PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai 27.11.1997 klo 9.45 Esityslista 85/1997 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 178/1997 vp työvoimapoliittisen järjestelmän uudistamiseen liittyväksi lainsäädännöksi II käsittely Kuultavina: - Hallitusneuvos Harri Skog, Työministeriö - Professori Mikael Hidén - Professori Antero Jyränki - OTT Liisa Nieminen - Professori Kaarlo Tuori - OTL Veli-Pekka Viljanen Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. I käsittelyssä hyväksytty lausunto: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely, klo 11.00 4. HE 183/1997 vp ampuma-aselaiksi ja laiksi poliisilain 23 :n sekä laiksi poliisin henkilörekistereistä annetun lain 19 ja 20 :n muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavina: - Lainsäädäntöneuvos Martti Simola, Oikeusministeriö - Professori Mikael Hidén - Professori Antero Jyränki - Professori Olli Mäenpää - Tietohallintopäällikkö Aulis Gerlander, Sisäasiainministeriö - Ylitarkastaja Tomi Vuori, Sisäasiainministeriö Asiasta ei ole kutsuttu lisää asiantuntijoita. 5. HE 171/1997 vp laiksi metsänhoitoyhdistyksistä Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos (26.11.). Yleiskeskustelu. 6. HE 182/1997 vp laiksi passilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos (26.11.). Yleiskeskustelu. 7. HE 106/1997 vp Pohjoismaiden välillä pohjoismaisista työmarkkinoista henkilöille, jotka ovat saaneet ammattipätevyyden antavan, vähintään kolmevuotisen korkeamman koulutuksen, tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Yleiskeskustelu.
8. LA 113/1997 vp laiksi neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä Suomen liittymisestä Euroopan talous- ja rahaliiton EMU:n kolmanteen vaiheeseen vuoden 1999 alusta Päätetään, otetaanko asia käsiteltäväksi ja yhdistetäänkö sen käsittelyyn LA 1/1995 vp ja TA 9/1997 vp. 9. Muut mahdolliset asiat. 10. Seuraava kokous on perjantaina 28.11.1997 klo 9.30.
Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 27.11.1997 KELLO 11 HE 183/97 vp ampuma-aselaiksi ja laiksi poliisilain 23 :n sekä laiksi poliisi henkilörekistereistä annetun lain 19 ja 20 :n muuttamisesta Esitykseen sisältyvät lakiehdotukset ovat varsin yksityiskohtaisia ja vaikuttavat huolella laadituilta. Esityksen perusteluissa on laajahko säätämisjärjestystä koskeva jakso. Jaksossa esitetyt näkemykset perusoikeussäännösten huomioon ottamisesta lakiehdotusten sisällössä näyttävät yleensä ottaen asianmukaisilta. Joissakin yksityiskohdissa on kuitenkin aihetta kommentteihin. Asealan elinkeinon harjoittamista ja siinä tarvittavaa elinkeinolupaa koskee 1. lakiehdotuksen 3 luku. Tällä säätelyllä on yhteys perustuslakiin sikäli, että siinä on kysymys HM 15 :ssä turvatun elinkeinon harjoittamisoikeuden säätelystä. Luvun säännökset eivät näytä sisältävän tässä suhteessa ongelmia. Valtiosääntökysymysten ulkopuolella voisi kuitenkin kysyä, mitä suhteessa tämän 3 luvun säännöksiin mm. asealan elinkeinoluvasta tarkoittaa se, että 2 luvussa olevan 18 :n mukaan luvanvaraista on mm. ampuma-aseiden "tuonti...vienti...kauppa..." ja tällainen lupa voidaan säännöksen 2 momentin mukaan antaa, jos luvan antamiselle on "hyväksyttävä peruste." Säännöksen sanamuoto sopii hyvin myös elinkeinon harjoittamiseen. Jos sitä olisi siihenkin sovellettava, voisi vaatimus hyväksyttävästä perusteesta muodostua ongelmalliseksi. Kotirauhan suojaa koskevia säännöksiä on ampuma-aselakiehdotuksessa ainakin 97 :ssä ja 116 :ssä. Ehdotuksen 97 on laadittu viittaussäännökseksi. Sillä ei siten ole valtuuksia luovaa merkitystä, vaan ko. valtuudet jäävät kokonaan riippumaan pakkokeinolain ja poliisilain säännöksistä. Sen sijaan 116 luo poliisille tarkastusvelvollisuuksia ja siten myös tarkastusvaltuuksia. Säännöksen mukaan poliisin on tarkastettava ase-alan elinkeinonharjoit-
tajan ko. esineiden "säilytystilat" tai "varastot ja säilytystilat" ja asekeräilijöiden "tilat, joissa aseita ja aseen osia säilytetään" ja poliisilla on oikeus päästä elinkeinon harjoittajan "tiloihin, joissa edellä tarkoitettuja esineitä säilytetään". Näin muotoillut valtuudet epäilemättä voivat ulottua myös tiloihin, jotka ovat HM 8 :ssä tarkoitetun kotirauhan suojan piirissä. Tuon säännöksen 3 momentin mukaan voidaan kotirauhan piirin ulottuvista toimenpiteistä säätää lailla edellyttäen, että ko. toimenpiteet ovat välttämättömiä "perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi". Perusoikeusuudistukseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluissa (HE 309/93 vp, s.54) todetaan tästä lainkohdasta, että siinä luetellaan "tyhjentävästi ja mahdollisimman suppeasti ja täsmällisesti mahdollisuudet kotirauhan piiriin ulottuvan tarkastuksen tekemiseen". Asiassa antamassaan mietinnössä (prvm 25/94 vp, s. 8) perustuslakivaliokunta väljensi säännöstä niin, että esityksessä ollut sana "tarkastuksista" muutettiin voimassaolevassa laissa nyt olevaksi sanaksi "toimenpiteistä". Muuten valiokunta tyytyi vain tähdentämään ko. toimenpiteiden välttämättömyyttä sen edellytyksenä, että niistä voitiin säätää tavallisella lailla. Ehdotetun 116 :n mukaiset valtuudet ovat tätä taustaa vasten tarkasteltuina ongelmallisia. Hallitusmuodon 8 :n tulkinnassa ei tässä voida suoraan nojautua perusoikeusuudistusta edeltäviin perustuslakivaliokunnan tulkintoihin, koska vanhassa HM 1 1 :ssä ei ollut perusoikeuksien turvaamiseen ja rikosten selvittämiseen liitettyä rajoitussäännöstä. Heti perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen valiokunta otti lyhyesti kantaa HM 8,3 :n tulkintaan lausunnossaan, joka koski lakiehdotusta poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa (prvl 8/HE 57/95 vp). Siinä valiokunta totesi, että "valiokunnan käsityksen mukaan puolustusvoimien turvallisuus- ja valvontatehtävien osalta ei ole löydettävissä sellaista hallitusmuodon 8 :n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä edellytettyä perustetta, joka välttämättömyydellä oikeuttaisi toimenpiteiden ulottamisen kotirauhan piiriin". Lakiehdotusta oli sen vuoksi muutettava, jotta se voitaisiin käsitellä tavallisena lakina. Mm. tullilain muutosta koskeneesta esityksestä vuoden 1996 valtiopäivillä antamassaan lausunnossa (prvl 2/HE 178(95 vp)/96 vp) valiokunta otti kantaa HM 8,3 :ssä käytettyyn edellytykseen "rikosten selvittämiseksi". Valiokunta totesi tässä kohden: "Valiokunta pitääkin hallitusmuodon 8 :n 3 momentin säännöksen tarkoittamassa mielessä rikoksen selvittämisenä myös sellaisia toimenpiteitä, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi vielä ehtinyt toteutuneen teon asteelle"
Kotirauhan suoja oli esillä myös valiokunnan viime joulukuussa telemarkkinalakiehdotuksesta antamassa lausunnossa (prvl 47/HE 163/96 vp). Ehdotukseen sisältyi säännös, jonka mukaan ko. tarkastajilla oli oikeus päästä paikkaan, jossa telepäätelaitteen tai suojauksen purkujärjestelmän todennäköisin syin epäiltiin olevan. Valiokunta katsoi, että säännös ei täyttänyt HM 8,3 :n vaatimuksia ja perusteli tätä mm. seuraavasti: "Ehdotetun 39 :n 3 momentin loppuosa ei täytä sitä vaatimusta, että kyseessä ovat vain rikoksen selvittämiseksi välttämättömät toimenpiteet. Siitä ei ensiksikään lainkaan ilmene, mitä seikkaa koskeva epäily olisi edellytyksenä toimivaltuudelle. Toiseksi, tarkastusvaltuuden kannalta keskeisiä laitteita olisivat telepäätelaite ja suojauksen purkujärjestelmä, joista pelkästään suojauksen purkujärjestelmän oikeudeton hallussapito olisi kielletty." Viitattuaan em. aikaisempaan lausuntoonsa samoilta valtiopäiviltä (prvl 2/96 vp), valiokunta jatkoi: "Tätä kantaa vastaavasti valiokunta katsoo, että tavallisen lainsäädäntöjärjesty-ksen käyttämiseksi 39 :n 3 momenttia on ainakin muutettava niin, että tarkastuksen ja valvonnan suorittamisen edellytykseksi asunnossa säädetään konkreettinen ja yksilöity rikosepäily..." Valiokunnan kannanottojen valossa näyttää selvältä, että nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 1 1 6 :n mukainen tarkastusvaltuus ei esitetyssä muodossaan ja siltä osin kuin se voi kohdistua kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin, ole nojattavissa siihen, että kyseessä olisi HM 8 :n 3 momentissa tarkoitettu "rikoksen selvittämiseksi" välttämätön toimenpide. Voidaanko 1 1 6 :ssä tarkoitettuja toimenpiteitä sitten pitää "perusoikeuksien turvaamiseksi" välttämättöminä? Perustelujen säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa todetaan tarkastusoikeudesta, että se "on ehdottoman välttämätöntä, sillä suurien asevarastojen voidaan katsoa muodostavan merkittävän uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle". Näin voidaan kyllä sanoa. Toisaalta voidaan olettaa, että tarkastusoikeus tulee koskemaan muitakin kuin "suuria asevarastoja". Voidaan myös viitata siihen, että valiokunnan em. lausunnon 7/66 vp mukaan HM 8,3 :ssä asetettu välttämättömyysvaatimus "rajoittaa sekä niitä tilanteita, joihin tarkastusvaltuus voidaan antaa, että sitä laajuutta, jossa tarkastusvaltuutta voidaan käyttää". Hallitusmuodon 8,3 :n säännöksen jäsen tähänastisten tulkintojen valossa ehdotuksen 11 6 : n tarkastusvaltuuksia ei tällaisenaan nähdäkseni voitaisi säätää tavallisena lakina. Jos tulkintoja ei haluta selvästi väljentää ja samalla etäännyttää HM 8 :n sanonnasta, olisi säännöstä ainakin tarkennettava, jotta se voitaisiin säätää VJ 66 : n mukaisessa järjestykses-
sä. Kun ehdotuksessa tarkoitettua tarkastamistehtävää sinänsä voidaan pitää asiallisesti perusteltuna, ei säännöksen muodostaminen rajoitetummaksi välttämättä ole helppoa. Perustuslain säännöksen suuntaan vievää tarkistusta voisi ehkä merkitä esim. se, että säännöksessä nimenomaan todettaisiin, että asunnossa toimitettavaan tarkastukseen olisi oltava erityisiä syitä, esim. väärinkäytösepäilyjä tai ainakin perusteltuja syitä olettaa, että ko. aseita säilytetään asunnossa. Tällainenkin tarkistus olisi luultavasti istutettavissa 116 :n 1momenttiin. Asekeräilijöitä koskevassa 2 momentissa se voisi jo olla hankalampaa. Lakiehdotuksen 1 1 3 koskee poliisin pitämiä tiedostoja. Säännöksessä puhutaan lupahallinto- ja valvontatehtävien suorittamiseksi tarpeellisista tiedostoista. Perustelujen mukaan tiedostoihin voitaisiin merkitä tiedot "lupa- ja vastaavista hakemuksista sekä hakemusten johdosta annetuista päätöksistä". Säännöksen 2 momentin perusteluissa viitataan myös siihen, että poliisin ylläpitämät tiedostot saattavat sisältää myös arkaluontoisia henkilöä koskevia tietoja mm. hänen terveydentilastaan, hänen aikaisemmasta syyllistymisestään rikoksiin ja mahdollisesta päihdyttävien aineiden väärinkäytöstä. Näissä tiedostoissa voi siten ilmeisesi olla kysymys HM 8 : n 1 momentissa tarkoitetuista henkilötiedoista, joiden suojasta on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa, poliisin tehtävien suorittamista puolustuslaitoksessa koskevassa lausunnossaan (prvl 8/95 vp) lähtenyt siitä, että HM 8 : n 1 momentissa tarkoitetun, laissa säätämistä koskevan vaatimuksen p i i r i i n kuuluvat myös säännökset henkilörekistereihin talletettujen tietojen säilytysajoista. Saman kannan valiokunta toistaa myös pakkokeinolain muutosta koskeneessa v i i m e huhtikuussa annetussa lausunnossaan (prvl 7/HE 20/97 vp). Jos tätä kantaa seurataan, pitäisi ilmeisesti myös ampuma-aselakiehdotuksen 1 1 3 :ssä tarkoitettujen tiedostojen - tai tarkemminkin niiden HM 8 :ssä tarkoitetuiksi henkilötiedoiksi katsottujen osien - säilytysajasta tai tiedostoista poistamisesta säätää lailla. Tällaisia säännöksiä ei ehdotukseen havaitakseni sisälly.
ANTERO JYRÄNKI/27.11.1997 PeV P.M. HE 183/1997 vp (ampuma-aselaki ym) Esityksen tarkoituksena on rajoittaa ampuma-aseisiin liittyvää väkivallan ja tapaturman vaaraa ylläpitämällä ja parantamalla aseiden käyttöön liittyvää turvallisuutta. Keskeisenä ajatuksena ei siis ole aseiden hankkimisen, hallussapidon ja käytön merkittävä rajoittaminen, vaan kuten tähän asti, erittäin vaarallisia ampuma-aseita lukuunottamatta, aseiden, aseenosien ja ammusten vienti- ja tuontikaupan, valmistuksen, kaupan, hankkimisen ja hallussapidon luvanvaraisuus. Kun ampuma-aseet ja ammukset on luettava HM 12 :ssä tarkoitettuun omaisuuteen ja niiden valmistus, kauppa ja jopa käyttö voi käsittää HM 15 :ssä tarkoitettua toimeentulon hankkimista työllä, ammatilla tai elinkeinolla, valittu kontrollijärjestelmä koskettaa helposti mainittuja perusoikeuksia - eikä vain yksin niitä vaan valvontatointen kautta myös HM 8 ja 10 :ää. Ehdotetun järjestelmän tarkoituksena on toisaalta erinäisten hyvin tärkeiden perusoikeuksiksi vahvistettujen oikeushyvien suojeleminen. Ampuma-aseisiin liittyvä väkivallan ja tapaturman vaara uhkaavat jokaisen oikeutta elämään sekä henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Ampuma-ase ei ole mikä tahansa esine, jolla normaalin käyttöfunktionsa ohella voidaan vahingoittaa toista yksilöä (vrt. pullo, jääkiekkomaila, auto), vaan ampumaaseen varsinainen ja perustarkoitus on elävän olion vahingoittaminen ja tappaminen tai tällä uhkaaminen sekä siihen harjoittautuminen. Kaikki muu ampuma-aseiden käyttö, kuten ns. urheiluammunta, on tähän päätarkoitukseen nähden toissijaista. Esimerkiksi urheiluammuntakin sitä paitsi lisää valmiuksia ampuma-aseen peruskäyttöön. Oikeus elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen on perusoikeuksista kaikkein keskeisin ja tärkein. Yhteiskunnalla on siksi aihetta suhtautua hyvin vakavasti ampuma-aseisiin. Perusoikeudet eivät lainsäädäntötasolla vaikuta vain pystysuorassa suunnassa (julkisyhteisö-yksilö) vaan myös vaakatasolla (yksilö-yksilö). Perusoikeus elämään ja henkilökohtai-
seen koskemattomuuteen ei vaikuta vain negatiivisen statuksen ulottuvuudessa, ts. ehkäise lainsäädäntöä, jolla julkisyhteisölle annetaan oikeus puuttua näihin oikeushyviin. Tämä perusoikeus myös velvoittaa hyväksymään lainsäädäntöä (ns. positiivinen status), joka suoraan tai välillisesti suojaa yksilön henkeä ja turvallisuutta toisten yksilöiden suorittamilta loukkauksilta. Tämä tehtävä on esimerkiksi rikoslainsäädännöllä ja nyt käsillä oleva ampumaaselainsäädännöllä. Hallituksen esitys lähtee siitä ajatuksesta, että ampuma-aseisiin liittyvä väkivallan ja tapaturman riski saadaan pidetyksi hallinnassa, jos aseita ja patruunoita käsittelemään pääsevät vain henkilöt, jotka ovat siihen henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan sopivia. Mahdollisesti rikostilastot (ks. HE:n jakso 2.3.) antavat pohjaa tälle käsitykselle. Toisaalta ei voi olla yhdentekevää, kuinka paljon aseita yhteiskunnassa on liikkeellä - ei senkään takia, että aseiden kokonaismäärän kasvaessa todennäköisesti lisääntyy myös laittomasti hankittujen aseiden määrä. Tilastojen mukaan maassa on tällä hetkellä niin runsaasti yksityisiä aseita, että niistä riittäisi ase joka kolmannelle yksilölle, sylilapset mukaan luettuina. V. 1993 esimerkiksi tuotiin maahan yksin kivääreitä siinä määrin, että ne riittäisivät kahden divisioonan jalkaväkiaseiksi - jos kiväärit sellaisiksi vielä kelpaavat. Kaikkiaan voi sanoa, että ampuma-asesääntelyssä erinäiset perusoikeudet helposti asettuvat toisiaan vastaan yhden perusoikeuden vaatiessa tietynsisältöistä sääntelyä ja toisen torjuessa sen. Juuri esitetyltä pohjalta minusta on ilmeistä, ettei tällaisessa vastakkainasettelussa oikeus elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen väisty helposti esimerkiksi omaisuuden turvan tai elinkeinovapauden tieltä. Seuraavassa tarkastelen noita mahdollisia omaisuuden käyttövapauden ja elinkeinovapauden rajoitustilanteita hieman tarkemmin. Kun sen kummemmin HM 12.1 :ään kuin 15.1 :ään ei ole liitetty lakiviittausta, näiden oikeuksien rajoitustapauksia on tarkasteltava perusoikeusuudistuksen esitöissä käytettyjen yleisten rajoitusedellytysten puitteissa. Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä ja niiden olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä, ja rajoitusten välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä (ks. PeVM 25/1994 vp). Aseiden, aseenosien ja ammusten vienti- ja tuontikaupan, valmistuksen, kaupan, hankkimisen ja hallussapidon luvanvaraisuuteen liittyvien rajoitusten hyväksyttävyys nousee ymmärtääkseni juuri HM 6.1 :n toteuttamisvelvoitteesta. Kun arvioidaan rajoituksen välttämättömyyttä, käsillä näyttäisi tavoitteen kannalta pikemminkin olevan minimisääntely kuin liian
1 tiukka sääntely. Oikeusturvajärjestelyt näyttävät lupapäätösten osalta olevan kunnossa. Ehdotetut sääntelyt luvanvaraistavat hyvin pitkälle asealan elinkeinon harjoittamisen. Tällainen luvanvaraisuus on huolimatta HM 15.1 :stä edelleen mahdollista ja perusteltua joissakin tapauksissa (ks. esim. PeVL 15/1996 vp ja 40/1996 vp) mutta lupaharkinnan tulisi olla laillisuusharkintaa (PeVL 47/1996 vp). Lakiehd. 20.3 :ssä käytetään kuitenkin termiä "voidaan antaa", joka perinteisesti viittaa vapaaseen harkintaan. Se merkitsisi, että lainkohdan ehtojen täyttyessäkin luvan antaminen lopullisesti jäisi lupaviranomaisen harkintaan. Tässä on selvä vajaus HM 15.1 :n kannalta. Ehd. 20 olisi laadittava sellaiseksi, että viranomaisen harkinta jäisi pelkäksi laillisuusharkinnaksi, mikä saattaisi vaatia lisäedellytysten kirjoittamista tähän yhteyteen. Ampuma-aseiden ja tarvikkeiden tuonnin ja viennin luvanvaraistaminen, siten kuin ehdotetaan, on luonnehdittavissa omaisuuden luovutuskompetenssin tai käytön sääntelyksi. Kun ottaa huomioon luvanvaraistamisen tarkoituksen ja esillä olevan lakisääntelyn sääntelyn yksityiskohtaisuuden ei järjestelyyn ole huomauttamista. Aseiden hankkimislupa ja hallussapitolupa rajoittavat nekin omaisuudenturvaa, yksilön vapautta määrätä omaisuutensa käytöstä erityisellä joskin suppealla alalla. Lupaehtojen täyttyminenkään ei antaisi henkilölle ehdotonta oikeutta hankkimisluvan saamiseen. Kun kyse ei ole elinkeinosta, en pidä asiaa valtiosääntöoikeudellisesti relevanttina. Kiinnitän kuitenkin huomiota lupaehtoihin. Lupa voitaisiin antaa henkilölle, "jota terveydentilansa ja käyttäytymisensä perusteella on pidettävä sopivana pitämään hallussa ampuma-aseita ja aseen osia". Tietoja tästä olisi lupaviranomaisen tarpeen vaatiessa hankittava, paitsi asianomaisensa itsensä tuottamasta selvityksestä, ensi sijassa poliisin henkilörekistereistä ja erilaisista terveystietoja sisältävistä rekistereistä. HE:n perusteluissa viitataan tässä kohtaa poliisilain (493/95) 35,2 :ssä annettuun valtuutettuun. Poliisilaki ei kuitenkaan tältä osin ole ollut PeV:n arvioitavana perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen. - Hankkimis- ja hallussapitolupa voitaisiin peruuttaa syistä, joilla on yhteytensä koko säännöstön perustarkoitukseen. Lakiehd. 91 :ssä tarkoitettu haltuunotto jää luonteeltaan ja oikeusvaikutuksiltaan epäselväksi: onko kyseessä omaisuuden ottaminen omistajalta siten, että tämän omistusoikeus lakkaa? Jos näin on, HM 12 :n mukaan omistajalle pitäisi tällaisessa tapauksessa suorittaa omaisuu-
desta sitä myytäessä saatava arvo. Aseen ja patruunoiden säilyttämistä koskevat säännökset ovat ongelmattomia HM 12 :n kannalta. Sen sijaan niiden liittäminen ampuma-aselakiin saattaa merkittävästi vähentää aseisiin ja ammuksiin liittyviä riskejä, kun kyse on aseiden joutumisesta luvattomiin käsiin. Tilastolliset erot Ruotsiin nähden jälkimmäisen eduksi saattavat johtua siitä, että Ruotsissa vastaava sääntely on ollut toteutettuna, vieläpä tiukempana kuin meille nyt ehdotetaan. - Lakiehd. 106 näyttää jättävän avoimeksi patruunoiden säilytystavan. Lakiehd. 9 luvun kriminalisoinneissa on legaliteettiperiaatetta tarkasti noudatettu. Lakiehd. 116 :ssä säädetään ase-elinkeinonharjoittajien ja asekeräilijöiden valvonnasta. Pykälässä annettaisiin poliisille valtuus tarkastaa ase-alan elinkeinoluvan hakijan ja elinkeinon harjoittajan liiketiloja, kirjanpitoa ja kirjanpidon säilytystiloja. Sama koskisi asekeräilykokoelman säilytystiloja. Valtuutus antaisi mahdollisuuden tunkeutua HM 8 :n turvaaman kotirauhan piiriin. Aseriskit huomioon ottaen säännöstä voi pitää välttämättömänä "perusoikeuksien turvaamiseksi" (vrt. ed.). Se on täsmällisesti muotoiltuja tavoitteen kannalta oikein mitoitettu. Tarkastuspöytäkirjan laatimisvelvollisuus takaa elinkeinon harjoittajan ja keräilijän oikeusturvaa.
1 Olli 27.11.1997 Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys ampuma-aselaiksi ym. (HE 183/1997 vp) Elinkeinon vapaus Ampuma-aseiden sääntelyä on aikaisemmin tarkasteltu perustuslakivaliokunnan lausunnossa 15/1996 vp hallituksen esityksen 81/19.96 vp pohjalta. Hallitusmuodon 15 :n 1 mukainen elinkeinovapaus on valiokunnan lausunnon mukaan pääsääntö, mutta poikkeuksellisesti lakiin perustuva luvanvaraisuuskin on mahdollinen. Ampuma-ase-elinkeinoa voidaan siihen etenkin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta liittyvien erityisten ja konkreettisten riskien vuoksi pitää elinkeinona, jonka luvanvaraistaminen on mahdollista. Lakiesitykseen sisältyvät säännökset on lisäksi kirjoitettu riittävän täsmällisesti ja siten/ että ne eivät aseta suhteettomia rajoituksia' elinkeinon harjoittamiselle. Kun toimeentulon hankkimisesta elinkeinolla säädetään hallitusmuodon 15 :n 1 momentin mukaan lailla, elinkeinonvapauden kannalta arvioituna hallituksen esitys ei siten ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. Julkisuuden rajoittaminen (113 ) Ehdotuksen 113 :n 2 momentin mukaan lupahallintoa ja valvontatehtävien suorittamista varten tarpeelliset tiedostot olisivat salassapidettäviä. Myös lain edellyttämät hakemukset ja lain nojalla tehdyt päätökset olisivat salassapidettäviä. Viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuutta voidaan hallitusmuodon 10 :n 2 momentin nojalla rajoittaa lailla välttämättömien syiden vuoksi erikseen. Salassapitovelvoitteen on siten täytettävä kolme edellytystä: (1) salassapito perustuu välttämättömiin syihin ja (2) perusteet määritellään laintasoisella säännöksellä, jolla (3) julkisuutta rajoitetaan erikseen. Näistä kriteereistä laintasoisen sääntelyn vaatimus epäilemättä täyttyy
ja salassapidosta säädettäisiin myös erityissäännöksellä. Perustuuko salassapito kaikilta osin ehdotetussa laajuudessaan välttämättömiin syihin, on jo tulkinnanvaraisempaa. Lupahallinnon ja valvonnan edellyttämien poliisin tiedostojen osalta tällainen välttämätön syy on ilmeisesti helpommin perusteltavissa kuin hakemusten ja päätösten osalta. Hakemuksiin ja päätöksiin ei normaalitapauksessa sisältyne tietoja, jotka olisi välttämätöntä pitää automaattisesti ja kaikilta osin salassa. Julkisuuden rajoittaminen vaikuttaakin tältä osin suhteettoman voimakkaalta julkisuuden rajoittamiselta, jonka välttämättömyyttä voidaan epäillä. Mikäli ehdotetunlaajuista salassapitovelvoitetta kuitenkin pidetään tarpeellisena, sitä olisi joka tapauksessa paikallaan täsmentää ottamalla samalla paremmin huomioon hallitusmuodon 10 :n 2 momentissa pääsäännöksi määritelty julkisuusperiaate. Kun säännöksen tarkoituksena on "yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä myös kansallisen turvallisuuden lisääminen" (s. 154), julkisuusperiaate voitaisiin ottaa huomioon lisäämällä 113 :n 2 momentin toisen virkkeen loppuun tämän tarkoituksen huomioon ottava lisäedellytys. Se voisi olla esimerkiksi muotoa, jos tiedon antaminen niistä vaarantaa yleistä turvallisuutta. Kotirauhan suoja Lakiehdotukseen sisältyy kaksi kotirauhan suojan kannalta merkityksellistä säännösehdotusta. Kotietsintää koskevassa 97 :ssä viitataan pakkokeinolakiin ja poliisilakiin sisältyviin toimivaltuuksiin päästä yleensä kotirauhan suojaamaan paikkaan. Ase-elinkeinonharjoittajien ja asekeräilijöiden valvontaa määrittelevä 116 perustaisi poliisille erityisiä tarkastusvaltuuksia. Hallitusmuodon 8 :n 3 momentin mukaan "lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä." Perusoikeuksien turvaamiseksi välttämättömiä, kotirauhan piiriin ulottuvia toimenpiteitä ei ole arvioitu perustuslakivaliokunnan käytännössä valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Jälkimmäisen edellytyksen osalta on pidetty mahdollisena säätää kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä paitsi jo tehdyn rikoksen selvittämiseksi myös silloin, kun on olemassa jokin konkreettinen ja yksilöity rikosepäily (PeVL 2/1996 vp). Valtiosääntöisen kotirauhan käsitteen on katsottu ulottuvan asuntotiloja laajemmalle, esimerkiksi asuntona käytettyyn asuntovaunuun sekä pitempiaikaiseen hotelli- ja matkustajakotimajoitukseen, joskin jo näiltä osin on katsottu olevan kysymys kotirauhan suojan eräänlaisista raja-alueista (PeVL 2/1996 ja 8/1994 vp). Kotirauhan piiriin voivat sinänsä kuulua myös liike- ja tehdastilat, joskaan näitä
1 ei voitane pitää kotirauhan suojan ydinalueelle kuuluvina suojan kohteina. Sen paremmin ehdotetussa 97 kuin 116 :ssäkään ei kuitenkaan varsinaisia asuintiloja rajata säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle, joten molempia säännöksiä on aiheellista tarkastella kotirauhan suojan kannalta. Kotietsintä (97 ) Kotietsintää koskevassa 97 :ssä toimivalta päästä yleensä kotirauhan suojaamaan paikkaan määritellään yleisluonteisella viittauksella poliisi- ja pakkokeinolakeihin sisältyviin toimivaltasäännöksiin. Näiden lakien sisältämien toimivaltasäännösten arviointi kotirauhan suojan kannalta on näin ollen valtiosääntöoikeudellisesti perusteltua ja aiheellista ottaen myös huomioon sen, että lakeja ei - ainakaan kattavasti - ole arvioitu hallitusmuodon II luvun voimassaolevien säännösten kannalta. Poliisilaissa keskeinen toimivaltasäännös on sen 16, joka määrittelee poliisimiehelle oikeuden päästä kotirauhan suojaamaan paikkaan, "jos on perusteltua syytä olettaa, että henkeä, henkilökohtaista vapautta tai terveyttä vakavasti vaarantava taikka huomattavaa omaisuus- tai ympäristövahinkoa aiheuttava teko tai tapahtuma on meneillään tai uhkaamassa. Lisäksi edellytyksenä on, että toimenpide on välttämätön vaaran estämiseksi tai räjähdysaineiden, aseiden tai muiden vaarallisten aineiden ja esineiden etsimiseksi ja haltuunottamiseksi.". Säännös ei aseta kotirauhan piiriin pääsyn edellytykseksi rikosten selvittämistä, joten sitä on kotirauhan suojan osalta arvioitava siltä kannalta, onko säädetyillä perusteilla pääsy kotirauhan suojan piiriin välttämätöntä perusoikeuksien turvaamiseksi. Tältä osin voidaan kiinnittää huomiota etenkin hallitusmuodon 6 :n 1 momentin suojaamiin henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, hallitusmuodon 12 :n 1 momentin suojaamaan omaisuuteen ja hallitusmuodon 14 a :n ympäristönsuojelua koskevaan säännökseen. Kotirauhan suojaamaan paikkaan pääsyä voidaan pitää perusteltuna etenkin näiden perusoikeuksien suojaamiseksi. Pakkokeinolain keskeinen säännös tältä osin on 5 luvun 1, joka määrittelee kotietsinnän yleiseksi edellytykseksi sen, että "on tehty rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta". Lisäksi 1 ja 2 :ssä mainitaan eräitä muita yksilöityjä rikoksia ja tilanteita, jolloin kotietsintä voidaan suorittaa epäillyn rikoksen selvittämiseksi. Näiltäkään osin ehdotettuun 97 :ään ei sisälly valtiosääntöoikeudellisia ongelmia.
Valvontavaltuudet (116 ) Poliisilla olisi 116 :n 1 momentin mukaan oikeus "tarkastusta suorittaessaan" päästä tiloihin, joissa säilytetään ampuma-aseita, aseen osia, patruunoita tai erityisen vaarallisia ammuksia. Poliisilla olisi 1 ja 2 momentin mukaan lisäksi ilmeisesti oikeus päästä säilytystiloihin myös pelkästään sillä perusteella, että näissä tiloissa tapahtuu muutoksia, sillä ilman tällaista oikeutta 1 ja 2 momentissa määritellyllä tarkastusvelvollisuudella ei olisi käytännön merkitystä. Koska ehdotetut säännökset eivät aseta kotirauhan piiriin pääsyn edellytykseksi rikosten selvittämistä, niitä on kotirauhan perusoikeussuojan osalta arvioitava siltä kannalta, onko säädetyillä perusteilla pääsy kotirauhan suojan piiriin välttämätöntä perusoikeuksien turvaamiseksi. Lakiesityksen perustelujen mukaan tämä on "ehdottoman välttämätöntä", koska suuret asevarastot muodostavat merkittävän uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Tältä kannalta arvioituna ainakaan tavallisen asekeräilijän kotirauhan piiriin pääsyä ei näillä edellytyksillä voitane pitää välttämättömänä eikä suhteellisuusperiaatteen mukaisena, kun otetaan huomioon myös se, että keräilykokoelma ilmeisesti varsin usein sijaitsisi juuri asuintiloissa eli kotirauhan suojan ydinalueella. Pelkästään säilytystilojen muuttuminen, johon 2 momentissa viitataan, on tässä suhteessa aivan liian väljä ja epämääräinen ainoaksi perusteeksi puuttua kotirauhan suojaan. Ase-elinkeinonharjoittajan osalta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantumisen mahdollisuutta ei tietysti ole perusteita vähätellä. Perusoikeuksia, joiden suojaamiseksi kotirauhan suojasta poikkeaminen saattaisi tältä osin olla välttämätöntä, olisivat lähinnä hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa mainitut oikeus elämään, henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Tältä osin säännöksen 1 momentin soveltamisen perusteita voidaan pitää ymmärrettävinä ja riittävinä kotirauhan suojaan puutumisen kannalta. Tähän arvioon vaikuttaa myös se, että ase-elinkeinonharjoittajan osalta kotirauhan suojaan ei käytännössä ilmeisesti olisi tarkoitus puuttua kotirauhan suojan ydinalueella, vaan ainoastaan elinkeinoluvan tarkoittamissa liike- ja varastotiloissa. Viimeksi mainittu seikka eli valvonnan rajattu kohde olisi kuitenkin samasta syystä paikallaan riittävän täsmällisesti mainita 116 :n 1 momentissa rajaamalla tarkastuksen kohteeksi vain asealan elinkeinoluvassa mainittu liike, tehdas ja työpaja. Muilta osin kotirauhan suojan piiriin pääsy edellyttäisi siten asianmukaista laintasoista erityissäännöstä tai kotietsinnän edellytysten täyttymistä.
1 Perusoikeuden rajoittaminen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojaamiseksi Etenkin hallitusmuodon 8 :n 3 momentissa määriteltyyn kotirauhan suojaan puuttuvien toimivaltasäännösten yhteydessä tulee konkreettisesti jo säännöksen sanamuodon vuoksi esiin yleisempi valtiosääntöoikeudellinen kysymys siitä, millä edellytyksillä perusoikeuden rajoittamista voidaan perustella sillä, että rajoitus on tarpeen toisten perusoikeuksien suojaamiseksi. Osaltaan kysymys on myös siitä, miten tässä suhteessa on ymmärrettävä hallitusmuodon 16 a :n 1 momentissa julkiselle vallalle asetettu velvollisuus turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Yleispätevien mittapuiden määrittely on tuskin mahdollista. Hallituksen esityksen perusteluissa muiden perusoikeuksien suojaaminen on kuitenkin tulkittu varsin väljästi. Perustelujen mukaan se, että "suurien asevarastojen voidaan katsoa muodostavan merkittävän uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle", oikeuttaa jo muiden perusoikeuksien rajoittamiseen, koska mainitunlaiset asevarastot "muodostavat siten uhan myös hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa jokaiselle säädetylle oikeudelle henkilökohtaiseen turvallisuuteen". Pelkistettynä tämän päättelyn soveltaminen merkitsisi, että (merkittävä) uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle oikeuttaisi yleensä tai ainakin usein perusoikeuden rajoittamiseen. Päättelyssä on selvästikin vahvoja vaikutteita niin sanotusta poliisin yleisvaltuus-opista, jonka mukaan poliisilla on kaikki se toimivalta, joka on tarpeen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Mainitusta yleisvaltuusopista on luovuttu jo neljännesvuosisata sitten. Perusoikeuksien rajoitusten arvioinnissa sillä ei myöskään tulisi olla enää oikeudellista merkitystä. Siten myös kotirauhan suojaa rajoittavia viranomaisten toimivaltuuksia tulee arvioida konkreettisesti ja ottaen huomioon muiden perusoikeuksien sisältö ja niiden rajoittamisen välttämättömät edellytykset. Ministeriön määräystenantovalta (119 ) Ministeriö voisi ehdotetun 119 :n 2 momentin 6 kohdan mukaan antaa tarkempia säännöksiä tämän lain nojalla annettavista yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tarpeellisista ehdoista. Perustuslakivaliokunnan käytännössä (esim. PeVL 12/1996 vp, PeVL 20/1997 vp) delegoinnin sallittavuutta arvioitaessa on kiinnitetty huomiota siihen, annetaanko norminantovaltaa valtioneuvostolle tai sen ministeriöille vai tämän valtiosäännön tai tavanomais-oikeudellisen käytännön tunnustaman säädösvallan käyttäjien piirin
ulkopuolelle ja onko delegoinnissa kysymys teknisluonteisista ja toimeenpanovaltaan soveltuvista säännöksistä vai aineellisoikeudellisista normeista. Lisäksi valiokunta on pyrkinyt arvioimaan delegointivaltuuksia yleisluonteisemman täsmällisyys-avoimuusperusteen kannalta. Ehdotettua säännöstä arvioitaessa voidaan todeta, että tarkempien säännösten antamisvallan uskominen asianomaiselle ministeriölle on vakiintuneen käytännön mukaan valtiosäännön kannalta sinänsä mahdollista. Nyt esitetty ministeriön määräystenantovalta olisi ainakin määritelmätasolla kuitenkin sisällöltään aineellisoikeudellista, koska se koskisi yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Määräystenantovallan käyttämisen kriteerit on määritelty hyvin väljästi, sillä viittaukselle "tämän lain nojalla annettaviin... ehtoihin" ei löydy lakitekstistä selvää referenssikohdetta. Lakiesitykseen ei toisin sanoen sisälly toimivaltasäännöstä, jonka mukaan jokin toimielin voisi antaa tarkempia ehtoja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Lupaehtoihin viittauksen ei myöskään voida katsoa kohdistuvan, koska niiden sisältö on määritelty suhteellisen täsmällisesti asianomaisissa pykälissä. Ehdotettu säännös on näin ollen valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen, ellei sen sisältöä tuntuvasti täsmennetä ja rajoiteta. Täsmennetyssäkään säännöksessä ministeriölle ei voitane delegoida päätösvaltaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä koskevissa aineellisoikeudellisissa asioissa. Säännöksen tarpeellisuus ei toisaalta ole aivan ilmeinen lakiesityksen tavoitteiden kannalta. Omaisuuden suoja (127 ) Voimaantulo- ja siirtymäsäännösten soveltamisen yhteydessä saattaa periaatteessa tulla esiin myös omaisuuden suojaan liittyviä kysymyksenasetteluja. Omaisuuden suojaan liittyvät kysymykset on kuitenkin asianmukaisesti otettu huomioon sikäli, että luvattoman aseen, patruunan tai ammuksen haltijalla on 127 :n mukaan kolme eri vaihtoehtoa lain voimaantullessa. Hän voi hakea lupaa, jonka myöntäminen on 128 :ssä järjestetty joustavasti, tai luovuttaa (myydä) aseen taikka luovuttaa sen vastikkeetta valtiolle.