Lausuntoyhteenveto

VM008:00/2017 5.9.2018 Lausuntoyhteenveto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki PL 28, 00023 Valtioneuvosto Puh 0295 16001 (Vaihde) Faksi 09 160 33123 valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9

Sisällysluettelo 1 Tiivistelmä... 1 2 Johdanto... 2 2.1 Yleistä... 2 2.2 Lausunnonantajat... 2 3 Lausunnonantajien yleinen palaute... 4 3.1 Pankki- ja maksutilitietojen käsittely... 5 3.1.1 Vastuunjako... 7 3.1.2 Kansallisen sääntelyn suhde rahanpesudirektiiviin... 7 3.1.3 Pankki- ja maksutilijärjestelmän käyttöön kaivataan selkeyttä... 8 3.1.4 Ehdotettu teknologinen ratkaisu... 9 3.1.5 Tulli rekisterinpitäjänä... 9 3.2 Virtuaalivaluuttojen tarjoajat... 10 3.2.1 Määritelmät... 11 3.2.2 Sääntelyn kattavuus ja tarkoituksenmukaisuus... 12 3.2.3 Virtuaalivaluuttojen teknologinen luonne... 13 3.3 Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estäminen... 14 3.3.1 Palveluntarjoajat... 14 3.3.2 Asiakkaan tunteminen... 15 3.3.3 Tosiasialliset edunsaajat... 15 3.4 Tietosuoja, julkisuus ja tietojen toimittaminen... 16 3.4.1 Perustuslakivaliokunnan lausunnot... 16 3.4.2 Esityksen suhde EU:n tietosuoja-asetukseen... 17 3.4.3 Joidenkin tietojen toimittaminen ja käsittely ei olisi mahdollista rahanpesurekisterin puitteissa... 18 3.4.4 Muuta... 19 3.5 Vaikutusarviot... 20 3.6 Muuta... 21 3.6.1 Sääntelyn ulottaminen laajemmalle... 21 3.6.2 Kustannukset... 22

1 (22) 1 Tiivistelmä Valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinaosasto julkaisi 14.6.2018 ministeriön verkkosivuilla luonnoksen hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Hallituksen esityksen ehdotukset perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/843 rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 ja direktiivien 2009/138/EY ja 2013/36/EY muuttamisesta kansalliseen täytäntöönpanoon. Hallituksen esityksen tavoitteena on panna täytäntöön viides rahanpesudirektiivi sekä täydentää ja täsmentää erityisesti rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annettua lakia tarpeellisilla kansallisilla muutoksilla. Lausuntopyyntö lähetettiin 14.6.2018 lausuntopyynnössä tarkemmin yksilöidyille vastaanottajille. Lausuntoaika päättyi 8.8.2018. Valtiovarainministeriö pyysi lausuntoa yhteensä 150 taholta. Lausuntopyyntöön vastasi 40 tahoa, joista 35 antoi lausunnon. Lausunnonantajat suhtautuvat lähtökohtaisesti myönteisesti hallituksen esityksen luonnokseen. Pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmä nähdään tarpeellisena ja tervetulleena, vaikka lausunnonantajat kiinnittävätkin lausunnoissaan huomiota järjestelmän ja toimijoiden vastuunjaon epäselkeyteen. Esityksen nähdään helpottavan rikostorjuntaa ja nopeuttavan viranomaistoimintaa. Lausunnonantajat kiinnittävät lausunnoissaan huomiota pienten ja suurten toimijoiden erilaiseen kohteluun. Osa lausunnonantajista piti hyvänä lähtökohtana sitä, että lakisääteisen velvoitteen täyttämiseen on periaatteessa tarjolla kaksi reittiä eikä toimijoilta edellytetä päällekkäisten ratkaisujen rakentamista. Monet lausunnonantajat suhtautuvat varauksellisesti kansallisen lisäsääntelyn käyttöön. Lausunnonantajat painottavat tässä yhteydessä EU-sääntelyn harmonisointinäkökulmaa ja nostavat esiin muun muassa virtuaalivaluuttojen rajat ylittävän luonteen. Usean lausunnonantajan mukaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain soveltamisalan laajentaminen virtuaalivaluutan tarjoajiin on myönteinen uudistus, joka lisää läpinäkyvyyttä ja turvallisuutta. Muutama lausunnonantaja kuitenkin korostaa lausunnossaan, että virtuaalivaluuttojen teknologista luonnetta ei olla huomioitu esityksessä tarpeeksi. Lisäksi virtuaalivaluuttoihin liittyviin määritelmiin kaivattaisiin selkeyttä. Monet lausunnonantajat painottavat lausunnoissaan, että lakiesityksen jatkovalmistelussa tulisi erityisesti kiinnittää huomiota tietosuojakysymyksiin. Lausunnonantajat toteavat, että esityksellä on vaikutuksia tietosuojan ja yksilön perusoikeuksien näkökulmasta.

2 (22) 2 Johdanto 2.1 Yleistä 2.2 Lausunnonantajat Valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinaosasto julkaisi 14.6.2018 ministeriön verkkosivuilla luonnoksen hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Hallituksen esityksen ehdotukset perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/843 rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 ja direktiivien 2009/138/EY ja 2013/36/EY muuttamisesta kansalliseen täytäntöönpanoon. Hallituksen esityksen tavoitteena on panna täytäntöön viides rahanpesudirektiivi sekä täydentää ja täsmentää erityisesti rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annettua lakia (444/2017), jäljempänä rahanpesulaki, tarpeellisilla kansallisilla muutoksilla. Lausuntopyyntö lähetettiin 14.6.2018 lausuntopyynnössä tarkemmin yksilöidyille vastaanottajille. Lausuntoaika päättyi 8.8.2018. Valtiovarainministeriö pyysi lausuntoa yhteensä 150 taholta. Lausuntopyyntöön vastasi 40 tahoa, joista 35 antoi lausunnon. Esityksen 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi laki pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä, joka muodostuu tiedonhakujärjestelmästä ja rekisteristä. Lain tarkoituksena on edistää viranomaisten sähköistä tiedonsaantia pankki- ja maksutileistä. Esityksen mukaan luottolaitoksen olisi ylläpidettävä sähköistä pankki- ja maksutilien tiedonhakujärjestelmää, jonka avulla se voi välittää viipymättä ja salassapitosäännösten estämättä toimivaltaiselle viranomaiselle tietoja. Rekisteriä ylläpitäisi Tulli. Valvonnan kannalta keskeisillä viranomaisilla olisi oikeus tietojensaantiin tiedonhakujärjestelmästä. Lisäksi esityksen 2. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että virtuaalivaluutan tarjoajien olisi rekisteröidyttävä Finanssivalvonnan ylläpitämään rekisteriin. Esitysluonnoksen 3. lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi esityksen edellyttämistä muutoksista rahanpesulakiin. Valtiovarainministeriö pyysi yhteensä 150 taholta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Lausuntopyyntöön vastasi yhteensä 40 tahoa. Niistä lausunnonantajista, joille lausuntopyyntö osoitettiin, 35 antoi lausunnon. Lausuntoon vastasi seuraavat tahot: Ahvenanmaan maakunnan hallitus (Maakunnan hallitus) Coiner Oy (Coiner) Elinkeinoelämän keskusliitto EK (EK) Etelä-Suomen aluehallintovirasto (Aluehallintovirasto) Finanssiala ry (FA) Finanssivalvonta (Fiva) Forex Bank Aktiebolag filial i Finland (Forex) Holvi Payment Services Oy (Holvi) Ikano Bank AS (julk), Suomen sivuliike (Ikano) Kansaneläkelaitos (Kela) Keskuskauppakamari (KKK)

3 (22) Keskusrikospoliisi (KRP) Konkurssiasiamiehen toimisto (Konkurssiasiamies) Liikenne- ja viestintäministeriö (LVM) LocalBitcoins Oy (LocalBitcoins) Nordea Bank AB (publ), Suomen sivuliike (Nordea) Oikeusministeriö (OM) OP Ryhmä (OP) Patentti- ja rekisterihallitus (PRH) Poliisihallitus Poliisihallituksen arpajaishallinto Prasos Oy (Prasos) Rajavartiolaitos Sisäministeriö Suojelupoliisi (Supo) Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK (SAK) Suomen Asianajajaliitto (Asianajajaliitto) Suomen Pankki Suomen Yrittäjät (Yrittäjät) Tietosuojavaltuutetun toimisto Tulli Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) Veikkaus Oy (Veikkaus) Verohallinto Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö (Selvitysyksikkö) Seuraavat tahot ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa: Kilpailu- ja kuluttajavirasto Rahoitusvakausvirasto Sosiaali- ja terveysministeriö Ulkoministeriö Valtakunnanvoudinvirasto

4 (22) 3 Lausunnonantajien yleinen palaute Yleisesti lausunnonantajat kannattavat esityksen tavoitteita. Verohallinto, Liikenneja viestintäministeriö (LVM), Poliisihallitus, Tulli ja Forex Bank Aktiebolag (Forex) kannattavat ehdotusta. Järjestelmän nähdään pääasiassa helpottavan rikostorjuntaa sekä helpottavan ja keventävän pankkitileihin ja rahaliikenteeseen liittyvää tiedustelumenettelyä. Esimerkiksi Keskusrikospoliisi (KRP) ja Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK (SAK) kokevat, että lakiehdotuksessa esitetty kattava ja laaja sähköinen tietojensaanti toimisi ennaltaehkäisevästi ja parantaisi talousrikosten torjuntaedellytyksiä. Konkurssiasiamiehen toimisto (Konkurssiasiamies) toteaa lausunnossaan, että ehdotettu valvontajärjestelmä voi toteutuessaan tehostaa rikosepäilyjen selvittämistä ja talousrikosten esille tulemista myös konkurssien yhteydessä. SAK, Rajavartiolaitoksen esikunta ja Ikano Bank (Ikano) suhtautuvat myönteisesti pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän lainsäädäntöhankkeen tarkoituksiin. Myös Elinkeinoelämän keskusliitto (EK) pitää kannatettavina ehdotuksen tavoitteita nykyisen manuaalisen valvontakäytännön automatisoinnista ja tehostamisesta. OP Ryhmä (OP) pitää kannatettavana esitystä, joka edistää talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjuntaa. OP kuitenkin toteaa lausunnossaan, että esitys tulisi jatkovalmistelun jälkeen lähettää vielä uudelle lausuntokierrokselle ennen hallituksen esityksen jättämistä eduskunnalle. Erityisesti tietosuojakysymyksiin pitäisi OP:n mielestä kiinnittää huomiota. Verohallinto pitää tärkeänä, ettei sääntelyllä kavenneta nykyisiä tiedonsaantiin oikeuttavia säännöksiä tai säännösten tulkintaa taikka heikennetä niitä menettelyitä ja teknisiä ratkaisuja, jotka ovat käytössä tällä hetkellä. Monet lausunnonantajat kiinnittävät lausunnoissaan huomiota kansalliseen lisäsääntelyn käyttöön. Esimerkiksi Suomen Yrittäjät (Yrittäjät) suhtautuu varauksellisesti kansallisen lisäsääntelyn käyttöön, koska sen mukaan lisäsääntely on omiaan hidastamaan Suomen kansainvälisessä vertailussa alikehittynyttä rahoitusmarkkinaa. Myös Keskuskauppakamari (KKK) ja EK huomauttavat lausunnossaan kansallisen lisäsääntelyn tarpeettomuudesta. OP toteaa lausunnossaan, että lakiluonnoksessa on toimitettavien tietojen joukkoa laajennettu huomattavasti siitä, mitä viides rahanpesudirektiivi edellyttää. OP tähdentää vielä, että on huomattavaa, että missään verrokkimaissa ei edellytetä näin laajaa velvollisuutta toimittaa tietoja sähköisesti. Nordea Bank AB:n (Nordea) mukaan esitys sisältää merkittävän määrän kansallista lisäsääntelyä, mikä osaltaan huonontaa ilmoitusvelvollisten oikeusturvaa entisestään ja on haitallista EU-sääntelyn harmonisointinäkökulmasta. Virtuaalivaluuttojen ja niiden tarjoajien toiminnan sääntelyyn on suhtauduttu myönteisesti. Muun muassa Finanssiala (FA) kannattaa virtuaalivaluuttojen ja niiden tarjoajien toiminnan sääntelyä. Sekä LocalBitcoins Oy (LocalBitcoins) että Prasos Oy (Prasos) katsoo, että virtuaalivaluuttojen ja virtuaalivaluuttojen tarjoajien toiminnan sääntely on toivottavaa alan toimijoiden oikeusvarmuuden kannalta ja yleisen turvallisuuden kannalta. Lisäksi Prasos toteaa, että sääntely tuo lisäuskottavuutta ja läpinäkyvyyttä alalle. Tulli toteaa lausunnossaan, että ehdotettava laki osaltaan vahvistaa rahanpesun ja terrorismin torjuntatoimia.

5 (22) Lausunnonantajat ovat huomauttaneet myös ehdotetuista teknologisista ratkaisuista pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän osalta. Esimerkiksi Holvi Services Oy:n (Holvi) mielestä rekisteriin tulisi olla pääsy ohjelmointirajapinnan (API) välityksellä siten, että manuaalisten kyselyjen määrä vähenisi sekä tehokkuus ja nopeus lisääntyisivät. Holvin mukaan lisätietoja voisi pyytää manuaalisesti, mutta ainakin tilitiedot ja vastaavat tiedot tulisi saada automaattisesti API:n kautta. 3.1 Pankki- ja maksutilitietojen käsittely Esityksen 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi laki pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä. Valvontajärjestelmä muodostuisi luottolaitosten ylläpitämästä sähköisestä pankki- ja maksutilien tiedonhakujärjestelmästä, jonka avulla voitaisiin välittää tietoja viipymättä ja salassapitosäännösten estämättä toimivaltaiselle viranomaiselle. Osana valvontajärjestelmää olisi myös Tullin ylläpitämä pankki- ja maksutilirekisteri, johon kerättäisiin tietoja maksulaitosten, sähkörahayhteisöjen ja virtuaalivaluutan tarjoajien asiakkaiden tileistä. Lain tarkoituksena on edistää viranomaisten sähköistä tiedonsaantia pankki- ja maksutileistä. Finanssivalvonnan luvalla luottolaitos voisi olla perustamatta tiedonhakujärjestelmää, jolloin sen olisi toimitettava tiedot pankki- ja maksutilirekisteriin. Viranomaiselle luovutettaisiin tiedot sen lakisääteistä tehtävää varten tilinhaltijasta ja tilin käyttöoikeudenhaltijasta, tosiasiallisesta edunsaajasta, pankki- ja maksutilin yksilöintitietoja, tallelokeron vuokraajasta, pankki- ja maksutiliin liitetyistä maksuvälineistä sekä tilinhaltijan tai sen käyttöoikeudenhaltijan asiakkuuteen liittyviä muita tietoja. Oikeus tietojensaantiin tiedonhakujärjestelmästä olisi Verohallinnolla, Tullilla, Valtakunnanvoudinvirastolla, rahanpesulaissa tarkoitetuilla toimivaltaisilla viranomaisilla, asianajajayhdistyksellä, rahanpesun selvittelykeskuksella, poliisilla, rajavartiolaitoksella, Kansaneläkelaitoksella ja Finanssivalvonnalla. Lausunnonantajat ovat suhtautuneet lakiehdotukseen pääasiassa myönteisesti. Lain tarkoitusta ja päämääriä pidetään hyvinä ja ehdotus sähköisestä valvontajärjestelmästä nähdään tarpeellisena. Useat lausunnonantajat, kuten Finanssivalvonta (Fiva), kannattavat lakiehdotusta. Muun muassa Tulli, Ikano ja SAK suhtautuvat myönteisesti pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän lainsäädäntöhankkeen tarkoituksiin. Tulli toteaa lausunnossaan, että järjestelmä mahdollistaisi myös vastaisuudessa mahdollisesti laajentuvan kansainvälisen yhteistyön. Suojelupoliisi (Supo) pitää perustettavaksi ehdotettua pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmää erittäin tarpeellisena ja yhtyy luonnoksen perusteluissa esitettyyn kantaan, jonka mukaan tällä hetkellä manuaalisten tiedustelujen tekeminen on tehotonta. Jotkut lausunnonantajat eivät suhtautuneet myönteisesti siihen, että lain soveltamisala koskee ehdotuksen mukaan myös Kansaneläkelaitosta. Suomen Asianajajaliitto (Asianajajaliitto) näkee ongelmallisena, että kansallisessa lakiehdotuksessa soveltamisala on laajennettu koskemaan myös Kansaneläkelaitosta, joka ei edes ole rahanpesulaissa tarkoitettu viranomainen. Myös OP pyytää lausunnossaan tarkastelemaan kriittisesti Kansaneläkelaitoksen tarvetta päästä mukaan sähköiseen tiedonhakujärjestelmään.

6 (22) Nordea kiinnittää lausunnossaan huomiota pankkien oikeusturvan heikentymiseen. Nordea toteaa lausunnossaan, että rahanpesun estämiseen liittyvien velvoitteiden jatkuva laajentaminen on omiaan lisäämään ongelmia, jotka johtuvat siitä, että pankkien tehtävänä on yhtäältä muun muassa yhteiskunnan maksuliikenteestä huolehtiminen ja toisaalta rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjunta. Kokonaisuus muodostuu Nordean mukaan herkästi pankkien oikeusturvan kannalta kestämättömäksi, koska maksuliikenteen hoitaminen edellyttää sujuvia ja entistä nopeampia prosesseja, mutta rahanpesulain normit on muotoiltu yksiselitteisiksi siten, että pankilla voi niitä kirjaimellisesti tulkittaessa olla velvollisuus keskeyttää maksutapahtuma, kieltäytyä liiketoimesta tai irtaantua asiakassuhteesta melko usein. FA pitää hyvänä lähtökohtana sitä, että lakisääteisen velvoitteen täyttämiseen on periaatteessa tarjolla kaksi reittiä eikä toimijoilta edellytetä päällekkäisten ratkaisujen rakentamista. FA huomauttaa lausunnossaan, että esityksen mukaan luottolaitoksille koituvat velvoitteet kuitenkin olisivat selvästi maksulaitosten, sähkörahayhteisöjen ja virtuaalivaluutan tarjoajien velvoitteita laajempia, mikä ei vastaa esityksen taustalla olevan viidennen rahanpesudirektiivin tavoitteita. FA katsoo, että tiedonhakujärjestelmän ja pankki- ja maksutilirekisterin tietosisältöjen tulisi olla samat ja toimijoilla tulisi olla mahdollisuus valita oman liiketoimintansa lähtökohdista, kumman vaihtoehdon se haluaa toteuttaa. Keskusrikospoliisin (KRP) mukaan keskitetyn pankki- ja maksutilirekisterin tulisi olla pakollinen kaikille toimijoille, sekä suurille että pienille, riippumatta siitä toteuttavatko ne myös tiedonhakujärjestelmän varsinaisten tilitapahtumatietojen saamiseksi. Lisäksi KRP toteaa lausunnossaan, että tiedonhakujärjestelmän toteuttamisen pankkirekisteriin liittymisen lisäksi tulisi olla pakollista muille kuin pienille toimijoille, jolloin kriteereinä voitaisiin käyttää esimerkiksi toimijan asiakasmäärää, liikevaihtoa ja nettovarallisuutta. KRP toteaa lausunnossaan, että esityksen tarkoituksena on oletettavasti ollut, että pienempien toimijoiden kilpailuasetelmaa helpotettaisiin velvoittamalla ne rekisteriin, josta seuraisi pienemmät kulut, kun taas suuren toimijat velvoitettaisiin käyttämään tiedonhakurajapintaa suurempien kustannusten välttämiseksi. KRP:n mukaan käytännön lopputuloksena olisi kuitenkin, että pienille toimijoille tulisi kustannuksia rekisteriin liittymisestä ja suuret toimijat saisivat säästöjä suurten kyselymääriensä automatisoinnista. KRP toteaa, että tässä valossa suurten toimijoiden vapauttaminen tietojen toimittamisesta rekisteriin kustannussyistä ei ole perusteltua. OP puolestaan toteaa lausunnossaan, että esitys ei kohtele tasapuolisesti kaikkia finanssimarkkinoilla toimijoita, sillä esityksessä annetaan suhteellisuusperiaatteeseen vedoten pienille toimijoille poikkeuksia, kun taas isoilta toimijoilta edellytetään laajaa tietojen tarjoamista. OP tähdentää, että periaate on ristiriidassa esimerkiksi huoltovarmuuden kanssa, johon jokainen toimija joutuu osallistumaan. Tällä saattaa olla vaikutuksia myös rahanpesun estämiseen, sillä valveutuneimmat kuluttajat voivat tarkoituksella valita asiakkuuden sellaiseen luottolaitokseen, jonka ylläpitämiin tileihin viranomaisilla ei ole suoraa käyttöyhteyttä. Coiner Oy:n (Coiner) mielestä pankki- ja maksutilirekisteri palvelee liiaksi pankkeja, ja se jäykistäisi virtuaalivaluuttapalveluntarjoajien toimintaa niin paljon, että valtaosa valuuttavaihdosta siirtyisi niin sanottuun katukauppaan. Tällöin käytössä olisi mitkä

7 (22) 3.1.1 Vastuunjako tahansa anonyymit virtuaalivaluuttalompakot ja valuuttavaihdosta ei jäisi juuri mitään jälkeä verottajalle, valvontaelimille tai viranomaisille. Useat lausunnonantajat katsoivat, että esityksessä olisi selkeämmin ilmaistava pankkija maksutilijärjestelmän osalta eri toimijoiden välinen vastuunjako. Esimerkiksi EK ja OP katsovat, että pankki- ja maksutileihin kohdistuviin kyselyihin liittyvät vastuut ja velvoitteet on määriteltävä täysin yksiselitteisesti ja aukottomasti. Pankeille ei voi jäädä mitään vastuuta sen varmistamisesta, onko kyselyn takana olevalla viranomaisella tai sen konkreettisesti tehneellä henkilöllä ollut oikeus hankkia kyseiset tiedot. Myös FA huomauttaa, että eri toimijoiden vastuunjaon tulisi olla selkeä. FA pitää tärkeänä huolehtia jatkovalmistelussa siitä, että luottolaitoksien vastuulle ei jäisi sen varmistaminen, että yksittäisessä tapauksessa Kansaneläkelaitoksella tai sen puolesta tiedonhaun tekevällä toimihenkilöllä on oikeus hankkia asiakkaan tietoja tiedonhakujärjestelmän kautta, vaan vastuun tulee yksiselitteisesti olla tiedonhaun tekevällä taholla. Tulli ehdottaa lausunnossaan selkeyttä sen suhteen, miten tilirekisterin ja tiedonhakujärjestelmän välinen roolitus käytännössä toimii käyttäjien ja kustannusten ja eri tietojärjestelmäratkaisujen näkökulmista. Huomiota tulisi siis kiinnittää mahdollisten päällekkäisyyksien välttämiseen. 3.1.2 Kansallisen sääntelyn suhde rahanpesudirektiiviin Monet lausunnonantajat, kuten FA suhtautuu varauksellisesti siihen, että pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän ehdotettu tietosisältö on merkittävästi laajempi kuin mitä viides rahanpesudirektiivi edellyttää. Verohallinnon mielestä hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan liian laajaa kansallista sääntelyä. Hallituksen esitysluonnoksessa järjestelmän tiedoissa ehdotettu tietosisältö on laajempi kuin rahanpesudirektiivissä säädetään. Verohallinto toteaa, että hallituksen esitysluonnoksessa valittu sääntelytapa sisältäisi riskin siitä, että laissa säädetään rajapinnasta sekä sen kautta tarjottavista tiedoista tyhjentävästi, mikä voisi tosiasiallisesti kaventaa tässä tarkoitetun viranomaisen laajempaa tiedonsaantioikeutta, teknisen ratkaisun hyödyntämistä ja tiedonsaannin tehokkuutta. Verohallinto ehdottaa, että ehdotetun lain 4 sisältäisi vain direktiivin mukaisen minimitietosisällön, jonka EU on katsonut riittäväksi järjestelmän käyttötarkoituksen kannalta. Säännöksessä voitaisiin kuitenkin Verohallinnon mukaan todeta, että tiedonhakujärjestelmää voidaan käyttää myös laajemmin silloin, jos järjestelmää käyttävällä viranomaisella on laajemmat tiedonsaantioikeudet. Verohallinnon mukaan ehdotetun rekisterin osalta voidaan arvioida, olisiko tarkoituksenmukaista, että 6 :ssä säädettäisiin vain direktiivin mukaisesta tietosisällöstä ja tätä laajemmat tiedot pyydettäisiin suoraan maksulaitoksilta, sähkörahayhteisöiltä ja virtuaalivaluutan tarjoajilta tai sitten rekisteri sisältäisi teknisen mahdollisuuden laajempiin kyselyihin.

8 (22) Sisäministeriön poliisiosasto ehdottaa lausunnossaan, että luottolaitokset velvoitettaisiin toimittamaan ainakin rahanpesudirektiivissä edellytetyt tiedot rekisteriin. Luottolaitosten tulisi rekisteriin toimitettavien tietojen lisäksi ylläpitää sähköistä pankki- ja maksutilien tiedonhakujärjestelmää, jolla viranomainen voisi tiedustella esimerkiksi tilitapahtumia. Finanssivalvonta voisi antaa luvan poiketa velvollisuudesta ylläpitää pankki- ja maksutilien tiedonhakujärjestelmää esimerkiksi luottolaitoksen vähäisen asiakasmäärän perusteella. Sen sijaan keskitetyn pankki- ja maksutilirekisterin tulisi olla pakollinen kaikille toimijoille, riippumatta siitä, toteuttavatko ne myös tiedonhakujärjestelmän tilitapahtumatiedoille. Myös Poliisihallitus viittaa lausunnossaan edellä mainittuun. OM suhtautuu varauksellisesti kansallisen lisäsääntelyn käyttöön esimerkiksi 1. lakiehdotuksen 4 :n 2 momentin 5 ja 6 kohdassa sekä 6 :n 2 momentissa. FA pitää välttämättömänä, että siirtymäaikaa jatketaan direktiivin sallimaan takarajaan saakka. Tulli katsoo, että sen toiminnan aloittamisen rekisterin ylläpitäjänä järjestelyineen (tehtävien suunnittelu, organisointi, henkilöstön rekrytointi, kouluttaminen ja niin edelleen) kohtuullisena siirtymäaikana olisi noin kaksi vuotta, joka vastaisi hallituksen esityksessä mainittua voimantuloajankohtaa 1.7.2020. OP:n mielestä voimaantuloaika on epärealistinen ja lain voimaantulon jälkeen luottolaitoksille jää liian vähän aikaa teknisten järjestelmämuutosten tekemiseen. OP ehdottaa, että alkuvaiheessa toteutettaisiin vain rahanpesudirektiivin vaatimat välttämättömät muutokset ja etenkin kansalliset laajennukset suunnitellaan toteutettavaksi vasta selvästi myöhäisemmässä vaiheessa riittävällä siirtymäajalla. Nordea korostaa, että ottaen huomioon ehdotuksen vaikutukset järjestelmävaatimuksiin ja -kehitykseen, luotto- ja maksulaitoksille tulisi varata pidempi siirtymäaika direktiivin sallimissa rajoissa. 3.1.3 Pankki- ja maksutilijärjestelmän käyttöön kaivataan selkeyttä Vaikka lausunnonantajat suhtautuvat myönteisesti esityksen tavoitteisiin ja näkevät valvontajärjestelmän tervetulleena uudistuksena viranomaistoimintaan, monet lausunnonantajat huomauttavat lausunnoissaan ehdotetun järjestelmän epäselkeydestä. Esimerkiksi KKK toteaa lausunnossaan, että kaikissa tilanteissa osapuolilla tulisi olla selvää, mitä tietoja voidaan tallentaa keskitettyyn rekisteriin ja mitä ei. KRP korostaa, että henkilörekisterisääntelyn näkökulmasta olisi tärkeää yksiselitteisesti kuvata miltä osin kysymys on viranomaisen tai luottolaitoksen ylläpitämistä henkilörekistereistä ja miltä osin niiden tiedonvaihtoon ja välittämiseen liittyvistä toiminnallisuuksista. Kansaneläkelaitos (Kela) näkee tarpeellisena täydentää pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä annetun lakiehdotuksen 3 :n Kansaneläkelaitosta koskevaa sääntelyä niin, että siitä ilmenisi selkeämmin se, onko tarkoituksena ollut käyttää pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmää säännönmukaisena osana hakemusten käsittelyä ja tietojen hankkimista vai onko tarkoitus mahdollistaa tietojen hankkiminen vain tilanteissa, joissa asiakas ei esimerkiksi toimeentulotuen osalta toimita hakemustensa käsittelyn kannalta välttämättömiä, taloudellista asemaansa kuvaavia liitteitä. Poliisihallituksen arpajaishallinnon mukaan lakiehdotuksessa jää täsmentämättömäksi, missä tilanteissa Poliisihallituksella olisi lakiehdotuksen 3 :n 1 momentin 4 kohdan perusteella oikeus saada tietoja pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmistä.

9 (22) Oikeusministeriön (OM) mukaan esimerkiksi 1. lakiehdotuksen 4 :n 2 momentista ei käy ilmi, onko säännös tarkoitettu vain tietojen luovutustapaa koskevaksi säännökseksi vai tiedonsaantioikeuden perustavaksi tietojen luovuttamista koskevaksi säännökseksi. Muutenkin tulisi kiinnittää huomiota lakitekstin ilmauksissa siihen tarkoitetaanko kulloinkin tietojen välittämistä vai tietojen luovuttamista. Tulli toteaa lausunnossaan, että Tullin tietojensaannin osalta olisi selkeyden vuoksi tietojen saannin perusteeksi sisällytettävä myös Tullin rikostorjunnasta annetun lain 1 luvun 2 :n 3 ja 4 kohdan tarkoittamat tullirikosten estämis- ja paljastamistehtävät. 3.1.4 Ehdotettu teknologinen ratkaisu Tiedonhakujärjestelmä on ehdotettu toteutettavaksi esimerkiksi teknisenä rajapintana. Lausunnonantajat ovat huomauttaneet myös ehdotetuista teknologisista ratkaisuista pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän osalta. Esimerkiksi Holvin mielestä rekisteriin tulisi olla pääsy ohjelmointirajapinnan (API) välityksellä, niin että manuaalisten kyselyjen määrä vähenisi sekä tehokkuus ja nopeus lisääntyisivät. Holvin mukaan lisätietoja voisi pyytää manuaalisesti, mutta ainakin tilitiedot ja vastaavat tulisi saada automaattisesti APIn kautta. Poliisihallitus ehdottaa lausunnossaan, että järjestelmäkokonaisuuden tekniseen suunnitteluun ja rakentamiseen perustettaisiin työryhmä, joka koostuu rekisterinpitäjän lisäksi useasta eri pankkitiedusteluja tekevästä viranomaisesta, mukaan lukien Poliisihallitus, Verohallinto ja Valtakunnanvoudinvirasto. Teknisen ratkaisun toteuttamisen osalta Poliisihallitus korostaa erityisesti tietojen tietoturvallista toimittamistapaa. Poliisihallitus tähdentää, että tietoturvan kattava huomioiminen voi käytännössä tarkoittaa sitä, että pienempien maksulaitosten on tehtävä rekisterijärjestelmään liittymä ja muutettava tai rakennettava omia ICT-järjestelmiään siten, että tietojen tietoturvallinen toimittaminen rekisteriin on mahdollista. Tietojärjestelmien rakennus- ja muutostyöt voivat olla pienen toimijan asiakastietoihin suhteutettuna arvioitua laajempia, pitkäkestoisempia ja kalliimpia. Kela toteaa lausunnossaan, että Kelan näkökulmasta sähköisten rajapintojen rakentaminen ja niiden ylläpitäminen olisi selkeintä, jos Tullille ehdotetussa rekisterissä olisi kaikkien luottolaitosten pankki- ja maksutilitiedot. Tällöin kaikkien luottolaitosten yhteyksiä olisi mahdollista hallita yhden rajapinnan kautta. 3.1.5 Tulli rekisterinpitäjänä Monet lausunnonantajat eivät ottaneet kantaa rekisterinpitäjään. Osa lausunnonantajista suhtautui varauksellisesti siihen, että ehdotusluonnoksessa on valittu Tulli rekisterinpitäjäksi. Sisäministeriön poliisiosaston mukaan Tullin sijasta Verohallinnon tulisi ylläpitää ehdotettua pankki- ja maksutilirekisteriä. OM toteaa lausunnossaan, että ottaen huomioon Tullin muun toimivallan ja sen muut pääasialliset lakisääteiset tehtävät, ei ehdotettua rekisterinpitäjän valintaa sitä koskevien perustelujen valossa voida kuitenkaan pitää kovin ilmeisenä. Myös Poliisihallitus suhtautuu varauksellisesti siihen, että rekisterin ylläpitäjäksi on valittu Tulli. Poliisihallituksen näkemyksen mukaan rekisterinpito soveltuisi parhaiten joko Verohallinnon, KRP:ssä toimivan Rahanpesun selvittelykeskuksen tai Finanssivalvonnan tehtäviin. Poliisihallituksen

10 (22) mukaan Verohallinnolla olisi parhaat edellytykset uuden rekisterin ylläpitäjäksi. Poliisihallitus tähdentää vielä, että Poliisihallituksen käsityksen mukaan Tullilla ei ole sellaista tuntemusta ja kokemusta pankkien ja viranomaisten välisten pankkitiedustelujen teknisistä ICT-ratkaisuista, joita esimerkiksi Verohallinnolla ja Poliisilla jo on meneillään olevan sähköisen pankkitiedusteluprojektin osalta valmiiden järjestelmien kautta. KRP:n mukaan esityksen perustelut Tullin valinnalle rekisterin ylläpitäjäksi ovat varsin ohuita. KRP:n näkemyksen mukaan Tulli ei ole lakiehdotuksen mukaisten tietojen käyttötarkoitusten osalta mitenkään keskeisessä viranomaisroolissa, eikä sillä ole luontevaa muutakaan yhteistyötä tai verkostoa finanssialan toimijoiden suuntaan. Lisäksi KRP toteaa, että Tullilla ei ole asianmukaista tuntemusta pankkitietojen tiedonhakujärjestelmästä ja sen ISO 20022 sanomamalleista ja perusteista. KRP:n mukaan Verohallinto olisi toimialansa ja kokemuksensa vuoksi luontevin valinta rekisterinpitäjäksi. Muina vaihtoehtoina KRP mainitsee Valtakunnanvoudinviraston ja poliisin. Sen sijaan Tulli itse katsoo olevansa soveltuvin viranomainen rekisterin ylläpitämiseen. Tulli toteaa lausunnossaan vielä, että sillä on valmiudet suoriutua rekisterinpitoon ja tietojen välittämiseen liittyvästä tehtävästä edellytyksin, että hallituksen esitysluonnoksessa tarkoitettu toiminnan rahoitus järjestyy. 3.2 Virtuaalivaluuttojen tarjoajat Esityksen 2. lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi virtuaalivaluutan tarjoajien rekisteröitymisvelvollisuudesta. Rekisteriä ylläpitäisi Finanssivalvonta. Finanssivalvonnan olisi rekisteröitävä hakija, jos sillä on oikeus harjoittaa elinkeinotoimintaa Suomessa, ilmoituksen tekijä ei ole konkurssissa ja, jos hän on luonnollinen henkilö, on täysi-ikäinen eikä hänen toimintakelpoisuuttaan ole rajoitettu, ja ilmoituksen tekijä on luotettava. Laissa säädettäisiin myös palveluihin liittyvien asiakirjojen ja tietojen säilyttämisestä, asiakasvarojen säilyttämisestä ja markkinoinnista. Virtuaalivaluutan tarjoajat olisivat rahanpesulaissa tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia ja niihin sovellettaisiin asiakkaan tuntemista koskevia velvollisuuksia. Virtuaalivaluuttojen ja niiden palveluntarjoajiin kohdistuva sääntely nähdään lähtökohtaisesti erittäin tervetulleena. Virtuaalivaluutan vaihtopalvelujen rekisteröitymistä kannattaa muun muassa Sisäministeriön poliisiosasto, jonka mukaan uusi sääntely mahdollistaa tietojen saamisen virtuaalivaluutan kerääjistä rahankeräysten valvomista varten ja näin vaikuttaa myönteisesti viranomaisen mahdollisuuksiin valvoa rahankeräysten laillisuutta. Lisäksi muun muassa OP, EK ja KKK kannattavat esitystä laista virtuaalivaluuttojen tarjoajista. Prasoksen mukaan rahanpesulain soveltamisalan laajentaminen virtuaalivaluutan tarjoajiin on myönteinen uudistus, joka lisää läpinäkyvyyttä ja turvallisuutta. Osa lausunnonantajista on suhtautunut varauksellisesti esityksessä käytettyihin määritelmiin. Lausunnonantajat ovat myös korostaneet virtuaalivaluuttojen rajat ylittävää luonnetta, jolloin sääntelyn tulisi olla yhtenevä muiden EU-maiden kanssa. Näin ollen kansalliseen lisäsääntelyyn on suhtauduttu varauksellisesti.

11 (22) 3.2.1 Määritelmät KRP:n mukaan ei ole mielekästä yrittää säätää kaikkien eri toimijoiden osalta tyhjentävää luetteloa rekisteriin toimitettavista eri palveluita koskevista tiedoista etenkin, kun uusia palvelujen perustetaan jatkuvasti. KRP korostaa, että virtuaalivaluuttojen tarjoajien ja sähkörahayhteisöjen hallussa olevat tiedot poikkeavat luonteeltaan merkittävästi perinteiseen rahaan ja tileihin liittyvistä tiedoista. SAK suhtautuu myönteisesti siihen, että sääntely ulotetaan myös virtuaalivaluuttojen ja lompakkopalvelujen tarjoajiin. Lausunnonantajat keskittyvät muun muassa esityksessä käytettyihin määritelmiin ja näkevät ne osaksi puutteellisina. Fiva ja Coiner toteavat lausunnossaan, että termi virtuaalipalvelujen tarjoajat kaipaa selvennystä. LocalBitcoins tähdentää, että termit vaihtopalvelu ja lompakkopalvelu on määritelty suppeasti ja epätäsmällisesti. Esityksen määritelmä vaihtopalveluista ei Local- Bitcoinsin mukaan kata esimerkiksi yrityksiä, jotka ylläpitävät peer-to-peer markkinapaikkoja sekä täysin hajautettuja markkinapaikkoja ilman lompakkotoimintoja. Suomen Pankin mukaan virtuaalivaluutan vaihtopalvelu on henkilö, joka liike- tai ammattitoimintana myy ja ostaa virtuaalivaluuttaa (eli tarjoaa vaihtoa rahaan eli fiat-valuuttaan). Lompakkopalvelun määritelmän osalta esityksessä on pyritty kuvaamaan teknologinen ratkaisu, mikä ei LocalBitcoinsin mielestä ole tarkoituksenmukaista ottaen huomioon teknologian nopean kehittymisen alalla. LocalBitcoinsin mielestä olisi olennaisempaa kuvata lompakkopalvelun toimintaperiaate yleensä. Lisäksi esityksessä kuvatusta määritelmästä saa LocalBitcoinsin mukaan sellaisen kuvan, että palveluntarjoaja säilöö asiakkaidensa yksityisavaimia, vaikka todellisuudessa lompakkopalvelun palveluntarjoaja tarjoaa virtuaalivaluutan hallussapitoa, säilöntää tai siirtoa asiakkaidensa puolesta. Myös Suomen Pankin mukaan lompakkopalvelun määritelmä on esitysluonnoksessa liian rajaava. Fivan mukaan markkinapaikkamäärittely kaipaa selvennystä. Suomen Pankin mukaan markkinapaikka on joko monenkeskinen kaupankäyntijärjestelmä tai välityspalvelu (esimerkiksi osto- tai myyntipalsta), jossa virtuaalivaluuttaa voi ostaa ja myydä rahalla ja jossa virtuaalivaluutalle muodostuu markkinahinta. Myös digitaalisessa muodossa oleva arvo on Suomen Pankin mukaan ongelmallinen ilmaisu, koska esimerkiksi hyödykkeillä, omaisuuserillä, arvopapereilla tai muilla vastaavilla voi olla markkinaehtoisesti määräytyvää arvoa, mutta arvo itsessään on vain ominaisuus, eikä asia, jota voisi omistaa, myydä, ostaa tai vaihtaa. Prasoksen mukaan laissa tulisi viitata virtuaalivaluutan määritelmään muodossa: jota ei ole laissa säädetty maksuvälineeksi. 2. lakiehdotuksen 2 :n 1 momentin 1 kohdan c alakohdan määritelmässä virtuaalivaluuttaan viitataan seuraavasti: joka ei ole laillinen maksuväline. Prasos tähdentää, että ilmaisu on omiaan luomaan mielikuvan, että virtuaalivaluutta olisi laiton maksuväline.

12 (22) 3.2.2 Sääntelyn kattavuus ja tarkoituksenmukaisuus Hallituksen esitysluonnoksen mukaan Suomessa rekisteröitäisiin direktiivin mukaisesti virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelua ja lompakkopalvelun tarjoavat sekä liikkeeseenlaskijat. Verohallinnon tulkinnan mukaan tämä kattaisi myös esimerkiksi virtuaalivaluutan louhijat. Verohallinnon mukaan liikkeeseenlaskijan yksilöinti voi olla käytännössä vaikeaa muissa kuin suljetuissa järjestelmissä. Esimerkiksi Bitcoin on hajautettu järjestelmä. Verohallinto toteaa, että hallituksen esitysluonnoksen mukainen määritelmä sulkisi näin ollen suuren osan louhijoista pois lain soveltamisesta. Aluehallintoviraston mukaan esityksessä tulisi täsmentää, koskeeko virtuaalivaluuttojen tarjoajien rekisteröitymisvelvollisuuden rajaus vain niitä, joilla on Fivan myöntämä toimilupa, rekisteröinti tai hyväksyntä. Osa valuutanvaihtajista on rekisteröitymisvelvollisia Aluehallintoviraston rekisteriin. Mikäli Aluehallintoviraston rekisteröimät toimijat jäävät rekisteröitymisvelvollisuuden ulkopuolelle, johtaa tämä Aluehallintoviraston mukaan siihen, että osaan virtuaalivaluutan vaihtajista sovelletaan eri säännöksiä. Aluehallintovirasto tähdentää, että tässä yhteydessä olisi otettava huomioon myös päällekkäiset valvontatoimivallat Fivan ja Aluehallintoviraston välillä. Jotkut lausunnonantajat ovat sitä mieltä, että sääntely tulisi ulottaa vain sellaisiin palveluntarjoajiin, jotka tarjoavat virtuaalivaluuttojen ja fiat-valuuttojen välistä vaihtopalvelua. Suomen Pankin mukaan lakia virtuaalivaluuttojen tarjoajista ei tulisi ulottaa koskemaan palveluntarjoajia, jotka tarjoavat pelkästään virtuaalivaluutan vaihtoa toiseen virtuaalivaluuttaan. Suomen Pankki perustelee kantaansa sillä, että virtuaalivaluutta, jolla ei ole toimivia jälkimarkkinoita, ja jolle ei näin ollen muodostu reaalimaailmassa markkinahintaa, on verrattavissa peliympäristön sisäiseen virtuaalihyödykkeeseen, jota ei myöskään tarvitse säännellä. Suomen Pankin mukaan virtuaalivaluuttojen sääntelyn tavoitteiden ja virtuaalivaluutoista aiheutuvien riskien kannalta jälkimarkkinat, eli vaihtaminen fiat-valuutaksi, ovat oleellisia. Myös Fiva painottaa, että ei ole syytä säännellä virtuaalivaluuttojen palveluntarjoajia laajemmin kuin mitä rahanpesudirektiivi edellyttää. Direktiivin mukainen määritelmä on palveluntarjoajat, jotka tarjoavat virtuaalivaluuttojen ja fiat-valuuttojen välisiä vaihtopalveluja. Sen sijaan Sisäministeriön poliisiosasto näkee tarvetta säännellä virtuaalivaluuttojen palveluntarjoajien toimintaa jo ennen kuin niillä on toimivia jälkimarkkinoita. Sisäministeriön poliisiosasto ehdottaa lausunnossaan, että Poliisihallituksella ja poliisilaitoksilla tulisi olla rahankeräyksen järjestämisen valvonnassa välttämättömien tietojen saamiseksi oikeus saada pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä tieto ensinnäkin siitä, onko rahankeräyksen järjestäjä ylipäänsä käyttänyt kyseisen virtuaalivaluutan vaihtopalvelua. Lisäksi Sisäministeriön poliisiosasto ehdottaa, että valvontajärjestelmästä voitaisiin luovuttaa rahankeräysten valvonnasta vastaavalle viranomaiselle virtuaalivaluutan vaihtopalvelun ilmoittaman rahankeräyksen järjestäjän käyttämän pankkitilin numero, jonne rahankeräyksen järjestäjän omistama virtuaalivaluutta olisi vaihtopalvelun kautta siirretty. Fivan mukaan esitys laiksi virtuaalivaluutan tarjoajista on turhan laaja verrattuna viidenteen rahanpesudirektiiviin. Direktiivi ei edellytä, että sääntely koskisi virtuaalivaluuttojen liikkeeseenlaskijoita, vaan vaihtopalveluja ja lompakkopalvelujen tarjoajia. Lisäksi lakiehdotuksen määritelmä virtuaalivaluutan vaihtopalvelulle on laajempi kuin direktiivissä käsittäen myös vaihdot virtuaalivaluutasta toiseen. Fiva ei kannata edellä

13 (22) mainittuja kansallisia soveltamisalan laajennuksia ja poikkeamisia yleiseurooppalaisista sääntelyratkaisuista. Fivan mukaan virtuaalivaluuttojen liikkeeseenlaskua ei kannata ottaa mukaan kansalliseen sääntelyyn rahanpesudirektiiviin perustumattomana. Fiva korostaa, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen ESMA ja Euroopan komissio arvioivat parhaillaan, miten virtuaalivaluuttojen liikkeeseenlaskua olisi säänneltävä, joten kansallisen sääntelyn ajankohta on väärä. Kansallisessa sääntelyssä on otettava huomioon myös virtuaalivaluuttojen rajat ylittävä luonne, jolloin harmonisointinäkökulma on tärkeä. Myös Suomen Pankki pitää tärkeänä, että virtuaalivaluuttoja koskevaa kansallista lainsäädäntöä toteutetaan harmisoidusti muiden maiden lainsäädännön, viranomaisten ja kansainvälisten instituutioiden kanssa ottaen huomioon niiden kansainvälisen luonteen. Suomen Pankin mukaan kansallisen sääntelyn ei tule olla kattavampaa tai velvoittavampaa kuin mitä direktiivi edellyttää. Fiva painottaa, että finanssialan sääntely soveltuu jo osaan virtuaalivaluuttojen liikkeeseenlaskusta. Tarkastelussa tulisi jatkossa kiinnittää huomiota virtuaalivaluutan luonteeseen ja ominaisuuksiin sen mukaan, onko kyseessä maksuvälineen kaltaiset virtuaalivaluutat, tietyn hyödykkeen maksamiseen käyvät virtuaalivaluutat vai rahoitusvälineen kaltaiset virtuaalivaluutat. Sääntely pitäisi kohdistua virtuaalivaluuttaan ja sen käyttöominaisuuksiin tarkoituksenmukaisesti. Fiva korostaa, että 2. lakiehdotuksessa ei olla otettu huomioon sitä, että liikkeeseenlaskettaessa Initial Coin Offerin (ICO) kautta virtuaalivaluuttoja, jotka luokitellaan rahoitusvälineeksi, noudatetaan ehdotetun 12 :n lisäksi arvopaperilainsäädäntöä. Kaikki lausunnonantajat eivät tosin nähneet virtuaalivaluuttojen palveluntarjoajiin kohdistuvaa sääntelyä liian laajana. Esimerkiksi KRP näkee tärkeänä, että virtuaalivaluuttoihin liittyvät toimijat tulevat rahanpesulain velvoitteiden piiriin ja ilmoitusvelvolliseksi mahdollisen laajasti. Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö (Selvitysyksikkö) ehdottaa lausunnossaan, että lakia virtuaalivaluuttojen tarjoajista muutettaisiin siten, että sen 7 :ään (luotettavuus) lisättäisiin vaatimus lakisääteisten velvoitteiden hoitamisesta. Selvitysyksikkö ehdottaa, että luotettavuutta koskevaan säännökseen lisättäisiin esimerkiksi perintätoimen harjoittajien rekisteröinnistä annetun lain (411/2018) 9 :ssä säädetyn mukaisesti myös niin sanottu taloudellinen luotettavuus. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksen tekijää ei myöskään pidetä luotettavana, jos tämä on kolmen arviota edeltävän vuoden aikana toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt veroihin, lakisääteisiin eläke-, tapaturma- tai työkyvyttömyysvakuutusmaksuihin taikka Tullin perimiin maksuihin liittyvien rekisteröitymis-, ilmoitus- ja maksuvelvollisuuksien hoitamisen. Selvitysyksikkö ehdottaa lisäksi, että pykälään lisättäisiin kohta, jonka mukaan arvio luotettavuudesta voitaisiin ulottaa myös ilmoituksen tekijän (kun tämä on oikeushenkilö) vastuuhenkilöihin ja omistajiin sekä näiden muuhun yritystoimintaan. 3.2.3 Virtuaalivaluuttojen teknologinen luonne Prasos on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota virtuaalivaluutan ja fiat-valuutan eroihin. Prasoksen mukaan 11 :n 1 momentin varat -sanan määritelmän muotoilu on epätäsmällinen, koska siitä ei käy ilmi, että se koskee sekä fiat-valuuttaa että virtuaalivaluuttaa. Lisäksi Prasos tähdentää, että 11 :n 2 momentti virtuaalivaluutan tallettamisesta fiat-valuutoille soveltuviin kohteisiin on käytännössä mahdoton toteuttaa ottaen

14 (22) huomioon virtuaalivaluutan teknologisen luonteen. Virtuaalivaluuttaa säilytetään nimittäin palveluntarjoajan itse hallitsemilla yksityisavaimilla. Myös LocalBitcoins tähdentää, että talletuspankit ja muut luottolaitokset eivät tarjoa virtuaalivaluuttojen talletusmahdollisuutta. Sekä LocalBitcoins että Prasos huomauttavat, että 11 :n 2 momenttia koskeva yksityiskohtainen perustelu on laadittu epätarkoituksenmukaisesti ja olisi virtuaalivaluuttoja koskevan teknologisen ratkaisun takia lähes mahdotonta ja asiakkaiden osalta riskialtista virtuaalivaluuttojen säilyttämistä. Perustelujen mukaan virtuaalivaluutan tarjoajan olisi säilytettävä asiakkaiden virtuaalivaluutat luotettavalla tavalla erillään muiden asiakkaiden varoista esimerkiksi erillisessä virtuaalisessa lompakossa. Virtuaalipalvelujen tarjoajilla saattaa olla monta kymmentä tuhatta asiakasta, jolloin kunkin asiakkaan varojen pitäminen eri lompakossa aiheuttaisi valtavan hallinnollisen taakan, minkä lisäksi erillisissä lompakoissa pitäminen loisi turvallisuusriskejä asiakkaiden virtuaalivaluutoille. Prasos ehdottaa, että virtuaalivaluutan tarjoajaa ainoastaan vaaditaan huolehtimaan siitä, ettei sen säilyttämät virtuaalivaluutat sekoittuisi palvelun toisen käyttäjän, toisen palveluntarjoajan tai sen omiin varoihin. KRP toteaa, että esityksessä edellytetty virtuaalivaluuttojen käytettävyys maksuvälineenä on ongelmallista, koska on olemassa lukuisia virtuaalivaluuttoja, jotka ovat vasta markkinointivaiheessa tai jotka ovat markkina-arvoltaan niin pieniä, että niitä ei vielä voi vaihtaa perinteiseen valuuttaan. Näin ollen uudet virtuaalivaluutat, joita syntyy kuukausittain kymmeniä, jäisivät sääntelyn ulkopuolelle. KRP ehdottaakin, että virtuaalivaluuttoja koskeva sääntely koskisi myös sellaisia virtuaalivaluuttoja, joita ei vielä voi käyttää maksuvälineenä. KRP tähdentää, että virtuaalivaluuttoja voi tallentaa myös fyysisille tallennusalustoille, joten virtuaalivaluutan määritelmän tulisi kattaa myös fyysisessä muodossa erilaisille tallennusalustoille tallennetut virtuaalivaluutat. Sääntely tulisi KRP:n mukaan kattaa myös muutkin kuin virtuaalivaluuttapalvelujentarjoajat ammatinharjoittajana, koska ehdotetun sääntelyn mukaan rajattaisiin pois joukko epävirallisia, yksityishenkilöinä vaihtopalveluja tarjoavat. Perustellumpaa olisi KRP:n mielestä, jos määritettäisiin jokin kynnysarvo vuosittaisen liikevaihdon mukaan, esimerkiksi 20 000 euroa, jonka ylittyessä palveluntarjoajaan kohdistuisi ehdotetun sääntelyn velvoitteet. 3.3 Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estäminen 3.3.1 Palveluntarjoajat Esitysluonnoksen 3. lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi esityksen edellyttämistä muutoksista rahanpesulakiin. Lakiehdotuksessa rahanpesulaissa tarkoitetuiksi ilmoitusvelvollisiksi lisättäisiin virtuaalivaluutan tarjoajat ja taide-esineiden välittäjät ja myyjät. Muun muassa Tulli toteaa lausunnossaan, että ehdotetut muutokset vahvistavat viranomaisten rahanpesun ja terrorismin torjuntatoimia. Luonnoksen 3. lakiehdotuksessa rahanpesulaissa tarkoitetuiksi ilmoitusvelvollisiksi on ehdotettu lisättäväksi taide-esineitä välittävät ja myyvät sekä välillisesti veropalveluita tarjoavat.

15 (22) Aluehallintovirasto nostaa lausunnossaan esiin, että luonnoksen 3. lakiehdotus on 1 luvun 2 :n 1 momentin 26 ja 27 kohdan osalta ristiriidassa luonnoksessa esitettyjen yksityiskohtaisten perustelujen sekä direktiivin kanssa. Lakiehdotuksessa soveltamisala rajataan vähintään 10 000 euron käteissuorituksiin. KRP:n mukaan on olennaista selkeyttää se, mikä taho (myyjä, välittävä, säilyttäjä) on taide-esineitä myytäessä ilmoitusvelvollinen. Aluehallintoviraston mukaan hallituksen esityksessä tulisi käydä konkreettisemmin ilmi, millaisista palveluista on kyse, kun 3. lakiehdotuksen yhteydessä puhutaan välillisesti veropalveluita tarjoavista. Aluehallintoviraston mukaan soveltamisalan laajentamista on vaikea hahmottaa, koska Suomessa hyvin harva taho harjoittaa pääasiallisena liike- tai ammattitoimintana veroneuvontaa, vaan se on usein muun ammattitoiminnan sivussa harjoitettavaa toimea. 3.3.2 Asiakkaan tunteminen Aluehallintoviraston mukaan esityksessä olisi tarkennettava, mitä pykälää sovellettaisiin taidekauppiaisiin asiakkaan tuntemisen ja henkilöllisyyden todentamista koskevan velvoitteen osalta. Aluehallintovirasto toteaa lausunnossaan, että käteistä vastaanottavilta tavarakauppiailta ei tulisi edellyttää tilitietojen ja tallelokerotietojen säilyttämistä. Prasoksen mukaan 3 luvun 13 ei tarjoa riittävää ohjeistusta poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamiseen. OP toteaa lausunnossaan, että tarkempi poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä (politically exposed persons, PEP) koskeva sääntely on hyödyllistä edellyttäen, että asetustekstissä kyetään riittävästi yksilöimään ja määrittelemään erityisesti puolueissa ja muissa poliittisissa järjestöissä ja yhdistyksissä eri organisaatiotasolla olevien tehtävien poliittinen vaikutusvalta. Voimassa olevan PEPsääntelyn perusteella PEP-statuksen määrittelyssä on esiintynyt ylilyöntejä ja asiakas on saattanut saada PEP-statuksen tarpeettomasti. Nordean kannan mukaan asetus merkittävistä julkisista tehtävistä on kannatettava ja erittäin tervetullut. Luetteloa laadittaessa tulisi kuitenkin kiinnittää erityistä huomiota luettelon kattavuuteen ja täsmällisyyteen. Myös FA:n pitää asetusta kannatettavana ja tervetulleena. FA toteaa lausunnossaan, että luettelo voi merkittävästi auttaa poliittisesti vaikutusvaltaisiin henkilöihin liittyvissä tulkintakysymyksissä. 3.3.3 Tosiasialliset edunsaajat Aluehallintovirasto toivoo tarkennusta sen osalta, onko ilmoitusvelvollisen hankittava tietoja asiakkaan tosiasiallisista edunsaajista vai tosiasiallisten edunsaajien toiminnasta. Useat lausunnonantajat, muun muassa Nordea, nostavat lausunnoissaan esiin, että ehdotuksessa tulisi edelleen yhtenäistää vaatimuksia myös tosiasiallisista edunsaajista ja hallituksen jäsenistä säilytettävien tietojen osalta siten, että myös tosiasiallisen edunsaajan osalta syntymäaikatieto olisi riittävä silloin, kun henkilötunnus ei ilmene saatavilla olevista asiakirjoista tai rekisteritiedoista, ja kun tosiasiallisen edunsaajan henkilöllisyydestä ei ole epäselvyyttä.

16 (22) 3.4 Tietosuoja, julkisuus ja tietojen toimittaminen Monet lausunnonantajat painottavat lausunnoissaan, että lakiesityksen jatkovalmistelussa tulisi erityisesti kiinnittää huomiota tietosuojakysymyksiin. Esimerkiksi OM, Tietosuojavaltuutetun toimisto, Verohallinto, Kela ja KKK toteavat, että esityksellä on vaikutuksia tietosuojan ja yksilön perusoikeuksien näkökulmasta. EK toteaa lausunnossaan, että noudatettavaan tietoturvan ja tietosuojan tasoon tulee kiinnittää erityistä huomiota jatkovalmistelussa. Nordean mukaan jatkovalmistelussa tulisi edelleen selvittää tarkemmin ehdotusten vaikutusta henkilötietojen käsittelyn ja tietosuojan näkökulmasta. Myös FA korostaa lausunnossaan, että pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmää koskevan lain jatkovalmistelussa on arvioitava huolellisesti esitettyjen säännösten vaikutuksia pankkisalaisuuden, tietosuojan ja henkilötietojen käsittelyn näkökulmista. FA:n mukaan sekä tietojen kohteen että tietoja viranomaisille luovuttavien tahojen on voitava luottaa siihen, että järjestelmän kautta tulevat kyselyt ovat asianmukaisia ja saatuja tietoja käsitellään asianmukaisesti ja vain lain sallimiin käyttötarkoituksiin. Vaikka monet lausunnonantajat korostavat tietosuojan merkitystä ja osoittavat lausunnoissaan varauksellisuutensa siihen, että esityksessä ei olla tarpeeksi otettu huomioon tietosuojakysymyksiä, muutama lausunnonantaja suhtautui myönteisesti esitykseen tietosuojakysymysten osalta. Esimerkiksi Sisäministeriön poliisiosasto toteaa lausunnossaan, että ehdotettu pankki- ja maksutilijärjestelmä parantaisi tietosuojaa, koska tietopyynnöt voitaisiin kohdentaa vain niille luottolaitoksille, joilla olisi tiedustelun kohde asiakkaana. Myös KRP toteaa lausunnossaan, että ehdotetun järjestelmän johdosta tietosuoja paranee sekä viranomaistoiminnan että tiedustelun kohteen kannalta, kun varsinaiset tietopyynnöt tehdään vain niille tahoille, joilla on asian selvittämisen kannalta tarvittavaa tietoa. KRP toteaa, että siksi olisi olennaista, että kaikki finanssialan toimijat toimittaisivat tiedot pankki- ja maksutilirekisteriin riippumatta siitä, velvoitetaanko heitä rakentamaan tiedonhakujärjestelmä varsinaisten tilitapahtuma- ja muiden yksityiskohtaisten tietojen toimittamiseksi vai ei. KRP ei muutenkaan näe tietosuojaa kriittisenä asiana, koska rekisteri ei KRP:n mukaan sisältäisi tietoa asiakkaiden taloudellisesta tilanteesta (saldot, tilitapahtumat, luoton määrä ja niin edelleen), vaan ainoastaan asiakkuuksien olemassaolosta sekä tilinomistuksista ja käyttöoikeuksista, jotka KRP:n näkemyksen mukaan ovat vähemmän arkaluontoisia kuin taloudellista tilaa kuvaavat tiedot. 3.4.1 Perustuslakivaliokunnan lausunnot OM viittaa lausunnossaan perustuslakivaliokunnan lausuntoon hallituksen esityksestä EU:n tietosuoja-asetuksen täydentäväksi yleiseksi lainsäädännöksi (HE 9/2018 vp). OM toteaa, että erityisesti on kiinnitettävä huomioita kansalliseen liikkumavaraan tietosuojan osalta. Lähtökohtaisesti on riittävää, että henkilötietojen suojaa ja käsittelyä koskeva sääntely on yhteensopivaa EU:n tietosuoja-asetuksen kanssa. Muutenkin erityislainsäädännön säätämiseen on suhtauduttava pidättyvästi, mutta erityisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla yksityiskohtaisempi sääntely saattaa olla perusteltua.