Hallintolain :ssä tarkoitetut läheiset

Transkriptio

1 Esteellisyysperusteet: Luottamushenkilöt KH ja ltk Lähde: Kuntaliitto Hallintolain :ssä tarkoitetut läheiset isovanhemmat vanhemmat setä/täti/eno viranhaltija/ luottamushenkilö setä/täti/eno sisarus entinen lapsi lapsi - ei a erityisen läheinen henkilö lapsenlapsi 1. ryhmä - myös ao. henkilön lla tarkoitetaan myös avioliittomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa elävää henkilöä läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista 2. ryhmä 3. ryhmä - myös ao. henkilön Läheisellä tarkoitetaan: 1) virkamiehen a ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön a; 2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen aan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä a; sekä 3) virkamiehen n lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön a sekä virkamiehen n sisarusten lapsia. Läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan avioita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä.

2 Tässä osiossa ei käsitellä valtuutettujen esteellisyyttä valtuustossa. Alla olevat esteellisyysperusteet koskevat kunnan muita luottamushenkilöitä. Sisältö: Osallisuusjäävi Edustusjäävi Intressijäävi Palvelussuhde- ja toimeksiantojäävi Yhteisöjäävi ja yhteisöjäävin poikkeus Ohjaus- ja valvontajäävi Puolueettomuuden vaarantuminen muusta erityisestä syystä ("yleislausekejäävi") 1. Osallisuusjäävi Henkilö on esteellinen hallintolain kohdassa tarkoitetun osallisuus- eli asianosaisjäävin perusteella, mikäli hän tai hänen läheisensä on asianosainen. Asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee (hallintolain 11 ). Asianosainen on esimerkiksi henkilö, jonka hakemusta (esimerkiksi virkahakemus, avustushakemus), lupa-asiaa (esimerkiksi rakennuslupa, sijoituslupa), oikaisuvaatimusta tai muuta asiaa käsitellään. Velvollisuus voi tarkoittaa esimerkiksi terveydensuojelulain mukaisen määräyksen tai kiellon noudattamisvelvollisuutta 2. Edustusjäävi Henkilö on esteellinen hallintolain kohdan mukaisen edustusjäävin perusteella, jos hän tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Tämä esteellisyysperuste rajoittuu yleensä siihen asiaan, jossa henkilö tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa henkilöä tai yhteisöä, joka on asianosainen taikka hyödyn saaja tai vahingon kärsijä. Henkilö, joka yksittäisessä asiassa avustaa tai toimii valtakirjalla toisen henkilön edustajana tai asiamiehenä, on esteellinen käsittelemään tätä edustamansa henkilön asiaa. Myös läheisen toimiminen avustajana tai edustajana aiheuttaa esteellisyyden. Jos edustaminen on luonteeltaan pysyvää ja henkilöllä on tietynlainen kokonaisvastuu edustettavan asioiden hoidosta, kuten esimerkiksi edunvalvojalla ja uskotulla miehellä, esteellisyys koskee kaikkia edustettavan asioita. 3. Intressijäävi Henkilö on esteellinen hallintolain kohdan ns. intressijäävin perusteella, mikäli asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen hallintolain 28.2 :n 1 kohdassa tarkoitetulle ns. perhepiiriin kuuluvalle läheiselleen. Henkilölle voi olla odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa (intressiä), kun päätös vaikuttaa henkilön etuun tai on hänelle haitallinen. Edun tai haitan ei välttämättä tarvitse olla luonteeltaan taloudellinen. Esimerkiksi kaavoitusratkaisut voivat aiheuttaa muutakin kuin taloudellista hyötyä tai haittaa. Kun henkilö tai hänen perhepiiriinsä kuuluva läheinen esimerkiksi omistaa huomattavan osan osakkeista sellaisessa osakeyhtiössä, jonka asiaa kunnan viranomainen käsittelee, henkilöllä voi olla hyötyä tai vahinkoa ratkaisusta, vaikka hän itse ei olekaan asianosainen. Pienosakkaat eivät sen sijaan ole yhtiön asiassa esteellisiä.

3 Hyödyn tai vahingon on oltava erityistä, jotta esteellisyys syntyisi. Oikeuskäytännössä (KHO:1986-A- II-33) kriteeriä on tulkittu siten, että kunnanhallituksen jäsen, jonka työskenteli kunnanvirastossa, ei ollut esteellinen päättämään ilmaisen päiväkahvin tai teen tarjoamisesta kunnanviraston henkilöstölle (ilman kahvileipää). Kunnan talousarvio ei yleensä tuota erityistä hyötyä tai vahinkoa (intressiä) tietylle henkilölle, joten kunnanhallituksen ja muiden valtuustoa alempien toimielinten jäsenet voivat useimmissa tapauksissa käsitellä asiaa, vaikka talousarvioon sisältyisi myös heidän omaa tai heidän läheistensä työpaikkaa yleisellä tasolla koskevia asioita. Myös erilaiset strategiat ja suunnitelmat ovat useimmiten niin yleisluonteisia, että niiden ei voida katsoa koskevan yksittäistä luottamushenkilöä henkilökohtaisesti. Aloite on luottamushenkilön tapa saada asioita vireille ja kunnan käsiteltäväksi eikä luottamushenkilö ole esteellinen käsittelemään omaa aloitettaan, jos asiassa ei ole sellaisia henkilökohtaisia intressejä, jotka muuten aiheuttaisivat esteellisyyden. Esimerkiksi aloite, jonka luottamushenkilö on tehnyt maanomistajan intressissään, tekee hänet esteelliseksi osallistumaan asian käsittelyyn. Myöskään kaavamuistutuksen tekeminen ei tee henkilöä intressijäävin perusteella esteelliseksi, ellei hän ole tehnyt muistutusta esimerkiksi maanomistajan intressissään. 4. Palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävi Henkilö on esteellinen hallintolain kohdan palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin perusteella, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Palvelussuhde eli työ- tai virkasuhde asianosaiseen tai intresenttiin aiheuttaa sen, että henkilö on esteellinen käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa. Jos työnantajana on valtio, esteellisyysperusteen soveltaminen kaikkiin valtiota koskeviin asioihin saattaa olla kohtuutonta. Työnantajaksi on yleensä katsottava asianomainen valtion viranomainen. Vastaavasti jonkin ison yrityksen palveluksessa olevan työnantaja saattaa joissakin tapauksissa olla yrityksen itsenäinen tulosyksikkö. Esimerkiksi kunnan viranhaltijalla voi olla sivutoimi, jossa hän on palvelussuhteessa sivutoimen työnantajaansa. Toimeksiantosuhde asianosaiseen tai intresenttiin aiheuttaa yleensä esteellisyyden käsitellä asiaa, jota toimeksiantosuhde koskee. Esimerkiksi luottamushenkilö tai viranhaltija, joka on toimeksiannon perusteella laatinut rakennuspiirustukset, ei voi käsitellä kyseistä rakennuslupa-asiaa. Sen sijaan hän voi yleensä käsitellä toimeksiantajansa sellaisia asioita, joihin toimeksianto ei ulotu. Kuntalain 52 :n 3 momentissa säädetään kunnallishallintoa koskevasta poikkeuksesta palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin soveltamisessa. Palvelussuhde kuntaan ei tee henkilöä esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos poikkeussäännöstä ei olisi, esimerkiksi kunnan rakennustarkastaja ja kaikki muutkin kunnan viranhaltijat olisivat esteellisiä käsittelemään kunnan omaa rakennushanketta, johon kunta muiden tavoin tarvitsee rakennusluvan. Kunnan palveluksessa olevan rakennustarkastajan on voitava käsitellä myös kunnan rakennuslupahakemusta ilman, että hän palvelussuhteensa perusteella on esteellinen. Palvelussuhdejääviin säädetty poikkeus koskee ainoastaan tilanteita tietyn kunnan tai kuntayhtymän sisällä. Tilanteessa, jossa jäsenkunnan palveluksessa oleva henkilö toimii esimerkiksi kuntayhtymän yhtymähallituksen jäsenenä, hän voi olla esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn yhtymähallituksessa, jos ao. kunta on asianosainen tai mikäli sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. Esteellisyys saattaa siis syntyä esimerkiksi kuntayhtymän ja sen jäsenkunnan välisessä sopimusasiassa. Luottamushenkilö, joka on kunnan palveluksessa, ei myöskään ole esteellinen käsiteltäessä kunnan toimielimessä asiaa, jossa kunta on asianosainen tai intresentti. Esteellisyys syntyy kuitenkin, jos luottamushenkilö on kunnan viranhaltijana asian käsittelyn aiemmassa vaiheessa esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa. Vastaavalla tavalla käsittely tarkoittaa lähinnä sitä, että henkilö on valmistellut

4 asiaa tai voinut vaikuttaa sen valmisteluun. Laki siis kieltää asian käsittelyn kahdessa eri ominaisuudessa: viranhaltijana asiaa käsitellyt ei voi käsitellä sitä enää luottamushenkilönä. Säännöstä sovelletaan luonnollisesti vain siinä tapauksessa, että asianosaisena on se kunta, jonka oma viranomainen käsittelee asiaa. Jos asianosaisena on jokin toinen kunta, tämän kunnan palveluksessa olevan esteellisyys määräytyy samoin perustein kuin muidenkin ulkopuolisten yhteisöjen palveluksessa olevien. 5. Yhteisöjäävi ja yhteisöjäävin poikkeus Henkilö on esteellinen hallintolain kohdassa tarkoitetun yhteisöjäävin perusteella, mikäli hän tai hänen hallintolain 28.2 :n 1 kohdassa tarkoitettu ns. perhepiiriin kuuluva läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. Yhteisöjääviä sovelletaan silloin, kun on kysymys toiminnasta sellaisessa yhteisössä tai säätiössä, joka ei kuulu kuntakonserniin. Kuntakonsernin sisällä ja eräiltä osin kuntien yhteistoiminnassa sovelletaan yhteisöjäävin poikkeusta, jota käsitellään jäljempänä. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain 1 luvun 5 :ssä tarkoitettu määräysvalta, on kuntakonsernia koskevan kuntalain 16 a :n mukaan kunnan tytäryhteisö. Kunnan tytäryhteisöä koskevia säännöksiä sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön. Mikäli kunta on esimerkiksi osakeyhtiön ainoa osakas, on selvää, että kyseessä on kunnan tytäryhteisö. Määräysvalta voi kirjanpitolain mukaan perustua paitsi suoraan omistukseen, myös esimerkiksi oikeuteen valita enemmistö hallituksen tai siihen verrattavan toimielimen jäsenistä, tai tosiasialliseen määräysvaltaan yhteisössä. Yhteisöjäävi ei ulotu konserniin kuuluvan yhteisön "yli" sen emoon saakka, ellei emoyhtiölle itselleen ole odotettavissa asian ratkaisusta laissa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa. Jos tytäryhteisö on asianosaisena tai intresenttinä ilman, että sen emolla on asiassa suoraan omia intressejä, esimerkiksi emoyhtiön toimitusjohtaja ja sen hallituksen jäsenet eivät yhteisöjäävin tai sen poikkeuksen perusteella ole esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn kunnan toimielimissä. Yhteisöjäävisäännöksessä tarkoitettuja yhteisöitä ovat muun muassa osakeyhtiö, osuuskunta, yhdistys, seurakunta, toinen kunta ja kuntayhtymä. Henkilö, joka on yhteisön tai säätiön hallituksen tai hallintoneuvoston jäsen, on esteellinen käsittelemään yhteisön asiaa. Sama koskee yhteisön toimitusjohtajaa tai vastaavaa, esimerkiksi isännöitsijää. Yhteisön johtoon kuuluvat ja hallinnossa toimivat henkilöt ovat esteellisiä käsittelemään asiaa, jossa yhteisö on asianosainen tai intresentti. Esteellisyys syntyy myös silloin kun henkilön perhepiiriin kuuluvat toimivat yhtiön johdossa tai hallinnossa. Yhteisöjääviä sovelletaan mm. tilanteissa, joissa kunnan toimielin päättää lainan tai takauksen myöntämisestä oman konserninsa ulkopuoliselle yhteisölle. Kuntakonsernin sisällä sovelletaan yhteisöjäävin poikkeusta. Yhteisöjäävi voi tulla sovellettavaksi myös mm. myönnettäessä harkinnanvaraisia avustuksia erilaisten yhteisöjen ja säätiöiden yleishyödylliseen toimintaan. Avustuksen hakijana olevan yhteisön tai säätiön johdossa tai hallinnossa toimivat henkilöt (palvelussuhteessa olevat ja luottamushenkilöt) ovat yhteisöjäävin perusteella esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn kunnassa. Esimerkiksi yhdistysten rivijäseniin yhteisöjäävi ei kuitenkaan ulotu pelkästään jäsenyys avustuksen hakijana olevassa yhdistyksessä ei siis tee esteelliseksi. Yhdistyksen tai muun yhteisön palveluksessa olevat ovat palvelussuhdejäävin perusteella esteellisiä asiassa jossa heidän työnantajansa on asianosainen tai jonka ratkaisusta on sille erityistä hyötyä tai vahinkoa. Kuntalain 52.4 :n mukaan yhteisöjääviä ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan

5 tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa kunnallisessa liikelaitoksessa, kuntayhtymässä, kuntakonserniin kuuluvassa yhteisössä tai säätiössä. Esteellisyys syntyy kuitenkin tapauksissa, joissa liikelaitoksen, kuntayhtymän, konserniin kuuluvan yhteisön tai säätiön edut ovat ristiriidassa kunnan edun kanssa tai asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Yhteisöjäävin poikkeusta säädettäessä on tarkoitettu, että poikkeus koskee toimintaa sellaisessa kuntayhtymässä tai liikelaitoskuntayhtymässä, jossa ao. kunta on jäsenenä ja kunnan omassa liikelaitoksessa. Yhteisöjäävisäännöksen ja sen poikkeuksen tulkinnan lähtökohtana on sääntelyn tavoite. Yhteisöjäävin poikkeuksen oli tarkoitus väljentää esteellisyyssääntelyä kuntakonsernin sisällä ja parantaa kunnan mahdollisuuksia konserniohjaukseen. Tästä näkökulmasta kuntakonsernin taloudellinen ohjaus on asia, jossa esteellisyyttä ei pitäisi syntyä. Esteellisyystilanteita tosin edelleen syntyy esim. silloin, kun kunnassa käsitellään konserniyhteisön kanssa tehtävää sopimusta, taikka konserniyhteisölle annettavaa takausta. Sopimusasiassa on kyse eturistiriitatilanteesta. Esimerkiksi kunnan ja sen tytäryhtiön edut neuvottelujen osapuolina ovat keskenään ristiriidassa. Näin ollen on perusteltua tulkita tilannetta siten, että mm. yhtiön hallituksen jäsenet ovat esteellisiä osallistumaan tällaisen sopimusasian käsittelyyn kunnanhallituksessa ja sitä alemmissa toimielimissä riippumatta siitä, sovelletaanko yhteisöjäävin poikkeusta vai ei. Myös takauksen myöntämistä koskevassa asiassa on katsottava, että kyse on eturistiriidasta. Käsiteltäessä esimerkiksi tytäryhteisön hakemusta lupa-asiassa tai tarjousta hankinta-asiassa tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei yhtiön johtoon kuuluva henkilö osallistu asian käsittelyyn. Poikkeus koskee vain yhteisöjääviä. Mikäli esimerkiksi kunnan tytäryhtiön hallituksen jäsenelle tai toimitusjohtajalle on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa vaikkapa yhteisöoikeudellisesta vastuustaan johtuen, hän on asiassa esteellinen intressijäävin perusteella. 6. Ohjaus- ja valvontajäävi Henkilö on hallintolain kohdassa tarkoitetun ohjaus- ja valvontajäävin perusteella esteellinen, jos hän tai hänen perhepiiriin kuuluva läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan. Ohjaus- ja valvontajääviä sovelletaan valtion virastoissa ja laitoksissa. Kunnallishallinnossa sitä ei sovelleta. Puolueettomuuden vaarantuminen muusta erityisestä syystä ( yleislausekejäävi ) Hallintolain kohdan mukaan henkilö on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu muusta erityisestä syystä. Tämän esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy puolueettomuuden vaarantumiseen. Syyn puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen säädetyissä esteellisyysperusteissa. Yleislauseketta voidaan soveltaa esimerkiksi tilanteissa, joissa henkilö on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies sekä tilanteet, joissa henkilön ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus. Henkilö voi olla yleislausekkeen perusteella esteellinen käsittelemään lähimmän esimiehensä asiaa, esimerkiksi esimiehelleen annettavaa palkankorotusta tai varoitusta. Se, että viranhaltija on jättänyt eriävän mielipiteen toimielimen päätökseen, ei tee häntä esteelliseksi käsittelemään asiaa uudelleen mahdollisen muutoksenhaun johdosta. Jos esimerkiksi lautakunta päättää asiasta viranhaltijan päätösehdotuksesta poikkeavalla tavalla, viranhaltijan ainoa keino vapautua esittelijänvastuustaan on jättää eriävä mielipide. Jos lautakunnan päätöksestä tehdään kuntalain mukainen oi-

6 kaisuvaatimus tai mikäli siitä valitetaan erityislain nojalla, viranhaltija ei ole esteellinen valmistelemaan asiaa lautakunnan päätettäväksi. Oikeuskäytännössä (KHO: /1145) yhtiön entiset hallituksen jäsenet on katsottu yleislausekkeen nojalla esteellisiksi yhtiölle myönnettävää takausta käsiteltäessä. Osakeyhtiö oli tarvitsemansa lisärahoituksen kattamiseksi pyytänyt kaupungilta takausta, sijoitusta tai pääomalainaa. Yhtiön hallitukseen olivat tuolloin kuuluneet kaupunginjohtaja ja kaupunginhallituksen jäsen. He osallistuivat rahoitusasian valmisteluun kaupunginhallituksessa vasta sen jälkeen kun heidän jäsenyytensä yhtiön hallituksessa oli päättynyt. He eivät enää olleet esteellisiä osallistumaan asian valmisteluun yhteisöjäävin perusteella. Heidän aikaisempi jäsenyytensä yhtiön hallituksessa oli kuitenkin sellainen erityinen syy, jonka johdosta luottamus heidän puolueettomuutensa oli korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan vaarantunut muusta erityisestä syystä. KHO katsoi, että hallituksen entiset jäsenet olivat olleet esteellisiä osallistumaan asian valmisteluun kaupunginhallituksessa, ja valtuuston päätös myöntää yhtiölle pääomalainaa oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Ennakkoasenne tai mielipiteen ilmaiseminen käsiteltävästä asiasta ei yleensä tee esteelliseksi. Se, että henkilö on julkisesti tai yleisessä kirjelmässä ottanut kantaa asiaan taikka tehnyt yksityishenkilönä asiaa koskevan muistutuksen, ei automaattisesti merkitse, että hän olisi esteellinen yleislausekkeen perusteella. Erityisesti perustuslaissa turvattu jokaiselle kuuluva sananvapaus ja kunnallisen demokratian toimivuus edellyttävät sitä, että kaikilla kuntalaisilla tulee olla oikeus esittää mielipiteensä ilman, että mielenilmaus tekisi heidät aina esteellisiksi. Esimerkiksi muistutuksen tekeminen ei tee henkilöä asianosaiseksi ja sellaisena esteelliseksi osallisuusjäävin perusteella - sen sijaan valittaja tai oikaisuvaatimuksen tekijä on asianosainen ja siten esteellinen muutoksenhakuasiansa käsittelyssä. Tapauksessa KHO 2004:16 jaoston puheenjohtaja oli sanomalehtihaastattelussa selvittänyt toimittajalle vireillä olevan ympäristölupahakemuksen mukaisen louhinta- ja murskaushankkeen taustaa, aikaisempia vaiheita ja hankkeen sallittavuutta alueella voimassa olevan yleiskaavan kannalta sekä esittänyt omia arvioitaan hankkeen hyväksyttävyydestä. Tämä ei tehnyt puheenjohtajaa ennakkoasenteen perusteella esteelliseksi sittemmin osallistumaan hanketta koskevan ympäristölupa-asian käsittelyyn. Yleislausekejäävin soveltamista on käsitelty myös ratkaisussa KHO:2009:41. Henkilö oli jätettyään irtisanoutumisilmoituksensa kunnanhallitukselle sen pyynnöstä esittänyt selvityksensä irtisanoutumisen syistä. Hänen mukaansa irtisanoutumisen syynä oli se, ettei kunnan toimintatapa vastannut hänen käsitystään hyvästä hallintotavasta ja henkilöstöpolitiikasta. Selvityksessä oli esitetty yleisluonteisesti näkemyksiä kunnanjohtajan, kunnanhallituksen ja sen puheenjohtajan toimintatavoista, yhteistyössä ilmenneistä puutteista ja asiantuntijaorganisaation sivuuttamisesta päätöksenteossa sekä irtisanoutuneen henkilön epätasaarvoisena pitämästä palkkapolitiikasta. Lisäksi selvityksessä oli kuvattu esimerkein muun ohessa kunnanjohtajan toimintaa. Asiassa ei kuitenkaan ole ilmennyt sellaisia erityisiä seikkoja, joiden johdosta luottamuksen kunnanjohtajan puolueettomuuteen asiassa olisi ollut syytä katsoa vaarantuneen. Kunnanjohtaja ei siten ollut esteellinen esittelemään asiaa kunnanhallituksessa.