MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Neuvotteleva virkamies Tapio Hakaste 27.9.2016 SUOMEN JA NORJAN VÄLINEN SOPIMUS KALASTUKSESTA TENOJOEN VESIS- TÖSSÄ; ALLEKIRJOITUSVALTUUDET Tenojoen kalastusta on säännelty Suomen ja Norjan välisillä sopimuksilla vuodesta 1873 alkaen. Nykyinen Suomen ja Norjan välinen sopimus Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä (SopS 94/1989) allekirjoitettiin Helsingissä 1.3.1989 ja se tuli voimaan 1.1.1990. Sopimuksen hyväksymisestä annettu laki säädettiin perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli poikkeuslakina. Säätämisjärjestys johtui pitkälti omaisuudensuojaan puuttuvista kalastusrajoituksista, jotka silloin käytössä olleiden arviointiperusteiden mukaan osittain estivät omaisuuden normaalin, kohtuullisen ja järkevän käytön. Erityisesti muualla kuin Tenojokilaaksossa asuvien kalastusoikeuden haltijoiden kannalta nykyinen sopimus on selkeästi ristiriidassa omaisuudensuojaa koskevan perusoikeuden kanssa. Sopimuksen laatimisen jälkeen lainsäädäntö on muuttunut huomattavasti. Suomessa on tullut sovellettavaksi Euroopan unionin lainsäädäntö ja Euroopan ihmisoikeussopimus sekä uusi perustuslaki (731/1999). Lisäksi Suomessa on tullut sovellettavaksi biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (SopS 78/1994). Vuoden 2016 alusta tuli voimaan uusi kalastuslaki (379/2015), jossa lähtökohtana on tietoon perustuvan kalakantojen kestävän käytön ja hoidon järjestäminen, kalojen luontaisen elinkierron turvaaminen ja monimuotoisuuden suojelu. Kalastuslain ja sen nojalla annettujen asetusten säännöksiä sovelletaan myös valtakunnan rajalla oleviin vesistöihin, jos vieraan valtion kanssa tehdyn sopimuksen perusteella ei ole toisin säädetty. Tenojoki muodostaa Norjan ja Suomen välisen valtakunnanrajan. Joen valumaalueella on useita sivujokia, joihin lohi nousee. Tenojoessa on maailman suurin Atlantin villilohikanta. Koko lohikanta koostuu vähintään 30 erilaisesta populaatiosta. Tenojoen vesistö on yksi harvoja suuria vesistöjä, joihin ihmisen toiminta kalastusta lukuun ottamatta vaikuttaa lohikantoihin hyvin vähän tai ei lainkaan. Vuotuiset jokisaaliit vaihtelevat 70 ja 250 tonnin välillä, mikä vastaa keskimäärin 30 000 50 000:ta pyydettyä kalaa vuodessa. Viime vuosina lohisaaliit ovat jääneet selvästi alle keskimääräisen saalistason. Lohta kalastetaan Tenojoessa vapakalastuksen lisäksi alueen perinteisillä pyyntimuodoilla, kuten padolla, lohiverkolla ja kulkutusverkolla. Pyynti on Tenojoen pääuoman kaikissa osissa sekakantakalastusta eli kohdistuu samaan aikaan Tenon pääuoman ja sivujokien eri lohikantoihin. Tutkimusten perusteella jokikalastuksen pyyntiaste voi olla yli 60 %. Merikalastus mukaan lukien joidenkin Tenojoen lohikantojen todellinen kalastuskuolevuus voi olla hyvin korkea, jopa 90 %. Uuden kalastussopimuksen aikaansaamista on pidetty välttämättömänä useasta syystä. Tärkein syy on ollut nykyisen sopimuksen riittämättömän kalastuksen säätelyn aiheuttama Tenon lohikantojen ylikalastus. Tenon lohisaaliit ovat pienentyneet 2000- luvun alun jälkeen aiempaan tasoon verrattuna ja seurantatietojen perusteella eräiden sivujokien lohikantojen tila on hyvin heikko. Suurikokoisten lohien määrässä on ha-
2 vaittu tasaista vähenemisestä vuodesta toiseen. Nykyisen sopimuksen rakenne tarvitsee myös ajanmukaistamista, sillä se ei täytä Pohjois-Atlantin lohen suojelukomissioon (NASCO) suosituksia mm. kalastuksen säätelystä. Lisäksi monet sopimuksessa mainitut hallintoviranomaiset ovat muuttuneet hallinnonuudistusten yhteydessä toisiksi ja sopimus on ollut myös tässä suhteessa syytä saattaa ajan tasalle. Sopimuksen uudistamisesta neuvoteltiin Norjan kanssa vuosina 1999-2001, mutta neuvottelut keskeytyivät tuloksettomina. Valtioneuvoston yleisistunto asetti 3.5.2012 valtuuskunnan neuvottelemaan Norjan kanssa uudesta sopimuksesta, joka korvaisi vuonna 1989 allekirjoitetun kalastussopimuksen. Valtuuskunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja nimitettiin maa- ja metsätalousministeriöstä ja jäsenet ulkoasiainministeriöstä, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta, Saamelaiskäräjiltä, Utsjoen yhteisten vesialueiden osakaskunnista (2 kpl) sekä Saamelaismatkailu ja - yrittäjät ry:stä. Maa- ja metsätalousministeriö oikeutettiin nimeämään valtuuskunnalle asiantuntijoita. Ministeriö nimesi asiantuntijat Metsähallituksesta, Luonnonvarakeskuksesta, Kalatalouden Keskusliitosta, Suomen vapaa-ajankalastajien keskusjärjestöstä, Utsjoen kunnasta sekä Utsjoen osakaskunnista (2 kpl). Suomen ja Norjan valtuuskunnat kävivät 7 yhteistä neuvottelua. Suomessa järjestettiin neuvotteluihin liittyen 4 avointa kuulemistilaisuutta neuvottelutilanteesta. Maiden valtuuskuntien viimeinen neuvottelu käytiin 19. - 20.5.2016 Svanhovdissa Norjassa, jossa ei kuitenkaan päästy yhteisymmärrykseen. Hyväksyttävä ratkaisu saavutettiin valtuuskuntien puheenjohtajiston kesken kesäkuussa 2016. Suomen valtuuskunnan kanta syntyi äänestystuloksena. Sopimusteksti parafoitiin 29.6.2016. Neuvottelujen aikana Norja ilmoitti, että uusi sopimus olisi saatava voimaan kalastuskaudelle 2017. Muussa tapauksessa se tulisi irtisanomaan nykyisen sopimuksen ja siirtymään kansalliseen kalastuksen säätelyyn. Uudessa sopimuksessa luotaisiin puitteet lohikantojen kestävän kalastuksen säätelylle sekä niiden elvyttämiseksi kutukantatavoitteet täyttävälle tasolle. Lohikantojen hoito ja säätely noudattaisivat Pohjois-Atlantin lohen kansainvälisen suojelujärjestön (NASCO) suosituksia sekä varovaisuusperiaatetta. Sopimus velvoittaisi valtioita laatimaan yhteisen lohikantojen hoitosuunnitelman ja yhtenäistäisi saalistietojen keruuta. Lisäksi se tiivistäisi lohikantojen tilan seurantaan ja tutkimukseen sekä kalatautien torjuntaan liittyvää yhteistyötä. Sopimus sisältäisi mekanismin, jonka avulla säätelyä voitaisiin joustavasti ja nopeasti mukauttaa lohikantojen tilan edellyttämällä tavalla. Uuden sopimuksen olennaisena osana olisi määräajoin uusittava lohikantojen tilaan perustuva kalastussääntö, joka sisältäisi määräyksiä muun muassa kalastusluvista, sallituista pyydyksistä, kalastusajoista, rauhoituspäivistä, kalastukselta kielletyistä alueista, pyyntivälineiden teknisistä ominaisuuksista, veneiden rekisteröinnistä sekä ennalta sovituista toimenpiteistä kalastuksen vähentämiseksi kalakantojen kehityksen poiketessa olennaisesti niiden hoitotavoitteista. Sopimuksessa ja kalastussäännössä ei ole nimetty toimivaltaisia viranomaisia, vaan nämä nimettäisiin sopimuksen voimaansaattamislaissa. Sopimuksen kalastussäännön sisältämät kalastuksen säätelytoimet on suunniteltu kantojen vahvistumisen kannalta tehokkaiksi. Määräyksiä neuvoteltaessa on otettu huomioon Suomen ja Norjan yhteisen lohikantojen tutkimusryhmän tuottamat tiedot Tenon lohikantojen tilan arvioinnista. Useimpien lohikantojen tila on heikko eli kes-
3 tävyyden mittarina käytetyn kutukantatavoitteen alittava. Liian voimakas kalastus kohdistuu etenkin kalastuskauden alussa jokeen nouseviin suurikokoisiin lohiin, joiden määrä on pitkällä aikavälillä selvästi laskenut. Tutkijaryhmän arvion mukaan välttämätön vähennystarve kalastuskuolleisuuteen on 30 %, jolloin kantojen arvioidaan elpyvän kestävälle tasolle kahden lohisukupolven, eli runsaan kymmenen vuoden kuluessa. Tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää prosentuaalisesti suurempaa leikkausta kalastusaikoihin. Erityyppisen kalastuksen pyyntiteho ei ole suorassa suhteessa kalastusaikaan. Lisäksi nykytilanteessa eri pyydysten kalastusaikoihin sisältyy myös heikommin pyyntiin soveltuvia jaksoja, kuten vuodesta riippuva tulvaaika pyyntikauden alkaessa toukokuussa sekä pyyntikauden loppu elokuussa, jolloin kalastus on jäänyt vähäisemmäksi. Tästä syystä kalenteripäivinä lasketut vähennykset pyyntiajoissa ovat selvästi suurempia kuin kalastuskuolevuuteen sovittu vähennys. Tutkimustiedon perusteella kalastuksen vähennykset on kohdennettu etenkin kalastuskauden alkuun, jotta niillä saataisiin aikaan tavoiteltu vaikutus heikompien lohikantojen tilaan. Sen vuoksi rajoituksia on pitänyt kohdistaa laajasti myös perinteiseen pyyntiin eli verkko- ja patokalastukseen. Rajoituksia suunniteltaessa on tarkasteltu myös eri pyyntitapojen välistä tasapuolisuutta. Myös lohentuotantoalueiden sijainti (Norja 2:Suomi 1) on vaikuttanut säätelyratkaisuun. Kalastusrajoitukset vaikuttavat lohen nousuun siten, että sallittuina kalastusaikoina saalisvarmuus kasvaisi kaikessa lohenkalastuksessa. Kalastussäännön määräykset rajoittavat omaisuudensuojaa nauttivan kalastusoikeuden käyttöä. Sopimuksen määräyksillä on lisäksi kytköksiä useisiin muihin perusoikeussäännöksiin, erityisesti yhdenvertaisuutta koskevaan 6 :ään, vastuuta ympäristöstä koskevaan 20 :ään sekä saamelaisten osalta oikeutta omaan kieleen ja kulttuuriin koskevaan 17 :ään. Näin ollen sopimuksen ja kalastussäännön määräysten on katsottava kuuluvan pääosin lainsäädännön alaan ja niiden hyväksymisen edellyttävän perustuslain 94 :n mukaan eduskunnan hyväksymistä. Sopimusluonnoksen johdanto-osassa Norjan ja Suomen valtiot tunnustavat saamelaisten alkuperäiskansaoikeudet ja luonnonvarojen merkityksen saamelaisille alkuperäiskansana sekä viittaavat mm. YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia koskevaan julistukseen ja kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen. Sopimuksessa on useita määräyksiä perinteisen tietämyksen hyödyntämisestä, paikallisen kalastuskulttuurin huomioon ottamisesta, paikallisten osallistumisesta hoitosuunnitelman laatimiseen ja kalastussääntöjen vaikutusten seuraamiseen. Saamelaiskulttuuria pyritään suojaamaan sopimuksessa siten, että minkään perinteisen pyyntimuodon käyttöä ei kielletä kokonaan, vaan käyttö on mahdollista rajoitetusti yhtenäisen kalastuskauden puitteissa. Nämä suhteellisen tehokkaat pyyntimuodot ovat yleensä vaelluskalajoissa kiellettyjä. Koska kalastuspainetta on selkeästi vähennettävä, rajataan perinnepyydysten käyttöoikeus asuinpaikkaperiaatteen mukaisesti vain paikallisille, joista suurin osa on saamelaisia. Aikajänne lohikantojen tilan elvyttämiseksi on varsin maltillinen. Neuvoteltu uusi sopimus lähetettiin lausunnoille kesäkuun lopussa. Lausuntoja saatiin yhteensä 40. Lausunnon antoivat ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, ympäristöministeriö, sisäministeriö, Lapin ELY-keskus, Luonnonvarakeskus, Rajavartiolaitos, Lapin poliisilaitos, Metsähallitus, Saamelaiskäräjät, Utsjoen ja Inarin kunnat,
4 Lapin liitto, Nuorgamin, Outakosken, Utsjoen kirkonkylä ja Veachcaknjargan osakaskuntien hallitusten edustajat, Iivanan osakaskunta, Utsjoen kalastusalueen hallitus, Inarin kalastusalue, Tenon kiinteistönomistajat ry, WWF, Suomen Luonnonsuojeluliitto, Kalatalouden Keskusliitto, Lapin kalatalouskeskus, Suomen Vapaaajankalastajien Keskusjärjestö, Lapin vapaa-ajankalastajat ry, Suomen Yrittäjät, Tenonlaakson yrittäjät ry, Alakönkään perhokalastajat ry, Saamen luonnonystävät ry, Vesa Länsman, Pekka Pyrhönen, Pentti Morottaja, Juha Heinänen, Antti Tossavainen, Niilo Aikio, Heikki Hirvonen, Aslak Holmberg, Arvi Hagelin, Nilla Guttorm ja saamelaisten yhdistysten kollektiivi. Sopimuksen allekirjoittamista puolsivat ministeriöt, Lapin ELY-keskus, Luonnonvarakeskus, Metsähallitus, Rajavartiolaitos, Inarin kunta, Suomen vapaa-ajankalastajien keskusjärjestö, Lapin vapaa-ajankalastajat ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ja WWF. Sopimuksen allekirjoittamista puoltavat tahot näkivät sopimuksen olevan tärkeä lohikantojen suojelemiseksi ja niiden tilan saattamiseksi kestävälle tasolle ja pitivät sopimusta hyväksyttävänä kompromissina useiden intressitahojen välillä käsillä olleessa neuvottelutilanteessa. Sopimuksen allekirjoittamista vastustivat kalastusoikeuden haltijoita edustavat tahot (osakaskunnat, Utsjoen kalastusalue, Tenon kiinteistönomistajat ry, Kalatalouden Keskusliitto, Lapin kalatalouskeskus, useat yksityishenkilöt), Utsjoen kunta, Saamelaiskäräjät, Lapin liitto sekä yrittäjien edustajat. Sopimusta vastustavien tahojen lausunnoissa katsottiin sopimuksen rajoittavan perustuslain vastaisesti omaisuudensuojaa sekä saamelaiskulttuurin suojaa. Lisäksi sopimuksen arvioitiin vaikuttavan erittäin haitallisesti Tenojokilaakson elinkeinoelämään, koska Suomesta myytävissä olevien matkailukalastuslupien määrä vähenisi olennaisesti nykytasosta. Sopimuksen allekirjoittamista vastustavissa lausunnoissa tuotiin myös esiin kaikuluotainten käyttöönoton tarve lohikantojen seurannassa. Lausunnoissa kiinnitettiin myös huomiota siihen, että sopimusteksti olisi mahdollistanut rajajokialuetta lievemmän säätelyn Norjalle kuuluvalla Tenon alajuoksulla, mikä ei ollut lähtökohtana maiden yhteisissä arvioissa kalastuksensäätelyratkaisua laadittaessa. Lausuntokierroksen jälkeen sopimustekstiä tarkennettiin valtuuskuntien puheenjohtajien toimesta neuvottelujen tarkoitusta vastaavaksi siten, että rajajokiosuutta lievemmät kalastuksen säätelytoimet eivät ole mahdollisia Tenon alajuoksulla. Neuvottelujen lähtökohta on ollut lohikantojen tila ja sen kiistattomat elvyttämistarpeet. Saavutetulla neuvottelutuloksella turvataan lohikantojen tilan paraneminen siten, että säätely keskittyy erityisesti uhanalaisiin kantoihin, mutta kalastusta ei rajoiteta kohtuuttomasti. Neuvottelutulos ei ole täydellinen, mutta se on eri kalastajaryhmät ja kalastusmuodot riittävän hyvin huomioon ottava. Esitys pyrkii huomioimaan tasapuolisesti saamelaisten perinnepyynnin, vesialueen omistukseen perustuvan kalastuksen sekä kalastusmatkailun. Sopimus sisältää joustoja, joita voidaan käyttää lohikannan elpyessä. Jos sopimusta ei hyväksytä, on edessä todennäköisesti tilanne, jossa Tenojoen kalastusta säädellään molemmissa maissa omilla, kansallisilla säädöksillä. Sen vaikutuksia kalakantoihin, kalastuksen järjestämiseen ja kalastusmahdollisuuksiin ei kaikilta osin osata ennustaa, sillä joen alaosa sekä merialue ovat kokonaan Norjan hallinnassa.
5 Suomessa lähtökohdaksi Tenolla tulisi kalastuslakiin perustuva kalastuksen järjestäminen. Kalastuslain mukaan ajoverkkokalastus eli perinteinen kulkuttaminen olisi kielletty pyyntitapa myös Tenolla. Kalastuksen säätelytoimenpiteiden kohdistaminen erilailla Tenojoen jokilaaksossa vakinaisesti ja sen ulkopuolella asuville oikeudenomistajille ei olisi mahdollista nykyisen kalastuslain nojalla. Kansallisessa säätelyssä kalastusmahdollisuudet laajenisivat, koska valtiosopimuksen perustuva kiinteistökohtainen pyydysmäärärajoitus sekä asuinpaikkaan sidottu perinnepyydysten käyttöoikeusrajoitus poistuisivat. Kun kalaan tulijoita olisi enemmän, pitäisi pyyntirajoitusten olla selkeästi voimakkaampia kuin sopimusta varten neuvotellussa ratkaisussa, jotta kalastuskuolleisuus vähenisi riittävästi lohikantojen elvyttämiseksi. Ilman sopimusta kalastus Norjan puolella ei olisi sallittua. Tämä vaikeuttaisi venekalastusta. Jos kansalliset ratkaisut osoittautuisivat Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan vastaisiksi, saattaisi EU ryhtyä jaetun toimivallan nojalla asiassa toimenpiteisiin. Sopimukseen on tehty lausuntopalautteen ja kielitarkastuksen perusteella vähäisiä tarkistuksia, jonka johdosta sopimusteksti parafoitiin uudestaan 31.8.2016. Lausuntokierroksella ja sen jälkeen saatua palautetta hyödynnetään hallituksen esitystä viimeisteltäessä. Sopimus on tarkoitus allekirjoittaa Helsingissä 30. päivänä syyskuuta 2016 ja sopimuksen on tarkoitus tulla voimaan ennen vuoden 2017 kalastuskauden alkua eli viimeistään 1.5.2017. Edellä olevan perusteella esitetään, että tasavallan presidentti valtuuttaisi kansliapäällikkö Jaana Husu-Kallion ja hänen estyneenä ollessaan ylijohtaja Pentti Lähteenojan allekirjoittamaan kalastuksesta Tenojoen vesistössä Suomen ja Norjan välillä tehdyn sopimuksen.