i Perustuslakivaliokunnan kokous nro 89 keskiviikkona 17.11.1993 kello 9.00 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 173 laiksi kalastuslain muuttamisesta, LA 20/1991 yp laiksi kalastuslain 91 :n muuttamisesta,, LA n:o 57/1991 yp laiksi kalastuslain 8 :n muuttamisesta, LA 2/1992 VP laiksi kalastuslain 9 ja 88 ;n muuttamisesta. LA 16/1992 vp laiksi kalastuslain muuttamisesta la LA n:o 39 laiksi kalastuslain 9 5:n muuttamisesta - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Mikael Hidén 4) Ed. Moilasen vm. ehdotus valtiopäiväjärjestyksen 8 :n 4 momentissa tarkoitettua edustajantoimen pysyvyyttä koskevassa asiassa - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen Päätettäneen lisäasiantuntijoista. 5) HE 233 laiksi työttömyysturvalain 25 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta. HE 247 laiksi työntekijäin eläkelain 9 :n poikkeuksellisesta soveltamisesta vuonna 1994 sekä laiksi työntekijäin työeläkemaksun ja työttömyysvakuutusmaksun huomioon ottamisesta eräissä päivärahoissa sekä HE 248 laiksi kansaneläkelaissa säädettyjen eläkkeiden ia avustusten sitomisesta elinkustannuksiin annetun lain poikkeuksellisesta soveltamisesta vuonna - I käsittely jatkuu. Lausuntoluonnos 16.11.1993: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. HE 237 laeiksi työttömyysturvalain muuttamisesta ja työttömyysturvalain väliaikaisesta muuttamisesta, laiksi 6)
lomautuksen johdosta maksettavasta ylimääräisestä työttömyysvakuutusmaksusta vuonna 1994 sekä laiksi työvoima- poliittisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 15 1a 18 :n muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Päätetään jatkokäsittelystä. 7) HE 235 työmarkkinatukea koskevaksi lainsäädännöksi sekä laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Lähetekeskustelu lausunnon laatimiseksi. 8) HE 267 laiksi tallettajien saamisten turvaamista säästökassatoimintaa harjoittavassa osuuskunnassa - I käsittely jatkuu. VM:n säädösmuutosehdotukset. Päätetään jatkokäsittelystä. 9 ) Muut mahdolliset asiat - Valiokunnan kokous maanantaina 22.11.1993. - Hakemukset kevään valiokuntamatkoista jätettävä 30.11-.1993 mennessä. Päätettäneen, ettei valiokunta jätä hakemusta. 10 Seuraava kokous on torstaina 18.11.1993 klo 9.00. ) Kokouksen päättäminen 11 )
Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 17.11.1993 KELLO 9. HE 173/93 vp laiksi kalastuslain muuttamisesta sekä asiaa koskevia aloitteita (LA 20 ja 57/91 vp, LA 2 ja 16/92 vp sekä LA 39/93 vp) Rajoitun tarkastelemaan lähinnä vain hallituksen esitykseen sisältyvää lakiehdotusta. Esityksen perustelujen säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa on tarkasteltu vain lakiehdotuksen mukaan perittäviin maksuihin liittyviä oikeudellisia kysymyksiä. Perusteluissa lähdetään siitä, että ehdotettu valtakunnallinen kalastuksenhoitomaksu on luonteeltaan vero. Kun valtioneuvosto voisi määrätä maksun suuruuden laissa säädetyn enimmäismäärän puitteissa ja määrätä sen myös erisuuruiseksi maan eri osissa ja kun toisaalta maksuista kertyneitä varoja ei kaikilta osin jaettaisi kalaveden omistajille, katsotaan perusteluissa, että ko. maksuja ja niistä kertyneiden varojen jakamista koskevat 88 ja 91 olisi säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Menemättä erilaisten maksujen valtiosääntöoikeudelliseen luonteeseen enemmälti totean, että perustuslakivaliokunta on vuoden 1990 valtiopäivillä metästyslain muuttamisesta antamassaan lausunnossa (prvl 13/HE 198/90 vp) katsonut, että laissa säädetty riistanhoitomaksu oli luonteeltaan vero. Kalastuksenhoitomaksu vastaa kaikilta tässä kohden oleellisislta piirteiltään riistanhoitomaksua. Sitä on sen vuoksi perusteltua pitää tässä verona. Samanlaatuisin perustein kuin riistanhoitomaksun yhteydessä näyttäää tässäkin ilmeiseltä, että valtioneuvostolle annettava valta määrätä veron suuruudesta merkitsee veron suuruuden määräämisen siirtämistä lain tasoa alemmaksi ja poikkeaa siten HM 61 :n säännöksen vaatimuksista. Eräs HM 61 :ää koskeva seikka vaatii kuitenkin tässä yhteydessä vielä huomiota. Valiokunnan antaessa riistanhoitomaksua koskevan lausunnon, oli HM 61 vielä voimassa alkuperäisessä muodossaan. Tämän sanamuodon tulkinnassa oli käytännössä lähdetty siitä, että - kuten esim. riistanhoitomaksua koskeneessa lausunnossa sanotaan - laissa on säädettävä verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteet "niin tarkasti, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä
on sidottua harkintaa." Hallitusmuodon 61 :n nykyisen sanamuodon ( L 1077/22.7.1991) valossa tällainen sidotun harkinnan vaatimus ei väittämättä ole täysin ongelmaton. Säännöksen nykyinen sanamuoto, jossa edellytetään laissa säädettäväksi verovelvollisuuden j veron suuruuden "perusteista", olisi mahdollista ymmärtää myös niin, että kaikkien keskeis ten ohjaavien ja rajaavien seikkojen täytyy olla osoitettu laissa, mutta niiden puitteissa voisi esim. asetuksenantajalle jäädä sellaista valtaa yksityiskohtien hienosäätöön, joka jo poikkeais suoraan lakitekstistä aiheutuvan sidotun harkinnan vaatimuksesta. Näin käsitettynä säännös olisi joustavampi kuin se ehdotus. joka tehtiin ko. uudistukseen johtaneessa hallituksen esityksessä ja myös sen pohjana olleessa komitean mietinnössä (HE 262/90 vp ja KOM 1990:7). Niissä oli HM 61 :lle ehdotettu muotoa: "Valtion verosta säädetään lailla, jossa on säännökset verovelvollisuudesta, veron suuruudesta ja verovelvollisen oikeusturvasta." Säännös muutettiin nykyiseen muotoonsa perustuslakivaliokunnan mietinnössä (prvm 17/90 vp). Valiokunnan tälle muutokselle esittämien perustelujen valossa ei ole kuitenkaan mitenkään selvää, että valiokunta olisi pyrkinyt irrottautumaan jo lakitekstin nojalla sidotun harkinnan vaatimuksesta. Pikemminkin näyttäisi siltä, että valiokunta halusi pitäytyä jo muodostuneessa, lain säännöksellä sidottua harkintaa edellyttävässä käytännössä. Uudelle säännökselle, joka on tullut voimaan 1.3.1992, ei ole vielä ehtinyt muodostua tässä kohden huomion arvoista soveltamiskäytäntöä. Vaikka HM 61 :n uusi sanamuoto näyttäisikin tarjoavan mahdollisuuksia aikaisempaa hieman joustavampaan suhtautumiseen veron suuruuden tarkkaan säätämiseen laissa, viittaa perustuslakivaliokunnan säännöksen valmistelussa esittämä perustelu kuitenkin tarkoitukseen pysyttäytyä aikaisemmassa käytännössä. Voidaan myös todeta, että aikaisempi käytäntö on ollut tässä kohden hyvin vakiintunut ja sallinut joustamista oikeastaan vain kohtuusnäkökoh-tiin perustuvien helpotusten sekä teknisiksi katsottujen veron laskentaperusteiden kohdalla. Valiokunta näyttää myös ainakin kerran uuden säännöksen voimaantulon jälkeen viitanneen HM 61 :n soveltamisessa viranomaisten suoraan laista johtuvaan sidottuun harkintaan. Kyseessä ollut, vakuusrahastoa koskenut lausunto keväältä 1992 (prvl 4/HE 32/92 vp) ei toisaalta ole tässä suhteessa ehkä merkittävä, koska se on annettu vain runsaan kuukauden verran HM 61 :n uuden sanamuodon voimaantulon jälkeen ja lausunnon muotoilu näyttäisi vielä viittaavan HM 61 :n vanhaan sanamuotoon. Edellä esitetyn nojalla vaikuttaa perustellulta katsoa, että ehdotettu kalastuksenhoitomaksu e täytä HM 61 :stä johtuvaa veron suuruuden laissa määräämistä koskevaa vaatimusta. Ehdotettu lain muutos on tämän
mukaisesti säädettävissä vain VJ 67 :n mukaisessa järjestyksessä. Se, miten maksuista kertyneet varat - oikeastaan kai niiden arvioitua kertymistä vastaava valtion talousarvioon otettu määräraha - käytetään ei, toisin kuin perusteluissa on viitattu, sinänsä vaikuta tässä säätämisjärjestykseen. Ehdotetusta maksu säännöstöstä aiheutuva tarve käyttää perustuslainsäätämisjärjestystä on väitettävissä, jos maksun määrä osoitetaan suoraan laissa tai jos laissa osoitetaan maksun määrä ja todetaan sen määrän muuttuvan jonkin osoitetun selvän laskentaperusteen mukaisesti. Esityksen perustelujen säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa ei viitata Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kuntien alueen kalastusta koskeviin kysymyksiin, vaikka puheena olevat alueet esitetäänkin lain 129 :n muutoksella tuotavaksi nykyisen, vuonna 1982 säädetyn kalastuslain soveltamisalueeseen. Mainitun säännöksen perusteluissa viitataan siihen, että "kalastuslain soveltamisalan mainittu laajentaminen ei aiheuta muutosta niihin kalastusoikeuksiin, jotkz Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa asuvilla lainsäädännön mukaan muutoin on." Peruste lujen jakson 2.5. lopussa on lisäksi viitattu siihen, että ko. alueiden "vesialuejaot ovat nyttemmin tulleet lainvoimaisiksi ja erityisperusteiset kalastusoikeudet pääosin selvitetyiksi". Tarkempaa perustelua näille toteamuksille ei esitetä eikä esityksestä siten esim. ilmene, mitä tarkoitetaan ko. kalastusoikeuksien "pääosin" selvittämisellä. Nykyistä, vuoden 1982 kalastuslakia säädettäessä irrotettiin Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kuntien alueet lain soveltamisalueesta ja jätettiin niissä edelleen voimaan vuoden 1951 kalastuslaki. Menettely perustui perustuslakivaliokunnan kannanottoon (prvl 5/HE 214(80 vp)/81 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi siinä, että lain yhteydessä ei voitu vaikeuksitta järjestää niitä oikeuksia kalastukseen, joita noilla alueilla oli luontaistaloudesta huomattavan osan elannostaan saavilla maataomistamattomilla asukkailla, joista valtaosa kuului saamelaisväestöön. Lausunnossaan valiokunta viittasi omaan aikaisempaan lausuntoonsa (prvl 7/HE 243(76 vp)/78 vp),jossa valiokunta oli lausunut mm.: " Kalastuslakiehdotus näin ollen merkitsisi sitä, että maaomaisuutta vailla olevien luontaiselinkeinoista huomattavan osan toimeentulostaan saavien lähinnä saamelaisväestöön kuuluvien kuntalaisten perinteinen oikeus kalastukseen, jota on pidettävä hallitusmuodon takaaman omaisuudensuojan piiriin kuuluvana varallisuusarvoisena etuna, kaventuu kalastusoikeuden tullessa luvanvaraiseksi ja maksulliseksi. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta katsoo, että myös kalastus-lakiehdotus on käsiteltävä perustuslain säätämisjärjestyksessä." (Viittaus kalastuslakiin tässä tarkoitti ehdotusta laiksi kalastamisesta pohjoisella vesialueella.)
Hallituksen esityksen perusteluissa on viitattu siihen, että ko. kuntien alueen jättäminen vuoden 1982 kalastuslain soveltamisalueen ulkopuolelle johtui vanhojen kalastusoikeuksien epäselvyydestä ja siitä, että alueella suoritetuista vesipiirirajankäynneistä ei ollut lainvoimaisia ratkaisuja. Tämän jälkeen todetaan, kuten edellä viitattiin, että ko. kalastusoikeudet on nyttemmin "pääosin" selvitetty eikä vanhan kalastuslain soveltamiselle enää ole tarvetta. Minulla ei ole ollut mahdollisuutta tutustua kaikkien ko. kuntien vesirajankäyntiä koskeviin lopullisiin päätöksiin. Olen kuitenkin saanut nähtäväkseni Pohjois-Suomen maaoikeuden 26.1.1982 antaman päätöksen, joka koskee Inarin kunnassa suoritetusta vesirajankäyntitoimituksesta n:o 10556 tehtyjä valituksia, sekä Korkeimman oikeuden tästä maaoikeuden päätöksestä tehtyjen muutoksenhakemusten johdosta antamaan, 27.6.1984 päivättyyn tuomioon. Korkeimman oikeuden tuomiossa on hylätty Inarin lapinkylän osakkaiden oikeudenomistajien esittämät vaatimukset oikeudesta vesialueisiin ja kalastuspaikkoihin. Tämän hylkäämisen merkityksen kannalta on kuitenkin tärkeää se, miten tuomion pääasiaratkaisua on tältä osin perusteltu. Äsken mainittuja vaatimuksia koskevan perustelujakson lopussa todetaan: "Korkein oikeus katsoo, että tässä toimituksessa on kysymys vain sellaisista vesialueisiin kohdistuvista oikeuksista, jotka liittyvät maanomistukseen. Tähän eivät perustu lapinkylän osakkaiden puolesta esitetyt vaatimukset. Muuhun kuin maanomistukseen, kuten lapinkylään kuuluneiden alueiden hallintaan ja lapinve-ron maksuun ehkä perustettavia oikeuksia vesialueisiin ei voida ratkaista vesirajankäymitoimituksessa. Näillä perusteilla on Inarin lapinkylän osakkaiden oikeudenomistajien vaatimukset tässä jutussa hylättävä." Tämän perustelun valossa näyttää ilmeiseltä, että Korkein oikeus ei ole lainkaan ottanut kantaa maanomistukseen perustamattomien kalastusoikeuksien olemassaoloon, pysyttämiseen ja sisältöön, vaan ainoastaan todennut, että ko. toimituksessa niitä ei ollut voitu ratkaista, ja tällä perusteella hylännyt muutoksenhaussa esitetyt näitä oikeuksia koskevat vaatimukset. Perustuslakivaliokunnan em. kannanottojen ja Korkeimman oikeuden em. tuomion perusteellä näyttää selvältä, että tilanne on kyseessä olevien, HM 6 $ :ssä säädetyn suojan pii kuuluvien kalastusoikeuksien suhteen edelleen sama mikä se oli nykyistä kalastuslakia sää< taessa. Jos nyt esitetty kalastuslain muutos muista syistä säädetään perustuslainsäätämisjärjestyksessä. olisi kyllä ajateltavissa, että tämä säätämisjärjestys samalla "hoitaa" kaikki lakiin ehkä sisältyvät perustuslainvastaisuudet ja siten myöskin sen, että laki tulisi loukkaamaan kyseessä olevien maataomistamattomien, valtaosin saamelaisväestöön kuuluvien asukkaiden omaisuudensuojaa. Vaikka
tällainen ajatuksenkulku onkin säätämisjärjestysnäkökohtien kai naita korrekti, ei tällaista menettelyä voida pitää asianmukaisena. Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa käytännössään lähtenyt siitä, että säädettäessä jokin laki poikkeuslakina on eduskuntakäsittelyssä samalla osoitettava, missä kaikissa kohdin lain on katsottu olevan ristiriidassa perustuslain kanssa. Perustuslakivaliokunta on myös korostanut - mm. kalastuslakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa (prv 15/81 vp) - sitä. e perusoikeuksista ei tule poiketa laajemmalti kuin on välttämätöntä. Nämä näkökohdat merkitsisivät sitä. että jos ko. kuntien nyt puheena olevien asukkaiden oikeuksia pidetään tarpeellisena tässä yhteydessä kaventaa, perustuslakivaliokunnan tulisi lausua siitä, millä tavo ehdotus loukkaa ko. oikeuksia ja myös jotain siitä, onko oikeuksien loukkaukset rajoitettu vain siihen, mitä voidaan pitää välttämättömänä. Tällä tavoin asianmukainen käsittely ja siihen mahdollisesti liittyvä säännösten sisältöjen muokkaaminen ei näytä hallituksen esityk sen tarjoaman informaation pohjalta mahdolliselta. Yleisemminkin tarkasteltuna voidaan pitää arveluttavana menettelynä sitä, että ongelma, joka on periaatteellisesti ja pienen väest ryhmän kannalta myös käytännöllisesti merkittävä, pyritään hoitamaan säätämällä se noin vain pois päiväjärjestyksestä ilman että asiaa selvitettäisiin ja vasta sen pohjalta pyrittäisiin muotoilemaan lainsäädännöllisiä ratkaisuja. Tällaista menettelyä ei nyt tee yhtään paremmaksi se. että ennenkin on näin pyritty tekemään: vuoden 1976 esityksessä, joka koski pohjoisten alueiden vesialueiden rajankäyntiä ja kalastusta (HE 243/76 vp) ja josta perustuslakivaliokunta antoi em. lausuntonsa vuodelta 1978. hallitus totesi perusteluissa mm. "Ehdotuksesi ei ole koskettanut saamelaisten omistus- ja hallintaoikeutta vesialueisiin kysymyksen laajakantoisuuden vuoksi, vaan asia jää erikseen selvitettäväksi." Kun tilanne näyttää nyt olevan tässä kohden sama kuin vuoden 1982 kalastuslakiin johtaneen ehdotuksen eduskuntakäsittelyssä, näyttää asianmukaisin ratkaisukin olevan sama eli se, että ko. kuntien alueet jätetään edelleenkin vuoden 1982 kalastuslain ulkopuolelle. Tämä ei nähtävästi vaatisi muuta kuin sen, että 129 :ään ehdotettu muutos ja voimaantulosäannöksen viimeistä edellinen momentti poistetaan.