Lukijalle Tämän esitteen tarkoituksena on esitellä Suomen oikeusasiamiesinstituutiota. Esite kuvaa oikeusasiamiehen asemaa, tehtäviä ja keskeisiä toimintamuotoja. Se valottaa myös eräitä suomalaisen järjestelmän erityispiirteitä. Oikeusasiamiehen toiminnassa ja toimintaympäristössä on tapahtunut viime vuosina merkittäviä muutoksia. Tämä johtuu erityisesti perus- ja ihmisoikeusnäkökulman painottumisesta oikeusasiamiehen työssä. Toivon, että esite antaa kuvan maailman toiseksi vanhimman oikeusasiamiesinstituutiomme perusteista ja kehityksestä. Esitteen tekstin on laatinut esittelijäneuvos Raino Marttunen. Kiitän häntä lämpimästi. Riitta-Leena Paunio Eduskunnan oikeusasiamies
Toimitus: Ilta Helkama, tiedottaja Graafinen suunnittelu: Matti Sipiläinen / Meizo Paino: Yliopistopaino, Helsinki 2005
Eduskunnan oikeusasiamies Sisällysluettelo Oikeusasiamiehen asema 5 Oikeusasiamiehen tehtävät 6 Julkiset tehtävät 6 Perus- ja ihmisoikeudet 6 Telepakkokeinot ja peitetoiminta 7 Tarkastukset 7 Lasten oikeudet 7 Oikeusasiamies ja eduskunta 8 Kertomus 8 Toimitilat ja henkilökunta 8 Instituution historiaa ja erityispiirteitä 9 Kehitysvaiheita 9 Suomalaisen järjestelmän erityispiirteitä 10 Laajat toimivaltuudet 10 Kaksi rinnakkaista laillisuusvalvojaa 11 Erityisasiamiehet 12 Vastaavat institutiot muissa maissa 12 Oikeusasiamiehen toiminta 13 Kantelut 13 Kanteluiden kohteet 13 Kanteluiden julkisuus 13 Kanteluiden tutkinta 14 Toimenpiteet 14 Virkasyyte 14 Huomautus 15 Käsitys 15 Esitys 15 Korjaus 15 Ratkaisujen merkitys 15 Oikeusasiamiehen omat aloitteet 16 Tarkastukset 17 Lausunnot ja kuulemiset 18 Muu toiminta 18 Vierailut ja seminaarit 18 Tiedotus 18 Asiakaspalvelu 19 Kansainvälinen yhteistyö 19
Oikeusasiamiehen asema 5 Oikeusasiamies on eduskunnan valitsema ylin laillisuusvalvoja. Hänen tehtävänsä on valvoa julkisten tehtävien hoitamista. Oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnan tarkoituksena on edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Erityisesti oikeusasiamies pyrkii varmistamaan, että eri hallinnonalojen omat oikeusturvajärjestelmät ja sisäiset valvontamekanismit toimivat asianmukaisesti ja että kenenkään laillisia oikeuksia ei loukata. Oikeusasiamiehen valvonta kohdistuu erityisesti sellaiseen viranomaistoimintaan, jota ei ole mahdollista saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Oikeusasiamies on riippumaton ja toimii valtiovallan perinteisen kolmijaon ulkopuolella. Oikeusasiamiehen valinnasta, toimivallasta ja tehtävistä säädetään perustuslaissa. Sen mukaan eduskunta valitsee neljän vuoden toimikaudeksi oikeusasiamiehen ja kaksi apulaisoikeusasiamiestä, joiden tulee olla eteviä laintuntijoita. Oikeusasiamies päättää työnjaosta oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten kesken. Apulaisoikeusasiamiehet ratkaisevat heille kuuluvat asiat itsenäisesti ja samoin valtuuksin kuin oikeusasiamies. Kun jäljempänä puhutaan oikeusasiamiehestä, tarkoitetaan yleensä sekä oikeusasiamiestä että apulaisoikeusasiamiehiä.
Oikeusasiamiehen tehtävät Julkiset tehtävät Perus- ja ihmisoikeudet 6 Perustuslain mukaan oikeusasiamiehen tehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Viranomaisten ja virkamiesten lisäksi hänen valvontaansa kuuluvat muutkin henkilöt ja yhteisöt, jotka hoitavat julkisia tehtäviä. Niinpä hän valvoo esimerkiksi kunnanvaltuutettuja, valtion, kunnan ja kirkon virkamiehiä ja työntekijöitä sekä vakuutuslaitoksia, jotka myöntävät lakisääteisiä etuuksia. Myös tasavallan presidentti ja valtioneuvoston jäsenet kuuluvat oikeusasiamiehen valvontavallan piiriin. Sen sijaan oikeusasiamies ei tutki eduskunnan lainsäädäntötyötä eikä kansanedustajien toimintaa eikä myöskään valtioneuvoston oikeuskanslerin virkatoimia. Perustuslain mukaan oikeusasiamies päättää syytteen nostamisesta tuomaria vastaan. Oikeusasiamies valvoo laillisuutta pääosin tutkimalla kansalaisten kanteluita. Hän voi myös omasta aloitteestaan ottaa tutkittavakseen esiin tulleita epäkohtia. Oikeusasiamies valvoo julkisten tehtävien hoitamista ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista Perusoikeussäännökset uudistettiin Suomessa vuonna 1995. Kansainvälisesti vertaillen uudet säännökset takaavat laajat perusoikeudet kaikille. Virkamiehille ja viranomaisille perus- ja ihmisoikeusnormit ovat velvoittavia. Uudistuksessa perus- ja ihmisoikeuksia lähennettiin käytännön oikeuselämään ja niistä tehtiin hallintoon ja lainkäyttöön välittömästi vaikuttavia oikeuslähteitä, joihin ihmiset voivat suoraan vedota. Myös taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet nostettiin muiden perusoikeuksien rinnalle. Uudistuksen yhteydessä eduskunnan oikeusasiamiehen tehtäväksi tuli valvoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Tarkoitus oli näin korostaa, kuinka tärkeää on, että perus- ja ihmisoikeudet ohjaavat virkamiesten ja viranomaisten toimintaa. Oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa näillä oikeuksilla on merkittävä osa. Sitä havainnollistaa oikeusasiamiehen toimintakertomuksessa oleva erillinen jakso, josta käy ilmi, millaisia perus- ja ihmisoikeuksiin liittyviä kysymyksiä vuoden aikana on ollut esillä ja millaisiin kannanottoihin ne ovat johtaneet.
Telepakkokeinot ja peitetoiminta Tarkastukset 7 Oikeusasiamiehen erityistehtäviin kuuluu valvoa myös ns. telepakkokeinojen telekuuntelun, televalvonnan ja teknisen kuuntelun käyttöä. Telepakkokeinojen käyttö vaatii yleensä tuomioistuimen päätöksen, ja niitä voidaan käyttää vain vakavien rikosten esitutkinnassa. Telepakkokeinoilla puututaan useisiin perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin, kuten yksityiselämän, luottamuksellisen viestin ja kotirauhan suojaan. Siksi niitä käytettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota oikeusturvaan. Lain mukaan sisäasiainministeriön, tullin ja puolustusministeriön tulee antaa oikeusasiamiehelle vuosittain kertomus telepakkokeinojen käytöstä. Poliisilain mukaan poliisilla on tietyin edellytyksin oikeus peitetoimintaan vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. Peitetoiminnassa poliisi hankkii tietoja rikollisesta toiminnasta esimerkiksi soluttautumalla rikollisryhmän toimintaan. Sisäasiainministeriön tulee antaa vuosittain oikeusasiamiehelle kertomus myös peitetoiminnan käytöstä. Oikeusasiamiehen toimintakertomukseen sisältyy erillinen luku myös telepakkokeinoista ja poliisin peitetoiminnasta. Lain mukaan oikeusasiamiehen tulee tehdä tarkastuksia virastoissa ja laitoksissa. Erityisesti hänen kuuluu valvoa vankiloihin ja muihin suljettuihin laitoksiin sijoitettujen henkilöiden kohtelua samoin kuin varusmiesten kohtelua varuskunnissa. Oikeusasiamiehelle on keskitetty myös näistä kohteista tulevien kanteluiden tutkinta. Lasten oikeudet Oikeusasiamiehen tehtävänä on lisäksi valvoa, että lasten oikeudet toteutuvat. Perustuslaki takaa lapsille tasa-arvoisen kohtelun yksilöinä ja antaa heille oikeuden vaikuttaa kehitystasonsa mukaan itseään koskeviin asioihin. Oikeusasiamies ottaa laillisuusvalvonnassaan huomioon lapsen oikeudet arvioidessaan kaikkea sellaista viranomaistoimintaa, jolla on vaikutuksia lapsiin. Useimmiten lapsen oikeudet ovat esillä lastensuojelussa ja sosiaalihuollon alalla. Ne tulevat esille myös kanteluissa, jotka koskevat terveydenhuollon ja opetusviranomaisten sekä poliisin ja tuomioistuinten menettelyä. Kanteluiden ohella oikeusasiamies tutkii myös omasta aloitteestaan, miten lapsen oikeudet toteutuvat eri viranomaisten toiminnassa. Lisäksi tarkastuksilla kiinnitetään erityistä huomiota laitoksissa olevien lasten oloihin.
Oikeusasiamies ja eduskunta 8 Oikeusasiamies huolehtii eduskunnan puolesta julkishallinnon valvonnasta. Eduskunta ei kuitenkaan puutu oikeusasiamiehen yksittäisiin ratkaisuihin eikä anna ohjeita siitä, miten hänen tulisi ratkaista jokin hänen käsiteltävänään oleva asia. Eduskunta valitsee oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehet kunkin neljäksi vuodeksi kerrallaan. Ennen vaalia eduskunnan perustuslakivaliokunta arvioi tehtävään ilmoittautuneet. Vaali toimitetaan eduskunnan täysistunnossa umpilipuin. Sekä oikeusasiamies että apulaisoikeusasiamiehet voidaan valita uudelleen heidän toimikautensa päätyttyä. Toimikaudet eivät ole yhteneväisiä eduskunnan vaalikauden kanssa. Perustuslain mukaan eduskunta voi erityisen painavasta syystä vapauttaa oikeusasiamiehen tehtävästään kesken toimikauden. Eduskunta voi myös päättää syytteen nostamisesta eduskunnan oikeusasiamiestä vastaan. Asia käsitellään valtakunnanoikeudessa ja syytettä ajaa valtakunnansyyttäjä. Kertomus Oikeusasiamies antaa vuosittain eduskunnalle kertomuksen toiminnastaan. Kertomuksessaan hän selvittää lainkäytön, hallinnon ja julkisten tehtävien hoidon tilaa ja lainsäädännössä havaitsemiaan puutteita sekä kiinnittää erityistä huomiota perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Kertomukseen sisältyy laaja perus- ja ihmisoikeuksien valvontaa käsittelevä luku sekä luku telepakkokeinojen ja peitetoiminnan valvonnasta. Vuosikertomuksen käsittely käynnistyy eduskunnassa lähetekeskustelulla, jossa oikeusasiamies esittelee kertomuksen kansanedustajille. Tämän jälkeen kertomus lähetetään perustuslakivaliokuntaan, ja valiokunta kuulee sen johdosta eri oikeudenalojen asiantuntijoita ja antaa siitä mietintönsä. Perustuslakivaliokunta voi mietinnössään antaa suuntaviivoja oikeusasiamiehen toiminnan kehittämiselle. Lopuksi kertomusta ja mietintöä käsitellään täysistunnossa. Kertomuksen käsittelyn lopuksi eduskunta hyväksyy päätöksellään perustuslakivaliokunnan mietinnön. Oikeusasiamies voi antaa eduskunnalle myös erillisen kertomuksen tärkeäksi katsomastaan asiasta. Tällaisen erilliskertomuksen oikeusasiamies on antanut esteellisyyssäännösten kehittämistarpeista. Toimitilat ja henkilökunta Oikeusasiamiehen kanslia on lähes koko toimintansa ajan ollut eduskunnan yhteydessä. Kesästä 2004 kanslia sijaitsee eduskunnan uudessa lisärakennuksessa. Oikeusasiamies saa myös toimintaresurssinsa eduskunnalta. Vuoden 2005 lopussa oikeusasiamiehen kansliassa työskenteli yhteensä 55 henkilöä, joista yli puolet oli esittelijöitä. He ovat kokeneita lakimiehiä eri hallinnonaloilta ja tuomioistuimista. Lisäksi kansliassa on neuvontalakimiehiä, tarkastajia, notaareita, tiedottaja sekä kansliahenkilökuntaa. Kanslian virat ovat pysyviä.
Instituution historiaa ja erityispiirteitä Kehitysvaiheita 9 Eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta käynnistyi Suomessa vuonna 1920. Suomen oikeusasiamiesinstituutio on Ruotsin jälkeen toiseksi vanhin koko maailmassa. Oikeusasiamiehen toimikausi oli aluksi yksivuotinen. Vuonna 1933 säädettiin laki työnjaosta ylimpien laillisuusvalvojien valtioneuvoston oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen välillä. Oikeuskansleri vapautettiin tutkimasta vankien ja muihin suljettuihin laitoksiin sijoitettujen sekä varusmiesten asioita. Vuonna 1933 muutettiin myös oikeusasiamiehen toimikausi kolmivuotiseksi ja vuonna 1957 nelivuotiseksi. Oikeusasiamiehen toiminta oli ensimmäisten vuosikymmenien aikana varsin pienimuotoista. Oikeusasiamies valvoi ennen kaikkea, että tuomarit ja virkamiehet eivät syyllistyneet virkarikoksiin. Yhteiskunnassa tapahtui 1960-luvulla voimakasta kehitystä. Julkisen vallan tehtäväpiiri laajentui, mikä merkitsi myös oikeusasiamiehen tehtävien lisääntymistä. Kanteluiden määrä kasvoi voimakkaasti 1970-luvulla. Ensimmäinen apulaisoikeusasiamies aloitti toimintansa vuonna 1972 ja toinen vuonna 1998. Sisällöltään laillisuusvalvonta alkoi suuntautua myös viranomaismenettelyn asianmukaisuuden arviointiin. Hallintomenettely oli 1980-luvun alkuvuosiin asti pitkälti sääntelemätöntä. Sen vuoksi oikeusasiamiehen kannanotoilla oli huomattava merkitys kehitettäessä asianmukaista hallintomenettelyä. Vielä 1980-luvulla oikeusasiamies valvoi erityisesti, että ns. klassiset vapausoikeudet toteutuivat. Tuolloin niitä ei kuitenkaan vielä tarkasteltu yleensä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten tai perusoikeuksien kannalta. Oikeusasiamies on ollut Suomessa yhtenä keskeisistä suunnannäyttäjistä ihmisoikeuskysymyksissä. Ensimmäiset oikeusasiamiehen ratkaisut, joissa viitattiin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, ovat 1980-luvun lopulta. Ne koskivat vapautensa menettäneitä ja ulkomaalaisia. Euroopan ihmisoikeussopimuksen tultua voimaan Suomessa vuonna 1990 ihmisoikeuksien merkitys kasvoi edelleen merkittävästi myös laillisuusvalvonnassa. Vuonna 1991 oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen toimivaltaa laajennettiin niin, että heidän valvontaansa tulivat viranomaisten ja virkamiesten lisäksi myös julkisyhteisöjen työntekijät sekä julkista tehtävää hoitavat. Tämä muutos liittyi julkisen hallinnon yksityistämiskehitykseen. Tehtäviä, joita viranomaiset olivat aikaisemmin hoitaneet, siirrettiin tuolloin enenevässä määrin yksityisille tahoille. Ilman toimivallan laajennusta laillisuusvalvonta ei olisi enää kattanut kaikkea sitä toimintaa, jonka oli kansalaisten oikeusturvan vuoksi tarpeen kuulua valvonnan piiriin. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 oikeusasiamiehen nimenomaiseksi tehtäväksi tuli valvoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Sen jälkeen nämä oikeudet ovat olleet esillä lähes kaikissa oikeusasiamiehen käsiteltävinä olleissa asioissa. Arvioinneissaan oikeusasiamies on korostanut, että lakeja on tärkeää
Suomalaisen järjestelmän erityispiirteitä Laajat toimivaltuudet 10 tulkita perusoikeusmyönteisesti. Laillisuusvalvonta on entistä enemmän painottunut hallintoa ohjaavaan suuntaan. Keskeisiksi ovat muodostuneet erityisesti ne perusoikeudet, jotka turvaavat oikeusturvaa ja hyvää hallintoa. Perusoikeusuudistuksen jälkeisen ajan merkittäviä kehityspiirteitä on ollut taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien nousu muiden perus- ja ihmisoikeuksien rinnalle. Niinpä oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä ovat viime vuosina olleet usein esillä muun muassa oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä oikeus riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Oikeusasiamiehen toimivaltuudet ovat Suomessa ilmeisesti laajemmat kuin missään muualla maailmassa. Oikeusasiamies voi päättää esimerkiksi virkarikossyytteen nostamisesta virkamiestä vastaan, mikä on kansainvälisesti vertaillen hyvin harvinaista. Eduskunnan oikeusasiamiehen toimivalta ulottuu rajoituksetta kaikkeen valtion, kuntien ja kirkon hallintoon sekä julkisten tehtävien hoitoon. Oikeusasiamies valvoo myös tasavallan presidentin ja valtioneuvoston jäsenten virkatointen laillisuutta. Kansainvälisesti vertaillen on harvinaista sekin, että puolustusvoimia valvoo ulkopuolinen taho. Poikkeuksellista on Suomessa myös se, että oikeusasiamies valvoo tuomioistuimia. Lähtökohtana tässä valvonnassa on kuitenkin se, ettei tuomioistuinten perustuslaissa turvattua riippumattomuutta loukata. Vakiintuneen käytännön mukaan laillisuusvalvoja ei puutu sellaiseen asiaan, joka on vireillä tuomioistuimessa. Oikeusasiamies voi kuitenkin ottaa kantaa siihen, täyttääkö itse oikeudenkäyntimenettely sille laissa asetetut vaatimukset. Arvioitavaksi voi tulla esimerkiksi tuomarin käytös, käsittelyn viivästyminen tai sen julkisuus. Puuttumista tällaisiin asioihin ei estä asian vireilläolokaan. Perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan tuomaria vastaan ajettavan syytteen nostamisesta päättää oikeusasiamies tai oikeuskansleri.
11 Oikeusasiamiehellä on rajoitukseton oikeus saada salassapitosäännösten estämättä kaikilta viranomaisilta ja julkista tehtävää hoitavilta kaikki valvontaansa varten tarvitsemansa tiedot. Hän on myös käytännössä saanut tarvitsemansa tiedot esimerkiksi suojelupoliisin, tuomioistuimien ja puolustusvoimien salaisiksi luokitelluista asiakirjoista ja tietojärjestelmistä. Kaksi rinnakkaista laillisuusvalvojaa Myös tuomioistuimet kuuluvat Suomessa oikeusasiamiehen valvontaan oikeuskansleri eivät tutki yhtä aikaa samaa kanteluasiaa. Jos kantelu on lähetetty molemmille, sen tutkii laillisuusvalvojista se, jolle se on tullut ensin. Asia voidaan myös siirtää toiselta laillisuusvalvojalta toiselle, jos se katsotaan erityisestä syystä perustelluksi. Periaatteellisena erona voidaan mainita se, että oikeuskansleri on tasavallan presidentin nimittämä, valtioneuvoston yhteydessä toimiva pysyvä virkamies, kun taas oikeusasiamiehen valitsee eduskunta ja hän toimii eduskunnan yhteydessä. Poikkeuksellista Suomessa on myös se, että rinnakkaisia ylimpiä laillisuusvalvojia on kaksi, eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Heillä molemmilla on pääosin samat toimivaltuudet. Molemmat valvovat viranomaisten ja virkamiesten sekä julkista tehtävää hoitavien toiminnan laillisuutta. Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin tehtävissä on kuitenkin joitain eroja. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain mukaan oikeuskansleri on vapautettu valvomasta puolustusvoimia samoin kuin vankiloita ja muita suljettuja laitoksia, joihin henkilö on otettu vastoin tahtoaan. Oikeuskanslerilla ei ole myöskään velvollisuutta valvoa laillisuutta sellaisissa asioissa, jotka koskevat pakkokeinolaissa tarkoitettua kiinniottamista, pidättämistä ja vangitsemista sekä säilöön ottamista tai muuta vapauden riistoa. Oikeuskansleri siirtääkin ne säännönmukaisesti oikeusasiamiehen tutkittaviksi. Oikeuskanslerin eräänä keskeisenä tehtävänä on valtioneuvoston valvonta. Hänen tulee olla läsnä valtioneuvoston yleisistunnossa ja tasavallan presidentin esittelyssä ja valvoa, että asioita käsiteltäessä toimitaan laillisesti. Oikeusasiamiehellä on oikeus olla läsnä näissä istunnoissa ja esittelyissä mutta ei velvollisuutta. Oikeuskansleri valvoo lisäksi asianajajien toimintaa ja voi omasta aloitteestaan käynnistää asianajajaa koskevan kurinpitomenettelyn. Oikeusasiamiehen toimivaltaan asianajajien valvonta ei kuulu. Oikeuskansleri ja oikeusasiamies ovat toiminnassaan itsenäisiä ja riippumattomia, asemaltaan toisiinsa rinnastettavia laillisuusvalvojia eivätkä he valvo toistensa menettelyä. Kantelija voi valita, tekeekö hän kantelun oikeusasiamiehelle vai oikeuskanslerille. Asioiden tutkimistapa on molemmilla suurin piirtein sama. Oikeusasiamies ja
Erityisasiamiehet Vastaavat instituutiot muissa maissa 12 Ylimpien laillisuusvalvojien, oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin, ohella Suomessa toimii eri ministeriöiden yhteydessä useita erityisasiamiehiä, jotka valvovat lähinnä tiettyjen erityislakien noudattamista. Tällaisia erityisasiamiehiä ovat tietosuojavaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu, vähemmistövaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu sekä kuluttaja-asiamies ja konkurssiasiamies. Heidän valvontansa ulottuu myös yksityissektorille ja heidän tehtäviinsä kuuluu erityisesti ohjaus, neuvonta ja koulutus omalla sektorillaan. Erityisasiamiesten valvonta on päällekkäistä ylimpien laillisuusvalvojien kanssa silloin, kun se kohdistuu viranomaisiin ja virkamiehiin. Erityisasiamiesten virkojen perustamisella ei ole rajoitettu ylimpien laillisuusvalvojien tehtäväkenttää ja toimivaltaa. Oikeusasiamies valvoo myös erityisasiamiesten toimintaa. Oikeusasiamiesinstituutio on levinnyt ympäri maailman Sekä eduskunnan oikeusasiamies että valtioneuvoston oikeuskansleri ovat peräisin Ruotsista. Oikeuskansleri on Suomen ja Ruotsin lisäksi vain Virossa, kun taas oikeusasiamiesinstituutio on eri muodoissaan tällä hetkellä hyvin kansainvälinen. Se on levinnyt noin 140 maahan. Suomessa ja Ruotsissa oikeusasiamies valvoo ensisijaisesti viranomaistoiminnan laillisuutta, kun esimerkiksi Ranskassa vastaava instituutio pyrkii lähinnä sovittelemaan viranomaisten ja kansalaisten välisiä konfliktitilanteita. Joissakin uusissa demokratioissa ihmisoikeusvaltuutetut ovat myös yhteiskunnallisia vaikuttajia. Eräissä maissa, kuten Yhdysvalloissa ja Italiassa, on alueellisia tai paikallisia oikeusasiamiehiä. Esimerkiksi Saksassa taas kansanedustajalaitoksen yhteydessä on erityinen valiokunta, joka tutkii kansalaisten kanteluita.
Oikeusasiamiehen toiminta Kantelut 13 Oikeusasiamies valvoo viranomaistoiminnan laillisuutta pääasiassa tutkimalla kanteluita. Oikeusasiamiehelle voi kannella kuka tahansa yksityishenkilö tai yhteisö riippumatta kansallisuudestaan. Kantelijan ei tarvitse olla asianosainen kantelun asiassa. Kantelu voi olla vapaamuotoinen, mutta sen täytyy olla kirjallinen. Nimetöntä kantelua oikeusasiamies ei tutki. Kantelun voi lähettää oikeusasiamiehelle postitse, telekopiona tai sähköpostitse. Kantelijalle ilmoitetaan, kun kantelu on saapunut oikeusasiamiehen kansliaan. Kantelun tutkiminen on maksutonta. Kanteleminen on pyritty tekemään niin yksinkertaiseksi, että kaikilla on tarvittaessa mahdollisuus kääntyä oikeusasiamiehen puoleen. Myös kantelun tutkimiskynnys on käytännössä varsin alhainen. Oikeusasiamies ja apulaisoikeusasiamiehet tutkivat kantelut sovitun työnjaon mukaan ja ratkaisevat ne itsenäisesti ja samoin valtuuksin. Heillä on kullakin on omat lakimiesesittelijänsä, jotka valmistelevat kanteluasiat ja esittelevät ne suoraan heille. Kanteluiden kohteet Viimeisten kymmenen vuoden ajan suurin osa kanteluista on koskenut sosiaaliturvaa. Sosiaalihuollon kanteluissa on usein kyse toimeentulotuesta tai vammaispalveluista. Kantelut lastensuojelusta käsittelevät muun muassa lastensuojeluviranomaisten toimia sekä riitoja lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta. Sosiaalivakuutusta koskevissa asioissa on yleensä kysymys työkyvyttömyyseläkkeestä, asumistuesta tai sairausvakuutuslain mukaisista päivärahoista. Terveydenhuollon kantelut puolestaan käsittelevät useimmiten potilaan oikeuksia ja terveydenhuoltopalvelujen saatavuutta. Toiseksi eniten oikeusasiamiehelle tulee kanteluita poliisista. Näissä arvostellaan tavallisesti poliisin suorittamaa esitutkintaa sekä yksilön vapautta rajoittavien pakkokeinojen käyttöä. Tuomioistuimia koskevissa kanteluissa on kyse muun muassa käsittelyn viivästymisestä ja oikeudenkäyntimenettelyssä ilmenneistä puutteista. Vankien ja muiden laitoksiin sijoitettujen kantelut koskevat ensi sijassa laitosoloja ja virkamiesten käyttäytymistä. Suurimmat asiaryhmät vuonna 2005 Sosiaaliturva Poliisi Terveydenhuolto Tuomioistuimet Vankeinhoito Työasiat Kunnallisasiat Verotus Ulosotto Opetus (21.6 %) (16.9 %) (9.4 %) (8.1 %) (7.8 %) (4.1 %) (3.4 %) (3.3 %) (3.1 %) (3.0 %) 660 517 288 249 239 125 105 101 96 91 Kanteluiden julkisuus Perustuslain mukaan pääsääntönä on, että viranomaisten hallussa olevat asiakirjat ja tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Kantelua tutkittaessa noudatetaan lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Kanteluasiakirjat ovat periaatteessa julkisia, ellei lain säännöksistä muuta johdu.
tämä kuva markeeraa kantelukuvan paikkaa Kanteluiden tutkinta Toimenpiteet 14 Oikeusasiamies tutkii kantelun, jos se kuuluu hänen toimivaltaansa ja jos sen perusteella on aihetta epäillä lainvastaista menettelyä. Yli viisi vuotta vanhoja asioita oikeusasiamies ei kuitenkaan tutki ilman erityistä syytä. Kantelua ei myöskään yleensä tutkita, jos se on vireillä muualla tai jos ratkaisuun on mahdollisuus hakea vielä muutosta. Näistä syistä kaikista kanteluista jää tutkimatta noin viidennes. Kantelua tutkittaessa hankitaan oikeusasiamiehen tarpeelliseksi katsoma selvitys. Tietoa voidaan hankkia joustavasti kussakin yksittäistapauksessa sopivaksi katsottavalla tavalla, esimerkiksi puhelimitse tai sähköpostitse sekä tilaamalla viranomaisten päätöksiä tai muita asiakirjoja. Yleisimmin kantelun kohteelta ja hänen esimiesvirastoltaan pyydetään kirjallinen selvitys ja lausunto. Kantelun kohteelle varataan aina tilaisuus tulla kuulluksi, jos on syytä olettaa, että hänen menettelynsä saattaa antaa aihetta arvosteluun. Oikeusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta maksutta tarpeelliseksi katsomaansa virka-apua sekä salassapitosäännöksen estämättä kaikki tarvitsemansa asiakirjat ja tiedostot. Kanteluiden tutkinnassa, kuten osapuolten kuulemisessa, voivat avustaa kanslian omat tarkastajat, joilla on poliisikoulutus. Heillä ei kuitenkaan ole poliisivaltuuksia. Tarvittaessa oikeusasiamies voi määrätä poliisin tutkimaan asiaa. Toimenpiteillä tarkoitetaan niitä tapoja, joilla oikeusasiamies voi ratkaisuissaan puuttua havaitsemiinsa epäkohtiin. Kaikista tutkituista kanteluista noin neljännes johtaa toimenpiteisiin. Virkasyyte Oikeusasiamiehen toimenpiteistä ankarin on virkasyytteen nostaminen. Jokaisessa kanteluasiassa arvioidaan myös yksittäisen virkamiehen rikosoikeudellinen virkavastuu. Virkasyytteitä on nostettu vuosittain vain muutamia. Asioita, joissa syytteen nostaminen voisi ylipäänsä tulla kysymykseen, tulee oikeusasiamiehen tutkittavaksi hyvin vähän. Tämä johtuu siitä, että rikosoikeudellisia toimenpiteitä edellyttävät asiat ohjautuvat jo alun perin säännönmukaisen viranomaiskoneiston eli poliisin ja yleisen syyttäjän tutkittaviksi. Oikeusasiamiehen tutkinnassa ilmi tulevat lainrikkomukset ovat lisäksi yleensä vähäisiä ja tuottamuksellisia. Tällaisissa asioissa on katsottu tarkoituksenmukaisemmaksi puuttua itse epäkohtaan ja pyrkiä yleisesti ohjaamaan viranomaistoimintaa kuin saattaa yksittäisiä virkamiehiä rangaistusvastuuseen. Joissakin tapauksissa ei ole myöskään mahdollista kohdentaa virkarikosvastuuta yksittäiseen henkilöön.
Kantelut Ratkaisut 1920 2005 Huomautus Esitys 15 Lievemmissä virheellisyyksissä painopiste on siirtynyt rikosoikeudellisesta arvioinnista muuhun arvosteluun. Viranomaistoimintaa arvioidaan ensisijaisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Syytteen nostamisen sijasta oikeusasiamies voi antaa viranomaiselle tai virkamiehelle huomautuksen vastaisen varalle tämän lainvastaisesta menettelystä tai velvollisuuden laiminlyönnistä. Huomautus ei ole oikeudellisesti rangaistus tai kurinpitoseuraamus vaan oikeusasiamiehen virallinen moite. Vaikka huomautus sisältääkin moitteen, sen ensisijaisena tehtävänä on viranomaistoiminnan ohjaaminen niin, ettei vastaavanlainen virheellisyys enää toistuisi. Käsitys Huomautusta ei anneta, jos asia on oikeudellisesti tulkinnanvarainen tai esimerkiksi näytön suhteen epäselvä. Tällöin oikeusasiamies saattaa kantelun kohteen tietoon käsityksensä siitä, mikä olisi ollut lainmukainen tapa menetellä, tai kiinnittää hänen huomiotaan hyvän hallintotavan vaatimuksiin sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista edistäviin näkökohtiin. Käsitys voi olla luonteeltaan joko moittiva tai ohjaava. Käsityksessään oikeusasiamies usein toteaa, että vaikka menettely ei olekaan ollut suorastaan lainvastainen, olisi toisenlainen menettely ollut perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen näkökulmasta perustellumpi. Oikeusasiamies voi tehdä esityksiä lainsäädännön, oikeudenhoidon tai hallinnon kehittämiseksi, jos laeissa tai asetuksissa on puutteellisuuksia taikka epäselviä tai ristiriitaisia säännöksiä. Oikeusasiamies voi myös viran puolesta pyytää korkeimpia oikeuksia purkamaan selvästi virheellisiä tuomioita tai hallintopäätöksiä. Hän on toisinaan tehnyt muillekin toimivaltaisille viranomaisille esityksiä tapahtuneiden virheiden oikaisemiseksi tai epäkohtien korjaamiseksi. Korjaus Viranomainen voi korjata virheensä jo kantelun tutkinnan aikana. Tällöin asia ei enää edellytä oikeusasiamiehen toimenpiteitä. Ratkaisujen merkitys Oikeusasiamies ei ole muutoksenhakuelin eikä näin ollen voi kumota tuomioistuinten ja viranomaisten ratkaisuja. Oikeusasiamies ei myöskään voi tutkia vahingonkorvauskysymyksiä eikä antaa asianajollisia neuvoja. Oikeusasiamiehen ratkaisuilla on kuitenkin käytännössä merkittävä hallintoa ohjaava vaikutus. Oikeusasiamiehen esittämiin kannanottoihin suhtaudutaan yleensä vakavasti. Toimenpiteiden vaikutusta tehostaa se, että monet toimenpiteisiin johtavat ratkaisut julkistetaan sellaisinaan tosin ilman nimiä oikeusasiamiehen verkkosivuilla. Lisäksi merkittävimmistä päätöksistä laaditaan lehdistötiedote. Oikeusasiamiehen ratkaisut saavat usein julkisuutta tiedotusvälineissä.
Oikeusasiamiehen omat aloitteet 16 Oikeusasiamies seuraa jälkikäteen, mihin hänen ratkaisunsa ovat johtaneet. Usein hän pyytää arvostelun kohdetta ilmoittamaan määräajassa, mihin toimenpiteisiin hänen kannanottonsa vuoksi on ryhdytty. Lähes säännönmukaisesti oikeusasiamiehen ratkaisut otetaan huomioon kehitettäessä menettelytapoja, joita hän on arvostellut. Oikeusasiamiehen kannanotoilla on merkittävä hallintoa ohjaava vaikutus Oikeusasiamies voi puuttua myös omasta aloitteestaan epäkohtiin, jotka tulevat hänen tietoonsa esimerkiksi tiedotusvälineiden kautta tai tarkastuksilla. Tällainen oma-aloitteinen toiminta on tärkeää etenkin perus- ja ihmisoikeuksien valvonnan kannalta. Omat aloitteet tutkitaan samalla tavoin kuin kantelut ja ne voivat johtaa samoihin toimenpiteisiin kuin kantelut. Oikeusasiamiehen kannanotoilla on ollut merkitystä myös lainsäädäntöä kehitettäessä. Hänen ratkaisuihinsa viitataan usein lainsäädäntöuudistusten perusteluissa ja kehitettäessä eri hallinnonalojen ohjeistusta. Kansalaisjärjestöt ovat suhteellisen usein kannelleet oikeusasiamiehelle silloin, kun hallintokäytännössä ilmenneitä ongelmia ei ole saatu korjatuiksi muilla keinoilla. Oikeusasiamiehen ratkaisuilla näihin kanteluihin on ollut vaikutusta erityisesti kehitettäessä perus- ja ihmisoikeuksia. Kansalaisjärjestöt seuraavat aktiivisesti, miten oikeusasiamiehen kannanottoja noudatetaan hallintokäytännössä, ja tehostavat näin omalta osaltaan ratkaisujen vaikuttavuutta. Oikeusasiamies ja apulaisoikeusasiamiehet tutkivat vuosittain omasta aloitteestaan useita kymmeniä asioita. Nämä ovat yleensä laillisuusvalvonnan kannalta keskimääräistä merkityksellisempiä, ja kannanotot puuttuvat usein johonkin yleisempään epäkohtaan. Tällaisia aiheita ovat olleet esimerkiksi ruotsinkielisten oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin äidinkielellään, yksin maahan tulleiden pakolaislasten olot sekä tahdosta riippumattomassa psykiatrisessa sairaanhoidossa olevien lasten eristämiskäytännöt. Lisäksi oikeusasiamies on tutkinut muun muassa varusmiesten kohtelua, vankien säilytysolosuhteita ja putkakuolemia.
Tarkastukset 17 Tarkastukset virastoissa ja laitoksissa ovat kanteluiden ja omien aloitteiden tutkimisen ohella tärkeä osa oikeusasiamiehen laillisuusvalvontaa. Oikeusasiamiehellä on lain mukaan velvollisuus tehdä tarkastuksia erityisesti vankiloissa ja muissa suljetuissa laitoksissa ja valvoa niihin sijoitettujen henkilöiden oloja ja kohtelua. Samoin hänen tulee tehdä tarkastuksia puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen yksiköissä ja seurata varusmiesten ja muiden asepalvelustaan suorittavien sekä rauhanturvaamishenkilöstön kohtelua. Tarkastuksia tehdään lisäksi muun muassa koulukodeissa, psykiatrisissa sairaaloissa ja kehitysvammalaitoksissa. Vuosittain tarkastuksia tehdään lähes 100. Tarkastuksilla oikeusasiamies valvoo, ettei kenenkään henkilökohtaista vapautta, yksityisyyttä ja muita perusoikeuksia rajoiteta enempää kuin laki sallii. Laitoksissa tarkastetaan myös majoitustilojen, ravinnon ja terveydenhoidon asianmukaisuus. Lisäksi laitoksiin sijoitetuille ja varusmiehille varataan aina tilaisuus luottamukselliseen keskusteluun oikeusasiamiehen kanssa. Oikeusasiamies tekee tarkastuksia vankiloissa ja muissa suljetuissa laitoksissa sekä puolustusvoimissa Tarkastuksilla on vuosittain erilaisia teemoja. Tarkastusteemana on ollut esimerkiksi lapsiin kohdistuva väkivalta perheessä. Tällöin sosiaalitoimen ja terveydenhuollon yksiköissä sekä poliisilaitoksilla ja kouluissa on selvitetty viranomaisten toimia lapsiin kohdistuvan väkivallan selvittämiseksi, ehkäisemiseksi ja hoitamiseksi. Poliisihallinnon tarkastusten yhteydessä puolestaan on selvitetty muun muassa telepakkokeinojen käyttöä. Ennen tarkastusta tarkastuskohteen olosuhteisiin tutustutaan perehtymällä sieltä saatuun asiakirja-aineistoon. Tarkastuksen aikana keskustellaan laitoksen johdon kanssa ja käydään läpi laitokseen sijoitettuja koskevia asiakirjoja. Tarkastusten yhteydessä tulee usein esille epäkohtia, jotka oikeusasiamies ottaa selvitettävikseen omasta aloitteestaan. Tarkastuksilla on tärkeä ennalta ehkäisevä merkitys. Samalla ne antavat laitosten toimintaedellytyksistä ja olosuhteista tietoa, joka on hyödyllistä myös kanteluita tutkittaessa.
18 Lausunnot ja kuulemiset Oikeusasiamies osallistuu lainsäädännön ja oikeusjärjestelmän kehittämiseen antamalla valtioneuvostolle ja eri ministeriöille niiden pyynnöstä kirjallisia lausuntoja komitean mietinnöistä ja erilaisista muista säädöshankkeista. Lausunnot pyritään yleensä rajaamaan laillisuusvalvontaa ja ihmisten perusoikeuksia koskeviin yleisiin kysymyksiin. Oikeusasiamies tai hänen edustajansa kutsutaan toisinaan asiantuntijana kuultavaksi eri lainvalmisteluhankkeita valmisteleviin elimiin. Eduskunnan valiokunnat kuulevat niin ikään oikeusasiamiestä tai hänen edustajaansa, kun on kysymys perus- ja ihmisoikeuksien kannalta tärkeistä lainsäädäntöhankkeista. Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten edellyttämien kansallisten määräaikaisraporttien valmistelun yhteydessä ulkoasiainministeriö pyytää yleensä lausunnon myös oikeusasiamieheltä. Muu toiminta Vierailut ja seminaarit Oikeusasiamiehen kansliassa käy vuosittain paljon kotimaisia ja ulkomaisia vieraita tutustumassa oikeusasiamiehen toimintaan. Kotimaisia vieraita ovat muun muassa opiskelijat ja eri hallinnonalojen edustajat. Lisäksi oikeusasiamies ja hänen edustajansa pitävät esitelmiä ja alustuksia kansalaisjärjestöjen ja viranomaisten koulutustilaisuuksissa ja seminaareissa. Oikeusasiamies järjestää myös itse seminaareja ja muita tilaisuuksia. Oikeusasiamiehen 85-vuotisen toiminnan kunniaksi järjestettiin helmikuussa 2005 juhlaseminaari, jonka teemana oli Laillisuusvalvonta perusoikeusuudistuksen jälkeen. Seminaariin oli kutsuttu erityisesti kotimaisia yhteistyötahoja, joiden tehtävät liittyvät perus- ja ihmisoikeuksien ja laillisuuden valvontaan. Perus- ja ihmisoikeusvalvontaa on pyritty kehittämään järjestämällä tapaamisia keskeisten kansalaisjärjestöjen kanssa. Keskustelujen tarkoituksena on kuulla kansalaisjärjestöjen näkemyksiä julkishallinnon toimivuudesta ja järjestöjen tietoon tulleista perus- ja ihmisoikeusongelmista. Viestintä Oikeusasiamiehen toiminnasta tiedotetaan sekä painettujen julkaisujen että verkkosivujen välityksellä. Tärkein julkaisu on oikeusasiamiehen toimintakertomus, joka ilmestyy vuosittain suomeksi ja ruotsiksi sekä tiivistelmänä englanniksi. Kantelijoille suunnattu esite Voiko oikeusasiamies auttaa? kuvaa oikeusasiamiehen tehtäviä ja kertoo, miten kantelu tehdään. Esite on painettuna saatavilla suomen, ruotsin, saamen, englannin, ranskan, saksan, viron ja venäjän kielellä. Sitä on jaettu laajasti eri viranomaisille, kansalaisjärjestöille ja kirjastoille.
Kansainvälinen yhteistyö 19 Oikeusasiamiehen verkkosivut uudistettiin vuonna 2004. Ne sisältävät nyt aikaisempaa laajemmin tietoa oikeusasiamiehen tehtävistä ja toiminnasta suomeksi, ruotsiksi ja englanniksi. Oikeusasiamiehen toimintakertomukset ovat verkossa vuodesta 1999. Verkkosivuilla julkaistaan myös sellaiset ratkaisut ja kannanotot, joilla on yleisempää mielenkiintoa. Tärkeimmistä ratkaisuista ja kannanotoista laaditaan lisäksi lehdistötiedote median käyttöön. Kantelijan esite on verkossa samoilla kielillä kuin painettuna sekä lisäksi viittomakielellä suomeksi ja ruotsiksi. Kantelun voi panna vireille myös verkossa käyttämällä sähköistä kantelulomaketta. Oikeusasiamiehen verkkosivut ovat suomeksi osoitteessa www.oikeusasiamies.fi, ruotsiksi www.ombudsman.fi, ja englanniksi www. ombudsman.fi/english. Asiakaspalvelu Oikeusasiamiehen kansliassa on vuodesta 2001 ollut kaksi päivystävää lakimiestä. He antavat pääosin puhelimitse neuvoja asiakkaiden tiedusteluihin ja neuvovat kantelun tekemisessä. Heidän tehtävänään on myös vastata sellaisiin kirjoituksiin, joita ei kirjata kanteluiksi tai jotka ovat luonteeltaan lähinnä tiedusteluja. Oikeusasiamiehen kirjaamo palvelee asiakkaita ottamalla vastaan kanteluita ja vastaamalla niitä koskeviin tiedusteluihin sekä asiakirjapyyntöihin. Tutkijoita palvelee ensisijaisesti arkistonhoitaja ja tiedotusvälineiden tiedusteluihin vastaa oikeusasiamiehen tiedottaja. Myös lakimiesesittelijät vastaavat kanteluiden käsittelyä koskeviin tiedusteluihin. Eduskunnan oikeusasiamiehellä on tiivistä yhteistyötä ja säännöllisiä tapaamisia ulkomaalaisten oikeusasiamiesten ja vastaavien valvontaelinten kanssa. Yhteyksiä on varsinkin Pohjoismaiden ja Itämeren maiden oikeusasiamiesten kanssa. Yhteydet ovat viime vuosina olleet vilkkaat myös Euroopan Unionin oikeusasiamieheen ja oikeusasiamiehiin Euroopan neuvoston piirissä. Euroopan ensimmäinen oikeusasiamies, Jacob Söderman, oli Suomen eduskunnan oikeusasiamies tullessaan valituksi uuteen EUvirkaan vuonna 1995. Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun viran perustaminen oli seurausta Suomen aloitteesta. Tärkeällä sijalla oikeusasiamiehen maailmanlaajuisissa yhteyksissä on yhteistyö Kanadassa sijaitsevan kansainvälisen oikeusasiamiesinstituutin, IOI:n, ja sen Euroopan alueen jäsenten kanssa. Aika ajoin Suomen oikeusasiamiehet ovat olleet myös kansainvälisten oikeusasiamiesjärjestöjen johtotehtävissä. Ulkomailla on osoitettu suurta kiinnostusta nimenomaan pohjoismaisia oikeusasiamiesinstituutioita kohtaan. Suomen oikeusasiamieheltäkin on pyydetty tietoja ja käytännön neuvoja uusien oikeusasiamiesinstituutioiden perustamiseksi ja kehittämiseksi eri puolilla maailmaa. Etenkin ns. uusien demokratioiden oikeusvaltiokehityksen tukeminen on ollut tärkeä osa oikeusasiamiehen kansainvälistä yhteistyötä..
00102 Eduskunta Puhelin (09) 4321 Faksi (09) 432 2268 eoa-kirjaamo@eduskunta.fi http://www.oikeusasiamies.fi