1 Puhe KHO 100 juhlassa 31.8.2018/KJK Juhlaseminaarissa olemme kuulleet hienoja esityksiä, jotka kuvaavat KHO:n toiminnan historiaa ja nykyhetkeä, jossa kansainvälisyys ja yhteydet Eurooppa-tuomioistuimiin korostuvat. Järjestäjien puolesta haluan esittää puhujille ja kaikille järjestelyihin osallistuneille lämpimät kiitokset. Päivän päätteeksi on paikallaan luoda katsaus KHO:n tulevaisuuteen. Sata vuotta on pitkä aika kansakunnan ja tuomioistuimen historiassa. Ihmiskunnan historiassa, maapallosta puhumattakaan, se on vain silmänräpäys. Ihmiskunnan ja kulttuurin kehitys ei kuitenkaan ole lineaarista. Kirjassaan Sapiens ihmiskunnan lyhyt historia Yuval Noah Harari toteaa, että jos vuoden 1000 kieppeillä elänyt ihminen olisi nukahtanut ja herännyt tykinlaukauksiin Kolumbuksen laivaston tullessa Amerikkaan, kukaan ei olisi juuri huomannut eroa. Toisin olisi ollut seuraavan 500 vuoden aikana. Tämän jälkeen muutosnopeus on vain kiihtynyt. Väitän, että jos 1970-luvulla uinahtanut ihminen heräisi tänään älypuhelimen soittoääneen, hänen arkinen toimintaympäristönsä olisi muuttunut tunnistamattomaksi. Se, millaisessa maailmassa vuonna 2118 eletään, ei tällä kehitysvauhdilla ole ennustettavissa. Tulevaisuudentutkimuksessa puhutaan megatrendeistä. Megatrendit ovat maailmanlaajuisia kehityskulkuja, jotka perustavalla tavalla muuttavat maapalloa ja ihmiskuntaa. Niihin kuuluvat esimerkiksi kestävyyskriisi eli lähinnä ilmastonmuutos sekä sen ehkäisemiseksi välttämätön energiavallankumous ja siirtyminen kohti kiertotaloutta, globaali keskinäisriippuvuus siitä aiheutuvine jännitteineen, jotka liittyvät esimerkiksi maahanmuuttoon, ja kaiken muuttava teknologia, joka perustuu algoritmeihin, keinoälyn hyödyntämiseen, robotisaatioon, uusiin palvelualustoihin jne. Miten tämä kaikki vaikuttaa Suomeen - ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen? En tiedä. Teknologia muuttaa radikaalisti työelämää, mutta pysyvätkö kaikki mukana? Muutos aiheuttaa polarisaatiota sekä kuohuntaa sosiaalisessa ja perinteisessä mediassa. Meidän on yhä
2 tarkemmin seurattava kansainvälistä kehitystä. Kestääkö EU? Entä humanismi ja liberaali demokratia? Tuomioistuin on yhteiskunnan peili. Käsiteltävien juttujen määrä ja laatu riippuvat yhteiskunnan kehityksestä. KHO:n historiaa tarkasteltaessa kiintoisin näkökulma ei nähdäkseni liity muutoksiin KHO:n asemassa, henkilöstörakenteessa ja työskentelytavoissa. Tärkein oppi on sen havaitseminen, mikä ei ole muuttunut. Toiminnan kestävänä ytimenä on ollut ja on pyrkimys taata oikeusturva ja hallinnon lainalaisuus. Tulevaan on joka tapauksessa pyrittävä varautumaan. KHO:n historia on ollut täynnä, kuten professori Markku Jokisipilä KHO 100 juhlakirjassa hauskasti muotoilee, kysyntäpiikkejä. Näillä tarkoitetaan yllättäviä ja poikkeuksellisia suurten juttumäärien kasautumia, kuten Natura 2000 valituksia ja turvapaikan hakijoiden määrän kymmenkertaistumisen vaikutuksia valitusten määrään. Vahvat instituutiot luovat turvaa maailman myllerryksissä. Muutoksiin varautuminen edellyttää joustavaa organisaatiota ja muuntautumiskykyä, edistyneitä työmenetelmiä, laaja-alaista asiantuntemusta sekä keskinäistä luottamusta ja sitoutumista ydintehtäväämme. Jotta KHO voi olla yhteiskunnallisen vakauden ylläpitäjä professori Jukka Kekkosen juhlakirja-artikkelin otsikon mukaisesti oikeusvaltion hiljainen tukipilari meidän on teoillamme ansaittava yhteiskunnan eri toimijoiden luottamus. Väylänä siihen ovat hyvin perustellut ja oikea-aikaiset päätökset, jotka viestitään selkeästi. Oikeusministeri Häkkänen viittasi tuoreessa puheessaan luottamuksen, korruptoitumattoman virkakunnan ja oikeusvaltioperiaatteen merkitykseen menestystekijänä. I en rättsstat kontrolleras myndigheternas verksamhet av domstolarna. I Finland är det förvaltningsdomstolarna som står för kontrollen. Ett starkt och självständigt förvaltningsdomstolssystem säkrar förvaltningens lagbundenhet och förhindrar korruption. Den fungerande förvaltningsprocessen bidrar för sin del till Finlands topplacering i undersökningar som gäller samhällets funktionalitet, sociala kapital och konkurrensförmåga.
3 Korkeimmassa hallinto-oikeudessa osa tuomareista ja esittelijöistä on oikeudenaloittain erikoistuneita, osa generalisteja. Tasapainon säilyttäminen on tärkeää. Suurimpiin asiaryhmiin kuuluvien juttujen ratkaisukokoonpanossa tulee olla käytössä alan oikeudellista huippuasiantuntemusta; lisäksi osaamista varmistavat eräiden asioiden ratkaisukokoonpanoissa sivutoimiset asiantuntijajäsenet, joilla on tekninen tai luonnontieteellinen koulutus. Kun oikeusturva ymmärretään aineellisesti vaatimuksena varmistua oikeasta, lainmukaisesta, ratkaisusta, erikoistuminen yhä monimutkaistuvassa oikeudellisessa kentässä on välttämätöntä. Hallintotuomioistuimen ydinroolina on suojata yksityisten tahojen oikeuksia valtiovaltaa vastaan. Tämä on kansalaiskeskeisen oikeusturvajärjestelmän ydinaluetta. Useissa asioissa vastakkain eivät kuitenkaan ole viranomainen ja kansalainen, vaan niihin kytkeytyy laajoja, monimutkaisia suhdeverkostoja. Tuomioistuimen tehtävänä on määrittää prosessin toimijoiden oikeudet ja velvollisuudet lain pohjalta ennakoitavasti ja yhdenvertaisesti ei organisaation vaan eri osapuolten näkökulmasta. Tämä edellyttää hyvin toimivaa, riittävästi resursoitua, osaavaa hallintotuomioistuinkenttää, jonne pääsy ei ole kohtuuttoman kallista eikä monimutkaista. Vastaavasti meidän tulee jatkuvasti kehittämällä toimintaamme varmistaa, että asiat ratkaistaan asiantuntevasti, oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia kunnioittaen ja ripeästi. Viimeksi mainittu vaatimus on kiivastempoisessa yhteiskunnassa yhä tärkeämpi. Oikeusturvasta ja ratkaisutoiminnan laadusta ei kuitenkaan saa tinkiä. Tärkeä askel molempien vaatimusten varmistamiseksi on siirtyminen kattavaan valituslupajärjestelmään niissä tapauksissa, joissa hallintotuomioistuimen päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kuten eduskunnan perustuslakivaliokuntakin on viimeaikaisessa lausuntokäytännössään korostanut, vaatimus ratkaisujen saamisesta kohtuullisessa ajassa on tärkeä oikeusturvan elementti. Justice delayed is justice denied, käytössä kulunut sanonta kuuluu. Eritoten ulkomaalaisasioiden räjähdysmäisen kasvun myötä noin kolme neljästä sisään tulleesta valitusasiasta vuonna 2017 oli valituslupa-asioita. Lain pääsääntö on kuitenkin vielä toinen. Olennaista on, että kaksiasteisessa hallintotuomioistuinjärjestelmässä valitusluvan myöntäminen ei voi rajoittua yksinomaan prejudikaattiperusteeseen. On tärkeää säilyttää kaikki kolme vakiintunutta valituslupaperustetta. Valituslupa on myönnettävä, jos se on tarpeen oikeus- ja hallintokäytännön
4 ohjaamiseksi, tai siihen on erityistä aihetta ilmeisen virheen vuoksi tai jos siihen muuten on painava syy. Näin varmistetaan, että korkein hallinto-oikeus sanoo viimeisen sanan paitsi ennakkotapausluonteisiin asioihin myös asioihin, joiden ratkaisuun sisältyy selvä virhe tai joiden ratkaiseminen ylimmässä hallintotuomioistuimessa esimerkiksi niiden yhteiskunnallisen tai henkilökohtaisen merkityksen vuoksi on tärkeää. Näin toimittaessa valituslupajärjestelmä ei heikennä kansalaisten ja muiden oikeutta hakevien mahdollisuutta saada lainvastaiset ratkaisut oikaistuksi. Tällä on tärkeä ennalta ehkäisevä vaikutus. Kun valitusluvan epäävät päätökset voidaan tehdä suppeammassa kokoonpanossa ja tällainen päätös on muodoltaan standardimainen, säästämme merkittävän määrän työvoimaa niitä asioita varten, joissa korkeimman hallinto-oikeuden asiaratkaisu on tarpeen. Korkeimman hallinto-oikeuden toimintakenttä on kansainvälisesti vertaillen poikkeuksellisen laaja. Meille kuuluvat niin yleishallinto- ja kunnallis-, sosiaali-, vero-, hankinta- ja kilpailu-, ulkomaalaiskuin ympäristöasiatkin. Tämä laaja kokonaisuus tulee jatkossakin säilyttää. Samoin lähtökohtana on, että hallinto-oikeudet ratkaisevat kaikentyyppisiä hallinto-oikeudellisia valitusasioita; harvinaiset poikkeukset toki voivat olla perusteltuja, ja hallintolainkäytön erityistuomioistuimilla, markkinaoikeudella ja vakuutusoikeudella, on hyväksi koetut toimialansa. Tuomioistuimilla on laaja näköala eri hallinnonalojen asioihin ja kehitykseen, sanalla sanoen koko yhteiskuntaan ja monipuolisesti kansalaisten arkeen. Näin vältetään todellisuudesta vieraantumista ja lokeroitumista, vaikka erityisasiantuntemusta painotetaankin. Det vida verksamhetsfältet innebär att de lagar som tillämpas av högsta förvaltningsdomstolen bereds inom alla ministerier. Lagberedningen inom de olika förvaltningsområdena påverkar våra ärendemängder men resurserna styrs via justitieförvaltningen. Laaja-alaisuus näkyy lausuntopyyntöjen määrässä. Korkein hallinto-oikeus on menneen vuoden aikana antanut useita kymmeniä lausuntoja eri vaiheissa olevista lainsäädäntöhankkeista. Tämä vaatii meiltä merkittävän työpanoksen.
5 Perustuslaissa tunnistetaan KHO:n lausuntojen antamiseen ja lainsäädäntöesitysten tekemiseen liittyvä rooli. Edellisen puhujan, tohtori Markus Karin erinomainen kirjoitus aiheesta on juhlakirjassamme. Eri oikeudenalojen asiantuntemuksen ohella KHO:ssa on merkittävää lainvalmistelukokemusta. Käytännössä olemme toimineet eräänlaisena lakkautetun laintarkastuskunnan korvikkeina: lausuntomme ovat olleet laajoja ja perusteellisia. Ydintehtävämme on kuitenkin lainkäyttö, ja resurssimme on mitoitettu sen mukaisesti. Jatkossa lausuntojen määrää ja etenkin yksityiskohtaisuutta on vähennettävä ja keskityttävä vain niihin kysymyksiin, jotka ovat keskeisimpiä hallinto-oikeudellisen oikeussuojajärjestelmän kannalta. Olemme kuitenkin tarvittaessa vahvasti ja päättäväisesti puolustamassa oikeusvaltiota, jos näemme sen vaarantumisen enteitä (viittaan esimerkiksi Euroopan korkeimpien hallintotuomioistuinten yhdistyksen, ACA:n, kannanottoihin Puolan tuomareiden eläkeiän muuttamiseen liittyvässä tapauksessa). KHO:n toiminnan kova ydin ja olemassaolon oikeutus seuraavalle satavuotiskaudelle siirryttäessä voidaan kiteyttää visioksi 2028: KHO on riippumaton, itsenäinen ylin hallintotuomioistuin, jonka tehtävänä on varmistaa oikeusturva hallinnossa ja hallinnon lainalaisuus sekä rakentavassa yhteistyössä korkeimman oikeuden rinnalla pitää yllä oikeusvaltiota. Toiminta perustuu kattavaan valituslupajärjestelmään; oikeus- ja hallintokäytäntöä ohjaavat ratkaisut ovat asiantuntevia ja selkeästi perusteltuja. Asioiden käsittelyaika on kohtuullinen. KHO:n henkilöstö on motivoitunutta, sen työtä leimaa integriteetti ja keskinäinen kunnioitus. Perustuslakiimme kirjatun valtiovallan kolmijaon periaatteen mukaan tuomioistuimet eivät tee politiikkaa. Hyvä näin. Olisi tietenkin silmien ummistamista todellisuudelta väittää, ettei korkeimmalla hallinto-oikeudella olisi yhteiskunnallista valtaa. Vaikka tuomioistuin soveltaa lakia, lainsäädäntö on perusluonteeltaan poliittista, yhteiskuntapolitiikan toteuttamisväline. Perustuslaki on poliittinen asiakirja, joka samalla sisältää yhteiskunnan arvoluettelon. Olen kuitenkin iloinen, että Suomessa ei ole poliittisin perustein nimitettyjä tuomareita. Eräissä oikeusvaltiokehityksen mallimaissakin tilanne voi olla toinen. Myöskään perustuslakituomioistuimella poliittisten ristiriitojen taistelutantereena ei maassamme ole käyttöä. Ääritapauksissa korkeimmat oikeudet tekevät yksittäistapaukselliset korjausliikkeet, mutta kypsässä oikeusvaltiollisessa demokratiassa lainsäätäjän asiana on tehdä yhteiskunnalliset valinnat. Suomalainen tuomari-ideologia rakentuu lainsäätäjän kunnioittamisen periaatteelle, kuten professori Tapio Määttä on osoittanut. Lainsäätäjä
6 määrää yhteiskuntapolitiikan suunnan, tuomari ei etsi tulkinta-apua omasta vakaumuksestaan vaan oikeusjärjestyksestä, erityisesti perustuslaista, kansainvälisistä sitoumuksista, lainsäädännön systematiikasta ja tavoitesäännöksistä. Korkeimman hallinto-oikeuden työmäärissä ja asiajakautumassa on viime aikoina, kuten monesti aikaisemminkin, tapahtunut nopeita ja merkittäviä muutoksia. Tämä on hallintolainkäytölle sinänsä tunnusomaista, koska yhteiskunnan muutokset heijastuvat nopeasti hallintotuomioistuinten toimintaan. Näihin haasteisiin on pystytty joustavuutta vaativin järjestelyin ja eri henkilöstöryhmien yhteistyöllä vastaamaan sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa että muissa hallintotuomioistuimissa. Luotan siihen, että näin on jatkossakin. Näin kirjoitti presidentti Pekka Vihervuori katsauksessaan KHO:n vuoden 2017 vuosikertomuksessa. Kun joku osaa asian näin hienosti ilmaista, ei kannata yrittää sanoa omin sanoin. Herra Presidentti, hyvä Pekka, koko KHO:n ja hallintotuomioistuinten henkilökunnan puolesta kiitän Sinua näistä sanoista ja ansiokkaasta toiminnastasi hallintolainkäytön johdossa!