Vuosikertomus 2014
Sisältö 2 4 18 20 Valitus on yksilön ja yhteisön oikeussuoja Korkein hallinto-oikeus on myös valtioneuvoston valvoja 4 5 7 11 14 Asemasta ja roolista yhteiskunnassa Julkisuuskysymykset ovat asialistalla Viestintämarkkinat KHO:n käytännössä Kuntauudistus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteiden uudistukset Ympäristöön ja maankäyttöön liittyviä asioita Korkein hallinto-oikeus voi myös pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua Kolme tärkeää asiaa vuodelta 2014 22 26 28 30 Tilastot 32 33 34 44 46 48 Projektityöskentelyllä tehokkuutta Asian viivytyksetön käsittely on lapsen etu KHO:n antamat lausunnot Tilastot näyttävät korkeimman hallintooikeuden työmäärän ja asioiden kirjon KHO:n työtilanne 2003 2014 Korkeimman hallinto-oikeuden työtilasto vuodelta 2014 Korkein hallinto-oikeus oli hienosti esillä Porissa Korkeimman hallinto-oikeuden henkilökunta 1.1. 31.12.2014 Asiointi ja yhteystiedot
2 Valitus on yksilön ja yhteisön oikeussuoja Valitella saatetaan epäonnea, huonoja säitä tai melkein mitä hyvänsä. Kansalainen saattaa valittaa epäkohdista mediassa, antaa valitukseksi kutsumaansa palautetta tuotteen myyjälle tai valmistajalle tai ilmaista valitukseksi otsikoimaansa palautetta poliittiselle päättäjälle, yritysjohdolle tai miksei myös erilaisille laillisuusvalvojille. Tosin kirjelmöinti eduskunnan oikeusasiamiehelle, oikeuskanslerille tai vaikkapa sosiaali- tai terveysasiassa aluehallintovirastolle tai Valviralle on tarkkaan ottaen kantelemista, ei valittamista. Näissä on vissi ero. Muutenkin valittaminen tarkoittaa eri yhteyksissä hyvinkin erilaisia asioita ja sanaan liitettävät mielikuvat saattavat olla myös kielteisiä. Tuomioistuinten kohdalla valittaminen merkitsee kaikessa yksinkertaisuudessaan arvoneutraalilla tavalla asian säännönmukaista vireillepanoa eli muutoksen hakemista viranomaisen tai alemman tuomioistuimen päätökseen. Toisin sanoen kysymys on laissa turvatusta mahdollisuudesta saattaa hallintoviranomaisen päätöksen lainmukaisuus tuomioistuimen tutkittavaksi tai, asian myöhemmässä vaiheessa, vastaavasti alemman tuomioistuimen päätöksen laillisuus ylemmän tuomioistuimen tutkittavaksi. Tämä hallinnon laillisen toiminnan ja yksilön oikeuksien kannalta tärkeä mahdollisuus kuuluu niille yksilöille ja yhteisöille, joita asia riittävän suoranaisella tavalla koskee. Yleisen kunnallishallinnon asioissa valitusoikeus on lisäksi jokaisella kunnan jäsenellä. Pyrkimyksestä oikeustilan vakiinnuttamiseen johtuu, että valitus on tehtävä määräajassa, yleensä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaamisesta. Muussa tapauksessa hallintopäätös tai alemman tuomioistuimen päätös saavuttaa lainvoiman ja sitovuuden. Eräissä tapauksissa on ennen tuomioistuimeen valittamista haettava määräajassa oikaisua toimivaltaiselta hallintoviranomaiselta tai, kuten usein verotuksen piirissä, erityiseltä oikaisulautakunnalta. On myös huomattava, että vain toimivaltainen tuomioistuin (jos mahdollinen hallinnollinen oikaisu ja eräät sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnat sivuutetaan) voi kumota päätöksen tai osassa tapauksia myös muuttaa sitä. Kantelu laillisuusvalvontaviranomaisille ei tähän koskaan voi johtaa eikä korvata muutoksenhakua tuomioistuimessa. Määräajassa tehtävän valituksen sekoittaminen erilaisiin kanteluihin siis johtaa oikeudenmenetyksiin. Mediallakin olisi jo otsikkotasolla tekemistä väärinkäsitysten kitkemiseksi. Toisinaan julkisuudessa muutoksenhausta eli asian vireilletulosta hallintotuomioistuimessa käytetään outoa termiä valituskierre, joskus hätäisesti jo ennen valitusajan päättymistä. Tai saatetaan puhua valitusruletista, ehkä samaa tarkoittaen tai jopa jo asioiden lopputuloksiakin ennakoiden. Me hallintotuomioistuimissa toimimme kuitenkin lakia soveltaen, emme sattumanvaraisesti emmekä omien mieltymystemme mukaan. Toivottavasti mahdollisimman usein tässä onnistummekin, näin silloinkin, kun sovellettavat säännökset eivät ole kaikkein selkeimpiä. Kunnioitamme myös hallintoviranomaisen harkinnan sitä osaa, jota kutsutaan tarkoituksenmukai-
suusharkinnaksi, jos sellaista lainsäätäjä viranomaiselle on osoittanut. Asiakkaille tämän eron huomaaminen ei välttämättä ole helppoa. Hallintotuomioistuimelle saapunut asia on yleensä kypsä ratkaistavaksi vasta, kun kaikki osapuolten kuulemiset on hoidettu ja tarvittavat selvitykset on hankittu. Mitä enemmän osapuolia on ja mitä hankalampi on itse asia, sitä vaativampi jo tämä vaihe on. Silti kaikissa tapauksissa pyrimme voimavarojemme rajoissa mahdollisimman tehokkaaseen käsittelyyn ja laadukkaaseen lopputulokseen. Viimekätinen arvio jää aina muille. Eräs seikka usein unohdetaan. Valituksen hylkääminen ei nimittäin tarkoita sitä, että valitus olisi ollut turha tai että asian lopputulos olisi ollut ennalta itsestään selvä. Kun asian ratkaisu on päätöksen antamiseen saakka avoimena, on siis myös virheellistä ajatella, että käsittely tuomioistuimessa pelkästään viivyttäisi itselle tärkeän asian tai hankkeen etenemistä, kun kuitenkin juuri sen asian tai hankkeen toteutuminen vielä kokonaan riippuu tuomioistuimen vastauksesta. Hallintolainkäyttöasioiden ylimmässä ja viimeisessä oikeusasteessa eli KHO:ssa on perinteisesti ollut mahdollisuus rajoituksettomaan muutoksenhakuun. Asioiden suuren määrän vuoksi useissa asiaryhmissä on jo pitkään ollut käytössä valituslupajärjestelmä. Toisin sanoen KHO:n asiaratkaisu annetaan tällöin lähinnä vain, jos kysymys olisi lainsoveltamista hallinnossa tai alemmissa tuomioistuimissa ohjaavasta ennakkopäätöksestä. Valituslupa on käytössä esimerkiksi verotuksessa ja ulkomaalaisasioissa. Jatkossa valitusluvan käyttöala tulee entisestään olennaisesti lisääntymään. Tämä ei tietenkään koske asioita, joissa KHO on ensimmäinen ja ainoa muutoksenhakuaste. Näin on esimerkiksi valtioneuvoston yleisistunnon päätöksiä koskevassa muutoksenhaussa. Lopuksi oikaisen tässä yleisen väärinkäsityksen, joka koskee KHO:n asemaa ylimpänä tuomioistuimena. Sen päätöksistähän ei enää saa valittaa minnekään. Sitä ilmentää myös ratkaisujen lopusta löytyvä vuosisatoja vanha ilmaus Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Silti usein kuulee tai lukee mainittavan, että joku on aikeissa valittaa KHO:n päätöksestä EU:n tuomioistuimeen tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen. Kumpikaan ei ole mahdollista. Tosin ihmisoikeusvalitus Suomen valtiota vastaan voidaan tehdä sellaisessakin asiassa, jossa KHO on antanut ratkaisunsa. Kyse on kuitenkin eri prosessista, eivätkä kansallisen jutun muut mahdolliset osapuolet ole siinä asianosaisina. Pekka Vihervuori
4 Korkein hallinto-oikeus on myös valtioneuvoston valvoja Asemasta ja roolista yhteiskunnassa Kari Kuusiniemi Korkein hallinto-oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Leijonanosa sisään tulevista valituksista kohdistuu hallinto-oikeuksien päätöksiin. KHO ratkaisee ensimmäisenä muutoksenhakuasteena myös valtioneuvoston ja sen ministeriöiden päätöksistä tehtyjä valituksia. Hallintolainkäyttölain mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa tehdä valituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Vuonna 2014 korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtiin 92 valitusta valtioneuvoston ja ministeriöiden päätöksistä. Valitukset koskivat muun muassa asiakirjojen julkisuutta, radiotoimintaa, postipalveluja ja kunta- ja palvelurakenneuudistusta sekä erilaisia ympäristöön ja maankäyttöön liittyviä asioita. Tulevaisuuden kehityssuunta on, että yhä harvemmissa asioissa korkein hallinto-oikeus on ensimmäinen tuomioistuin. Ainakin rutiiniluonteisissa asioissa muutoksenhakutie ministeriöiden päätöksistä ohjataan ensiasteena hallinto-oikeuteen. Näin valituslupajärjestelmän käyttöönotto KHO:ssa tulee mahdolliseksi tällaisissakin asioissa.
5 Julkisuuskysymykset ovat asialistalla Mikko Rautamaa Ministeriöiltä voidaan asemansa ja tehtäviensä perusteella edellyttää julkisuuslainsäädännön vankkaa tuntemusta ja pyrkimystä julkisuusperiaatteen toteuttamiseen. KHO:n ratkaistaviksi viime vuosina tulleiden valitusasioiden perusteella ministeriöt eivät tässä ole aina kuitenkaan onnistuneet. Vuosina 2011 2013 annettiin yhteensä 14 asiaratkaisua ministeriöitten asiakirjapyynnön epäämispäätöksistä tehtyihin valituksiin. Jokainen näistä valituksista hyväksyttiin joko kokonaan tai osittain. Päätösten kumoamisosuus on poikkeuksellinen ja osoittaa julkisuuslainsäädännön soveltamisen olleen ainakin eräille ministeriöille vaikeaa. Vuonna 2014 ratkaistujen asioiden kohdalla lopputulosjakauma on toisenlainen. Kuudesta asiasta kahdessa päädyttiin ministeriön päätöksen kumoamiseen joko kokonaan tai osittain ja neljä valitusta hylättiin. Asiat olivat tyypillisiä ministeriöiden julkisuusasioita. Ne koskivat esimerkiksi julkisuuslain sovellettavuutta erilaisiin valmistelu- ja selvitysaineistoihin ja julkiseksitulon ajankohtaa. Salassapitokysymykset liittyivät muun ohella liikesalaisuusproblematiikkaan. Ratkaisu KHO 18.11.2014 T 3597 koski eräiden kansainvälisen tutkimushankkeen Kestävän kasvun malli yhteydessä laadittujen asiakirjojen salassapidettävyyttä ja julkiseksi tulemisen ajankohtaa. Englanninkielisten case-tutkimusten ja osateemojen analyysien katsottiin olleen valmiita käyttötarkoitukseensa sekä osana tutkimushanketta että valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua palvelevina siinä vaiheessa, kun valtioneuvoston kanslia oli toimittajan asiakirjapyynnön ratkaissut. Ne olivat siten julkisuuslain 6 :n 1 momentin 5 kohdan perusteella olleet jo tuolloin lähtökohtaisesti julkiset, vaikka tulevaisuusselontekoa ei vielä ollut hyväksytty eikä tutkimushankkeen loppuraporttia ollut julkaistu. Case-tutkimukset ja osateemojen analyysit eivät olleet tutkimussuunnitelmia eivätkä muokattuun sisältöönsä nähden myöskään tutkimuksen perusaineistoa eivätkä siten julkisuuslain 24 :n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Ratkaisu KHO 14.2.2014 T 490 koski myös julkiseksituloajankohtaa. Asiakirjapyyntö oli koskenut energianja sähkönkulutusta kuvaavia BAU-skenaarioita ja niiden taustaoletuksia. Niiden koostaminen oli liittynyt hallituksen sittemmin 20.3.2013 hyväksymän kansallisen energia- ja ilmastostrategian päivitykseen ja ne olivat sen valmisteluaineistoa. Ratkaisussa todettiin, että valmisteluaineisto ei ollut ollut valmis käyttötarkoitukseensa vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä 29.11.2012, vaan selvitystyö oli jatkunut vielä tammikuussa 2013. Tähän nähden valmisteluaineisto ei ollut vielä julkinen asiakirjapyyntöä ratkaistaessa ja työ- ja elinkeinoministeriö oli harkintansa perusteella voinut hylätä sen. Ratkaisu KHO 6.10.2014 T 2976 koski eräitä asiakirjoja, jotka liittyivät vuonna 2011 tehtyyn kauppaan, jossa Fingrid Oyj:n osake-enemmistö oli siirtynyt valtiolle. Työ- ja elinkeinoministeriö oli hyödyntänyt näitä yhtiön osakkeiden arvon määritykseen liittyviä asiakirjoja toimiessaan valtion edustajana osakkeiden ostamista koskevissa neuvotteluissa sekä tarjousten ja sopimusten laadinnassa. KHO hylkäsi asiakirjapyynnön epäävästä päätöksestä tehdyn valituksen todeten muun ohella, että valtio tulee osakehankinnoissaan rinnastaa osakemarkkinoilla toimiviin yksityisiin tahoihin. Fingrid Oyj:n osakkeiden arvoa koskevat selvitykset ovat osakekaupan tekemiseen asti muodostaneet valtion liikesalaisuuden eivätkä niiden sisältämät tiedot ole menettäneet taloudellista merkitystään osakekaupan tekemisen jälkeenkään, sillä tiedoilla voi olla osakemarkkinoilla toimiville talou-
Jatkuva ja nopea kehitys on ominaista sähköisen viestinnän markkinoille
7 dellista arvoa esimerkiksi tilanteessa, jossa yhtiön osakkeita tulee uudelleen myyntiin. Asiakirjat sisälsivät siten tietoja valtion liikesalaisuudesta. Päätökset KHO 18.6.2014 T 1966 ja 19.11.2014 T 3615 liittyivät Kreikan ja/tai Espanjan lainaohjelmien vakuusjärjestelyasiakirjojen julkisuuteen ja muodostivat siten eräänlaisen jatkumon vuonna 2013 ratkaistujen Kreikan vakuussopimusasiakirjojen julkisuutta koskevien asioiden kanssa. Niissä KHO katsoi, että sopimuksiin sisältyvät pankkien liikesalaisuudet olivat sen luonteisia, että ne eivät asiakirjojen antamisen yhteydessä paljastuisi, jos ne eivät samalla olleet yhdistettävissä asiakirjoista ilmenevään tietoon osapuolina olevista pankeista. Ministeriö velvoitettiin antamaan tieto sopimusasiakirjojen sisällöstä pankkien nimiä ja muita yksilöintitietoja paljastamatta. Valtiovarainministeriö oli ensin hylännyt Espanjan vakuussopimusasiakirjoja koskevan pyynnön osittain, mutta asian ollessa KHO:ssa vireillä se antoi asiakirjat niitä pyytäneelle toimittajalle ja jätti vain kansainvälistä investointipankkia koskevat yksilöintitiedot antamatta. Asiassa jäi enää ratkaistavaksi, tuliko nämä yksilöintitiedot antaa. Aikaisemman linjauksensa mukaisesti KHO katsoi ratkaisussa T 1966, että tieto sopimusosapuolena olevan investointipankin nimestä ja muista yksilöintitiedoista oli salattava, jotta sen sopimusasiakirjoihin sisältyvät liikesalaisuudet eivät paljastuisi. Ratkaisu T 3615 liittyi Kreikan ja Espanjan vakuusjärjestelyjen valmisteluaineiston julkisuuteen. Kysymys oli valtiovarainministeriön virkamiesten ja ministeriön toimeksiannosta toimineen ulkomaalaisen asianajotoimiston edustajien välisestä sähköpostiviestinnästä koostuvasta laajasta aineistosta. Kysymys oli siitä, tuliko tähän aineistoon soveltaa julkisuuslakia vai ei. Jälleen kerran tulkintaongelma liittyi julkisuuslain 5 :n 4 momenttiin, jossa lain soveltaminen viranomaisen sisäistä yhteydenpitoa koskeviin asiakirjoihin kytketään siihen, onko asiakirja arkistoitava vai ei. KHO katsoi osan aineistosta jäävän arkistoimisvelvoitteen ulkopuolelle, mutta keskeisen valmisteluaineiston kuitenkin sisältyvän sen piiriin. Näihin asiakirjoihin tuli siten soveltaa julkisuuslakia toisin kuin ministeriö oli katsonut. Asia kuitenkin raukesi tältä osin, kun ministeriö antoi keskeisen valmisteluaineiston salassa pidettäviä yksilöintitietoja lukuun ottamatta asiakirjoja pyytäneelle toimittajalle sinä aikana, kun asia oli vireillä KHO:ssa. Päätöksellä KHO 2.10.2014 T 2933 ratkaistussa asiassa oli kysymys siitä, sovelletaanko ulkoasiainministeriön vierashallintajärjestelmään julkisuuslakia ja ovatko eräät siihen sisältyvät vierailuja koskevat tiedot salassa pidettäviä. Vierashallintajärjestelmän ei katsottu olevan julkisuuslain 5 :n 4 momentissa tarkoitettu viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, vaan asiakirja, johon julkisuuslakia sovelletaan. Tältä osin päätöksessä viitattiin muun ohella siihen, että mainitun lainkohdan soveltamisalaa tulee tulkita suppeasti. Edelleen KHO katsoi, että pyydetyt vierailutiedot olivat salassa pidettäviä diplomaattiseen kanssakäymiseen liittyvien, mutta eivät muiden ministeriöön tehtyjen vierailujen osalta. Ministeriön päätös kumottiin toimittajan valituksesta vastaavilta osin. Diplomaattiseen kanssakäymiseen liittyvien tietojen salassapito perustui Suomen kansainvälisiä suhteita koskevien asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa määrittelevään julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohtaan. Viestintämarkkinat KHO:n käytännössä Toni Kaarresalo Viestintämarkkinat ovat laaja käsite, jolla voidaan viitata varsin monenlaisiin viestinvälityksen muotoihin. Viestintämarkkinoiden varsinaisen ydinalueen muodostavat pääasiassa yksilöviestintään perustuvat puhelin- ja tiedonsiirtopalvelujen markkinat sekä joukkoviestintään keskittyvät televisio- ja radiotoiminnan markkinat. Laajassa merkityksessä viestintämarkkinoihin voidaan lukea myös postitoiminta. Erityisesti sähköisen viestinnän markkinoille ominaista on jatkuva ja nopea kehitys. Markkinoiden kehitys näkyy palvelujen käyttäjille muun ohella erilaisina toiminnallisina ja teknisinä muutoksina. Yksityishenkilöiden näkökulmasta viime vuosien ehkä näkyvimmät muutokset ovat liittyneet matkaviestinverkossa tapahtuvan tiedon-
8 siirron voimakkaaseen kasvuun, valokuituverkkoihin perustuvien nopeiden laajakaistaliittymien yleistymiseen sekä kiinteiden puhelinliittymien määrän selvään laskuun. Suomen viestintämarkkinat ovat varsin kehittyneet. Kilpailu, markkinoiden muutokset ja tekniikan nopea kehitys edellyttävät viestintämarkkinoilla toimivilta yrityksiltä jatkuvaa sopeutumiskykyä ja investointien huolellista suunnittelua. Yritykset saattavat joutua tekemään merkittäviä investointeja uuden tekniikan edellyttämään infrastruktuuriin samalla, kun liiketoiminnan kannalta aiemmin keskeisen vanhan infrastruktuurin tuottavuus pienenee kysynnän siirtyessä kehittyneempiin palveluihin. Viestintämarkkinoilla toimivien yritysten toimintaympäristöön vaikuttaa olennaisesti myös markkinoihin kohdistuva sääntely. Viestintämarkkinoiden sääntely perustuu keskeisesti Euroopan unionin oikeuteen, ja Euroopan komissiolla on siinä keskeinen rooli. Suomessa viestintämarkkinoiden valvonnasta vastaa Viestintävirasto, joka toimii yhteistyössä komission ja muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten kanssa. Erisuuntaisten intressien yhteensovittamista Viestintämarkkinoiden varsinaista ydinaluetta koskevan lainsäädännön tavoitteena on muun ohella huolehtia kilpailun edistämisestä sekä siitä, että viestintäverkot ja -palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, hyvälaatuisia, toimintavarmoja ja hinnaltaan edullisia. Markkinoiden sääntelyssä kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi huomioon tulee kuitenkin ottaa myös yritysten investointien riittävä suojaaminen ja yritysten toimintaan liittyvät riskit. Viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön tavoitteiden yhteensovittaminen ei useinkaan ole yksinkertainen tehtävä. Viestintämarkkinaviranomaisten ja yritysten näkemykset markkinoiden sääntelyn tarpeesta ja sääntelyn asianmukaisista keinoista saattavat poiketa varsin merkittävästi toisistaan. Yllättävän usein myös komissiolla ja Viestintävirastolla on erilaiset käsitykset siitä, miten kansallisia markkinoita tulisi säännellä. Keskeisten toimilupien myöntämiseen taas saattavat vaikuttaa lupien myöntämisen oikeudellisten edellytysten kanssa joskus varsin heikosti yhteensopivat poliittiset vaikuttimet. Viestintämarkkinoilla vaikuttavat erilaiset ja usein erisuuntaiset intressit ovat näkyneet selvästi myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa vuoden 2014 aikana käsitellyissä viestintämarkkinoita koskevissa asioissa. Näistä asioista tässä kirjoituksessa käsitellään esimerkinomaisesti asioita, jotka ovat koskeneet huomattavan markkinavoiman teleyrityksille asetettavia velvollisuuksia, postitoimintaa ja televisiomainonnan sääntelyä. Sisällöltään erilaisia asioita ovat yhdistäneet merkittävät oikeudelliset, taloudelliset ja yhteiskunnalliset intressit.
9 Huomattavan markkinavoiman yrityksen velvollisuudet Viestintäviraston on viestintämarkkinoiden kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisistä markkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Viraston on määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman (HMV) yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Viraston on asetettava HMV-yritykselle tarpeelliset velvollisuudet kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. HMV-yritykseksi määräämistä ja velvollisuuksien asettamista koskevista päätöksistä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Ratkaisuissa KHO 2014:156 sekä KHO 27.10.2014 T 1234 1235 oli kysymys teleyrityksille kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla asetetuista velvollisuuksista. Viestintävirasto oli katsonut useiden teleyritysten olevan kyseisillä markkinoilla HMV-yrityksen asemassa ja asettanut niille erilaisia velvollisuuksia. Viestintävirasto oli muun ohella asettanut ensimmäistä kertaa velvollisuuden noudattaa eräiden keskeisten hyödykkeiden hinnoittelussa viraston päätöksellä myöhemmin asetettavaa enimmäishintaa. Enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamisen taustalla oli muun ohella komission tätä edellyttänyt kannanotto. Viestintäviraston päätöksistä valittaneet teleyritykset kyseenalaistivat HMV-asemansa perusteet ja asetettujen velvollisuuksien lainmukaisuuden. Teleyritykset katsoivat muun ohella, että markkinoita ja niiden kilpailuolosuhteita ei ollut asianmukaisesti selvitetty eikä varsinkaan enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamiselle ollut perustetta. KHO kumosi Viestintäviraston päätökset siltä osin kuin valittajille oli asetettu velvollisuus noudattaa enimmäishintaa. KHO katsoi, että päätöksistä tai asiassa saadusta selvityksestä muutoin ei ollut mahdollista todeta enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamisen olleen viestintämarkkinalain edellyttämällä tavalla välttämätöntä. Osittain velvollisuuden asettamiselle ei ollut viestintämarkkinalaissa säädettyä perustetta senkään vuoksi, että lievempiä sääntelykeinoja ei ensin ollut kokeiltu. Komission kannanotto enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamisesta ei muodostanut sellaisenaan perustetta asettaa velvollisuutta, jonka asettamiselle ei ollut viestintämarkkinalaissa säädettyjä edellytyksiä. Sen sijaan KHO katsoi, että Viestintäviraston päätökset eivät olleet valittajien esittämillä perusteilla lainvastaisia merkityksellisen markkinan määrittelyn, HMV-yritykseksi määräämisen tai muiden HMV-velvollisuuksien kuin enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettamisen osalta. Näiltä osin valitukset hylättiin. Ratkaisussa KHO 2014:157 oli puolestaan kysymys
10 teleyritykselle tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla asetetuista velvollisuuksista. Viestintävirasto oli katsonut teleyrityksen olevan HMV-yrityksen asemassa eräillä maantieteellisillä alueilla ja asettanut sille tältä osin erilaisia velvollisuuksia. Pääkaupunkiseudun osalta virasto oli sen sijaan katsonut, että teleyritystä ei ollut enää määrättävä HMV-yritykseksi, eikä ollut siten asettanut sille tältä osin velvollisuuksia. Viestintäviraston päätöksestä valitti HMV-yrityksen kilpailija, jonka liiketoiminta perustui osin HMV-yrityksen tarjoamiin tukkutason laajakaistapalveluihin. Kilpailija katsoi muun ohella, että perusteita HMV-aseman poistamiselle pääkaupunkiseudulla ei ollut ja asetettujen HMV-velvollisuuksien olisi tullut olla sisällöltään kattavammat. KHO katsoi, että Viestintäviraston päätös ei perustunut virheelliseen menettelyyn eikä ollut muutoinkaan kilpailijan esittämillä perusteilla lainvastainen. Kilpailijan valitus hylättiin. ja rahoituksen perusteisiin, mistä syystä velvollisuuden asettaminen oli omiaan vaikuttamaan yleispalveluyrityksen ja muiden kyseisiä palveluja tarjoavien yritysten väliseen kilpailutilanteeseen. Yleispalveluyrityksen kilpailija tarjosi niitä palveluja, joita koskevasta yleispalveluvelvollisuudesta asiassa oli kysymys. Viestintäviraston päätöksessä kilpailijan asemaa oli tarkasteltu osana velvollisuuden asettamista koskevaa arviointia. KHO katsoi, että Viestintäviraston päätös vaikutti yleispalveluyrityksen kilpailijaan valitusoikeuden perustavalla tavalla, kun valitusoikeutta koskevia kansallisia säännöksiä tulkittiin postidirektiivistä johtuvat vaatimukset huomioon ottaen. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Televisiomainonnan sääntely Postitoiminta Ratkaisu KHO 2014:153 koski valtioneuvoston päätöstä kirjelähetyksiä koskevan toimiluvan myöntämisestä. Toimilupaa hakenut yritys katsoi valituksessaan muun ohella, että valtioneuvoston sille myöntämän toimiluvan lupaehdoissa oli asetettu postilain vastaisesti vastaavan tasoisia velvoitteita kuin yleispalvelun tarjoajalle. KHO kumosi valtioneuvoston päätöksen useiden lupaehtojen osalta ja palautti asian tältä osin valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Ratkaisussa KHO 2014:140 oli kysymys valitusoikeudesta tilanteessa, jossa Viestintävirasto oli nimennyt postiyrityksen eräiden postipalvelujen tarjontaan velvolliseksi yleispalveluyritykseksi ja tästä päätöksestä yleispalveluyrityksen kilpailija oli valittanut. Hallinto-oikeus oli jättänyt kilpailijan valituksen tutkimatta katsoen, että tällä ei ollut valitusoikeutta, koska päätös ei vaikuttanut välittömästi sen oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. KHO totesi, että postilain mukaisen yleispalveluvelvollisuuden asettaminen vaikutti velvollisuuden kohteena olevien palvelujen tarjonnan, hinnanmuodostuksen Korkein hallinto-oikeus esitti välipäätöksellään KHO 2014:116 unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön televisiomainontaa koskevien unionin oikeuden säännösten tulkinnasta. Asia (C-314/14) on tällä hetkellä vireillä unionin tuomioistuimessa. Ennakkoratkaisupyynnön taustalla olleessa pääasiassa Viestintävirasto oli antanut televisiotoimintaa harjoittavalle yhtiölle huomautuksen ja edellyttänyt yhtiön muuttavan toimintaansa. Viraston mukaan yhtiön mainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät olleet lainmukaisia ja yhtiö oli ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston. Katkotunnusten lainmukaisuuden osalta asiassa oli kysymys keskeisesti siitä, voitiinko mainokset erottaa muusta ohjelmasisällöstä ohjelman lopputekstien aikana jaetussa kuvatilassa esitetyillä menupohjilla, joissa esiteltiin tulevia ohjelmia. Mainosajan enimmäiskestoa koskevien säännösten noudattamisen osalta asiassa oli ratkaistava, oliko enimmäiskestoa määriteltäessä mainosaikaan luettava niin sanotut mustat sekunnit eli ohjelmien, mainoskatkojen ja yksittäisten mainosten välissä lyhytaikaisesti näytettävät mustat kuvat, joiden tarkoituksena on erottaa mainitut sisällöt toisistaan.
11 MUUTOKSENHAKU- JA OIKAISULAUTAKUNNAT VALTIONEUVOSTO JA MINISTERIÖT EVANKELISLUTERILAINEN KIRKKO JA ORTODOKSINEN KIRKKO VEROTUKSEN OIKAISULAUTAKUNTA KUNNAT JA KUNNALLISET VIRANOMAISET VALTION PAIKALLISHALLINTO MAAKUNTIEN LIITOT ALUEHALLINTOVIRASTOT ELINKEINO-, LIIKENNE- JA YMPÄRISTÖKESKUKSET KESKUSVIRASTOT KILPAILU- JA KULUTTAJAVIRASTO, ENERGIAMARKKINAVIRASTO JA VIESTINTÄVIRASTO SAAMELAISKÄRÄJÄT KESKUSVEROLAUTAKUNTA AHVENANMAAN MAAKUNNAN HALLITUS VAKUUTUSOIKEUS HALLINTO-OIKEUDET HELSINGIN, HÄMEENLINNAN JA ITÄ-SUOMEN, POHJOIS-SUOMEN, TURUN JA VAASAN HALLINTO- OIKEUDET SEKÄ AHVENANMAAN HALLINTOTUOMIOISTUIN MARKKINAOIKEUS KORKEIN HALLINTO-OIKEUS Hallintoviranomaisten päätöksistä valittaminen vuoden 2014 lopussa. Yksilöllistä ja yleistä vaikuttavuutta Viestintämarkkinoita koskeviin asioihin liittyy usein merkittäviä oikeudellisia, taloudellisia ja yhteiskunnallisia intressejä. KHO:n päätökset vaikuttavat yksittäisten yritysten lisäksi viestintämarkkinoiden yleisiin toimintaedellytyksiin ja sitä kautta yhteiskunnan toiminnan ja kilpailukyvyn kannalta keskeisiin tekijöihin. Viestintämarkkinoita koskevia KHO:n päätöksiä odotetaan ja seurataan. KHO on ainoa muutoksenhakuaste useissa viestintämarkkinoita koskevissa keskeisissä asioissa, kuten monissa toimilupa-asioissa sekä asioissa, jotka koskevat HMV-yritykseksi määräämistä, HMV-velvollisuuksien asettamista ja noudattamista sekä teleyrityksen nimeämistä yleispalveluyritykseksi. Tämä asema asettaa muun ohella asioiden käsittelylle ja päätöksenteon joutuisuudelle erityisiä vaatimuksia. Oikeudellisesti ja taloudellisesti haastavissa viestintämarkkina-asioissa näihin vaatimuksiin on mahdollista vastata asianmukaisesti vain, jos toiminnan riittävät taloudelliset ja henkilölliset resurssit varmistetaan. Kuntauudistus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteiden uudistukset Outi Suviranta Kuntarakenteen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteiden erilaiset muutokset ja muutoshankkeet olivat julkisuudessa ja poliittisessa päätöksenteossa laajasti esillä vuonna 2014. Valtioneuvostolle on uudistuksia koskevassa lainsäädännössä annettu toimivaltaa velvoittaa kuntia yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa kuntien oman
12 kannan vastaisesti. Valtioneuvostolle on myös annettu toimivaltaa päättää niin sanottujen kriisikuntien yhdistämisestä toisiin kuntiin kuntien vastustuksesta huolimatta. KHO ratkaisi vuonna 2014 kaksi yhteistoimintaan velvoittamista koskevaa asiaa ja kaksi kuntien yhdistymistä koskevaa asiaa. Kuntien yhteistoimintaa koskevissa asioissa valittajina olivat velvoitettujen kuntien kunnanhallitukset. Kuntien yhdistämistä koskevissa asioissa valitusoikeus on myös kuntalaisilla ja valittajina oli yhdistämisen kohteena olevien kuntien kuntalaisia. Valtioneuvoston päätökset kuntien velvoittamisesta yhteistoimintaan Molemmissa KHO:n vuonna 2014 ratkaisemissa kuntien yhteistoimintaan velvoittamista koskevissa asioissa yhteistoimintaan velvoitettu kunta oli päättänyt irtautua aiemmasta sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintarakenteesta ja ulkoistaa sosiaali- ja terveyspalvelujen hoitamisen yksityiselle palvelujen tuottajalle. Päätökset koskivat Tohmajärven kuntaa, jonka valtioneuvosto velvoitti yhteistoimintaan Kiteen kaupungin kanssa (KHO 2014:144), ja Kärsämäen kuntaa, joka oli velvoitettu yhteistoimintaan Selänne-kuntayhtymän kuntien kanssa (KHO 2014:195). Tohmajärveä koskevan päätöksen KHO kumosi lainvastaisena. Kärsämäkeä koskevassa asiassa valitus sen sijaan hylättiin ja valtioneuvoston päätös jäi voimaan. Kuntien valituksissa esitettiin, että valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunta yhteistoimintaan on kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan vastainen ja että valtioneuvostolla ei päätöksenteon aikaan enää ollut toimivaltaa tehdä kuntaa yhteistoimintaan velvoittavaa päätöstä. Vedottiin myös siihen, että kuntaa ei lain sanamuodosta johtuen olisi voitu velvoittaa jatkamaan aiempaa yhteistoimintaansa. Valtioneuvoston päätöstä vaadittiin kumottavaksi myös siitä syystä, ettei yhteistoiminta-alueen väestöpohjavaatimus täyttyisi. Nämä kaikki valitusperusteet KHO hylkäsi. Tohmajärven kuntaa koskevan valtioneuvoston päätöksen KHO kuitenkin kumosi, koska se piti päätöstä siihen sisältyvistä yhteistoiminta-alueen päätöksentekoa koskevista määräyksistä johtuen kuntien itsehallinnon perustuslaillisen suojan vastaisena. Tohmajärven kunta oli aikanaan tehnyt yhteistoimintasopimuksen Kiteen kaupungin ja Kesälahden kunnan kanssa. Kitee ja Kesälahti olivat kuitenkin sittemmin yhdistyneet. Tästä syystä valtioneuvoston päätöksellä Tohmajärvi oli velvoitettu yhteistoimintaan vain Kiteen kanssa ja samalla oli määrätty näiden kahden kunnan muodostaman yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelmästä. Näiden määräysten perusteella Kiteen kaupungilla olisi ollut yksin määräysvalta. KHO piti perustuslakivaliokunnan aiemmin esittämän tulkinnan mukaisesti kunnan velvoittamista tällaiseen asetelmaan kunnallisen itsehallinnon vastaisena. Valtioneuvoston päätökset kuntien yhdistämisestä Kuntien yhdistymistä koskevissa asioissa sovellettavaksi tulivat kuntarakennelakiin vuonna 2013 otetut erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevia kriisikuntia koskevat säännökset. Valtioneuvosto oli päättänyt Liedon kunnan ja kriisikuntana pidetyn Tarvasjoen kunnan yhdistymisestä (KHO 2014:197) sekä Porin kaupungin ja kriisikuntana pidetyn Lavian kunnan yhdistymisestä (KHO 30.12.2014 T 4118). Valtioneuvosto oli päättänyt kuntien yhdistymisestä, vaikka ensin mainitussa asiassa Lieto ja jälkimmäisessä sekä Pori että Lavia olivat vastustaneet yhdistymistä. Ensin mainitussa asiassa KHO:een valitti joukko lietolaisia ja jälkimmäisessä yksi lavialainen. Valituksissa vedottiin muun ohella siihen, että sovellettavaa lainsäädäntöä tai ainakin valtioneuvoston päätöksiä, joilla myös kunta, joka ei ole kriisikunta, on pakotettu kuntaliitokseen, on pidettävä kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisen suojan vastaisina. KHO viittasi päätöksissään siihen, että valtioneuvoston soveltama lainsäädäntö oli säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta oli lausunnossaan kiinnittänyt erikseen huomiota esitetyn säännök-
Lunastus voi perustua maankäyttö- ja rakennuslakiin tai luonnonsuojelulakiin
14 sen merkitykseen sellaisten kuntaliitoksia vastustavien kuntien kannalta, jotka eivät ole kriisikuntia. Pakkoliitosten taustalla olevat intressit oikeuttivat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valtioneuvoston päätökset eivät olleet perustuslain vastaisia. Valitukset hylättiin. Ympäristöön ja maankäyttöön liittyviä asioita Kari Kuusiniemi Lunastusluvan myöntäminen kuuluu säännön mukaan valtioneuvoston toimivaltaan. Kiinteän omaisuuden pakkolunastaminen on perustuslain mukaan mahdollista yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan. Yleinen tarve arvioidaan hallintoviranomaisen, valtioneuvoston tai tietyissä tapauksissa ministeriön, päätöksellä. Korvausten määrääminen kuuluu lunastustoimitukseen. Muutoksenhaku lunastuslupapäätöksistä etenee hallintolainkäytön linjaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lunastustoimituksen toimitusmiesten päätöksestä valitetaan maaoikeuteen ja valitusluvalla edelleen korkeimpaan oikeuteen. Yleisen lunastuslain lisäksi niin sanottuja erityisiä lunastusperusteita on lukuisissa laeissa. Tyypillisimmin lunastus voi perustua maankäyttö- ja rakennuslakiin tai luonnonsuojelulakiin. Näissä tapauksissa lunastusluvan myöntää useimmiten ympäristöministeriö, jonka päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valtioneuvoston toimivaltaan kuuluvista lunastuslupa-asioista tyypillisimmin KHO:ssa esiintyy voimajohtojen tarvitseman alueen käyttöoikeuden lunastuksia. Myös maakaasuputkilunastuksia päätyy korkeimpaan hallinto-oikeuteen silloin tällöin. Useimmiten valituksissa kiistetään yleisen tarpeen olemassaolo sekä katsotaan lunastuksesta yksityiselle edulle aiheutuvan haitan olevan suurempi, kuin siitä yleiselle edulle saatavan edun (intressivertailuedellytys) ja valitun toteuttamisvaihdon olevan haitallisempi kuin valituksessa ehdotetun (vaihtoehtoedellytys). Usein valituksissa on myös kysymys maisema- ja luontoarvoista, joiden perusteella vaaditaan johdon sijoittamista maakaapeliin tai luontokohteen kiertävän linjauksen valintaa. KHO 7.10.2014 T 2997 on yksi esimerkki voimajohdon lunastusluvasta. Valtioneuvosto oli antanut Fortum Sähkönsiirto Oy:lle, nykyisin Caruna Oy, luvan lunastamalla hankkia pysyvän käyttöoikeuden 110 kilovoltin sähkönsiirtojohtoa (Kallela Tarvasjoki) ja tiedonsiirtolaitteita varten tarvittaviin hakemuksessa lueteltujen kiinteistöjen alueisiin Tarvasjoen kunnassa. Asian erityispiirre oli, että lunastuslupa oli myönnetty toiseen paikkaan kuin maakuntakaavan johtovaraus osoitti. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Tarvasjoen kunnan ja eräiden kiinteistönomistajien valitukset. Lunastusluvan myöntämishetkellä voimassa ollut maakuntakaava oli vahvistettu vuonna 1985. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittu linjaus oli sähkönsiirron luotettavuuden kannalta vanhan maakuntakaavan mukaista linjausta parempi. Kaavan mukainen johtolinjaus olisi pidempi kuin lunastusluvan mukainen linjaus. Näin ollen lunastettavan alueen pinta-ala olisi suurempi ja johdon rakentaminen kalliimpaa. Maakuntakaavan mukainen linjaus sijoittuisi lähemmäksi eräitä asuinrakennuksia kuin lunastusluvan mukainen linjaus. Molemmat linjaukset kulkevat pelto- ja metsäalueiden halki. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei nimenomaan kielletä lunastusluvan myöntämistä vastoin maakuntakaavaa. Lunastuslupapäätös ei vaikeuttanut maakuntakaavan toteuttamista eikä se muutoinkaan ollut lainvastainen sillä perusteella, että lunastuslupa on myönnetty johtolinjaukselle, joka ei ollut kaavaan merkityn johtolinjauksen mukainen. Asiassa ei liioin ole ilmennyt, että maakuntakaavasta poikkeavan johtolinjauksen valinta olisi perustunut epäasiallisiin vaikuttimiin. Maakuntakaavat Maakuntakaavat, toisin kuin kuntakaavat, vahvistetaan ympäristöministeriön päätöksellä. Ministeriö tutkii alistettavan kaavapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnin yhteydessä maakuntaliiton kaavan hyväksymispäätöksestä tehdyt kunnallisvalitukset. Ministeriön päätökses-
15 tä saa luonnollisesti valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Siltä osin kuin kaava on jätetty vahvistamatta, valitusoikeus on kuitenkin vain maakuntaliitolla ja asianomaisella kunnalla. Vuonna 2014 korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistiin 14 maakuntakaavaa koskevaa valitusta. Useana osana hyväksyttyyn Varsinais-Suomen maakuntakaavaan kohdistui 12 valitusta. Asiat ratkaistiin neljällä päätöksellä (KHO 31.10.2014 T 3357 3360). Valittajat olivat pääasiassa yksityishenkilöitä, mutta mukana oli myös maakuntaliitto- ja kuntavalittajia. Yksityishenkilöiden valitukset kohdistuivat hyvin erityyppisiin alueidenkäyttövarauksiin, kun taas kuntatahot valittivat veneväylän vahvistamatta jättämisestä. Uudenmaan ja Pirkanmaan maakuntakaavoihin kohdistui kumpaankin vain yksi valitus. Kummassakin valittajana oli luonnonsuojelujärjestö. Uudenmaan asiassa (KHO 1.4.2014 T 1020) oli kysymys Espoon Blominmäen jätevedenpuhdistamon sijoittamisesta ja erityisesti varapurkuyhteyden Natura 2000 -vaikutusarvioinnin tarpeesta. Pirkanmaan kaavavalitus kohdistui turvesuovarauksiin. KHO 1.4.2014 T 1021 Pirkanmaan asiassa KHO linjasi perusteluissaan tuomioistuimen roolia maakuntakaavan vahvistamispäätökseen kohdistuvaa valitusta ratkaistaessa. Maakuntakaavaa koskevassa asiassa valitus sekä ympäristöministeriölle että korkeimmalle hallintooikeudelle voidaan tehdä vain kuntalain 90 :n 2 momentista tarkemmin ilmenevillä laillisuusperusteilla. Valitusta ei voida tehdä sillä perusteella, että alistettu päätös ei ole tarkoituksenmukainen. Siten myöskään valitusten johdosta ei voida tutkia kaavoitusratkaisujen tarkoituksenmukaisuutta eikä näin ollen sitä, olisiko jokin muu kaavaratkaisu edullisempi tai muutoin tarkoituksenmukaisempi. Ympäristöministeriö ei myöskään voi asiallisesti muuttaa maakuntavaltuuston hyväksymää kaavapäätöstä. Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen on valituksessaan ympäristöministeriölle vaatinut muun ohella, että Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä mainitut, luonnoltaan arvokkaat suot tulee esittää kaavakartassa luo-merkinnöin tai muulla tavoin suojeluarvot selkeästi osoittaen. Tällaisen asiallisen muutoksen tekeminen ei ole vahvistamiskäsittelyn ja muutoksenhaun yhteydessä mahdollista, koska se ei kuulu vahvistamis- tai muutoksenhakuviranomaisen toimivaltaan. Yhdistyksen valituksesta oli ollut siten arvioitava, onko kaava ilman valituksessa tarkoitettuja merkintöjä lainvastainen. Maakuntakaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain. Ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen sillä va-
lituksessa esitetyllä perusteella, että valituksessa tarkoitettuja soita ei ole osoitettu suojeluarvot turvaavin merkinnöin, vaan ne sijoittuvat vaihemaakuntakaavassa osoitettujen merkintöjen ulkopuolelle ja kokonaismaakuntakaavassakin osin niin sanotuille kaavan valkoisille alueille, joille ei ole osoitettu mitään maankäyttöä ohjaavia merkintöjä tai aluevarauksia. Rakennussuojelu Rakennussuojelua koskevissa asioissa ympäristöministeriöllä on niin ikään vahvistava rooli. Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) päätös rakennuksen suojelemisesta on alistettava ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Ministeriön ratkaisusta saa laillisuusperusteella valittaa KHO:een. Torniossa sijaitsevaa Vallon taloa koskeva päätös KHO 29.9.2014 T 2892 oli ensimmäinen uuden lain mukainen suojelua koskeva asiaratkaisu. ELY-keskus oli määrännyt rakennuksen suojeltavaksi, mutta ympäristöministeriö jätti päätöksen vahvistamatta. Suojeluesityksen tehnyt yhdistys valitti KHO:een, joka ei pitänyt ministeriön ratkaisua lainvastaisena. Perustelujen mukaan rakennusperinnön suojelemisesta annettu laki jättää ympäristöministeriön harkintaan sen, onko ELY-keskuksen suojelua koskeva päätös vahvistettava, kun edellytykset päätöksen vahvistamiselle ovat olemassa. Harkinnassa on kuitenkin noudatettava yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita, jotka rajoittavat hallintoviranomaisen harkintavaltaa hallintopäätöksiä tehtäessä. Päätösharkinnan perusteiden on myös käytävä asianmukaisesti ilmi päätöksen perusteluista. Ympäristöministeriön ratkaisu oli perustunut kokonaisharkintaan, jossa on otettu huomioon Tornion rakennuspe-
17 rinnön inventointiin liittyvä yleiskaavoitus, rakennuksen purkamiseen liittyvä myönnetty lainvoimainen lupa, rakennuksen kunnosta saatu selvitys sekä arvio käyttötarkoituksen mukaisista kunnostustoimista ja niiden vaikutus suojeluarvoihin, sekä kunnostuskustannukset. Ympäristöministeriön päätös ei perustunut virheellisiin tosiasioihin, eikä muutoinkaan ollut ilmennyt, että vahvistamisharkinnassa olisi toimittu edellä tarkoitettujen yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden vastaisesti. Päästökauppa Hallintoviranomaisen on noudatettava yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita, jotka rajoittavat viranomaisen harkintavaltaa Päästökauppalailla on pantu täytäntöön EU:n päästökauppadirektiivi, jolla puolestaan pyritään saavuttamaan ilmastonmuutoksen torjuntaa koskevassa Kioton pöytäkirjassa asetetut velvoitteet. Tarkoituksena on saattaa tiettyjen teollisuuden ja energian tuotannon alojen kasvihuonekaasupäästöt, ennen muuta hiilidioksidipäästöt, vähin erin maksullisiksi sekä päästökaton avulla vähentää päästöjä asteittain. Päästöoikeuksien jakamisesta (osin ilmaiseksi) päättää työ- ja elinkeinoministeriö päästökauppalain nojalla. Käytännössä menettely on pitkälle harmonisoitu direktiivillä ja komission päätöksillä. Päätöksessä KHO 2014:163 oli kysymys neljän teollisuusyrityksen valituksesta. Yhtiöt katsoivat, että työja elinkeinoministeriön päätös oli lainvastainen sillä perusteella, että sen taustalla olevat komission päätökset ovat pätemättömiä. Valituksissa esitettiin muun muassa, että komission ei olisi tullut ottaa käyttöön niin sanottua monialaista korjauskerrointa, että teollisuuden päästökatto oli laskettu virheellisesti ja että komission päätöksissä olisi tullut soveltaa niin sanottua komitologiamenettelyä. Koska vain unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista EU-oikeudellisen säädöksen pätevyys, asioissa oli yhtiöiden vaatimusten mukaisesti pyydettävä ennakkoratkaisu. Unionin tuomioistuimessa on samaan aikaan vireillä vastaavia kysymyksiä Itävallasta, Alankomaista ja Italiasta. KHO tekee päätöksen valitusasioissa saatuaan ennakkoratkaisun.
18 Korkein hallintooikeus voi myös pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua Ennakkoratkaisupyyntömenettelyssä kansallinen tuomioistuin voi esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä unionin oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa. Ylimmän kansallisen tuomioistuimen tulee pyytää ennakkoratkaisua asioissa, joiden ratkaisemiseksi unionin oikeuden tulkinta on olennainen. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista pääasia. Unionin tuomioistuimen tulkinta sitoo kansallista tuomioistuinta sen ratkaistessa asiaa. Unionin tuomioistuimen tuomio sitoo myös muita kansallisia tuomioistuimia, joiden käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys samasta tulkintakysymyksestä. Ennakkoratkaisupyyntö edistää kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välistä aktiivista yhteistyötä sekä unionin oikeuden yhtenäistä soveltamista koko Euroopan unionissa. Korkein hallinto-oikeus on tehnyt vuosina 1996 2014 yhteensä 45 ennakkoratkaisupyyntöä.