Ympäristöriskien arviointi ympäristönsuojelun valvontaohjelmassa

Transkriptio

1 Ympäristöriskien arviointi ympäristönsuojelun valvontaohjelmassa Ympäristövalvonnan tavoitteena on ehkäistä ympäristön pilaantuminen. Valvontaa tehdään sekä ennakkovalvontana että jälkivalvontana. Ympäristönsuojelulaki velvoittaa valtion valvontaviranomaisen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen laatimaan säännöllistä jälkivalvontaa koskevan valvontasuunnitelman, sekä valvontaohjelman luvanvaraisten ja rekisteröitävien toimintojen määräaikaistarkastuksista ja niiden muusta säännöllisestä valvonnasta. Valvontaohjelman mukaiset tarkastuskohteet ja tarkastustiheydet on määriteltävä ympäristöriskien arvioinnin perusteella. Valvontasuunnitelmassa on kuvattava valvontaohjelman laadinnassa käytetyt riskinarvioinnin perusteet. Riski on ei-toivottu tapahtuma, jonka tarkkaa ajankohtaa tai seurauksia ei tiedetä varmuudella. Yleisesti ympäristöriskillä tarkoitetaan tapahtumaa, jonka seurauksena ympäristö voi pilaantua. Ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan ihmisen toiminnasta peräisin olevaa päästöä, joka voi aiheuttaa ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaan terveyshaittaa, haittaa luonnolle tai sen toiminnolle, luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista, ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä, ympäristön yleisen virkistyskäytön soveltuvuuden vähentymistä, vahinkoa tai haittaa omaisuudelle tai sen käytölle tai muun näihin rinnastettavan edun loukkauksen. Helsingin riskinarvioinnin laatiminen Helsingin kaupungin ympäristökeskus on ottanut käyttöön ympäristöriskien arvioinnin osaksi ympäristönsuojelun valvonnan suunnittelua ja ohjausta. Helsingissä ympäristöriskien arviointimenetelmä on laadittu niin, että se olisi mahdollisimman selkeä käyttää, ja että se palvelisi valvonnan suunnittelua ja toteutusta ilman suuria muutoksia myös tulevaisuudessa. Riskinarvioinnin pohjana on käytetty valtion valvontaviranomaiselle tarkoitettua ohjetta direktiivi- ja Seveso-laitosten riskinarviointiin valvontaohjelmaa varten (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 28/2013). Kunnan valvomat toiminnot ovat hyvin vaihtelevia sekä kooltaan, että toimintatavoiltaan, ja siksi valtiolle suunnattu ohje ei käy sellaisenaan kunnan käyttöön. Jo ennen nykyisen lain velvoitetta jotkut kunnat ovat vapaaehtoisissa valvontasuunnitelmissaan arvioineet toimialakohtaisia riskejä, kun taas laitoskohtaisia riskinarviointeja ei välttämättä ole tehty. Helsingissä vapaaehtoisia valvontasuunnitelmia on laadittu vuodesta Apuna riskinarviointimenetelmän suunnittelussa on käytetty muiden kuntien valvontasuunnitelmissa kuvailtuja riskinarvioinnin perusteita, varsinkin Vantaan kaupungille laadittua diplomityötä Ympäristöriskien arviointia valvontaohjelmaa varten (Finnilä, S. 2015). Riskinarvioinnin tärkein ohjaava ajatus on valvontavoimavarojen suuntaaminen ympäristön kannalta tärkeimpiin kohteisiin. Menetelmän yleiskuvaus Ympäristöriskien arvioinnit tehdään asiantuntija-arvioina niille ympäristöluvanvaraisille ja rekisteröitäville toiminnoille, jotka kuuluvat ensisijaisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen valvontaan. Valvontaohjelmakohteiden ympäristöriskejä arvioidaan lomakkeille kahdessa vaiheessa, ensin toimialan mukaisesti ja sen jälkeen laitostasolla. Toimialalla tarkoitetaan samankaltaista toimintaa harjoittavien yritysten ryhmää. Laitoksella tarkoitetaan yksittäisen toiminnanharjoittajan toimintaa. Riskinarvioinnin avulla toiminnot jaotellaan neljään valvontaluokkaan, joista jokaiselle on määrätty tietty tarkastustiheys. Valvontaluokka määräytyy arvioidun riskin perusteella. Prosessin eteneminen on esitetty kuvassa 1. Vuoden 2016 valvontaohjelmaan on valikoitunut ne toiminnot, joiden edellisestä määräaikaistarkastuksesta on kulunut riskinarvioinnilla saadun tarkastusvälin mittainen aika.

2 Riskinarvioinnissa keskitytään sellaisiin ympäristöriskeihin, joihin voidaan vaikuttaa ympäristönsuojelulain ja jätelain valvontatoimilla. Ympäristölupapäätöstä tehtäessä toiminnasta aiheutuvat ympäristöhaitat pyritään minimoimaan hyväksyttävälle tasolle lupamääräysten avulla. Ympäristöriskien arvioinnissa ei siten tarkastella lupapäätöksessä hyväksyttyjä ympäristövaikutuksia. Valvontaohjelmassa käytetyssä arvioinnissa ympäristöriskillä tarkoitetaan häiriöpäästötilannetta, jonka seurauksena ympäristö voi pilaantua ennakoimattomasti ja hallitsemattomasti. Riskinarvioinnissa tarkastellaan sellaisten häiriötilanteiden todennäköisyyttä, ja häiriöiden aikana syntyvien päästöjen seurauksia, joihin voidaan vaikuttaa ympäristönsuojeluviranomaisen käytössä olevin keinoin. Esimerkiksi tulipalo laitoksella voi saada aikaan mittavat ympäristövahingot ilmapäästöjen ja sammutusvesien vuoksi. Suuren tulipalon todennäköisyys on erittäin pieni suurimmalla osalla arvioitavia toimintoja. Tämän vuoksi tulipalon riskiä on arvioitu ennemminkin muun toiminnan yhteydessä kuin suoranaisesti tulipalon muodossa. Esimerkiksi herkästi syttyvien kemikaalien varastointiin ja suojaukseen kiinnitetään erityistä huomiota valvonnassa. Toimialakohtaisesti riskejä on pyritty arvioimaan ryhmäkeskustelujen kautta, laitoskohtaisesti riskejä arvioi pääasiassa vastuuvalvoja. Toimialat määräytyvät pitkälti ympäristösuojelulain liitteiden 1 ja 2 mukaisesti. Helsingin luvanvaraiset ja rekisteröitävät toiminnot on kuvattu toimialoittain taulukkoon 1. Luettelosta on jätetty pois kertaluonteiset ympäristölupaa edellyttävät toiminnot, joilla ei ole säännöllistä valvontaa, esimerkiksi jätteen hyötykäyttö maanrakennuksessa. Toimialakohtainen riskinarvio on tehty vain sellaisille toimialoille, joihin kuuluvia yrityksiä tai toimintoja Helsingissä on. Uudelle toimialalle tehdään riskinarviointi, jos kyseistä toimialaa edustava toiminta sijoittuu Helsingin alueelle. Toimialakohtaisten riskinarviointien on ajateltu olevan melko pysyviä, eikä niitä ole tarkoitus päivittää kovin usein. Toimialakohtaiset arvioinnit on hyvä päivittää kuitenkin siten, että arvioinnissa käytetyt perustelut pysyvät ajan tasalla. Laitoskohtainen arviointi voi muuttaa toimialakohtaista valvontaluokkaa. Ensimmäinen tarkastus uuden toimijan laitokseen tehdään noin vuoden kuluessa toiminnan aloittamisesta. Ensimmäisen tarkastuksen yhteydessä tehdään laitoskohtainen riskinarvio, jonka mukaan laitoksen valvontatiheys siirtyy valvontaohjelmaan. Laitoskohtaiset riskit arvioidaan jokaisella määräaikaistarkastuksella uudelleen. Kuva 1. Ympäristöriskien arviointi ja valvontatiheyden määrittäminen Helsingissä.

3 Taulukko 1. Helsingissä sijaitsevat luvanvaraiset ja rekisteröitävät toiminnot toimialoittain. Luvanvaraiset toiminnot Määrä Energiantuotanto 3 Betoniasema 7 Orgaanisia aineita käyttävä toiminta a) Pintakäsittely 4 b) Haihtuvat orgaaniset aineet (VOC) 4 Vesipesulat 2 Elintarvikkeiden tai rehujen valmistus a) Kahvi 2 b) Kala 3 c) Liha 3 d) Makeiset 1 Liikenne a) Helikopterikenttä 3 b) Varikkoalue 3 c) Moottoriurheilurata 1 Jätteen käsittely tai hyödyntäminen 17 Purkamo 11 Muu toiminta a) Eläintarha 1 b) Huvipuisto 1 c) Krematorio tai eläinten polttolaitos 2 Yhteensä 68 Rekisteröitävät toiminnot Määrä Jakeluasema 118 Kemiallinen pesula 49 Yhteensä 167 Toiminnot yhteensä 235 Toimialakohtainen riskinarviointi Ympäristöriskien arviointi alkaa toimialakohtaisella tarkastelulla. Toimialakohtaisen riskinarvioinnin tarkoituksena on asettaa toiminnanharjoittajat samalle tasolle toiminnan luonteeseen liittyvien riskien perusteella. Toimialakohtaisesti riskejä arvioidaan päästöjen vaikutusten ja todennäköisyyksien avulla. Vaikutuksia arvioidaan häiriötilanteessa aiheutuvien päästöjen määrän ja laadun kautta. Häiriötilanteen todennäköisyys arvioidaan sen perusteella kuinka usein häiriötilanteita on esiintynyt, tai kuinka usein niitä arvioidaan esiintyvän. Toimialakohtaisessa lomakkeessa arvioitavia muuttujia ovat melu, pöly, haju, roskaantuminen ja epäsiisteys, päästöt ilmaan, jätevedet sekä päästöt maaperään ja vesistöihin (taulukko 2). Melu, pöly ja haju arvioidaan erillisinä muuttujina, vaikka ne ovatkin ilmapäästöjä. Häiriötilanteen vaikutukset on luokiteltu seuraavasti: Vähäinen = Tilapäinen viihtyvyyshaitta tai hyvin suppea ympäristöhaitta Haitallinen = Viihtyvyyshaitta tai suppea ympäristöhaitta Vakava = Terveyshaitta tai laaja ympäristöhaitta

4 Häiriötilanteen todennäköisyydet on luokiteltu seuraavasti: Pieni = Harvemmin kuin kerran 10 vuoden aikana tai korkeintaan kaksi kertaa toiminnan aikana Keskisuuri = Kerran 5 10 vuoden aikana tai useita kertoja toiminnan aikana Suuri = Useammin kuin kerran 5 vuodessa tai hyvin usein/säännöllisesti toiminnan aikana Todennäköisyyttä arvioitaessa otetaan huomioon tiedetyt häiriötilanteet, jolloin otetaan huomioon tapahtuman ajankohta, toimialalla olevien toimijoiden määrä sekä se, kuinka monelle toiminnanharjoittajalle vastaava tilanne on tapahtunut. Jos tiedettyjä häiriötilanteita ei ole, tulee todennäköisyydeksi tällöin Pieni. Esimerkki todennäköisyyden laskemiseksi: Toimialalla on toiminnanharjoittajia 6 kpl. Häiriötilanne on tapahtunut kaksi kertaa samalle toimijalle viiden vuoden sisällä. Muilla toimijoilla ei ole ollut vastaavia häiriötilanteita. Toimintavuosia toimialan laitoksilla on yhteensä 30 (5 toimintavuotta * 6 laitosta). Tänä aikana häiriötilanteita on tapahtunut kaikkien laitosten kesken vain kaksi kappaletta. Tällöin todennäköisyydeksi tulee 2 kertaa 30 vuodessa eli kerran 15 vuodessa, joten häiriötilanteen todennäköisyys on pieni. Toimialakohtaiseen lomakkeeseen (taulukko 2.) saadaan häiriötilanteessa syntyvien päästöjen vaikutusten ja todennäköisyyden arvioinnin kautta riskin merkittävyys numeerisessa muodossa taulukoiden 3 ja 4 mukaisesti. Erilaiset häiriötilanteet voivat aiheuttaa kunkin muuttujan kohdalla todennäköisyydeltään ja vaikutuksiltaan erilaisia päästöjä. Vain merkitykseltään suurin häiriötilanne huomioidaan pisteitä annettaessa. Vähäriskisemmät tapahtumat kirjataan perusteluihin. Esimerkiksi kahdesta tapahtumasta merkitykseltään suuremman riskin aiheuttaa tapahtuma, jonka vaikutukset ovat haitallisia ja todennäköisyys on pieni kuin tapahtuma, jonka vaikutukset ovat vähäisiä ja todennäköisyys on keskisuuri. Mikäli kyseistä päästöä ei synny missään häiriötilanteessa, arvioidaan tapahtuman riskiksi nolla, ja perusteluihin voidaan kirjata Ei ole. Toimialan valvontaluokka määräytyy suoraan suurimman pistearvon mukaan. Muuttujia ei ole asetettu tärkeysjärjestykseen, vaan ne kaikki on pidetty samanarvoisina tekijöinä. Riskin hyväksyttävyyttä on punnittu oikeanlaisen riskitaulukon löytämiseksi. Riskin merkittävyyden, valvontaluokan ja valvontatiheyden väliset suhteet on selitetty taulukossa 5. Toimialakohtaisen riskinarvioinnin tuloksena syntyneet valvontaluokat ja tarkastustiheys on esitetty taulukossa 6. Vähäiseksi arvioidun riskin ja standardoitujen toimintamallien käytön vuoksi jotkin toimialat on päätetty jättää riskinarvioinnissa toimialakohtaiselle tasolle, sillä laitoskohtaisen tarkastelun ei nähty tuovan tässä vaiheessa lisäarvoa riskinarviointiin. Tällaisia toimialoja ovat kemialliset pesulat, polttoaineen jakeluasemat, makeisten-, lihan- ja kalantuotanto, krematoriot sekä energiantuotanto. Taulukko 2. Toimialakohtainen riskinarviointilomake Toimialakohtainen lomake MUUTTUJA VAIKUTUKSET TODENNÄKÖISYYS PISTEET PERUSTELUT 1. Melu 2. Pöly 3. Haju 4. Roskaantuminen ja epäsiisteys 5. Päästöt ilmaan 6. Jätevedet 7. Päästöt maaperään ja/tai vesistöihin Suurin arvo Valvontaluokka Tarkastustiheys

5 Taulukko 3. Riskitaulukko ja numeroiden selitteet Vaikutukset Todennäköisyys Vähäinen Haitallinen Vakava Pieni Keskisuuri Suuri Piste Selite 1 Merkityksetön riski 2 Siedettävä riski 3 Kohtalainen riski 4 Merkittävä riski 5 Sietämätön riski Taulukko 5. Valvontaluokan ja -tiheyden määräytyminen riskipisteiden perusteella. Suurin arvo Valvontaluokka Valvontatiheys Valvontaluokan selite 1 4 >5 Vähintään kerran luvan voimassaoloaikana tarkastettava Vähintään kerran viiden vuoden aikana tarkastettava Vähintään kerran kolmen vuoden aikana tarkastettava Vähintään kerran vuodessa tarkastettava. Taulukko 6. Toimialakohtaiset valvontaluokat ja valvontavälit. Luvanvaraiset toiminnot Valvontaluokka Valvontaväli (a) Energiantuotanto 4 >5 Betoniasema 3 5 Orgaanisia aineita käyttävä toiminta a) Pintakäsittely 3 5 b) Haihtuvat orgaaniset aineet (VOC) 3 5 Vesipesulat 4 >5 Elintarvikkeiden tai rehujen valmistus a) Kahvi 3 5 b) Kala 4 >5 c) Liha 4 >5 d) Makeiset 4 >5 Liikenne a) Helikopterikenttä b) Varikkoalue 3 5 c) Moottoriurheilurata Jätteen käsittely tai hyödyntäminen 2 3 Purkamo 4 >5 Muu toiminta a) Eläintarha 4 >5 b) Huvipuisto 4 >5 c) Krematorio tai eläinten polttolaitos 4 >5 Rekisteröitävät toiminnot Jakeluasema 3 5 Kemiallinen pesula 4 >5

6 Otanta Otantaa on päätetty käyttää riskiperusteisesti kemiallisten pesuloiden valvonnassa, sillä ympäristöriskit on arvioitu hyvin pieniksi tällä toimialalla. Kemiallisten pesuloiden toiminnanharjoittajilla on vuosittainen raportointivelvollisuus haihtuvien orgaanisten aineiden käytön osalta. Riskiperusteen muodostaa vuosiraportoinnin säännöllisyys tai sen puuttuminen. Määräaikaistarkastuksia tehdään vuosittain 5-10 kohteeseen, ja otantaan valitaan ensimmäisiksi toimijat, joiden vuosiraportointi on ollut epäsäännöllistä. Laitoskohtainen riskinarviointi Laitoskohtaisessa riskinarviossa tarkastellaan laitoksen erityispiirteiden merkitystä, ja muuttujiksi on valittu sijaintia, laajuutta ja toimintatapoja kuvaavia tekijöitä. Laitoksen päästöjen vaikutukset ovat sidottuja sijaintiin, sillä vaikutus määräytyy sen mukaan, kuinka herkkä vastaanottaja on päästön seuraukselle. Laitoksen kokoa verrataan saman toimialan muihin laitoksiin, ja se kuvaa häiriötilanteessa syntyvien päästöjen vaikutusten laajuutta. Häiriötilanteita voi aiheutua vaarallisia aineita käsiteltäessä, ja tähän on kiinnitetty huomiota vaarallisten kemikaalien ja vaarallisten jätteiden tarkastelun kautta. Häiriötilanteen toteutumisessa laitoksessa harjoitettava toimintakulttuuri on keskeinen tekijä, ja sitä tarkastellaan ympäristöasioiden hallinnan, lupamääräysten noudattamisen, häiriötilanteiden ilmenemisen sekä toimenpidepyyntöjen avulla. Laitoskohtainen lomake on esitetty taulukossa 7. Muuttujat on jaettu kolmeen osaan ja pisteytetty siten, että lukuarvo pienenee häiriöpäästön todennäköisyyden lisääntyessä. Muuttujat saavat arvoja 1, 0 ja -1. Yksittäisen laitoksen riski saadaan laskemalla muuttujien keskiarvo, joka voi muuttaa toimialakohtaisesti arvioitua valvontaluokkaa joko nostamalla tai laskemalla sitä yhden pykälän, tai pitämällä sen samalla tasolla. Keskiarvoa laskettaessa on otettu huomioon muuttujan Lupamääräysten noudattaminen toiminnassa tärkeys, ja sen pisteet saavat kolminkertaisen painoarvon muihin muuttujiin nähden. Mikäli lupamääräyksiä noudatetaan, on häiriöpäästöjen esiintyminen epätodennäköistä, jolloin arvioitujen ympäristöriskien toteutuminen on myös epätodennäköistä. Muuttujia on seitsemän (7) kappaletta, joten em. muuttujan osuus keskiarvosta on yksi kolmasosa (3/9). Mikäli laitoskohtaisten muuttujien keskiarvo on 1, laitoksella katsotaan olevan toimialakohtaisesti arvioitua riskitasoa pienempi riski aiheuttaa ympäristön pilaantumista. Toiminnanharjoittaja hoitaa asiansa luvan mukaisesti ja näin ollen valvontaluokkaa voidaan pienentää, jolloin määräaikaistarkastuksia tehdään harvemmin kuin toimialakohtainen riskinarviointi edellyttäisi. Jos keskiarvo on 0, laitoksen riskitaso katsotaan olevan toimialan kanssa samaa luokkaa, jolloin toimialakohtainen valvontaluokka jää voimaan. Mikäli muuttujien keskiarvoksi tulee -1, katsotaan laitoksen toiminnan olevan toimialakohtaista arviointia riskialttiimpaa, ja tällöin valvontaluokkaa nostetaan eli määräaikaistarkastuksia tehdään tiheämmin. Lomakkeessa on rivi Yhteispisteet, jossa laitoksen ja toimialan riskitaso lasketaan yhteen. Saatu arvo määrää laitokselle valvontaluokan (taulukko 8). Seuraavan suunnitellun määräaikaistarkastuksen ajankohta määräytyy valvontatiheyden mukaan edellisestä suunnitelmallisesta tarkastuksesta.

7 Taulukko 7. Laitoskohtainen lomake Laitoskohtainen lomake MUUTTUJA PISTEET PERUSTELUT Toiminnan sijainti Toiminnan laajuus Vaarallisten aineiden määrä, laatu ja suojaus Ympäristöasioiden hallinta Lupamääräysten noudattaminen toiminnassa Häiriö- ja poikkeustilanteiden esiintyminen Aiheellisten toimenpidepyyntöjen määrä Laitosarvio Toimialakohtainen valvontaluokka Yhteispisteet Laitoksen lopullinen valvontaluokka Tarkastustiheys Taulukko 8. Yhteispisteiden vaikutus laitoksen valvontaluokan määrityksessä. Yhteispisteet Valvontaluokka Valvontatiheys Valvontaluokan selite >5 Vähintään kerran luvan voimassaoloaikana tarkastettava Vähintään kerran viiden vuoden aikana Vähintään kerran kolmen vuoden aikana Vähintään kerran vuodessa. Lähteet Finnilä, Salla 2015: Ympäristöriskien arviointi ympäristövalvonnassa: Vantaan ympäristönsuojelu. Vaasan ammattikorkeakoulu. ( ) Suomen ympäristökeskuksen raportteja 28/2013, Pennanen, Jaana: Ympäristöriskien arviointi valvontaohjelman laadinnassa. ( ) Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta 713/ ( ) Ympäristönsuojelulaki 527/ ( ) Päivitetty KJ