Raportti 1 (9) TYÖHYVINVOINTIIN LIITTYVÄ VALVONTA VUONNA 2012 Tässä raportissa kuvataan Etelä-Suomen aluehallintoviraston (jäljempänä ESAVI) työsuojelun vastuualueen työhyvinvointiin liittyvää valvontaa vuonna 2012. Työsuojeluviranomaisen valvonta kohdistuu lainsäädännössä säädettyihin työhyvinvointia haittaaviin epäkohtiin kuten häirintään tai muuhun epäasialliseen kohteluun, psykososiaaliseen kuormitukseen, työsyrjintään ja väkivallan uhkaan. Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen alueella on yhteensä noin 121 000 työpaikkaa ja 1,1 miljoonaa työllistä. Työoloja valvottiin vuonna 2012 noin 8 500 tarkastuksella. 1. Viranomaisaloitteinen valvonta Työsuojeluviranomaisen valvonnan keskeisenä tavoitteena on, että työpaikat toimivat omaaloitteisesti kehittääkseen työoloja turvallisiksi ja terveellisiksi. Työsuojelutarkastuksissa valvotaan sitä, että työpaikoilla on toimivat käytännöt ehkäistä työhyvinvointia haittaavien epäkohtien syntymistä sekä osaamista käsitellä itse työpaikalla ilmenneitä ongelmia. Tämä edellyttää muun muassa sitä, että esimiehillä on riittävästi osaamista, työpaikalla on sovittu menettelytavat ilmenneiden ongelmien käsittelemiseksi ja ratkaisemiseksi ja että työyhteisön tilaa seurataan järjestelmällisesti. Työhyvinvointiin liittyvissä asioissa korostuu toimiva yhteistyö työnantajan ja työterveyshuollon välillä. Viranomaisaloitteiset tarkastukset suunnataan Sosiaali- ja terveysministeriön kanssa vuosittain solmitun tulossopimuksen mukaisesti. Tarkastuksilla on vuonna 2012 valvottu, että työpaikoilla on toimivat käytännöt: - haitallisen häirinnän tai muun epäasiallisen kohtelun tunnistamiseksi ja haittojen hallitsemiseksi (noin 2000 tarkastuksella) - työn psykososiaalisten kuormitustekijöiden hallintaan (noin 1000 tarkastuksella) - asiakasväkivallan uhan hallitsemiseksi (noin 2000 tarkastuksella). 2. Asiakasaloitteinen valvonta Työsuojeluviranomaisen asiakasaloitteinen valvonta perustuu siihen, että asiakas ottaa yhteyttä työsuojelun vastuualueelle ja kertoo kokemastaan häirinnästä, kuormituksesta, syrjinnästä tai väkivallan uhasta. Tarkastaja arvioi yhteydenoton ja mahdollisten lisäselvityksien perusteella, onko kyse valvontatoimenpiteitä vaativasta asiasta. Yleensä työhyvinvointiasioiden valvonta aloitetaan lähettämällä työnantajalle ja työpaikan työsuojeluvaltuutetulle kirjallinen selvityspyyntö. Siinä selvitetään, onko työnantaja ryhtynyt työturvallisuuslain mukaisiin toimenpiteisiin tai toiminut syrjinnän kiellon vastaisesti. Tarvittaessa työpaikalle voidaan tehdä työpaikkatarkastus. Valvontatoimenpiteiden päätteeksi tarkastaja laatii aina tarkastuskertomuksen.
Raportti 2 (9) Yhteydenotto (puhelin, sähköposti, posti, käynti toimistolla) Valvontatoimenpiteisiin ryhtyminen Valvontatoimenpide Työsuojeluviranomaisen seuraamusharkinta Käsittelyratkaisu Häirintä tai muu epäasiallinen kohtelu Työsyrjintä Vireilletulo asiakkaan nimellä Asiakasaloitteinen tarkastus / tarkastuskertomus Esitutkintailmoitus poliisille Psykososiaalinen kuormitus Väkivallan uhka Ilman, että ilmoittajan nimi tulee esille Viranomaisaloitteinen valvonta ja tarvittaessa seurantatarkastus Kuva 1. Yhteydenottoihin perustuvat valvontatoimenpiteet työhyvinvointiasioissa. 2.1 Yhteydenottojen määrä Vastuualueelle tuli vuonna 2012 yhteensä 666 työhyvinvointiin liittyvää yhteydenottoa. Määrä lisääntyi edellisestä vuodesta 28 prosentilla. Erityisesti ovat lisääntyneet häirintään tai muuhun epäasialliseen kohteluun liittyvät yhteydenotot, joita tuli yhteensä 428. Lisääntyneet yhteydenotot tältä osin voivat kertoa siitä, että kynnys oman asiansa viemisestä viranomaisen tietoon on madaltunut muun muassa julkisuudessa olleiden tapausten myötä. Näissä yhteyksissä aluehallintovirasto on mainittu valvovana viranomaisena ja asiakkaat ovat näin löytäneet työsuojeluviranomaisen osana aluehallintovirastoa. Työsyrjintään liittyviä yhteydenottoja kirjattiin 173 eli noin 30 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna. Psykososiaalisen kuormitukseen liittyviä yhteydenottoja oli 54 ja väkivallan uhkaan liittyviä 11. Taulukko 1. Työhyvinvoinnin yhteydenotot ESAVI:n alueella vuonna 2012
Raportti 3 (9) Taulukko 2. ESAVI:n työsuojelun vastuualueella on hoidettu 1.1.2010 alkaen entisten Uudenmaan sekä osin Hämeen ja Kaakkois-Suomen työsuojelupiirien tehtäviä. Vuosien 2007-2009 yhteydenotot koskevat vain Uudenmaan työsuojelupiiriä. 2.2. Häirinnän tai muun epäasiallisen kohtelun kokemukset Yhteydenotoissa esiin tulleet työntekijöiden häirintäkokemukset ovat hyvin samankaltaisia kun aikaisempina vuosina. Häirintää koetaan eniten esimiehen taholta. Työntekijöiden häirintäkokemusten taustalla on usein palvelussuhteen ehtoihin tai työnkuvan muutoksiin liittyviä ristiriitatilanteita ja työnantajan työnjohdollisiin toimenpiteisiin liittyviä epäasiallisiksi koettuja tilanteita muun muassa varoituksen saaminen. Muut yleisimmät häirintäkokemukset liittyvät suoranaiseen kiusantekoon, normaalista poikkeavaan työkäyttäytymiseen ja tunteeseen, että työnantaja haluaa eri tavoin savustaa työntekijän ulos työpaikalta. Työntekijät tiedostavat entistä vahvemmin omat oikeutensa ja osaavat vaatia niitä. Yhteydenottojen perusteella voidaan edelleen havaita, että työpaikoilla on puutteita häirintäkokemuksien käsittelyssä. Monilla työpaikoilla on laadittu menettelytapaohjeita häirinnän ennaltaehkäisemiseksi ja käsittelemiseksi, mutta näitä ohjeita ei tunneta, niitä ei osata hyödyntää tai niiden mukaan ei toimita. Esimiehiä ei ole riittävästi koulutettu tunnistamaan häirintää eikä puuttumaan siihen johdonmukaisesti. Asia otetaan käsittelyyn pitkällä viiveellä eikä käsittelyssä osata paneutua häirintäkokemuksen taustalla oleviin itse työhön tai työyhteisön toimivuuteen liittyviin epäkohtiin. Työntekijän esille ottamat ongelmat liitetään liian usein hänen persoonaansa. Asian käsittelyssä ei kuulla riittävästi eri osapuolia tai työnantaja tekee ratkaisunsa yksipuolisten tietojen perusteella. Työsuojeluviranomaiseen otetaan usein yhteyttä, kun tilanteeseen työpaikalla ei yrityksistä huolimatta löydy osapuolia tyydyttävää ratkaisua. Kyse voi olla siitä, että työnantaja ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin saatuaan tiedon työntekijän häirintäkokemuksesta koska katsoo, ettei kyse ole häirinnästä. Tavallista on myös, etteivät työnantajan tekemät toimenpiteet ja ratkaisut miellytä työntekijää, jolloin häirintäkokemus jatkuu. Havaittavissa on myös, että häirintään vetoamista käytetään lyömäaseena työnantajaa kohtaan erilaisissa ristiriitatilanteissa. Myös uhkaa yhteydenotosta työsuojeluviranomaiseen tai asian viemistä julkisuuteen käytetään
Raportti 4 (9) painostuskeinona tilanteissa, jossa työnantajan tekemä ratkaisu asiassa ei tyydytä työntekijää. Työnantajaa halutaan rangaista, usein vielä työsuhteen päätyttyäkin ja yritetään saada viranomainen toimimaan tässä välikätenä. 2.3. Haitallista psykososiaalista kuormitusta koskevat kokemukset Haitallista psykososiaalista kuormitusta koskevissa yhteydenotoissa keskeisimmät yksittäiset kuormitustekijät olivat häirintäkokemuksista syntynyt kuormittuminen, työyhteisön toimimattomuuteen liittyvä kuormitus ja huonoksi koettu johtaminen. Sen sijaan yhteydenottoja oli vähän liittyen työn järjestelyihin esimerkiksi koettuun liialliseen työmäärän ja siitä aiheutuneeseen haitalliseen kuormittumiseen. Lähes kaikissa yhteydenotoissa työntekijän kuormittumiskokemus oli monen huonoksi koetun työolotekijän summa. Yhteydenottojen perusteella näyttäisi siltä, ettei työpaikoilla ole ollut toimivia käytäntöjä käsitellä esille tulleita kuormittumista koskevia ongelmia. Vaikka työnantaja on ollut tietoinen työntekijöiden kuormittumiskokemuksista, ei niiden osalta ole ryhdytty toimenpiteisiin edes asian selvittämiseksi. Kuormittumisen osalta esimiesten osaaminen sekä yhteistyö työpaikan ja työterveyshuollon välillä on ollut puutteellista. 2.4. Työsyrjintää koskevat yhteydenotot Yhteydenotoissa tavallisin koettu syrjinnän muoto oli palvelussuhteen päättäminen syrjivän syyn perusteella. Eniten koettiin terveydentilaan, sukupuoleen, etniseen alkuperään, ikään ja ammatilliseen toimintaan liittyvää syrjintää. Tyypillisin yhteydenotto oli koeaikapurku, joka oli tehty sen jälkeen, kun työntekijä oli jäänyt sairauslomalle. 1 3. Valvontatoimenpiteet yhteydenottojen johdosta 2 3.1. Tarkastajan valvontatoimenpiteet Valvonnan tarkoitus ja yleiset edellytykset Työsuojeluviranomainen valvoo häirinnän tai muun epäasiallisen kohtelun sekä haitallisen psykososiaalisen kuormituksen osalta työnantajan velvollisuutta ryhtyä toimenpiteisiin saatuaan tiedon koetusta häirinnästä tai kuormittumisesta. Näistä on säädetty työturvallisuuslaissa (738/2002). Valvontatoimenpiteisiin ryhtyminen edellyttää, että työntekijä on saattanut kokemansa häirinnän tai kuormittumisen työnantajan tai tämän edustajan tietoon, mutta työnantaja ei ole ryhtynyt lainsäädännön vaatimiin toimenpiteisiin. Häirintään ja kuormitukseen liittyvistä asiakkaiden yhteydenotosta suurin osa ei johda kirjalliseen vireille tuloon. Useimmiten on kyse siitä, ettei työntekijä ole saattanut asiaansa työnantajan tai tämän edustajan tietoon tai asian käsittely työpaikalla on kesken. Tällöin tarkastaja antaa asiakkaalle ohjeita ja neuvoja siitä, miten asiaa tulee käsitellä työpaikalla. 1 Lisätietoa syrjinnän asiakasaloitteista ja niiden valvonnasta saa raportista Syrjintäkieltojen asiakasaloitteinen valvonta vuonna 2012 2 Valvonnassa toimitaan Sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston laatimien valvontaohjeiden mukaisesti. Ohjeet löytyvät osoitteesta http://www.tyosuojelu.fi/fi/valvontaohjeet.
Raportti 5 (9) Työsyrjinnän valvonnan tarkoituksena on selvittää, onko työnantaja rikkonut työsopimuslain (55/2001) ja/tai yhdenvertaisuuslain (21/2004) syrjintäkieltoa. Valvontatoimenpiteisiin ryhtyminen edellyttää, että asiakas on tuonut esille sellaista selvitystä syrjintäperusteesta ja työnantajan menettelystä, minkä perusteella syrjintää voidaan epäillä. Kielletystä syrjinnästä ei esimerkiksi ole kyse, jos työnhakijaan tai työntekijään ei liity mikään em. laissa tarkoitettu syrjintäperuste. Vireille tulleet työhyvinvointiasiat ESAVI:n työsuojelun vastuualueella tuli vuonna 2012 kirjallisesti vireille 223 työhyvinvointiin liittyvää asiaa. Näistä 108 tapausta liittyi koettuun häirintään tai muuhun epäasialliseen kohteluun, kahdeksan haitalliseen psykososiaaliseen kuormitukseen ja 150 koettuun työsyrjintään. Useissa tapauksissa asiakas koki häirinnän lisäksi esimerkiksi syrjintää. Vaikka asiakasyhteydenottoja tuli eniten häirinnästä tai muusta epäasiallisesta kohtelusta, niin vireille tuli eniten työsyrjintään liittyviä asioita. Häirintätapauksissa vastuualueelle yhteyttä ottaneet asiakkaat ovat saaneet tarkastajalta ohjeita ja neuvoja saattaa asiansa käsittelyyn työpaikalla tai he ovat tehneet muita ratkaisuja tilanteen korjaamiseksi, joten viranomaisvalvontaa ei ole tarvittu. Taulukko 4. Vireille tulleet työhyvinvointiasiat vuosina 2009-2012. Vireille tulleet työhyvinvointiasiat johtavat tarkastukseen silloin, kun kyse on työhön liittyvästä terveydelle haitallisesta häirinnästä tai psykososiaalisesta kuormittumisesta ja on syytä olettaa, ettei työnantaja ole ryhtynyt lainsäädännön vaatimiin toimenpiteisiin asiasta tiedon saatuaan. Asiakkaille joudutaan selvittämään usein, ettei viranomainen voi ryhtyä toimenpiteisiin,
Raportti 6 (9) jos asiakkaan asiassa ei ole kyse työturvallisuuslain tarkoittamasta terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttavasta häirinnästä. Esimerkiksi satunnainen epäasiallinen puhe, työyhteisön ongelmien yhteinen käsittely tai työnantajan työnjohtovaltaan kuuluvat päätökset ja ratkaisut eivät ole epäasiallista kohtelua, vaikka ne usein koetaankin sellaisina ja vaikka ne ovat johtaneet sairauspoissaoloihin. Noin kolmasosassa vireille tulleista asiakasaloitteista, joissa asiakas on kokenut syrjintää, tarkastaja on katsonut, ettei ole tarvetta ryhtyä toimenpiteisiin syrjintäkokemuksen selvittämiseksi. Yleensä tämä johtuu siitä, ettei asiakkaan subjektiivinen syrjintäkokemus ole täyttänyt lainsäädännön työsyrjinnälle määrittelemiä kriteerejä. Kyse voi esimerkiksi olla tilanteesta, jossa työntekijään ei liity mikään laissa tarkoitettu syrjintäperuste, vaan syrjintäkokemuksen taustalla on työnantajan ikävältä tuntuva työnjohdollinen toimenpide. Mikäli tarkastaja katsoo, ettei vireille tulleessa asiassa ole valvottavaa, hän tekee asiassa käsittelyratkaisun. Näin toimitaan esimerkiksi silloin, kun asiakas ei ole saattanut häirintäasiaansa työnantajan tietoon, työnantaja on ryhtynyt asiassa toimenpiteisiin tai kyseessä ei ole terveyttä vaarantava häirintä tai kuormittuminen. Syrjintätapauksessa asiakkaalle toimitetaan käsittelyratkaisu esimerkiksi silloin, kun asiakkaan asiaan ei liity mitään kiellettyä syrjintäperustetta. Valvontatoimenpiteet Asiakasaloitteiden johdosta on vuonna 2012 laadittu 124 tarkastuskertomusta, joista 41 tarkastuskertomuksessa on käsitelty häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, 22:ssa haitallista kuormittumista ja 92:ssa tarkastuskertomuksessa työsyrjintää. Samassa tarkastuskertomuksessa on voitu käsitellä kaikkiakin em. asioita. Taulukko 5. Laaditut työhyvinvointia koskevat tarkastuskertomukset vuosina 2011-2012. Tarkastuksissa havaitut epäkohdat Jos työpaikalla esiintyy terveyttä vaarantavaa häirintää tai epäasiallista kohtelua eikä työnantaja ole ryhtynyt lainsäädännön edellyttämiin toimenpiteisiin, on työnantajalle annettu tarkas-
Raportti 7 (9) tuskertomuksessa joko toimintaohje tai ohjeita ja/tai kehotus siitä, että työnantajan tulee ryhtyä toimenpiteisiin tietoonsa saaman häirintäkokemuksen selvittämiseksi ja lopettamiseksi. Tarkastajan on annettava toimintaohjeen sijasta kehotus, mikäli työympäristöön tai työyhteisön tilaan liittyvä työntekijän terveyteen vaikuttava haitta tai vaara on vähäistä suurempi. Häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua koskevissa tarkastuskertomuksissa on noin 70 prosentissa annettu toimintaohje tai ohjeita. Kehotuksia on annettu viidessä tarkastuskertomuksessa. Kehotuksia on annettu pääasiassa siitä, että työnantaja ei ole ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin esille tuodun terveyttä vaarantavan häirinnän tai muun epäasiallisen kohtelun asiassa tai toimenpiteisiin ei ole ryhdytty silloinkaan, vaikka työnantajalla on selkeät menettelytavat kyseisten epäkohtien selvittämisestä ja käsittelystä. Toimintaohjeita on annettu pääasiassa siitä, että työnantajan toimintakäytännöissä häirinnän ennaltaehkäisemiseksi on ilmennyt puutteita samoin kuin esille tulleiden tapausten käsittelemisessä. Kyse on ollut esimerkiksi siitä, ettei esimiehillä ole ollut riittävää osaamista häirintäkokemusten käsittelemiseksi. Myöskään työntekijöillä ei ole aina ollut riittävää tietoa eikä osaamista siitä, miten työhön liittyviä epäkohtia pitää ottaa esille työpaikalla ainakin lähiesimiehen kanssa. Työnantajalla voi olla menettelytavat epäasiallisen kohtelun käsittelemiseksi, mutta työntekijät eivät tunne niitä. Kun asian käsittely työpaikalla on viivästynyt tai eri syistä pitkittynyt, työntekijä on usein kokenut kuormittuvansa. Toimintaohjeita on annettu myös häirintäkokemuksen taustalla olleista psykososiaalisen työympäristön epäkohdista kuten erilaisista epäselvistä toimintatavoista, tiedonkulun puutteista ja eriarvoisesta kohtelusta. Työsyrjintää koskevissa tarkastuskertomuksissa (92 kpl) on noin joka kolmannessa annettu toimintaohjeita työnantajalle syrjintälainsäädännön noudattamisesta. Vajaassa 30 prosentissa tarkastuskertomuksista on havaittu muu epäkohta, josta on annettu toimintaohje. Epäkohdat ovat liittyneet muun muassa työajan järjestämiseen ja hallintaan, tietosuojaan, työsopimuksen päättämismenettelyyn tai työnantajan työturvallisuuslain velvoitteisiin, esimerkiksi perehdytykseen tai työpaikan puutteellisiin toimintakäytäntöihin. 3.2. Työsuojeluviranomaisen seuraamusharkinta Tarkastajan valvontatoimenpiteiden rinnalla työsuojeluviranomainen harkitsee, onko todennäköisiä perusteita epäillä, että rikoslain 47 luvun työrikoksen tunnusmerkistö täyttyy, jolloin työsuojeluviranomainen ilmoittaa asiasta poliisille esitutkintaa varten. Työhyvinvointiasioissa, häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, haitallista kuormitusta tai työsyrjintää koskevissa asioissa, arvioitavaksi tulee rikoslain 47 luvun tunnusmerkistöistä työturvallisuusrikos, työsyrjintärikos ja kiskonnantapainen työsyrjintä. Työturvallisuusrikoksen osalta arvioidaan sitä, onko työnantaja tai tämän edustaja tahallaan tai huolimattomuudesta rikkonut työturvallisuusmääräyksiä tai aiheuttanut työturvallisuusmääräysten vastaisen puutteellisuuden tai epäkohdan tai mahdollistanut työturvallisuusmääräysten vastaisen tilan jatkumisen laiminlyömällä valvoa työturvallisuusmääräysten noudattamista alaisessaan työssä. Työnantajan on työturvallisuuslain (738/2002) mukaisesti ryhdyttävä toimiin epäasiallisen kohtelun poistamiseksi ja haitallisen kuormituksen vähentämiseksi ja jos työnantaja ei ole näin menetellyt, tulee arvioitavaksi työturvallisuusrikoksen tunnusmerkistön täyttyminen.
Raportti 8 (9) Työsyrjinnän osalta arvioidaan sitä, onko työnantajan edustaja työpaikasta ilmoittaessaan, työntekijää valitessaan tai palvelussuhteen aikana ilman painavaa, hyväksyttävää syytä asettanut työnhakijan tai työntekijän epäedulliseen asemaan esimerkiksi terveydentilan perusteella. Jos työsyrjinnässä asetetaan työnhakija tai työntekijä huomattavan epäedulliseen asemaan käyttämällä hyväksi työnhakijan tai työntekijän taloudellista tai muuta ahdinkoa, riippuvaista asemaa, ymmärtämättömyyttä, ajattelemattomuutta tai tietämättömyyttä, tulee arvioitavaksi kiskonnantapaisen työsyrjinnän tunnusmerkistön täyttyminen. Taulukko 6. Vuodet 2003 2009 koskevat vain Uudenmaan työsuojelupiirin toimintaa ja siitä eteenpäin ESAVI:n työsuojelun vastuualuetta Vuoden 2012 aikana syntyi todennäköisiä perusteita epäillä työturvallisuusrikosta kuudessa tapauksessa. Poliisin esitutkintaan ilmoitetuista työturvallisuusrikosepäilyistä yksi koski pelkästään terveyttä vaarantavaa häirintää, ja kaksi koski sekä terveyttä vaarantavaa häirintää että haitallista kuormitusta. Kolmessa tapauksessa oli todennäköisiä perusteita epäillä myös työsyrjintärikosta työturvallisuusrikoksen ohella. Todennäköisiä perusteita epäillä työsyrjintärikosta syntyi 26 tapauksessa. Näistä neljässä tapauksessa oli kyse kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä kansalaisuuden ja kansallisen tai etnisen alkuperän perusteella. Syrjintäperuste työsyrjintärikosepäilyissä oli: - 14 terveydentila - 5 kansalaisuus ja etninen alkuperä - 2 sukupuoli - 2 ammatilliseen toimintaan rinnastettava seikka - 1 perhesuhteet - 1 ikä - 1 uskonto Työsuojeluviranomaiselle tulee poliisilta suoraan kannanottopyyntöjä esitutkinnan tarpeellisuudesta tapauksissa, joissa työntekijä on tehnyt rikosilmoituksen poliisille. Työsuojelun valvontalain 50 :n mukaisesti esitutkinnassa on työsuojeluviranomaiselle varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Kannanottoja poliisille annettiin 24 työhyvinvointitapauksesta vuonna 2012. Tapauksista 16 koski työsyrjintää ja 8 työturvallisuusrikosta sillä perusteella, että kyse olisi työ-
Raportti 9 (9) turvallisuuslain 28 :n mukaisen toimintavelvollisuuden laiminlyömisestä. Työsyrjintää ja työturvallisuusrikosta käsiteltiin 7 tapauksessa. Lisätietoja antavat lakimies Tanja Välke ja työsuojeluinsinööri Irmeli Kurikka (11.3. alkaen), puh. 029 501 6000 (vaihde) tai etunimi.sukunimi@avi.fi