Puuliiton lausunto metsähallituslain uudistamisesta

Transkriptio

1 Puuliiton lausunto metsähallituslain uudistamisesta Metsähallituksen nykytila Metsähallitukseen sovelletaan vuonna 2011 kumottua liikelaitoslakia. Se ei anna Metsähallituksen metsätalouden liiketoiminnalle kilpailuneutraalia asemaa eikä konkurssin tekemisen mahdollisuutta. Metsähallituslain uudistaminen on avointen markkinoiden kontekstissa välttämätön tehtävä. Uudistusta ei kuitenkaan pidä toteuttaa niin, että Metsähallituksen tuottama yhteiskunnallinen kokonaishyöty menetetään, minkä riskin Metsähallituksen metsätalouden yhtiöittämiseen tähtäävä lausuntokierroksella oleva lakiluonnos sisältää. Päinvastoin lain uudistamisen tavoitteeksi pitää asettaa mahdollisuuksien rakentaminen sille, että Metsähallituksen tuottama yhteiskunnallinen kokonaishyöty voi nykyisestään kasvaa. Metsähallituksen tuottama yhteiskunnallinen kokonaishyöty muodostuu sen a) roolista raakaainetoimittajana metsätalouden tuotantoketjussa, b) lakisääteisten yhteiskunnallisten tehtävien ja c) kansallisvarallisuuden hoitamisesta: a) Metsähallitus on merkittävä puutuoteteollisuuden raaka-aineen toimittaja Suomessa. Sen vahvuus on tasaisesti läpi vuoden tuotettu raaka-ainevirta, millä on korostunut merkitys pohjoisen Suomen metsä- ja muulle puuta käyttävälle teollisuudelle. Metsähallitusta voidaan metsätalouden tuotantoketjussa pitää teollisen toiminnan jatkuvuuden takeena, mutta ainut raaka-aineen toimittaja se ei missään yhteydessä ole. Sen osuus raakapuumarkkinasta on noin 11 prosenttia. Sen markkina-asema ei ole määräävä. b) Metsähallitukselle asetetut lakisääteiset yhteiskunnalliset velvoitteet ovat luonnon monimuotoisuuden, metsien virkistyskäytön ja työllisyyden edistämisen huomioon ottaminen sekä toiminnan yhteensovittaminen niin, että saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan saamelaiskäräjistä annetun lain mukaisesti ja että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään. Nämä velvoitteet otetaan Metsähallituksen vuotuisissa tulosohjausneuvotteluissa huomioon tekijöinä, jotka saavat alentaa liikevoittoa. Vuonna 2012 niiden laskennallinen yhteisvaikutus oli 54,3 miljoonaa euroa, joka jakautui seuraavasti: monimuotoisuus 32,7, virkistyskäyttö 12,8, työllisyys 3,6, saamelaiskulttuuri 3,1 ja porotalous 2,1 miljoonaa euroa. 1

2 Nykymuotoinen Metsähallitus on tehokas ja tuloksekas toimija sekä liiketaloudellisesti että yhteiskunnallisten tehtävien hoitajana. Vuonna 2012 Metsähallitus-konsernin liiketoiminnan liikevaihto oli 345,6 miljoonaa euroa. Tilikauden voitto oli 114,2 ja tuloutus valtiolle 120 miljoonaa euroa. Metsätalouden osuus Metsähallituksen liikevaihdosta oli 88 prosenttia. Tuloksesta metsätalous teki suurimman osan. c) Yleinen yhteiskunnallinen tausta tiivistyy metsän, maan ja vesistöjen monimuotoiseen käyttöön ja hyödynnettävyyteen. Vaikka valtio on omistaja, koetaan tämä omistus ja siihen liittyvät arvot kansalaisten keskuudessa yhteiseksi omaisuudeksi. Tämä yhteys on säilytettävä myös tulevaisuudessa niin, että talouden, työllisyyden, monimuotoisuuden, virkistäytymisen ja kulttuuriset hyödyt säilyvät suoranaisesti kansallisen hyvinvoinnin lähteenä. Tässä taustassa tarkasteltuna nykymuotoisen Metsähallituksen vahvuus on paitsi sen kyky hoitaa kansallisvarallisuutta laadukkaasti myös sen yhtenäisyys ja osoitettu kompetenssi sovitella eri intressiryhmien ajoittain jyrkkiäkin näkemyseroja. Työllisyyden edistämisen mekanismi ja sen tarjoamat mahdollisuudet Valtion omistajapolitiikan yksi keskeinen lähtökohta on kasvun ja työllisyyden tukeminen yhteiskunnan kokonaisedun edistämiseksi. Toisaalta yleinen ajatus on, että työllisyyden edistäminen on viisaampaa yhteiskuntapolitiikka kuin työttömyyden kustannusten maksaminen. Tässä taustassa on Metsähallituksessa sovellettua työllisyyden edistämisen mekanismia pidettävä poikkeuksellisena ja tehokkaana välineenä. Sen teho nojaa vuosittain ja täsmällisesti osoitettuun rahoitukseen, joka pienentää liikevoittoa, mutta tuottaa sitä enemmän yhteiskunnallisia hyötyjä ilman, että mekanismissa käytetään valtion verovaroja ja budjettirahoitusta. Tämä mekanismi koskee yhtä lailla myös Metsähallituksen muiden tärkeiden yhteiskunnallisten velvoitteiden hoitamista. Ilman rahoitusta kysymys olisi yksin periaatteista, joiden toteuttamiselle mitä todennäköisimmin ei olisi taloudellisia edellytyksiä olemassa. Tämä on valtionohjausta ajatellen keskeinen huomioon otettava tekijä. Lakisääteinen työllisyyden edistäminen on taannut Metsähallituksen noin 550 vakinaiselle metsurille ympärivuotisen työllisyyden koko Suomessa. Sen merkitys on korostunut Pohjois- ja Itä-Suomessa. Metsähallituksen tuottaman yhteiskunnallisen kokonaishyödyn keskeinen osa on, että sille osoitettu rahoitus päätyy palkkatuloina, kulutuksena ja veroina aluetalouksien ja kansantalouden hyödyksi niin, että liiketoiminta on taloudellisesti tuloksekasta. Metsähallituksella on nähtävissä edellytykset harjoittaa nykyistä tehokkaampaa työllisyyden edistämistä. Vuonna 2010 vakinaisia metsureita oli noin 700. Määrän vähentyminen on seuraus siitä, että eläkkeelle siirtyneiden metsureiden tilalle ei ole palkattu uusia, vaan töitä on alettu teettää alihankintana. Metsureiden keski-ikä on tällä hetkellä 55 vuotta, joten eläkkeelle siirtyminen tulee lähivuosina kiihtymään. 2

3 Jos Metsähallitus palkkaa uusia metsureita eläköityvien tilalle ja siirtyy alihankinnasta suoraan palkatun työvoiman käyttöön, antaa se suotuisan mahdollisuuden kehittää ja integroida toimintaa ekosysteemipalvelujen nimikkeen alla. Metsähallituksen metsurit on koulutettu luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamiseen, mikä mahdollistaa sekä monikäyttömetsien hoitamisen että luonnon virkistyskäytön ja monimuotoisuuden edistämisen eli työskentelyn myös muissa toiminnoissa kuin vain metsätaloudessa. Työvoiman joustava sisäinen käyttö mahdollistaisi myönteisen näköalan kansallisvarallisuuden korkeatasoiselle hoitamiselle niin, että työllisyys, toiminnan tehokkuus ja niiden myönteiset seurannaisvaikutukset voivat tulevaisuudessa kasvaa. Yksi taustatekijä työsuhteisten metsureiden tekemälle kustannustehokkaalle työlle on löydettävissä Metsäalan työehtosopimuksesta. Se sisältää mahdollisuuden jaksotyön käyttöön ja työaikapankin paikalliseen käyttöönottamiseen. Jaksotyösopimusta on käytetty Metsähallituksessa vuodesta 2005 lähtien. Vuosilomia on siirretty niin sanotun paksun lumen aikana pidettäväksi. Pekkaspäiviä, lomarahavapaita ja jaksovapaita on pidetty pääsääntöisesti kevättalvella. Työaikapankista puolestaan on esimerkiksi vaihdettu mahdolliset tulospalkkiot tammi-huhtikuun aikana pidettäviksi. Joustava ja tehokas vuosityöaika suunnitellaan esimiesten ja työntekijöiden kesken käytävissä tulos- ja kehityskeskusteluissa. Se mahdollistaa kannattamattoman työn minimoinnin, ympärivuotisen tulosta tuottavan työllisyyden ja esimerkiksi kannustepalkkauksen käytön. Metsähallituksen metsätalouden osakeyhtiömallin riskitekijät Lausuntokierroksella olevassa metsähallituslain luonnoksessa lähtökohdaksi on otettu Metsähallituksen metsätalouden liiketoiminnan osakeyhtiöittäminen. Se olisi seuraavista syistä johtuen virhe, jota ei pidä päästää toteutumaan. Osakeyhtiön tehtävät ja toimintalogiikka Yhtiöittämisen riskin ydin on liikelaitoksen ja osakeyhtiön tehtävien ja toimintalogiikan eroavuudessa. Jos metsätalous yhtiöitetään, muuttuu liikelaitoksen tuottama yhteiskunnallinen kokonaishyöty osakeyhtiön omistajilleen tuottamaksi hyödyksi eli osingoksi ja mahdollisimman suuren liikevoiton tavoitteluksi. Yhteiskunnan kokonaishyöty ja liikevoiton tavoittelu ovat osin ristiriitaisia tavoitteita. Riskiä siitä, että liikelaitoksen osana toimiva osakeyhtiö alkaisi kapeakatseisesti elää oman toimintalogiikkansa mukaisesti, ei voida pitää mitättömänä. Päinvastoin riski on todellinen ja suora seuraus siitä, mitä valtio-omistuksen tavoitteiksi on kaupallisesti toimivissa yhtiöissä linjattu: Omistajaohjauksen tavoitteena on kulloinkin parhaan taloudellisen kokonaistuloksen saavuttaminen. Tämä on päälinja, mihin nähden niin ikään kaupallisesti toimiville yhtiöille kirjattu valtion omistajapoliittinen tavoite vastuullisen ja kestävin periaattein harjoitettavan toiminnan odotusten huomioonottamisesta on toissijainen reunaehto. 3

4 Valtion omistaja-asema Osakeyhtiöitetty metsätalous on lakiluonnoksessa määritelty Metsähallituksen sataprosenttisesti omistamaksi. Se ei toteutuessaan kuitenkaan edustaisi kehityksen päätepistettä, vaan mahdollista lähtökohtaa omistajuusrakenteen muuttamiselle. Toisin sanoen, jos Metsähallitus nyt yhtiöitetään, avataan portti osakekannan mahdolliselle myöhemmin toteutettavalle osittaiselle ulkopuolelle myymiselle. Sen jälkeen valtion ääni omistajana ei enää toiminnan linjaamisessa kantaisi. Yksikin prosentti osakekannan myymisestä johtaa valtion omistaja-aseman heikentymiseen. Toisaalta yhtiöittäminen johtaisi siihen, että metsätaloudesta tulisi Metsähallituksen sisällä toimiva erillinen eduskunnan ohjauksesta etääntynyt toimija. Samalla on huomattava, että kilpailuneutraliteetin vaatimus ei koske Metsähallituksen metsätaloutta kokonaisuutena, vaan ainoastaan puukaupan järjestämistä niin, että valtioomistajan asema ei toimi siinä kilpailua vääristävän tekijänä. Toisaalta valtio-omisteisten metsätalousorganisaatioiden Euroopan yhteistyöjärjestön EUSTAFORin (European State Forest Association) mukaan valtion omistaman metsätalouden hallinnon organisointiin ei kohdistu EUsäännöksiä, vaan kysymys on jäsenvaltioiden päätösvallassa olevasta asiasta. Suunniteltu monopoliasema ei ole kestävällä pohjalla Lakiluonnoksessa osakeyhtiönä toimivalle metsätaloudelle annetaan monopolisasema Metsähallituksen metsissä toimimiseen, mikä on kilpailulainsäädännön kannalta hauras asetelma. Esimerkiksi omat metsurinsa irtisanonut Stora Enson suurelta osin omistama Tornator on ilmaissut halunsa kilpailla valtion metsien hoidosta ja korjuusta, jos mahdollisuus siihen Metsähallituksen metsätalouden yhtiöittämisellä tarjotaan. Vastaava mielenkiinto on oletettavasti olemassa myös muilla metsätalousyhtiöillä ja metsänhoitoyhdistyksillä. Valtion metsienhoidon avautuminen avoimelle kilpailulle sisältää riskin Metsähallituksen metsätalouden taloudellisten toimintamahdollisuuksien kaventumisesta ja viime kädessä konkurssiin ajautumisesta. Hakkuuoikeuskauppa Osakeyhtiönä toimivan Metsähallituksen metsätalouden yksi keino nopeaan tulonhankintaan olisi hakkuuoikeuksien myyminen ulkopuolisille suomalaisille tai ulkomaalaisille yrityksille määräajaksi, esimerkiksi 50 vuodeksi kerrallaan. Vaikka Metsähallitukselle on lakiluonnoksen mukaisesti asetettu yhteiskunnalliset velvoitteet, eivät ne mitenkään voi samantasoisina koskea hakkuuoikeudet omistavia ulkopuolisia yrityksiä. Niiden tavoitteena on tehdä paras mahdollinen taloudellinen tulos, jolloin Metsähallituksen nykyiset monikäyttömetsät muuttuisivat yksinomaan talousmetsiksi. Tämän seurauksena monimuotoisuuden, virkistyskäytön, työllisyyden, saamelaiskulttuurin ja porotalouden 4

5 huomioon ottaminen heikentyisi olennaisesti ja uhkaisi muuttua ohjeeksi, jota ei noudateta. Tällöin Metsähallitus todennäköisesti hukkaisi kontaktit sidosryhmiinsä. Osakeyhtiöt tuskin perustavat alueellisia neuvottelukuntia, jotka nykymuotoisessa Metsähallituksessa muodostavat tärkeän ja toimivan vuorovaikutuskanavan suhteessa sidosryhmiin. Tämä ongelma-asetelma on nähtävissä jo Metsähallituksen sisälle lakiluonnoksessa kaavaillussa metsätalousosakeyhtiössä, mutta syventyneenä se on nähtävissä ulkopuolisten yritysten käytössä, mille metsätalouden yhtiöittäminen puolestaan oletettavasti olisi kiihdyttävä tekijä. Metsähallituslain uudistaminen on juuri tässä suhteessa syvällä kansalaisyhteiskunnan ytimessä. Jos paikallinen väestö kokee menettävänsä metsistä saamansa suoranaisen hyödyn samalla kun ulkopuoliset yritykset käyttävät hakkuuoikeuksiaan omien intressiensä mukaisesti, ei enää voida puhua yhteiskunnallisesta kokonaishyödystä. Sen sijaan on luotu pohja ristiriitojen syntymiselle ja tyytymättömyyden lisääntymiselle yhteiskuntaa kohtaan. Sama näkökulma koskee myös alihankintana teetettäviä töitä. Taloudelliset arvot ovat ensisijaisia, mihin liittyen Puuliiton havainto on, että harmaa talous on alkanut saavuttaa jalansijaa myös metsäalalla. Tyypillistä urakoiden kilpailuttamisessa on, että ne annetaan halvimman tarjouksen tekijälle, millä on yhteytensä yhteiskunnallisten ja muiden velvoitteiden laiminlyömiseen sekä metsänhoidon heikkoon tasoon. Räikeimmät tapaukset ovat painottuneet ulkomaalaisten yritysten toimintaan. Tässä kontekstissa tarkasteltuna uudistettava metsähallituslaki tarjoaa erinomaisen tilaisuuden sille, että yhteiskuntavastuun noudattaminen ja harmaan talouden estäminen kirjoitetaan suoraan lakiin tai sen perusteluihin niin, että se ohjaa metsähallituksen käytännön toimintaa, ja voi toimia esimerkkinä muulle tähän rinnastettavissa olevalle lakivalmistelutyölle. Talouslaskelmien epämääräisyys Metsähallituksen metsätalouden yhtiöittämisen kannattavuuslaskelmia ei ole esitetty riittävällä tarkkuudella. On epäiltävissä, että muodostettavan osakeyhtiön varat olisivat liian pienet suhteessa liiketoiminnan kokoon ja että rahoitusasema olisi epävakaa. Kevyellä taseella puolestaan on nähtävissä yhteys mahdollisten valtion talousmetsien kilpailulle avaamiseen tähtäävien pyrkimysten kanssa. Merkillepantavaa on, että lausuntokierrokselle lähetetyn lakiluonnoksen kohdassa 4.1 Taloudelliset vaikutukset ilmoitetaan metsätalouden osakeyhtiön omavaraisuusaste, osakepääoma sekä henkilöstön eläketurvan tason säilyttämiseksi tarvittavan ja sitä varten erikseen perustettavan yhtiön kautta otettavan lisäeläkevakuutuksen hinta merkinnällä noin xx. Tämä epämääräinen menettely ei täytä hyvän lainvalmistelun kriteeriä. Yhtiöittämisille esitetty tyypillinen perustelu ja tavoite on taloudellisen tehokkuuden lisääminen. Kun ajatellaan Metsähallituksen liiketoiminnan nykyistä tuottavuutta, on perusteltua kysyä, mistä suunniteltu osakeyhtiö vielä paremman menestyksen ammentaisi? Yksi mahdollinen vastaus on nykyinen Metsähallituksen liikevoittoa pienentävä yhteiskunnallisten tehtävien hoitamiseen osoitettu noin 54 miljoonan euron potti. 5

6 Puuliiton kanta ja esitys Lain valmistelijat ovat perustelleet metsätalouden yhtiöittämistä juridiikalla. Perusväittämä on, että yhtiöittäminen on EU:n takia välttämätöntä. Minkäänlaista liikelaitoksiin kohdistuvaa yleistä yhtiöittämisvelvoitetta ei EU-säädösten perusteella kuitenkaan ole olemassa. Toisaalta sen enempää EU:n kuin kansallinenkaan sääntely eivät edellytä Metsähallituksen liiketoiminnan yhtiöittämistä. Puuliiton kannan mukaan Metsähallituksen toiminta on järjestettävä erityisliikelaitosmallin pohjalle niin, että metsätalouden liiketoimintoa ei yhtiöitetä, vaan sille säädetään kilpailuneutraali asema sekä poistetaan konkurssisuoja ja veroetuisuus osana valtion omistamaa liikelaitosta. Metsähallituksen nykyiset yhteiskunnalliset velvoitteet on säilytettävä suoraan lakiin kirjoitettuna. Lain valmistelussa on otettava huomioon myös yhteiskuntavastuun noudattaminen ja harmaan talouden torjunta niin, että ne kirjoitetaan suoraan lakiin tai sen perusteluihin ohjaamaan Metsähallituksen käytännön toimintaa. Toisaalta lakivalmistelun prosessiin kohdistuva Puuliiton kanta on, että yhteiskuntapoliittisesti ei ole järkevää viedä kiireisellä aikataululla eteenpäin lakiluonnosta, joka on herättänyt laajaa vastustusta ja epäilyjä. Esimerkiksi Metsähallituksen kaikki henkilöstöryhmät ovat yksimielisesti asettuneet vastustamaan metsätalouden yhtiöittämistä. Mikäli näyttää siltä, että metsähallituslain valmistelu ei poliittisesti voisi edetä erityisliikelaitosmallin pohjalta, on silloin parasta, että laki palautetaan uudelleen valmisteltavaksi. Kysymys on pohjimmiltaan siitä, minkälaisia hyötyjä Metsähallituksen halutaan yhteiskunnalle tuottavan ja missä mittakaavassa näiden hyötyjen halutaan toteutuvan. 6