes puolet hankkeista on sukupuolineutraaleja eivätkä tasa-arvopainotteisiksi luokitellut hankkeetkaan ole erityisen sukupuolisensitiivisiä. Ohjelman toteutus kaipaa kehittämistä sukupuolten tasa-arvon edistämisen ja erityisesti sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen näkökulmasta. Innovatiivisuus toteutusperiaatteena liittyy uusiin tavoitteisiin, lähestymistapoihin ja toimintatapoihin. Periaate ei ole erityisen vahva ohjelman toteutuksessa. Innovatiivisuus ilmenee pääosin yksittäisinä kokeiluina tai uusina lähestymistapoina sekä uudenlaisina yhteistyörakenteina ja toimintamalleina. Syrjinnän ja syrjäytymisen ehkäisyn samoin kuin työmarkkinoilla heikossa asemassa olevien tilanteen parantamisen kannalta erityisesti ne toimintamallit, joilla on kyetty luomaan linkkejä koulutuksen ja työllistämisen yhdistämiseen samoin kuin vahvistamaan yhteyksiä yrityksiin ja työantajiin sekä työyhteisöihin, edustavat selkeimmin uudenlaisia toimintatapoja. LUKU Tiivistelmä 15
LUKU Tiivistelmä Ohjelman toteutuksen monitahoisuus ja muun muassa kehittämiskumppanuuksien yhteistyön rakentaminen ja kehittäminen on vienyt aikaa itse toimintamallien kehittämiseltä ja yhteiseltä kehitystyöltä, minkä voi arvioida heikentäneen innovatiivisten lähestymistapojen syntymistä. Myös toimeenpanojärjestelmään ja hallinnointiin liittyvät jäykkyydet ja säännösten tulkinnat ovat rajanneet kokeilevuutta. Ohjelman toteutus edellyttäisi toimeenpanojärjestelmältä suurempaa joustavuutta ja poikkihallinnollisuutta. Tämä koskee myös rahoitusmekanismien ja maksatusten kehittämistä. Kansainvälinen yhteistyö on yhteisöaloitteen keskeisiä periaatteita. Kansainvälisen yhteistyön toteutuksessa on ollut monia ongelmia, jotka johtuvat sekä kansainvälisen yhteistyön toteutustavoista, eri jäsenmaiden erilaisista käytännöistä että itse kansainvälisten kumppanuuksien toteutuksesta mutta myös hanketoimijoiden valmiuksista kansainväliseen yhteistyöhön. Periaate ei ole toteutunut täysin toivotulla tavalla ja kansainvälisestä yhteistyöstä saadut hyödyt näyttäisivät jäävän vähäisiksi panostuksiin nähden. Kansainvälisen yhteistyön toteutusmuodot ovat olleet enimmäkseen tiedon ja kokemusten vaihtoa, jota on toteutettu yhteisin seminaarein ja opintomatkoin ja osaksi myös henkilövaihdon avulla. Pääosin kansainvälinen yhteistyö on tuottanut uutta tietoa ja osaamista, josta saatava hyöty on sitä kattavampi, mitä useammat kehittämiskumppanuuksien toimijat yhteistyöhön ovat osallistuneet. Joissakin yksittäisissä tapauksissa on edetty toimintamallien ja menetelmien yhteiseen kehittämiseen, josta on ollut selkeää hyötyä myös oman kehittämiskumppanuuden tulosten kehittymiselle. Kansainvälisen yhteistyön toteutus edellyttää kehittämistä sekä EU- että kansallisella tasolla. Yhteiseen kehittämistyöhön pääsemiseksi pitäisi vahvistaa keinoja sopivien kansainvälisten kumppaneiden löytymiseksi. Samoin kumppanuuksien kokoa voisi olla hyvä rajata pienempiin kumppanuuksiin. Kansainvälisen yhteistyön toteuttaminen edellyttää toteutuksesta saatujen oppimiskokemusten kartoittamista ja hyödyntämistä sekä hanketoimijoiden perehdyttämisen vahvistamista. Näistä oppimiskokemuksista olisi hyvä järjestää seminaari, erityisesti kun Equal -ohjelmassa uusi toteutuskierros on käynnistymässä. Valtavirtaistamisen periaatteen tarkoituksena on vahvistaa uusien menetelmien ja toimintamallien levittämistä ja vakiinnuttamista tavanomaiseen toimintaan eri tasoilla. Suuressa osassa hankkeita tulosten analysoiminen ja mallintaminen samoin kuin levittäminen ja valtavirtaistaminen on vasta alussa, joten tulokset ovat nähtävissä vasta myöhemmin. Näyttäisi siltä, että sekä levittäminen että erityisesti valtavirtaistamisen periaate on jäänyt kehittämiskumppanuuksien toteuttajille jossakin määrin hahmottomaksi, joten sen täsmentäminen ja toteutus edellyttää vahvistamista. Valtavirtaistamisessa yksi keskeisistä ongelmista on se, että harvoilla yksittäisillä hankkeilla 16
on todellisia vaikuttamiskanavia päätöksenteon tasolle ja mekanismit, joiden avulla hankkeiden tulokset huomioitaisiin paikallisessa tai kansallisessa päätöksenteossa ovat edelleen varsin heikot. Hanketasolla tähän tulisi kiinnittää huomiota jo toiminnan suunnittelussa ja käynnistyessä. Periaatteen toteutuksen kehittäminen edellyttää ohjelman toimeenpanosta vastaavilta ohjauksen vahvistamista. Valtavirtaistamisen vahvistaminen on kaiken kaikkiaan ohjelman toteutuksen suuri haaste. Temaattinen yhteistyö on Equal-yhteisöaloitteeseen sisällytetty toteutustapa tulosten kehittämisen ja hyvien käytäntöjen levittämisen ja valtavirtaistamisen vahvistamiseksi. Temaattinen yhteistyö on vielä monin osin toteutusvaiheessa. Näyttäisi kuitenkin siltä, että se ei toimi täysipainoisesti yhteisenä hyvien käytäntöjen kehittämisen ja keskinäisen oppimisen foorumina. Temaattinen yhteistyö edellyttäisi tässä suhteessa muun muassa intensiivisempää yhteistyötä. Myös valtavirtaistamisen mekanismien kehittämiseen ja vahvistamiseen tulisi kiinnittää huomiota enemmän temaattisen yhteistyön toteutuksessa. Erityisesti temaattisen yhteistyön ohjausryhmien toimintaa tulisi tehostaa. Ohjelman toteutus edellyttää kaiken kaikkiaan toimintatapojen sekä hanketoimijoiden verkostoitumisen ja vuorovaikutuksen kehittämistä keskinäisen oppimisen vahvistamiseksi. Vertaisoppimisen ja hyvien käytäntöjen valtavirtaistamisen vahvistamiseksi saattaisi yhtenä toimintamuotona olla hyvä harkita käytettäväksi Euroopan unionin Peer review -vertaisoppimiskäytännön soveltamista. Tällaiseen menettelyyn voitaisiin kehittää soveltuva toimintamalli kehittämiskumppanuustasolle, jolloin yksittäisen DPn kehittämää hyvää käytäntöä voisivat arvioida sekä muutama muu kehittämiskumppanuus että ulkopuoliset asiantuntijat. Temaattisen yhteistyön toteutustapa vaatii kehittämistä, jotta se toisi tavoiteltua lisäarvoa ohjelman toteutukseen ja vahvistaisi tulosten valtavirtaistamista. Toteutuksen linkittäminen esimerkiksi muihin kansallisiin kehittämisohjelmiin saattaisi vahvistaa valtavirtaistamista ja tulosten juurruttamista. LUKU Tiivistelmä Equal-ohjelmassa kehittymässä olevista innovaatioista Equal-yhteisöaloitteen tavoitteena on tuottaa innovaatioita, uusia lähestymistapoja ja valtavirtaistettavia innovatiivisia hyviä käytäntöjä. Suomalaisessa kontekstissa puhutaan innovatiivisista lähestymistavoista, jotka Equal-ohjelman toteutuksessa liittyvät erityisesti kumppanuusmallin testaamiseen sekä uusien toimintamallien ja -menetelmien kokeiluun. Ohjelman toteutuksen edettyä syntymässä olevia tuloksia ja niihin liittyen potentiaalisia uusia lähestymistapoja edustavia innovaatioita ja sitä, miten ne kohdentuvat Equal-yhteisöaloite-ohjelman ja sen toimenpidekokonaisuuksien tavoitteisiin, on voitu arvioida vasta alustavasti ja suuntaa-antavasti. Kun toimenpidekokonaisuudet eroavat toisistaan sekä tavoitteiltaan että laajuudeltaan ja kehittä- 17
LUKU Tiivistelmä miskumppanuudet tavoitteineen edustavat laajaa kirjoa, on jo toimenpidekokonaisuustasolla saati ohjelmatasolla yleistysten tekeminen syntymässä olevista uusista lähestymistavoista varsin vaikeaa. Tässä suhteessa ohjelman toteutuksesta syntyy varsin pirstaleinen kuva. Arvioinnissa on alustavasti eritelty toimenpidekokonaisuuskohtaisissa tarkasteluissa kehittymässä olevia tuloksia potentiaalisten innovaatioiden näkökulmasta. Kehittymässä olevia uusia keinoja on tarkasteltu radikaalien innovaatioiden, täysin uudenlaisten ratkaisujen ja inkrementaalien innovaatioiden, aikaisemmin kehitettyjen mallien yhdistelmien ja uuden kehittämisen näkökulmasta. Varsinaisesti uusia, radikaaleja innovaatioita sosiaalisten ongelmien ratkaisemiseksi ei ohjelmatasolla näyttäisi olevan laajamittaisesti kehittymässä. Tämä vastaa osin myös niitä ennakointeja, jotka liittyivät jo ensimmäisen hakukierroksen valintaprosessin yhteydessä tehtyihin arvioihin hankkeiden ja hankehakemusten innovatiivisuudesta. Toisekseen voidaan kohtuudella kysyä, voidaanko täysin uusia innovaatioita odottaa syntyväksikään näin lyhyen ja monitahoisen toteutusprosessin aikana. Käynnistynyt kehittämistoiminta saattaa sinänsä luoda pohjaa uusien ratkaisujen ja toimintatapojen kehittymiselle pidemmällä tähtäyksellä. Sen sijaan eri toimenpidekokonaisuuksissa on löydettävissä erilaisia inkrementaaleja innovaatiota, jotka perustuvat aikaisemmin kehitettyjen menetelmien ja toimintamallien ja -sisältöjen yhdistelemiseen ja kehittämiseen sekä soveltamiseen uudella alueella, uudessa yhteydessä tai uusiin kohderyhmiin. Monissa hankkeissa on tuloksellisella tavalla kokeiltu ja yhdistelty aiemmin muissa yhteyksissä kehitettyjä toimintamalleja, jolloin niillä saattaa olla ainakin paikallisesti merkitystä. Equal-yhteisöaloitteen tiedonannossa innovaatioita on kohdentumisen mukaan jaoteltu tavoitekeskeisiin, prosessikeskeisiin ja kontekstikeskeisiin innovaatioihin. Käytännössä ohjelmassa toteutettavat kehittämiskumppanuudet tähtäävät samanaikaisesti useamman tyyppisiin innovaatioihin. Tavoitesuuntautuneita innovaatioita on syntymässä eri tasoilla, etenkin kohderyhmä- mutta myös prosessien tasolla erilaisina palveluina, toimintamalleina ja menetelminä. Erityisesti nämä liittyvät koulutukseen ja opetukseen, mutta myös uusiin teknologisiin sovellutuksiin. Myös uusien kohdealueiden ja -ryhmien esille nostaminen työmarkkinoilta syrjäytymisen tai syrjinnän näkökulmasta, ovat niin kansallisesti kuin suhteessa muuhun ESR-toimintaan merkittäviä uusia avauksia. Prosessisuuntautuneita innovaatioita, jotka ovat useimmiten aikaisemmin kehiteltyjen mallien uudenlaista yhdistämistä ja soveltamista uudessa yhteydessä, on kehitetty monin tavoin erityisesti työllistyvyys -toimenpidekokonaisuudessa. Tähän sekä kumppanuus -periaate että palvelujärjestelmästä nousevat haasteet ovat tarjonneet hyvät mahdollisuudet erityisesti palveluprosessien kehittämisessä. 18
Kontekstisuuntautuneita uusia lähestymistapoja on kehitetty varsin monessa kehittämiskumppanuudessa ja toimenpidekokonaisuudessa. Ne liittyvät uudenlaisiin toimijarakenteisiin ja verkostoihin. Merkittävimpiä tuloksia tässä suhteessa muuhun ESR-toimintaan nähden ovat uudenlaiset keinot yritysten, työmarkkinajärjestöjen ja työyhteisöjen kanssa aikaansaatuun yhteistyöhön erityisesti joissakin työllistyvyys -toimenpidekokonaisuuden ja etnisen syrjinnän ehkäisyyn ja monikulttuuristen työyhteisöjen kehittämiseen tähtäävissä hankkeissa. Monet kehitetyistä uusista keinoista liittyvät sekä uudenlaisiin toimija- ja yhteistyörakenteisiin että erilaisten asiakas- tai kohderyhmälähtöisten menetelmien, prosessien tai toimintamallien kehittämiseen. Ne vastaavat samalla toimintaympäristöstä nouseviin kehittämishaasteisiin ja tarjoavat ratkaisuja näiden haasteiden kohtaamiseen. Näiden tulosten kehittymiseen ovat erityisesti myötävaikuttaneet kumppanuus ja valtaistamisen periaate. Suuri haaste on millä tavoin kehittymässä olevat uudet yhteistyörakenteet, toimintamallit ja muut hyvät käytännöt nivotaan osaksi paikallista, alueellista tai kansallista kehittämistoimintaa. Tämä on haaste sekä kehittämiskumppanuuksien kumppanuusosapuolille että ohjelman toimeenpanojärjestelmälle, jonka tulisi vahvistaa Equal-ohjelman ja siinä syntyvien tulosten kytkeytymistä niin työllisyyden toimintasuunnitelmien kuin muun kansallisen kehittämisen toteutukseen. Samalla kun koko Equal-yhteisöaloite edustaa kokeilevuutta, voi sanoa myös ohjelman ensimmäisen toteutuskierroksen edustavan yhtälailla kokeilua. Equalyhteisöaloitteeseen on sisällytetty niin monia uusia toteutustapoja yhdellä kertaa, että se on ollut ensimmäisten kehittämiskumppanuuksien toteuttajille varsin haasteellista samoin kuin koko ohjelman toimeenpanolle. Toteutuksesta on kertynyt varsin paljon oppimiskokemuksia ohjelman toteutuksen kehittämiseksi, joita on syytä hyödyntää ohjelman toisella toteutuskierroksella. Erityisesti kumppanuus, valtaistaminen, valtavirtaistaminen ja temaattinen yhteistyö ovat toteutusperiaatteita, joiden soveltaminen laajemminkin ohjelmatoiminnassa voisi lisätä ohjelmallisen kehittämisen tuloksellisuutta, luoda uudenlaista kehittämisalustaa innovatiivisten käytäntöjen ja toimintamallien kehittymiselle pitkällä tähtäyksellä sekä vahvistaa ohjelmatoiminnan ja kansallisen kehittämistoiminnan keskinäistä sidettä. LUKU Tiivistelmä 19
Taulukko 1. Toteutusperiaatteiden toteutuminen ja ohjausvaikutus eri toimenpidekokonaisuuksissa. Toteutusperiaate Tpk 5.1.1. Työllistyvyys Tpk 5.1.2. Rasismin ehkäisy Tpk 5.2.1. Sosiaalitalous Tpk 5.3.1. Sopeutumiskyky Kumppanuus Toteutustavoissa ongelmallisuutta. Keskeinen merkitys uusien lähestymistapojen kehittymiselle, erityisesti prosessit ja yhteistyöverkostot ja kokonaisvaltaiset toimintamallit. Eri tyyppisiä toteutustapoja. Toteutunut varsin hyvin. Uusia toimijoita ja yhteistyötahoja. Toteutumisessa osin ongelmallisuutta. Hyödyttänyt pieniä toimijoita. Mahdollistanut osallistumisen ohjelmaan. Toteutustavoissa ongelmallisuutta. Näkyvyyttä ja täydentävyyttä toiminnalle. Osallisuus ja valtaistaminen Yhtäläiset mahdollisuudet Osallisuus ja valtaistaminen lähtökohtana. Kohderyhmän mukaan saannissa osin vaikeuksia. Asiakaslähtöiset ratkaisut ja toteutustavat. Syrjinnän ja syrjäytymisen kannalta haasteelliset ryhmät mukana. Sukupuolten tasa-arvon edistäminen heikko. Toteutuu hyvin. Valtaistamista ja aitoa osallisuutta. Uusia malleja myös tähän. Kohdentuu erilaisiin maahanmuuttajaryhmiin. Myönteistä maahanmuuttajanaisiin kohdistuvat toimet. Vahvistaa tasa-arvonäkökulmaa. Kohderyhmän mukaan saannissa osin vaikeuksia. Sitouttamisessa ja valtaistamisessa kohdattu haasteita. Vaikeassa työmarkkinaasemassa olevat ryhmät huomioitu. Ei sukupuolten tasa-arvoon liittyviä painotuksia. Kohderyhmä osallistettu toimintaan. Kumppanitoimijat osallisina toteutuksessa. Räätälöityjä tuotteita ja toimintamalleja. Kohdentuu pääosin yli 40 -vuotiaille. Myös maahanmuuttajat ja vammaiset. Innovatiivisuus Kokeilevuutta. Uusia avauksia, pääosin aikaisemmin kehitetyn ja uuden yhdistämistä. Uusia avauksia, erityisesti sekä opetuksen että monikulttuuristen työyhteisöjen kehittämiseen. Ilmenee kehittämisessä ja uusien toimintamallien ja kulttuurin luomisessa. Uusi alue. Innovatiivisuutta rajaavia toimeenpanon jäykkyyksiä. Näkyy heikosti tuloksissa. Tpk 5.4.1. Segregaation purkaminen Toteutumisessa ongelmallisuutta. Vahvistanut vaikuttamismahdollisuuksia ja tulosten kehittämistä. Mahdollistanut osallistumisen ohjelmaan pienille toimijoille. Osallisuus ja valtaistaminen toteutuvat hyvin. Ilmenee räätälöidyissä ja sukupuolisensitiivisissä tuotoksissa ja toimintamalleissa. Tytöistä ammattia vaihtaviin aikuisiin naisiin. Poikien ja miesten kannustaminen ei tyypillisiin valintoihin puuttuu. Alueellista tasapainoa. Uusia lähestymistapoja ja toimintamalleja sekä yhteistyörakenteita. Tiivistelmä Tpk 5.5. Turvapaikanhakijat Toteutumisessa osin ongelmallisuutta. Vahvistanut näkyvyyttä, lisännyt yhteistyötä ja verkostoitumista. Osallisuus vaikuttanut myönteisesti. Rajaavia reunaehtoja. Heterogeenisia ryhmiä, erityishuomiota nuoriin ja myös naiserityisiä toimintamalleja. Uusi alue, hyödynnetty ja kehitetty maahanmuuttajahankkeiden oppimiskokemuksia. LUKU Ohjelmataso Kehittämiskumppanuus malli edellyttää kehittämistä. Uusia yhteistyörakenteita ja toimintamalleja syrjinnän ja syrjäytymisen ehkäisyyn. Kaiken kaikkiaan merkityksellinen. Myönteinen vaikutus. Toteutuu erityisen hyvin maahanmuuttajiin kohdistuvissa hankkeissa. Räätälöityjä ja asiakaslähtöisiä toimintamalleja. Syrjinnän ja syrjäytymisen kannalta vahvistanut kohdentumista haasteellisiin ryhmiin. Sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen jäänyt heikoksi. Uusia kohderyhmiä, työelämälähtöiset ratkaisut. uusia toimintatapoja. Ohjelman toteutus ei tue riittävästi innovatiivisuutta. 20