EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHK VALIOKUNNAT

Transkriptio

1 EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHK O VALIOKUNNAT

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 238/2004 vp vuosilomalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Saapunuti Lausuntoa varten Mietintövk: TyV Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: TilaJcoodi: Käsittely Saapumispvm: päättynyt Lopputoimi: PeVL 1/2005 vp Lopputoim.pvm% , Lausunto lähetetty TyV Valmistunut Jatkettu I käsittely Yksityiskohtainen käsittely Epävi rai1inen keskustelu Jatkettu I käsittely Asiakirja merk. saapuneeksi Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu JatJtettu I käsittely Asiakirja merk. saapuneeksi Asiantuntijakuulemisen päättäminen Jatkettu I käsittely As iantunt ij öiden kuuleminen -professori Veli-Pekka Viljanen (K) -professori Seppo Koskinen (K) Jatkettu I käsittely I käsittely Kirjaus Lisäselvitys merk. oikeusministeriön lisäselvitys saapuneeksi Asiantuntijoiden kuuleminen -lainsäädäntöneuvos Tarja Kröger työministeriö -lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren oikeusministeriö (K) -oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin (K) - professori Kari-Pekka Tiitinen (K) -professori Mikael Hiden (K) -professori saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten PeVL 1/2005 vp PeVL 1/2005 vp sihteerin laatimat muutosehdotukset luonnokseen Lausuntoluonnnos Kaarlo Tuori Ilm. vkaan (K) OIKEUSMINISTERI Ö LAUSUNTO Lainvalmisteluosasto Lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren

3 Perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS VUOSILOMALAIKSI JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI (HE 238/2004 VP) Y:\Eduskuritalaus\2004\HE PeV.doc Perustuslain mukaan sekä työ- että virkasuhteessa olevien henkilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Vuosilomasääntely on osa perustuslain 18 :n turvaamaa työaikasuojelua. Työsuhteiden vähimmäisehdot määräytyvät kuitenkin pitkälti työehtosopimusten mukaan. Perustuslakivaliokunta on työsopimuslakia koskevassa lausunnossaan (PevL 41/2000 vp) arvioinut työehtosopimusten ja perustuslain 80 :n välistä suhdetta. Perustuslain 80 sääntelee asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä eikä sellaisenaan koske sitä, mistä työelämän kysymyksistä voidaan sopia työehtosopimuksilla. Kysymys on siitä, mistä työelämän asioista ylipäätään säädetään lailla ja mitkä järjestetään työmarkkinaosapuolten keskinäisin sopimuksin. Mahdollisuutta poiketa lain säännöksistä työehtosopimuksella tulee tarkastella 80 :n 1 momentin valossa siltä osin kuin se koskee asioita, jotka perustuslain mukaan "muuten kuuluvat lain alaan". Vaitiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä on sen vuoksi, että työehtosopimuksella ei voida poiketa lain vähimmäistasosta tavalla, joka olisi ongelmallinen perustuslain 18 :n 1 momentin turvaaman työntekijän työsuojelun kannalta. Selvää on myös, ettei työehtosopimuksella voida poiketa Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten eikä EU:n lainsäädännön vähimmäisvaatimuksista. Ehdotettu uusi lainsäädäntö ei perustelujen mukaan merkitse työntekijöiden lomaoikeuden huonontumista eikä tältä osin ole ongelmallinen valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Mahdollisuus poiketa työehtosopimuksella lain säännöksistä tulisi mahdollisimman selkeästi rajata lailla, koska poikkeamismahdollisuus on keskeinen valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Ehdotettu 30 ei näytä olevan aivan selkeä varsinkin valtion virkamiehiä koskevan sääntelyn osalta. Esityksen 30 :ssä säädetään, että työsopimuksella voidaan sopia toisin mm. lomakaudesta, vuosilomapalkan ja lomakorvauksen laskemisesta ja maksamisesta, vuosiloman jakamisesta ja talviloman sijoittamisesta muuhun keskenään sopimaansa työajan lyhennykseen, säästövapaasta sekä sii- Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Telekopio Sähköpostiosoite Korkeavuorenkatu 37 PL 25 (09) (09) kirjaamo.om@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO 2(2) tä, mitä 8 :n 2 momentissa säädetään. Lisäksi saadaan sopia 7 :ssä säädetystä työssäolon veroisesta ajasta sken, että sovittu järjestely turvaa

4 työntekijöille tässä laissa säädettyjä vastaavan pituiset vuosilomat. Esityksen 30 :ssä ei säädetä vuosiloman ansainnasta (5 ). Tämä merkitsee, että loman pituutta koskevasta säännöksestä ei voida poiketa työehtosopimuksella. Perustelut näyttävät kuitenkin olevan ristiriidassa ehdotetun lakitekstin kanssa. Esityksen 38 :n 3 momentin mukaan valtion virkamies saa varsinaista vuosilomaa kolme arkipäivää kultakin täydeltä lomanmääräytymiskuukaudelta, jos hänellä ennen lomakauden alkamista on vuosilomaan oikeuttavaa palvelusaikaa yhteensä 15 vuotta. Saman pykälän 4 momentin mukaan 3 momentin säännösten soveltamisesta saadaan sopia 30 :ssä tarkoitetulla tavalla. Perustelujen mukaan (s. 82) valtion virkamiesten kolmen päivän lomaoikeudesta 15 palvelusvuoden jälkeen voitaisiin sopic /aitakunnallisella virkaehtosopimuksella, ei kuitenkaan kahden ja puolen arkipäivän lomaoikeutta vähentäen. Tämä näyttää olevan ristiriidassa lain 38 :n 3 momentin 1 kohdan ja 4 momentin kanssa. 38 :n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tämä momentti on tarpeen jotta olisi mahdollisuus sopia virkaehtosopimuksella ehdotetun lain etuuksia paremmista kolmen päivän lomaoikeudesta ja talvipidennyspäivästä. Valtion virkamiesten vuosilomasta säädetään nykyään siitä annetussa asetuksessa (692/1973). Esityksen mukaan asetus ehdotetaan kumottavaksi. Valtion virkamiehiä koskevat erityissäännökset otettaisiin lain 38 :ään. Säännösten ottaminen lakiin voidaan pitää oikeana, koska virkamiesten oikeuksien perusteista tulee perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan säätää lailla. Tällä ratkaisulla valtion virkamiesten nykyisiä loma-oikeuksia ei myöskään vähennetä. Säännösten sijoittamista lain voimaantuloa koskevaan pykälään on kuitenkin pidettävä epäonnistuneena ratkaisuna. Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 1 kohdan mukaan työoikeus kuuluu, maakunnan ja Ahvenanmaan kuntien palveluksessa olevien virkaehtosopimuksia koskevin poikkeuksin, valtakunnan toimivaltaan. Näin ollen ehdotuksen 30 :n 3 momentin säännös, jonka mukaan sopijaviranomaisena voivat olla Ahvenanmaan maakunnan hallitus ja Ahvenanmaan maakunnan kunnallinen sopimusvaltuuskunta, on tarpeellinen. Maija Saksiin Perustuslakivaliokunnalle

5 Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona hallituksen esityksestä vuosilomalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 238/2004 vp esitän kohteliaimmin seuraavan. Esityksessä ehdotetaan annettavaksi uusi vuosilomalaki. Lisäksi ehdotetaan eräisiin muihin lakeihin muutokset, jotka johtuvat vuosilomalaista. Uutta vuosilomalakia sovellettaisiin eräin rajoituksin sekä työsuhteessa että virkasuhteessa oleviin työntekijöihin. Lakiehdotukset liittyvät perustuslain 18 :ssä turvattuun julkisen vallan velvollisuuteen huolehtia työvoiman suojelusta. Säännöksen sisältö täsmentyy Suomen kansainvälisten velvoitteiden kautta. Suomessa tuli vuonna 1973 voimaan ILO:n palkallisia vuosilomia koskeva yleissopimus 132 (SopS 71/1990). Sopimuksen 3 artiklan mukaan loma ei saa olla vuoden palvelusajalta missään tapauksessa kolmea työviikkoa lyhyempi. Sopimuksen 4 artiklan mukaan henkilöllä, jonka työssäolo on vuoden aikana ollut lyhyempi, kuin mitä vaaditaan täyden loman saamiseen, tulee olla oikeus tuon vuoden osalta työssäoloaikaa vastaavaan palkalliseen lomaan. Sopimuksen 7 artiklan mukaan jokaisen tulee saada koko loman ajalta vähintään säännön mukainen tai keskimääräinen palkkansa. Tämä rahamäärä on maksettava ennen lomaa, jolle työntekijää ja työnantajaa sitovassa sopimuksessa toisin määrätä. Sopimuksen 8 artiklan mukaan vuosiloma voidaan jakaa osiin, mutta yhden osan lomista tulisi olla vähintään kahden yhtäjaksoisen työviikon pituinen, ellei työntekijää ja työnantajaa sitovissa sopimuksissa toisin määrätä. Tämä vuosiloman yhdenjaksoinen osa on 9 artiklan mukaan pidettävä viimeistään vuoden kuluessa ja jäljelle jäävä osa viimeistään 18 kuukauden kuluessa sen vuoden päättymisestä, jonka osalta lomaoikeus on syntynyt. Työsuhteen päättyessä voidaan sopimuksen 11 artiklan nojalla antaa lomakorvaus tai hyvitys. Sopimuksen 12 artiklan mukaan sopimus, jonka tarkoituksena on luopua oikeudesta palkalliseen vähimmäisvuosilomaan tai luopua sellaisesta lomasta korvausta vastaan tai muulla tavoin on mitätön tai kielletty. Euroopan neuvoston uudistetun sosiaalisen peruskirjan 2 artiklan 3 kohdan mukaan työntekijällä on oikeus neljän viikon palkalliseen vuosilomaan. Vuosilomasta tulisi pitää kaksi viikkoa yhdenjaksoisesti. Sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä on ensimmäisestä valvontakerrasta lähtien pidetty työntekijöiden suojelun vuoksi peruskirjan vastaisena sitä, että työntekijä voisi luopua oikeudestaan vuosilomaan rahakorvausta vastaan. Vuosilomaa ei voi vaihtaa rahaksi vaikka työntekijä suostuisi siihen (Conclusions I s. 170). Tämä kanta on vahvistettu useasti myöhemmin (Ks. esim Con-clusions IV s. 17, VIII s. 44, XIII-I s ). Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että työsuhteen päättyessä voidaan maksaa rahakorvaus (Conclusions I s. 170, V s. 14). Valvontakäytännössä on myös kiinnitetty huomiota siihen, että loma tulee voida siirtää sairauden vuoksi, jos se on välttämätöntä kahden viikon yhtäjaksoisen loman turvaamiseksi (Conclusions XII-2 s. 62). Suomen osalta on valvontakäytännössä

6 oltu epävarmoja sen suhteen täyttääkö mahdollisuus poiketa loman pituudesta ja osa-aikaisten työntekijöiden tilanne sopimuksen vaatimukset (Conclusions XIII-3 s ). EY:n tuomioistuin on todennut, että oikeus vuosilomaan sisältyy yhteisön oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin, sillä se sisältyy yhteisön työntekijöiden sosiaalisia oikeuksia koskevaan peruskirjaan (C-173/99). Oikeus palkalliseen vuosilomaan on turvattu myös EU:n perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa. EU:n työaikadirektiivi (2003/88/EY) asettaa velvollisuuden turvata työntekijöille neljän viikon palkallinen vuosiloma. Direktiivin 7 artiklan mukaan tämä oikeus koskee myös niitä työntekijöitä, joiden työpäivien tai työtuntien määrä on niin vähäinen, etteivät he sen vuoksi saa oikeutta vuosilomaan. Näillä työntekijöillä on direktiivin mukaan oikeus saada yhdenjaksoinen vapaa työsuhteen keston perusteella. Direktiivin 7 artiklan mukaan vuosilomaa ei saa työsuhteen kestäessä korvata rahalla. Ehdotetussa vuosilomalaissa on otettu asianmukaisesti huomioon perustuslain 18 :ssä, yhteisön oikeudessa ja Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa asetetut vaatimukset, muutamaa täsmennystä edellyttävää lainkohtaa lukuun ottamatta. Ehdotetun 24 :n mukaan Hman työntekijän suostumusta vuosilomaa tai sen osaa ei saa määrätä äitiys- tai isyysloman ajaksi. Vuosiloma voidaan antaa vielä kuuden kuukauden kuluessa tällaisen perhevapaan päättymisestä, jos vuosilomaa ei sen ole voitu antaa vuosiloman antamiselle säädetyissä aikarajoissa. Ehdotetun 7 :n mukaan erilaiset perhesyihin liittyvät vapaat rinnastetaan työssäoloaikaan kun arvioidaan lomaoikeuden kertymistä. Vuosilomapalkan pohjana olevaan palkkasummaan ehdotetaan 12 :ssä lisättäväksi palkka sellaisilta palkattomilta poissaolojaksoilta, jotka perustuvat perhesyihin. Nämä ehdotukset toteuttavat erityisesti perustuslain 19 :n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvollisuutta tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Säännöksillä toteutetaan myös 6 :n 4 momentissa asetettua velvollisuutta edistää sukupuolten tasa-arvoa työelämässä. Ehdotetun 30 :ssä säädetään niistä säännöksistä, joista voidaan poiketa valtakunnallisten työnantajaja työntekijäjärjestöjen välisillä työehtosopimuksilla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain 80 :n 1 momentin estämättä mahdollisena sitä, että työelämän kysymyksistä voidaan sopia työmarkkinaosapuolten keskinäisillä sopimuksilla (PeVL 41/2000 vp). Epäselvää sitä vastoin on, missä määrin perusoikeuksia voidaan säännellä työehtosopimuksilla. Työehtosopimuksilla ei kuitenkaan nähdäkseni voida poiketa kansainvälisten sopimusten vähimmäisvaatimuksista. Niinpä ehdotettua 30 :ää olisi vielä täsmennettävä siltä osin, että vuosiloman jakamisesta ei voida sopia kuitenkaan niin, että lomaan ei sisältyisi kahden viikon yhtämittaista jaksoa. Ehdotetussa 30 :ssä kiel-

7 letään sopiminen ehdotetun 7 :n 2 momentin 1 kohdan perhevapaita koskevasta säännöksestä. Perustuslain 19 :n 3 momentissa ja 6 :n 4 momentissa julkiselle vallalle asetettujen velvoitteiden toteuttaminen edellyttää, ettei sopimuksilla voida poiketa myöskään muista perhevapaita koskevista lain vähimmäismääräyksistä. Ehdotetun 30 :n 3 momentissa säädetään niistä viranomaisista ja muista julkisoikeudellisista yhteisöistä, joita pidetään valtakunnallisiin työnantajajärjestöihin rinnastettavina. Säännöksessä mainitaan muun muassa Suomen Pankki, mutta ei Kansaneläkelaitosta. Tämän säännöksen perusteluista tai 1 :n soveltamisalaa koskevan säännöksen perusteluista ei käy ilmi, millä perusteella Kelan henkilöstön vuosilomaoikeus ja sitä koskevat ehdotetun lain säännöksistä joiltain osin poikkeavat sopimusjärjestelyt olisi tarkoitus jättää lain soveltamisalan ulkopuolelle. Lakiin tulisi nähdäkseni tehdä tarvittavat lisäykset, joilla turvataan yhdenvertaisesti se, että Kelan ja sen henkilöstön välisillä sopimuksilla voidaan lain voimaantulon jälkeenkin sopia myös lain 30 :n mukaisista asioista. Lisäksi tulisi huolehtia siitä, ettei lain voimaantulo merkitsisi puuttumista Kelan ja sen henkilöstön välisen voimassa olevan sopimuksen sisältöön. Perustuslakivaliokunnan mukaan omaisuuden perustuslainsuoja turvaa sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto taannehtivasti puuttua sopimussuhteiden koskemattomuuteen ie ole ehdoton (PeVL 21/2004 vp, PeVL 28/1994 vp, PeVL 37/1998 vp, PeVL 63/2002 vp). Kysymys on muun muassa perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 12/2004 vp, PeVL 48/1998 vp, PeVL 33/2002 vp.) Nähdäkseni olisi perustuslain näkökulmasta asianmukaista turvata siirtymäsäännöksellä se, että lain voimaantulo ei vaikuta voimassa olevaan Kelan ja sen henkilöstön väliseen sopimukseen työntekijöiden oikeuksia heikentävästi. Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Eduskunnan perutuslakivaliokunta on päivätyllä kirjeellään kutsunut minut kuultavaksi asiantuntijana valiokunnan kokouksessa Hallituksen esityksestä vuosilomalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 238/2004).

8 Valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen on sittemmin pyynnöstäni täsmentänyt kutsun tarkoituksen kuulla minua esityksen "yksityiskohdista ja ylipäänsä substanssista". Hallituksen esitys antaa minulle kuitenkin aiheen kiinnittää huomiota myös eräisiin -jos ei aivan perustuslaillisiin niin ainakin periaatteellisiin - kysymyksiin. 1 Soveltamisala 1.1 Hallituksen esityksen 1 :n 1 momentin mukaan lain soveltamisala olisi yleinen. Sitä sovellettaisiin sekä työ- että virkasuhteessa tehtävään työhön. Esityksen ensimmäisen pykälän perusteluissa mainitaan nimenomaisesti (1) valtion virkamieslaissa (750/1994) tarkoitetut virkamiehet, (2) kuntien ja kimtayhtymien viranhaltijat sekä (3) evankelisluterilaisen kirkon viranhaltijat (s. 44). Samalla sivulla todetaan yleisesti: "Lakia sovellettaisiin, ellei muusta ole säädetty, myös sellaisiin virkasuhteessa oleviin, joihin ei sovelleta valtion virkamieslakia - -." Lainatussa lausumassa tarkoitettuina "virkasuhteina", joista on säädetty erikseen, voitaneen pitää ainakin tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa (1382/1995), Suomen Pankin virkamiehistä annetussa laissa (1166/1998) sekä eduskunnan virkamiehistä annetussa laissa (1197/2003) tarkoitettuja virkasuhteita. 1.2 Ollakseni aikaisemmin eduskunnan virkamiesten työajasta lausumani kanssa johdonmukainen, minun on päädyttävä siihen, että hallituksen esityksessä ei ole tarkoitettu säätää Eduskunnan virkamiesten vuosilomista, ellei Eduskunta itse näin -joko tässä yhteydessä tai myöhemmin - päätä niin. 1.3 Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 42 :n mukaan "(K)anslian virkamiesten palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä valtion virkaehtosopimuksessa sovitaan, jollei kansliapäällikkö toisin määrää." 1 Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain 12 luvussa on säännökset virkaehtosopimusmenettelystä Suomen Pankissa. Näistä säännöksistä käy ilmi, että "(V)irkamiesten palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään." 2 Kummassakaan edellä viimeksi mainitussa laissa ei ole säännöksiä virkamiesten vuosilomista. Näin ollen voitaneen katsoa, että hallituksen esityksen mukaista vuosilomalakia olisi sovellettava puheena olevien virkamiesten palvelussuhteissa.! Tässä yhteydessä ei liene mitään merkitystä sillä, että saman lainkohdan toisen momentin mukaan palvelussuhteen ehdoista on neuvoteltava kansahan neuvottelukelpoi siksi hyväksymien virkamiesyhdistysten kanssa. 2 So. Suomen Pankin ja siellä toimivien virkamiesyhdistyksessä välisellä virkaehtosopimuksella sovitaan.

9 1.4 Hallituksen esityksen soveltamisalasäännöksen perusteluissa on lausuttu vielä "Saattamalla valtion virkamiehet yleisen vuosilomalain soveltamisalan piiriin valtion virkamiesten vuosilomasta annettu asetus, eräiden valtion palveluksessa olevien osa-aikaisten ja sivutoimisten virkamiesten sekä tuntiopettajien vuosilomasta ja vuosilomakorvauksesta annettu asetus, ulkomaanedustuksen virkamiesten vuosilomista annettu asetus sekä valtion työntekijäin vuosilomista annettu valtioneuvoston päätös (284/1978) kumottaisiin. Valtion virkamiesten vuosilomasta ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi lain 38 :n 3 momentissa. Lisäksi valtion virkaehtosopimuksella on sovittu valtion virkamiesten vuosilomasta annetun asetuksen mukaisista lomaetuuksista. Saattamalla myös valtion virkamiehet vuosilomalain piiriin ei heikennettäisi valtion virkamiesten voimassa olevia vuosilomaetuuksia." 3 Asetus valtion virkamiesten vuosilomasta on annettu vuonna 1973 (692/1973). Sitä on muutettu viimeksi vuonna Tuntematta käytäntöä jo edelle lainatusta voidaan kuitenkin päätellä, että asetusta on sovellettu vain 'ydinvaltion' virkamiesten palvelussuhteissa. 2 "Saavutetut edut": valtion virkamiehet vastaan muut virkamiehet ja viranhaltijat Tarkastellessaan esityksensä suhdetta perustuslakiin hallitus lausuu muun ohessa: Valtion virkamiesten vuosilomasta annetussa asetuksessa säädetään vuosilomalaista poiketen talvilomapidennyspäivistä ja kolmen päivän ansaintasäännöstä virkamiehille, joilla on vähintään 15 vuotta vuosilomaan oikeuttavaa palvelusaikaa. Nämä valtion virkamiesten ehdotetussa vuosilomalaissa olevia etuuksia paremmat etuudet ehdotetaan edelleen säilytettäväksi säännöstasolla. Koska perustuslain 80 edellyttää yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettäväksi lailla, ehdotetaan, että lain 38 :n 3 momentissa säädettäisiin mainitun asetuksen 2 ja 16 :ää vastaavasti valtion virkamieslaissa tarkoitetussa virkasuhteessa sovellettavasta kolmen päivän ansaintasäännöstä ja talvipidennyspäivistä. Ehdotettu menettely merkitsisi sitä, että valtion virkamiesten lomaoikeuksia ei edellä tarkoitetuilta osin muutettaisi. 'Ydinvaltion' virkamiehillä säilyisi siis aikaisemmat vuosilomaetuudet, jotka ovat edullisemmat kuin hallituksen esityksessä säädettäväksi tarkoitetut etuudet; ja kaiken lisäksi aikaisemmasta poiketen vahvistettuina lain tasoisella normilla. Lienee niin, että niin tasavallan presidentin kanslian kuin Suomen Pankin virkamiehillä samoin kuin kunnallisilla viranhaltijoilla, evankelis-luterilaisen kirkon ja ehkä myös ortodoksisen kirkkokunnan viranhaltijoilla on (voimassa olevassa) vuosilomalaissa ja siten myös nyt käsiteltävässä ehdotuksessa säädettyä paremmat vuosilomaetuudet. Tasavallan presidentin kanslian virkamiesten vuosilomaetuudet perustuvat valtion virkaehtosopimuksen määräyksiin (ellei kansliapäällikkö ole määrännyt muuta). Suomen Pankin virkamiesten vuosilomaoikeudet määräytynevät pankissa tehtyyn virkaehtosopimukseen [tai ehkä johonkin näitä varhempiin Suomen Pankin päätöksellä 3 S

10 vahvistettuihin määräyksiin]. Kunnallisten viranhaltijain sekä evankelisluterilaisen kirkon viranhaltijain vuosiloma määräytyy puolestaan (käytännössä) yksinomaan virkaehtosopimusten perusteella. 4 Ortodoksista kirkkokuntaa lukuun ottamatta kaikki edellä mainitut julkisoikeudelliset yhteisöt ovat jollakin perusteella velvollisia noudattamaan virkaehtosopimusten määräyksiä vuosilomaetuuksista. Tasavallan presidentin kanslian samoin kuin sen piirissä toimivien virkarrriesyhdistysten sidonnaisuus näyttäisi olevan vain "välillinen", koska se nojaa tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 42 :n 1 momentin säännökseen. Sitä vastoin 'ydinvaltio' ja joissakin tapauksissa valtion virkaehtosopimuslain 3 :n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu hallinnonalan neuvotteluviranomainen sekä Suomen pankki ovat sidottuja virkaehtosopimuksen osallisina. Kunnat ja kuntayhtymät sekä evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnat ja seurakuntayhtymät taas ovat sidottuja Kunnallisen työmarkkinalaitoksen tai Evankelis-luterilaisen sopimusvaltuuskunnan allekirjoittamiin virkaehtosopimuksiin. Ehkä perustuslainkin kannalta tarkasteltava kysymys on mainittujen julkisoikeudellisten yhteisöjen virkamiesten ja viranhaltijain tai oikeammin heitä virkaehtosopimusneuvotteluissa edustavien virkamiesjärjestöjen tosiasiallisten neuvotteluasemien olennaiset erot. Jos (kun) valtion virkamiehille turvataan lain tasoisella säännöksellä nykyiset - hallituksen esityksessä ehdotettua paremmat edut, on heitä edustavien järjestöjen ja heidän itsensä kannalta likimain samantekevää, poistetaanko valtion virkaehtosopimuksesta määräykset 'ydinvaltion' virkamiesten vuosilomaetuuksista. Mutta näiden määräysten poistaminen johtaisi suoraan siihen, että tasavallan presidentin kanslian virkamiesten vuosilomaetuudet määräytyisivätkin vain (ehdotettavan) vuosilomalain mukaan(; ellei kansliapäällikkö määräisi toisin). Kunnallisia viranhaltijoita sekä evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijoita (samoin kuin Suomen Pankin virkamiehiä) edustavien virkamiesjärjestöjen neuvotteluasema olisi siis hyvin selkeästi heikompi kuin valtion virkamiesjärjestöjen, jos työnantajayhteisö irtisanottuaan virkaehtosopimuksen päättymään vaatisi aiemmin sovittuihin vuosilomaetuuksiin heikennyksiä. Virkamiesjärjestöt eivät näissä tapauksissa voisi "nojautua minkäänlaiseen perälautaan", käyttääkseni työmarkkinaslangia. 3 Vaikutukset Ahvenanmaalla * Hallituksen esityksessä (s. 44) mainitulla lailla kunnallisten viranhaltijain vuosilomista ei ole ollut eikä ole minkäänlaista käytännön merkitystä.

11 11 Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella säädettävä vuosilomalaki tulee sovellettavaksi sellaisenaan työsuhteissa. Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluu sitä vastoin sekä maakunnan palveluksessa että Ahvenanmaan kuntien viranhaltijoita koskevat asiat. Tällä kohden "asetelma" lienee pitkälti edellä kuvatun kaltainen. Ahvenanmaan maakunnan virkamiesten vuosilomista on voimassa "maakunta-asetus", joka vastaa edellä tarkoitettua asetusta valtion virkamiesten vuosilomista. 5 Kunnallisella sektorilla lienee vuosilomista sovittu virkaehtosopimuksin kuten Mannersuomessa. Näiden kysymysten arviointi ja ratkaiseminen kuluu tietenkin asianomaisille ahvenanmaalaisille viranomaisille tai vastaaville. 4 Työ- ja virkaehtosopimuskelpoiset yhteisöt Hallituksen esityksen 30 :ssä on - työlainsäädännölle tyypilliset - säännökset siitä, että lain muutoin pakottavista säännöksistä saadaan poiketa työ- tai virkaehtosopimuksella, näiden sopimusten oikeusvaikutuksista sekä sopijapuolista. Yksityisellä sektorilla sopijapuolina voivat olla vain valtakunnalliset työnantaja-ja työntekijäyhdistykset, so. käytännössä (vähintään) liittotasoiset organisaatiot. Esityksen 30 :n 3 momentissa sopijapuolista julkisella sektorilla ehdotetaan säädettäväksi seuraavasti: "Mitä tässä pykälässä säädetään työnantajien valtakunnallisesta yhdistyksestä, sovelletaan vastaavasti valtion neuvotteluviranomaiseen tai muuhun valtion sopimusviranomaiseen, kunnalliseen työmarkkinalaitokseen, evankelis-luterilaisen kirkon sopimusvaltuuskuntaan ja ortodoksiseen kirkkokuntaan, Suomen Pankkiin sekä Ahvenanmaan maakunnan hallitukseen ja Ahvenanmaan maakunnan kunnalliseen sopimusvaltuuskuntaan." Koska säännöksessä tarkoitettu "muu valtion sopimusviranomainen" ei välttämättä ole valtakunnallinen organisaatio ja koska Suomen Pankki taas on - ainakin jossakin mielessä - yksittäinen työnantaja, voisi ehken ajatella, että myös Kansaneläkelaitoksella tulisi olla vastaava sopimiskelpoisuus sen tehdessä Kansaneläkelaitoksesta annetun lain (731/2001) 11 :n 2 momentissa tarkoitetun työehtosopimuksen toimihenkilöittensä työsuhteitten ehdoista. 6 Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja Ahvenanmaan maakunnan kunnallisen sopimusvaltuuskunnan sopimiskelpoisuus taas - yhdessä Ahvenanmaan itsehallinnon kanssa - tuo mieleen kysymyksen, tuleeko niiden 'vastapuolena' välttämättä olla valtakunnallinen virkamies- tai viranhaltijayhdistys vai pitäisikö sopijapuolena voida olla maakunnallinen virkamies- tai viranhaltijayhdistys. 5 Landskapsförordning (1998:122) om semester för landskapets tjänstemän. 6 Tällainen lisäys aiheuttaisi tosin 'jatkokysymyksen': voitaisiinko sopijapuolena olevaa toimihenkilöyhdistystä pitää ehdotuksen 30 :n 1 momentissa tarkoitettuna valtakunnallisena työnte-kij äyhdistyksenä.

12 6 Virkaehtosopimuksen määräys vuosiloman siirtämisestä tai keskeyttämisestä Otsikossa tarkoitetusta asiasta lausutaan hallituksen esityksessä seuraava: "Valtakunnallisella virkaehtosopimuksella saataisiin myös sopia virkamiehen tai viranhaltijan vuosiloman siirtämisessä ja keskeyttämissä noudatettavasta ilmoitusajasta ja loman keskeyttämisen perusteista tilanteissa, joissa se on julkisyhteisön toiminnan järjestämiseen liittyvistä painavista syistä tarpeen. Ehdotetut säännökset, joista voidaan työ-ja virkaehtosopimuksella toisin sopia, eivät ole perustuslain kannalta ongelmallisia." 7 Kaikki virkamies- tai viranhaltijajärjestot eivät aina ole olleet eivätkä välttämättä vastaisuudessakaan ole sidottuja virkaehtosopimukseen virkaehtosopimuslain perusteella. Tällaisillakin järjestöillä on Perustuslain 13 :n 2 momentin säännökseen perustuva tai ainakin siitä johdettava työtaisteluvapaus tai -oikeus. Ei liene aivan mahdotonta ajatella, että tällaisen virkamiesjärjestön toimeenpaneman työnseisauksen aiheuttamia haittoja pyrittäisiin vähentämään tai sitä jopa pyrittäisiin "murentamaan" siirtämällä ja keskeyttämällä työnseisauksen ulkopuolella olevien (toiseen, kilpailevaan järjestöön kuuluvien ja virkaehtosopimukseen sidottujen) virkamiesten tai viranhaltijoiden vuosilomia. Virkaehtosopimuslakien säännökset suojelutyöstäkään 8 eivät estäisi julkistyönantajaa määräämästä työnseisauksen ulkopuolella olevia virkamiehiä täyttämään tavanomaiset virkatehtävänsä. Jonkinlaista 'jännitettä' tällaisten sopimusehtojen tai ainakin niiden soveltamisen ja perustuslain välille voisi siten syntyä. Helsingissä, joulukuun 10. päivänä 2004 Kari-Pekka Tiitinen Työoikeuden professori

13 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO HE 238/04 vp vuosilomalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Esityksen perustelujen lopussa olevassa jaksossa Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys on kosketeltu lähinnä kahta kysymystä: mitä ja millä tarkkuudella työntekijän oikeuksista on PL 80 :n mukaan säädettävä lailla sekä samaan yhteyteen liittyen kysymystä, missä rajoissa ja millä edellytyksillä voidaan oikeuttaa työehto- tai virkaehtosopimuksella poikkeamaan laissa olevista määräyksistä. Viimeksi mainitun kysymyksen eräs ulottuvuus on kysymys ns. yleissitovaa työehtosopimusta noudattavan työnantajan asemasta suhteessa työehtosopimuksen määräyksiin. Siltä osin kuin lakiehdotuksessa on nostettu lain tasolle määräyksiä, jotka tähän asti on annettu asetuksen tasolla, ei ehdotus kaipaa enempiä kommentteja. Muiltakin osin vaikuttaa siltä, että ehdotuksella ollaan enemmänkin selkiinnyttämässä kuin muuttamassa nykyisten säännösten sisältöä eikä ehdotus tähänkään nähden juuri aiheuta ongelmia valtiosäännön kannalta. Joitakin havaintoja laissa tapahtuvan säätelyn ja virkaehto- tai työehtosopimuksissa tapahtuvan säätelyn suhteesta lienee kuitenkin aiheellista esittää. Sekä perusoikeussäännösten vakiintuneiden tulkintatapojen mukaan että myös PL 80 :n nimenomaisen säännöksen mukaan on yksilön oikeuksien keskeiset asiat (perusteet) säädettävä laissa. Perustuslaissa ei missään lausuta, että tästä lailla säätelyvaatimuksesta olisi olemassa virkaehto- ja työehtosopimuksia (niiden tyyppistä järjestelyä) koskeva poikkeus. Käytännössä on työehtosopimusjärjestelmä ollut vakiintunut jo ennen nykyisiä käsityksiä välttämättömyydestä säätää yksilön oikeuksien perusteista lailla (nykyinen työehtosopimuslaki on säädetty vuonna 1946). Työehtosopimusten sitovuuden perustana on ollut sopimuskonstruktio, ts. se että sidotuksi tulleet ovat olleet sopijajärjestöjen tai niiden jäsenjärjestöjen jäseniä ja tulleet tätä kautta sidotuiksi edustajiensa tekemiin sopimuksiin. Tämä sopimuskonstruktio, nojautuminen sopimusvapauteen, oli selvästi mukana, kun kollektiivinen sopimusjärjestelmä vuonna 1970 ulotettiin myös kunnallisiin viranhaltijoihin ja työntekijöihin sekä valtion virkavirkamiehiin erillisillä laeilla, joiden säätämisen perustuslakivaliokunta katsoi eri syistä edellyttävän perustuslainsäätämisjärjestystä (pevl 2/70 vp ja pevl 3/70 vp). Voidaan siten sanoa, että perusoikeuksiin liittyvän lailla säätämisvaatimuksen vakiintuessa ja täsmentyessä ja

14 sittemmin PL 80 :äa säädettäessä oli jo olemassa työehtosopimus- ja virkaehtosopimusjärjestelmän sisältämä poikkeus tai varaus näihin vaatimuksiin eikä nähdäkseni mikään vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa tai nykyisen PL 80 :n säätämisessä osoita, että tällainen poikkeus tai varaus olisi haluttu poistaa. Se, että työehtosopimukset ja virkaehtosopimukset on tällä tavoin hyväksytty palvelussuhteessa olevien oikeuksia koskevana normilähteenä, ei tietysti merkitse näiden sopimusjärjestelmien ja niissä järjestettävissä olevien normisisältöjen riippumattomuutta laista. Järjestelmät perustuvat lakiin ja laista riippuu, minkälaisia kysymyksiä sopimuksin voidaan järjestellä. Lainsäätäjä ei myöskään ole vapaa siirtämään missä laajuudessa ja väljyydessä tahansa asioita säädeltäväksi työehto- ja virkaehtosopimuksin, vaan sekä perusoikeussäännöstön sinänsä että PL 80 :n säännöksen täytyy katsoa asettavan jonkinlaisia rajoja sille, mitä lainsäätäjä tässä kohden voi tehdä. Missä nämä rajat kulkevat, on arvioitava esiin nousevien kysymysten kohdalla erikseen. Näitä rajoja on hieman kosketeltu perustuslakivaliokunnan neljä vuotta sitten antamassa lausunnossa pevl 41/00 vp, joka koski esitystä työsopimuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Lausunto on erityisen merkittävä kuitenkin lähinnä siksi, että valiokunta on siinä ottanut kantaa myös edellä tarkoitettujen kollektiivisopimusten ns. yleissitovuuteen, ts. niihin vaikutuksiin, jota sopimusmääräyksillä voi olla sellaisten työsuhdeosapuolten (työnantajien ) toiminnassa, jotka eivät ole järjestöjäsenyyden kautta sidottuja ko. sopimukseen. Kun edellä viitattu oikeutusperuste, sopimuskonstruktio tai sopimusvapauteen nojautuminen, ei ulotu yleissitovuustilanteisiin, on tällaisen sitovuuden perustelut etsittävä muunlaisista argumenteista. Sen havainnollistamiseksi, minkälaisen tulkintalinjan valiokunta on melko vastikään omaksunut edellä viitatuissa kysymyksissä, lainaan tähän joitakin kohtia mainitusta lausunnosta pevl 41/00 vp. Valiokunta totesi mm.: "Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvien asioiden jäljestäminen työehtosopimuksilla pohjautuu työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, joka nojautuu perustuslain 13 :n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja joka työnantajan osalta lisäksi nauttii tietyssä laajuudessa perustuslain 15 :ssä turvattua suojaa. Työehtosopimus on tästä näkökulmasta arvioituna sellainen sääntelykeino, jota perustuslain 80 ei suoranaisesti koske. Tämä perustuslainkohta määrittelee julkisen vallan lainsäädäntövallan käyttämistä, ja on selvää, että jos valtion on tarkoitus antaa vastaavanlaisista seikoista oikeussääntöjä, niistä on säädettävä lailla. Työehtosopimusjärjestelmässä julkinen valta sen sijaan jättää työelämän sääntelyn olennaisin osin työmarkkinaosapuolille itselleen.

15 Työehtosopimuksen yleissitovuus merkitsee työsopimuslakiehdotuksen 2 luvun 7 :n mukaan sitä, että myös järjestäytymättömien työnantajien on vähimmäisehtoina noudatettava yleissitovan työehtosopimuksen määräyksiä työsuhteen ehdoista ja työoloista.... Tämän vaikutuksen johdosta on syytä huomauttaa, että edellä tarkastellun lailla säätämisen vaatimuksen kannalta työehtosopimuksen yleissitovuuden oikeutus sääntelykeinona ei järjestäytymättömiin työnantajiin ulottumisen osalta ole sellaisenaan palautettavissa osapuolten sopimusvapauteen. Näiden työnantajien karmalta kysymyksessä on päinvastoin omaisuuden perustuslain suojan näkökulmasta heidän sopimusvapauteensa kohdistuva rajoitus. Yleissitovuuden avulla pyritään järiesraytymättömässä kentässä varmistamaan tiettyjen vähimmäisehtojen täyttyminen kaikissa asianomaisen alan työsopimuksissa... Yleissitovuuteen liittyvät tavoitteet ovat yhdensuuntaiset perustuslain 18 :n 1 momentin sisältämän työvoiman suojelua koskevan julkisen vallan velvoitteen kanssa. Merkittävää perustuslain 80 :n kannalta on lisäksi, että esityksen mukaan yleissitovuus perustuu lain nimenomaisiin säännöksiin ja että lailla säädetään yleissitovuuden edellytyksistä ja siitä menettelystä, jossa valtakunnallinen työehtosopimus vahvistetaan yleissitovaksi. Valiokunta pitää työehtosopimusten yleissitovuutta perustuslain kannalta mahdollisena järjestelynä....esityksessä jää perustelutekstin lausumien varaan seikkoja, joista viime kädessä riippuu, mitä "työsuhteen ehtoja ja työoloja koskevia" normeja työsopimussuhteissa on yleissitovuuden nojalla noudatettava. Yleissitovuuden lakitasoisen säätelyn tulee tältäkin osin olla riittävän täsmällistä..." Olen pyrkinyt valiokunnan lausunnossa näkyvien kannanottojen valossa arvioimaan käsillä olevaa ehdotusta, erityisesti sen 30 ja 31 :äa. Ehdotuksessa ei nähdäkseni ole sellaista sääntelyä, joka johtaisi ristiriitaan valiokunnan linjausten kanssa. Ymmärtääkseni ehdotuksessa ei tässä myöskään ole sellaista väljyyttä, joka poikkeaisi valiokunnan esillä pitämästä täsmällisyysvaatimuksesta. Tässä kohden arvioitani tosin voi rasittaa se, että kun en riittävästi tunne työoikeutta, en myöskään pysty kunnolla arvioimaan eri ilmausten jättämää liikkumatilaa.

16 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä vuosilomalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 238/2004 vp). Vuosilomaoikeuden sääntelyjärjestelmän valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa merkityksellisiä kiinnekohtia ovat yhtäältä perustuslain 80 :n säännökset lainsäädäntövallan siirtämisestä ja toisaalta ne näkökohdat, jotka koskevat perusoikeuksia koskevien normien antamista. Perustuslain 80.1 :n mukaan "lailla on... säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan". Hallituksen uutta hallitusmuotoa koskevan esityksen perusteluissa (HW 1/1998 vp, s. 131) korostettiin, että lainaamassani säännöksessä tarkoitettiin myös virkamiesten oikeusaseman perusteita. Perusoikeusluvussa on säännöksiä, jotka nimenomaisesti edellyttävät täydentävää lain tasoista sääntelyä ja jotka siten määrittelevät PL 80.1 :ssä tarkoitetulla tavalla "asioita, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan". Lisäksi perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintunut kanta, jonka mukaan lailla on säädettävä kaikista perusoikeuksien käyttämisen kannalta keskeisistä kysymyksistä (PeVL 31/1997 vp, 10/1998 vp ja 18/2001 vp). Perusoikeustasolla vuosilomaoikeuden sääntely liittyy perustuslain 18.1 :n säännökseen, jonka mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Kuten nyt käsiteltävän hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on todettu, työsuojeluun on perusteltua sisällyttää myös työaikasuojelu, johon kuuluu päivittäisen ja viikottaisen työajan ohella myös vuosittaisen työajan sääntely. Nyt ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvat sekä työ- että virkasuhteessa olevat. Valtion virkamiesten vuosilomaoikeudesta on nykyisin säädetty ainoastaan asetuksen

17 tasoisin säännöksin. Ehdotettu laki saattaisi sääntelyn näiltä osin vastaamaan perustuslain edellyttämää normihierarkkista tasoa. Lain 30 :ssä ehdotetaan säädettäväksi siitä, mistä lain säännöksistä työnantajien ja työntekijöiden valtakunnalliset yhdistykset voisivat poiketa työ- tai virkaehtosopimuksella Lisäksi pykälässä säädettäisiin työnantajan oikeudesta soveltaa tällaisia työehtosopimusmääräyksiä myös järjestäytymättömien työntekijöiden työsuhteissa. Lain 31 :ssä ehdotetaan taas säädettäväksi yleissitovaa työehtosopimusta noudattavan työnantajan oikeudesta soveltaa myös sellaisia yleissitovan työehtosopimuksen määräyksiä, jotka poikkeavat lain säännöksistä työntekijöiden haitaksi. Perustuslakivaliokunta on arvioinut tämän kaltaista sääntelymallia työsopimuslakia koskevassa lausunnossaan 41/2000 vp. Valiokunta omaksui tässä lausunnossaan kannan, jonka mukaan "perustuslain 80 sääntelee asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä eikä sellaisenaan koske sitä, mistä työelämän kysymyksistä ylipäätään säädetään lailla ja mitkä järjestetään työmarkkinaosapuolten keskinäisin sopimuksin". Valiokunnan mukaan "yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvien asioiden järjestäminen työehtosopimuksilla pohjautuu työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, joka nojautuu perustuslain 13 :n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja joka työnantajan osalta lisäksi nauttii tietyssä laajuudessa perustuslain 15 :ssä turvattua suojaa". Lausunnossaan valiokunta piti, perustuslain 18.1 :ään viitaten, myös työehtosopimusten yleissitovuutta perustuslain kannalta mahdollisena järjestelynä. Samoin perustuslakivaliokunta piti negatiivisen yhdistymisvapauden ja yhdenvertaisuuden kannalta mahdollisena sääntelyä, jonka mukaan yleissitovaa työehtosopimusta noudattava työnantaja ei saa soveltaa paikallista sopimista edellyttäviä työehtosopimusmääräyksiä. Vuosilomaoikeuden sääntelemistä työehtosopimuksin on vielä arvioitava siltä kannalta, onko sääntely sopusoinnussa sen PL 80.1 vaatimuksen kanssa, jonka mukaan lailla on säädettävä "asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan". Perustuslain 18.1 :ssä ei nimenomaisesti edellytetä, että työvoiman suojelusta, kuten työntekijöiden oikeudesta vuosilomaan, olisi säädettävä lailla. Kun otetaan huomioon hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa selostetut, sopimismahdollisuudelle asetetut rajat, tätä mahdollisuutta on nähdäkseni pidettävä perustuslain 18.1 :n ja

18 perusoikeuksien käyttämistä koskevan lailla säätämisvaatimuksen kannalta ongelmattomana. Heimolassa Kaarlo Tuori

19 Sähköposti Sten Palmgren "# gs&fäoö 9 v/o Uusi vuosilomalaki koskisi sekä julkishallinnon (valtion, kuntien, kirkon) virkamiehiä että työsopimussuhteessa olevia. Ahvenanmaan itsehallintolain 27 :n 21 kohdan mukaan työoikeus kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan maakuunan ja kuntien palveluksessa olevien virkaehtospoimimuksia koskevin poikkeuksin. Itsehallintolain 18 :n 2 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnan virkamiehiä sekä maakunnan palveluksessa olevia henkilöitä koskevia virkaehtosopimuksia. Pykälässä käytetty ilmaisu "maakunnan virkamies" tarkoittaa maakunnan hallituksen virkamiehiä. Saman pykälän 4 kohdan mukaan maakunnalla on myös lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat kuntien viranhaltijoita sekä kuntien palveluksessa olevia viranhaltijoita koskevia virkaehtossoipimuksia. Itsehallintolain säännökset merkitsevät käsitykseni mukaan, että uusi vuosilomalaki on sovellettavissa maakunnan hallituksen ja kuntien työsopimussuhteiseen henkilöstöön mutta sen sijaan ei virkamiehiin/viranhaltijoihin. Kirkkon viranhaltijoita koskevasta lainsäädäntövallasta ei ole eritiyssäännöksiä itsehallintolaissa. Lainsäädäntövalta kuulunee itsehallintolain 21 :n 25 kohdan mukaan valtakunnalle, joten uusi vuosilomalaki koskisi myös maakunnassa toimivien seurakuntien viranhaltijoita. Den nya semesterlagen gäller bäde offentligt anställda tjänstemän (staten, kommunerna, kyrkan) och personer anställda genom arbetsavtal. Enligt punkten i självstyrelselagen hör arbetsrätten tili rikets lagstiftningsbehörighet med undantag av tjänstekollektivavatal för landskapets och kommunernas anställda. Enligt 18 2 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i frägor som gäller landskapets tjänstemän samt tjänstekollektivavtal för landskapets anställda* Uttrycket "landskapets tjänstemän" avser landskapsregeringens tjänstemän. Enligt 4 punkten i paragrafen har landskapet ocksä lagstiftningsbehörighet i frägor som gäller kommunernas tjänsteinnehavare samt tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda. Självstyrelselagens bestämmelser innebär enligt min uppfattning att den nya semesterlagen blir tillämplig pä landskapsregeringens och kommunernas personal i arbetsavtalsförhällande men däremot inte pä tjänstemännen/tjänsteinnehavarna. Nägra specialbestämmelser om kyrkans tjänsteinnehavare finns inte i självstyrelselagen. Lagstiftningsbehörigheten torde enligt punkten höra tili riket. Det betyder att den nya semesterlagen ocksä kommer att gälla de församlingstjänstemän som är anställda i landskapet. % i/p c3 M&BöS^r M t Sten Palmgren Veli-Pekka Viljanen

20 HE 238/2004 vp VUOSILOMALAIKSI JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTY- VIKSI LAEIKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta Valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin lähtökohtia Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi vuosilomalaki. Laki olisi soveltamisalaltaan yleinen, ja sitä sovellettaisiin sekä työ- että virkasuhteessa tehtävään työhön. Vuosilomalainsäädäntö toteuttaa perustuslain 18 :n 1 momentissa säädettyä perustuslaillista toimeksiantoa, jonka mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Perustuslain esitöiden mukaan säännöksen piiriin kuuluu työsuojelu laajassa merkityksessä, jolloin se kattaa myös työaikasuojelun (HE 309/1993 vp, s. 68). Perusoikeusuudistuksen eduskuntakäsittelyn aikana eduskunnan työasiainvaliokunta viittasi nimenomaan siihen, että julkinen valta huolehtii säännöksen tarkoittamasta tehtävästä muun ohella työaikaa ja vuosilomaa koskevan lainsäädännön avulla (TyVL 3/1994 vp, s. 2). Hallituksen esityksen sisältämien lakiehdotusten voidaan yleisesti katsoa olevan hyvin sopusoinnussa perustuslain 18 :n 1 momentin työvoiman suojelua koskevan velvoitteen kanssa. Erillistä valtiosääntöoikeudellista tarkastelua esityksessä ansaitsevat nähdäkseni lähinnä 1. lakiehdotuksen säännökset, jotka koskevat mahdollisuutta poiketa lain säännöksistä työ-ja virkaehtosopimuksilla (30 ja 31 sekä 32 4 mom.). Ehdotetun 30 :n 1 momentin mukaan poikkeamismahdollisuus koskisi muun muassa lomakautta, vuosilomapalkan ja lomakorvauksen laskemista ja maksamista, vuosiloman jakamista ja talviloman sijoittamista ja säästö vapaata koskevia säännöksiä. Lisäksi työ- ja virkaehtosopimuksin voitaisiin sopia työssäolon veroisesta ajasta siten, "että sovittu järjestely turvaa työntekijöille tässä laissa säädettyjä vastaavan pituiset vuosilomat". Edelleen voitaisiin sopia määrätyissä erityistilanteissa vuosiloman siirtämisessä ja keskeyttämisessä noudatettavasta ilmoitusajasta ja loman keskeyttämisen perusteista. Ehdotetun 38 :n 4 momentissa puolestaan mahdollistettaisiin virkaehtosopimuksin poikkeaminen valtion virkamieslaissa tarkoitettuihin virkasuhteisiin sovellettavista erityissäännöksistä. 2. Työ-ja virkaehtosopimukset perustuslain näkökulmasta Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin yleisellä tasolla arvioinut työehtosopimusjärjestelmää perustuslain kannalta työsopimuslakia koskevassa lausunnossaan Pe VL 41/2000 vp. Valiokunnan mukaan työehtosopimukset muodostavat työoikeuden alalla merkittävän sääntelykei-

21 non, jolla on pitkälle ulottuvia vaikutuksia yksilön oikeusasemaan. Valiokunta arvioi tämän vuoksi työehtosopimusjärjestelmän yhteensopivuutta perustuslain 80 :n 1 momentin kanssa, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Työehtosopimusten ja perustuslain 80 :n välinen suhde on valiokunnan mielestä ymmärrettävä siten, että perustuslain 80 sääntelee asetusten antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä eikä sellaisenaan koske sitä, mistä työelämän kysymyksistä voidaan sopia työehtosopimuksella. Kysymys on siitä, mistä työelämän asioista ylipäätään säädetään lailla ja mitkä järjestetään työmarkkinaosapuolten keskinäisin sopimuksin. Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvien asioiden järjestäminen työehtosopimuksilla pohjautuu työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, joka nojautuu perustuslain 13 :n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja joka työnantajan osalta nauttii tietyssä laajuudessa perustuslain 15 :ssä turvattua omaisuuden suoiaa. Tvöehtosonimus on tästä näkökulmasta arvioituna sellainen sääntelvkeino. iota Derustusj _. a _ ' * lain 80 ei suoranaisesti koske. Tämä perustuslainkohta määrittelee julkisen vallan lainsäädäntövallan käyttämistä, ja on selvää, että jos valtion on tarkoitus antaa vastaavanlaisista seikoista oikeussääntöjä, niistä on säädettävä lailla. Työehtosopimusjärjestelmässä julkinen valta sen sijaan jättää työelämän sääntelyn olennaisin osin työmarkkinaosapuolille itselleen. Perustuslakivaliokunta kosketteli myös kysymystä työehtosopimusten yleissitovuuden valtiosääntöoikeudellisesta sallittavuudesta. Valiokunnan mukaan yleissitovuuteen liittyvät tavoitteet ovat yhdensuuntaiset perustuslain 18 :n 1 momentin sisältämän työvoiman suojelua koskevan julkisen vallan velvoitteen kanssa. Merkittävänä perustuslain 80 :n kannalta valiokunta piti sitä, että yleissitovuus perustuu lain nimenomaisiin säännöksiin ja että lailla säädetään yleissitovuuden edellytyksistä ja siitä menettelystä, jossa valtakunnallinen työehtosopimus vahvistetaan yleissitovaksi. Valiokunta pitikin yleissitovuutta "perustuslain kannalta mahdollisena järjestelynä". Perustuslakivaliokunnan tuolloisen kannan mukaan perustuslain 80 :llä oli kuitenkin merkitystä arvioitaessa sitä, mistä työsopimuslain säännöksistä työnantajien ja työntekijöiden valtakunnalliset yhdistykset voivat poiketa työehtosopimuksin. Valiokunnan kanta voidaan tiivistää siten, ettei työehtosopimuksilla voitu poiketa sellaisista lain säännöksistä, jotka olisivat merkinneet poikkeusta perusoikeuksien rajoitusten lailla säätämisen vaatimuksesta. Käsitykseni mukaan perustuslakivaliokunnan tuolloinen kannanotto on otettavissa käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Valiokunnan tuolloin työehtosopimuksen suhteesta perustuslakiin esittämät kannanotot voidaan nähdäkseni ulottaa koskemaan myös virkaehtosopimuksia. Perustuslain 80 :n esitöissä mainitaan tosin virkamiesten oikeusaseman perusteet esimerkkinä asioista, jotka kuuluvat perus-

22 tuslain 80 :n 1 momentin tarkoittamiin yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin ja siten lain alaan. Perustuslakivaliokunta on myöhemmässä käytännössä vahvistanut tämän tulkinnan (esim. PeVL 3/2000 vp). Tältäkin osin lailla säätämisen vaatimus ei kuitenkaan tarkoita määrittää virkaehtosopimusten sallitun sääntelyn alaa, vaan ensisijaisesti lailla säädettävien kysymysten alaa suhteessa lakia alemmanasteisiin säännöksiin, kuten asetuksiin ja kunnallisiin sääntöihin. Työ- ja virkaehtosopimuksin voidaan siten legitiimisti säännellä myös vuosilomaa koskevia kysymyksiä. Nähdäkseni sopimuskompetenssin alan rajana voidaan pitää sitä, muodostuuko tällainen asioiden jättäminen työ- ja virkaehtosopimusten alaan ongelmalliseksi perustuslain 18 :n 1 momentissa julkiselle vallalle asetetun työvoiman suojeluvelvoitteen tai jonkin muun perusoikeuden kannalta. Lainsäädäntövaltaa (PL 3 1 monu) ja lain alaa (PL 80 1 mom.) koskevien perustuslain säännösten kannalta on myös välttämätöntä, että mahdollisuus poiketa lain säännöksistä työ- ja virkaehtosopimuksin on riittävän täsmällisesti määritelty ja sisällölliseltä ulottuvuudeltaan selkeästi rajattu. 3. Yksityiskohtainen arviointi Merkittävin vuosiloman suuruuteen kohdistuva poikkeamisvaltuus on 1. lakiehdotuksen 30 :n 1 momenttiin sisältyvä valtuus sopia yhdistysten välisellä työehtosopimuksella 7 :ssä säädetystä työssäolon veroisesta ajasta. Ehdotuksen 30 :n 3 momentti ulottaa valtuutuksen myös virkaehtosopimuksiin. Ehdotetulla valtuudella olisi huomattava merkitys vuosiloman pituudelle 7 :ssä tarkoitetuissa tilanteissa. Sopimismahdollisuuden ulkopuolella olisivat äitiys-, erityisäitiys-, isyys-ja vanhempainvapaan ajat, tilapäinen hoitovapaa sekä työsopimuslain tarkoittamat pakottavista perhesyistä johtuvat poissaolot. Tämä sopimiskompetenssin rajoitus on tärkeä perustuslain 6 :n sukupuolten tasa-arvoa koskevien säännösten kannalta (PL 6 2 ja 4 mom.). Perustuslain 18 :n 1 momentin työvoiman suojeluvelvoitteen kannalta puolestaan on huomionarvoista, että sopimiskompetenssia rajaa vaatimus, jonka mukaan sovitun järjestelyn tulee turvata työntekijöille "tässä laissa säädettyjä vastaavan pituiset vuosilomat". Perustelujen mukaan sopiminen edellyttää, että sovittu järjestely "kokonaisuudessaan täyttää vuosilomalaissa loman ansainnalle ja pituudelle asetetut vaatimukset" (HE, s. 75). Kun laissa näin ollen varmistetaan se, ettei poikkeamisvaltuus sopimuksin voi johtaa vuosilomaetuuksien ainakaan merkittävään heikentymiseen, katson, ettei ehdotus ole tältä osin valtiosääntöoikeu-dellisesti ongelmallinen. Tosin ehdotettu rajaus "turvaa tässä laissa säädettyjä vastaavan pituiset vuosilomat" on jossain määrin epämääräinen, eivätkä perustelut tältä osin merkitse täsmennystä. Perustelut ("kokonaisuudessaan täyttää") viittaavat pikemminkin siihen, ettei rajaus ole