Lausunto yhteissääntelyn lisäämisen edellytyksistä teletoiminnan teknisessä ohjauksessa. Lausuntopyynnön taustaa

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) Viestintävirasto kirjaamo@ficora.fi Lausuntopyyntönne (734/6070/2012) Lausunto yhteissääntelyn lisäämisen edellytyksistä teletoiminnan teknisessä ohjauksessa Lausuntopyynnön taustaa Viestintävirasto on pyytänyt lausuntoa yhteissääntelyn lisäämisen edellytyksistä teletoiminnan teknisessä ohjauksessa. Lausuntopyynnössä nostetaan esille, että tarkoituksenmukainen sääntely edellyttää hyvää asiantuntemusta jatkuvasti laajenevassa kentässä ja jatkuvasti muuttuvasta tekniikasta, mikä on haaste viranomaiselle. Täten olisi hyvä, jos pystyttäisiin löytämään keinoja hyödyntää nykyistäkin enemmän sekä teleyritysten ja laite- ja ohjelmistovalmistajien ja verkon rakentajien asiantuntemusta. Viestintävirasto pyrkii nyt osana viestintäverkkojen teknisen sääntelyn kehitystyötä selvittämään, millaisia edellytyksiä toimialalla olisi lisätä teleyritysten panosta vaatimusten määrittelyssä ja valvonnassa eli yhteissääntelyssä tai itsesääntelyssä. Itse- tai yhteissääntelyyn kuuluvan toimialayhteistyön olennaisiksi reunaehdoiksi todetaan sen kilpailuoikeudellinen hyväksyttävyys sekä toiminnan kannustimet yrityksille. Viestintäviraston asianajotoimisto Krogerus Oy:llä teettämässä selvityksessä päädyttiin siihen, että tavoitepainotteinen yhteisääntely olisi toimivin ratkaisu, koska puolueettoman viranomaisen ohjaus on tarpeen. Selvitys vahvisti sitä muiltakin toimialoilta saatua kokemusta, että yhteissääntely soveltuu laadunvalvonnan ja käyttäjätiedotuksen kaltaisiin toimintoihin, koska niissä asiakkaiden odotukset luovat luontevan kannustimen. Myös yhteentoimivuuden todettiin soveltuvan lähtökohtaisesti yhteissääntelyyn. Sen sijaan selvitys vahvisti Viestintäviraston tekemää rajausta jättää jo ennalta pois osa-alueet, jotka liittyvät yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin varmistamiseen ja varautumiseen sekä viestintäverkkojen ja -palveluiden vähimmäisvaatimuksiin ja ominaisuuksiin. Kuluttajaviraston lausunto Kannatamme itse- ja yhteissääntelyn eri vaihtoehtoehtojen selvittämistä ja tavoitetta entistä tarkoituksenmukaisemman sääntelyn löytämisestä. Viestintäverkkojen ja palveluiden jatkuvan ja nopean kehityksen vuoksi on tärkeää pohtia uusia ratkaisuja sääntelyn pitämiseksi ajan tasalla. Ajantasainen sääntely on myös kuluttajien etu. Krogeruksen selvityksessä havaituin tavoin näemme myös tavoitepohjaisen yhteissääntelyn hyvänä mahdollisena vaihtoehtona. Kyse on välttämättömyyspalveluista ja tavoitepohjaiseen yhteissääntelyyn kuuluva puolueettoman vi-

2 Lausunto 2 (5) ranomaisen ohjaus sekä sääntelyviranomaisen asettamat sääntelyn tavoitteet ovat tästäkin syystä useimmissa tilanteissa perusteltuja edellytyksiä sääntelyn toimivuudelle. Krogeruksen selvityksessä käytiin yhteisääntelyn mahdollisuuksia läpi myös yksittäisten esimerkkien avulla. Tuomme alla esille omia huomioitaan näihin liittyen. Määräys 58 :n 5 internetyhteyspalveluja koskevista erityisvaatimuksista (Viestintäpalvelun laadunvalvontaan liittyvä selvityskohde) Puhtaan laadunvarmistuksen on usein katsottu soveltuvan hyvin itse- ja yhteissääntelyn päämääräksi. Krogeruksen selvityksessä todetaan, että alan julkisuuskuvan ylläpito ja profiilin kohottaminen ovat usein riittäviä insentiivejä aidolle pyrkimiselle yhteiseen laatutavoitteeseen. Tele-alan osalta halu profiilin korottamiseen ei kuitenkaan ole aina ollut kovin näkyvää. Tilanne on nyt kuitenkin kehittynyt ja Ficom ry on avoimesti ryhtynyt toimiin alan maineen kohottamiseksi. Alan kanssa on myös mm. saatu neuvoteltua yleiset malliehdot. Pidämme tätä kehitystä erittäin tärkeänä ja hyvänä pohjana myös laadukkaan yhteisääntelyn syntymismahdollisuuksille. Selvityksessä todetaan kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta, että sääntelyyhteistyössä olisi ehdottomasti huolehdittava siitä, että laadunvalvontamääräyksissä määritellään vain vähimmäistaso, jonka ylittävän laadun tuottaminen on mahdollista. Liian rajoittavat laatumääräykset heikentävät erottautumisen mahdollisuuksia sitä kautta kilpailua ja kuluttajien valintamahdollisuuksia. Lisäksi laadunvähimmäisvaatimukset eivät saisi olla perusteettoman korkeita, jolloin edullisten tuotteiden tarjoaminen matalaan palvelutasoon tyytyväisille kuluttajille voisi muodostua mahdottomaksi. Kun asiaa katsotaan kuluttajanäkökulmasta, on myös tärkeää, ettei yhteissääntelyllä heikennetä mahdollisuutta luoda erottuvia palveluja ja sitä kautta kuluttajien valinnanmahdollisuuksia. Tässä yhteydessä on kuitenkin otettava erityisesti huomioon, että kyse on välttämättömyyspalveluista, joiden laadun on oltava erityisen luotettava ja siksi laadun vähimmäisvaatimusten tasolle asetetaan myös erityisiä vaatimuksia. Nyt kyseessä olevan määräyssäännöksen osalta selvityksessä todettiin, ettei se ole ongelmallinen, koska sen sisältämät vaatimukset liittyvät lähinnä operaattorin kykyyn selvittää yhteyden laatuun vaikuttavia verkon kapasiteettitekijöitä. Mikäli määräys sisältäisi yksityiskohtaisempia vaatimuksia, joilla esimerkiksi tehtäisiin tietyn teknisen ratkaisun käytöstä käytännössä pakollista tai asetettaisiin jollekin palvelulle tietty kiinteä laatutaso siten, olisi mahdollista että alan toiminta yhdenmukaistuisi kilpailua rajoittavasti. Esimerkki liittyy keskeisesti yhteen yleisempään kuluttajien kokemaa epäkohtaan viestintäpalveluiden osalta eli siihen, etteivät laajakaistayhteyksien nopeudet ole vastanneet sitä, mitä markkinoinnissa on kerrottu tai sopimuksessa

3 Lausunto 3 (5) on sovittu. Kuluttajat ovat kohdanneet vaikeuksia myös joutuessaan selvittämään, mistä vika johtuu ja mitkä ovat siihen liittyvät syyt. Teleyritykset ovat lisäksi sopimusehdoissaan määritelleet vaihteluvälin niin laajaksi, että virhekynnyksen ylittyminen ei helposti tapahdu. Viestintävirasto onkin päätöksillään linjannut nyt tätä velvoitetta tarkemmaksi. Välttämättömyyspalveluiden ollessa kyseessä niiden laatutasolla on siten keskeinen merkitys ja mahdollinen siirtyminen määräystasolta yhteissääntelyyn ei saa muodostaa aukkoja kuluttajansuojan tasoon. Viestintävirasto rajasikin jo etukäteen tarkemmasta arvioinnista ulos osa-alueet, jotka liittyvät viestintäverkkojen ja -palveluiden vähimmäisvaatimuksiin ja ominaisuuksiin. Mikäli yhteisääntelyä ei voida ulottaa laatuun liittyen tekijöiden osalta riittävälle tasolle, onkin tärkeää, että näistä vähimmäisvaatimuksista säännellään edelleen Viestintäviraston määräyksillä. Internet-yhteyspalvelujen tietoturvasta annetun määräyksen säännös mm. tietoturvasta ja teknisistä rajoituksista (M13 4 ) (Käyttäjätiedotukseen liittyvä selvityskohde) Käyttäjätiedottaminen on todettu palvelun ominaisuuksiin liittyvistä seikoista kilpailuoikeudellisesti selvästi ongelmattomimmaksi. Tiedotuskysymyksiä onkin yleisesti pidetty itsesääntelymalleissa keskeisinä ja selvityksen mukaan tiedotus soveltuisi näin melko luontevasti toteuttavaksi osana laajempaa itsesääntelyä. Telealan huonohko maine kuluttajatiedotuksen osalta tuodaan esille mahdollisena kannustimena toimijoille olla täysipainoisesti mukana sääntely-yhteistyössä ja etsiä kuluttajien luottamusta parantavia toimintamalleja. Ongelmana nähdään tilanne, mikäli tiedottamista koskeva sääntelyyhteistyö olisi niin yksityiskohtaista tai rajoittavaa, että se johtaisi kilpailun vähenemiseen. Olemme pitkään nostaneet esille asiakassuhteen merkitystä ja siihen liittyviä velvollisuuksia sekä neuvotelleet teleyritysten kanssa toimivista toimintamalleista. Kuluttajanäkökulmasta onkin korostettava myös tiedottamiseen liittyviä vähimmäisedellytyksiä ja kuluttajansuojalain sopimatonta menettelyä asiakassuhteessa koskevan sääntelyn asettamia vaatimuksia. Kuten edellä on todettu, Ficom ry on ryhtynyt toimiin alan maineen edistämiseksi ja myös siihen liittyen kuluttajatiedotuksen parantamiseksi. Jotta käyttäjätiedottaminen olisi tehokasta, itsesääntelyn vaatimukset tulee saada valumaan läpi koko organisaation. Yhteissääntelyn osaltakin tehokkaan valvonnan tulisi varmistaa, että todelliset toimet ulottuvat tosiasiallisestikin asiakasrajapintaan asti. Viestintäpalveluiden saralla käyttäjätiedottamisen merkitys korostuu. Kuluttajan asema viestintäpalveluiden käyttäjänä on koko ajan yhä haastavampi. Markkinoilla on laajempi valikoima yhä monimutkaisempia tuotteita. Kuluttajien on myös vaikeampi vertailla ja arvioida tarjolla olevien tuotteiden ja palvelujen arvoa. Erityisen hankalaa tämä voi olla ns. heikoille kuluttajaryhmille.

4 Lausunto 4 (5) Sitä mukaan kun tehtävien valintojen määrä ja vaikeus on kasvanut, kuluttajan näkökulmasta on korostunut tarve tietojen selkeyteen ja toimintatapojen joustavuuteen. Itse- ja yhteissääntely tarjoavat hyvän mahdollisuuden helpottaa tätä valintaa. Käyttäjätiedottamista koskevan sääntelyä valmisteltaessa tulisi lisäksi kiinnittää huomiota myös käyttäytymisen taloustieteessä viime vuosina omaksuttuun uuteen havaintoon, jonka mukaan kuluttajat eivät toimi tosiasiassa rationaalisesti ja tee aina itselleen edullisia päätöksiä. Kuluttajien päätöksenteossa toistuvat tietyt käyttäytymismallit, jotka tulisi ottaa huomioon toimenpiteiden vaikuttavuuden varmistamiseksi. Ficom ry:n menettelyohje taloyhtiön operaattorivaihdoksissa (Palveluprosessiin liittyvä selvityskohde) Selvityksessä on nähty taloyhtiön operaattorivaihdostilanteita koskevien yhteisten menettelytapojen kehittämisessä useita etuja. Yhteisten menettelytapojen sopiminen riitatilanteen varalle ja palveluntarjoajan vaihtamisen helpottamiseksi ei lähtökohtaisesti ole kilpailuoikeudellisesti kiellettyä tai kyseenalaista. Kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta yhteisistä menettelytavoista sopimisessa on kuitenkin keskeistä, ettei yhteistyö rajoita kilpailua ainakaan enempää kuin on välttämätöntä. Selvityksessä on todettu, että jos sovittu menettely muodostuu taloyhtiöille tai muille asiakkaille esimerkiksi irtisanomisaikojen, maksujen tai määräaikaisten sopimusten kohtelun osalta raskaaksi tai muuten hankalaksi, kilpailuvaikutukset saattavat muodostua kielteisiksi ja muistuttaa jopa markkinoiden jakamista, joka on ehdottoman kielletty kilpailijoiden välisen yhteistyön muoto. Kuluttajaoikeudellisista näkökulmista vaarat ovat samantyyppisiä, mutta liittyvät myös jo nykyiseen tilanteeseen ilman sovittuja menettelytapoja. Liikkuvuuden lisäämisen on keskeinen tavoite nopeasti kehittyvien viestintäpalveluiden alueella. Kiinteistöliittymien osalta asukkaan kannalta ongelmaksi ovat muodostunet nimenomaan liikkuvuuden esteet eli pitkät määräaikaiset sopimukset, valintavaihtoehtojen puute ja sitä kautta valinnanvapauden liika sitominen. Kun sovittuja malleja ei ole ollut eikä kuluttaja-asiamiehellä ole toimivaltaa puuttua taloyhtiön sopimien ja osakkaiden hyväksymien liittymien ehtoihin, menettely on muodostunut raskaaksi ja hankalaksi kaikkien osapuolten osalta. Selvityksessä on esimerkin osalta todettu, että tämän tyyppisen sääntelyn riskiä vähentää se, että ohjeet ovat suositusluontoiset eikä niiden noudattaminen ole operaattoreille minkään järjestelyn puitteissa pakollista. Kyse on kuitenkin joissakin tilanteissa kuluttajan valinnan vapauden sitomisessa useiksi vuosiksi vain yhteen palveluntarjoajaan (tilanteessa, jossa kuluttaja ei omalla päätöksenteolla yhtiökokouksessa voi vaikuttaa sopimusta estävästi). Katsommekin, ettei asukkaan suojan tason kiinteistöliittymän käyttäjänä tulisi perusteettomasti erota siitä suojasta, mitä kuluttajalla yleensä laajakaistaliittymän käyttäjän on.

5 Lausunto 5 (5) Suosituksenluonteinen sääntely ei siten sovi kaikkiin tilanteisiin eikä aina riitä turvaamaan kuluttajan asemaa. Välttämättömyyspalveluiden kohdalla korostuvat entisestään vaatimukset palveluiden turvaamisesta kohtuullisin ehdoin kaikille. Lisäksi keskeisiä tekijöitä ovat sääntelylle asetettavat tavoitteet ja näiden tavoitteiden tarkastelu riittävän monenlaisten reunaehtojen mukaan. Tehokkaan valvonnan vaatimus Sen lisäksi, että itse/yhteissääntely luo mahdollisuuden ajantasaiseen sääntelyyn, siinä on myös muita etuja. Jos asiaa koskevaa lainsäädäntöä on jo olemassa, itse- ja yhteissääntelyn tarkoituksena tulisi olla antaa jotakin enemmän kuin lainsäädännössä on säädetty. Itse- ja yhteissääntelyssä voidaan toteuttaa toimenpiteet tehokkaasti ja helposti. Tällaisen sääntelyn ollessa kyseessä on myös hyvä mahdollisuus ottaa sääntelyä luotaessa huomioon kuluttajien todellinen käyttäytyminen ja käyttäytymisen taloustieteen mukainen käsitys kuluttajasta. Keskeistä itse-/yhteissääntelyn toimivuuden ja vaikuttavuuden kannalta ovat kuitenkin riittävät ja tehokkaat valvontamekanismit ja riittävät sanktiot. Lisäksi jo edellä todetuin tavoin sääntelyn tavoitteiden määrittely on keskeistä. Mitä tärkeämmästä asiasta on kyse ja mitä enemmän siihen siirretään sääntelyä viranomaismääräyksistä, sitä useammin kyse ei vain voi olla suosituksenluontoisesta sääntelystä ja sitä useammin tarvitaan viranomaisohjausta sääntelyn tavoitteiden määrittelyyn sekä tehokasta valvontaa vaikuttavuuden turvaamiseksi. Lisäksi on tärkeää huomioida mahdollisimman laajasti koko säänneltävä aihekenttä sekä siihen liittyvä jo olemassa oleva lainsäädäntö ja muu sääntely. Kuluttajaoikeudellisten näkökulmien huomioon ottaminen ja johdonmukaisuus vakiintuneen kuluttajansuojasääntelyn kanssa ovat myös tekijöitä, jotka tulee huomioida. Kuten selvityksessä on todettu, myös kuluttajatahojen vaikutusmahdollisuudet tulisi turvata sekä sääntelyn valmistelu- että valvontaelimissä. Päivi Hentunen ylijohtaja Miina Ojajärvi lakimies