/ Heikki Halila YKSITYINEN JA JULKINEN TOIMINTA SUEK:SSA

Transkriptio

1 / Heikki Halila YKSITYINEN JA JULKINEN TOIMINTA SUEK:SSA 1. Toimeksianto Suomen urheilun eettinen keskus SUEK ry:n pääsihteeri Harri Syväsalmi on pyytänyt minua tekemään selkoa siitä, mitä oikeudellisia tekijöitä liittyisi SUEK:n muuttamiseen julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi. Tehtävän täyttämiseksi olen keskustellut toimeksiannosta Syväsalmen ja SUEK:n lakiasiainjohtaja Petteri Lindblomin kanssa. Lisäksi olen keskustellut toimeksiannon sisällöstä seuraavien henkilöiden kanssa ja saanut heiltä arvokkaita näkökohtia tehtävän suorittamiseen: - AA, OTL Markus Manninen - ministeri, OTL Lauri Tarasti - professori, OTT Kaarlo Tuori - toimitusjohtaja, OTL Juha Viertola Olen esitellyt tämän raportin luonnosta SUEK ry:n hallitukselle sen pitäessä kokoustaan Vierumäellä ja saanut palautetta, jonka olen ottanut raportissani huomioon. Olen perehtynyt seuraaviin Euroopan neuvoston seminaarissa pidetyn seminaarin power point esityksiin: - Daniel Rietiker: Fair trial guarantees under article 6 of the ECHR. - Julien Sieveking: Fair and impartial hearing panels. - Michal Rynkowski: Recommendation on ensuring the indepence of hearing panels (bodies) and promoting fair trial in anti-doping cases.

2 2 - Simoen Petrovski: Fair trial guarantees under article 6 if the ECHR. - Mark Hovell: Comparison of UK national panels and CAS all fair and impartial? - Elda Moreno: Council of Europe values in the fight against doping. SUEK:n toimisto on lisäksi antanut informaatiota eräissä Euroopan maissa tehdyistä antidopingkäytänteistä. 2. Kysymyksenasettelusta SUEK:n toiminnan nykyiset kohdealueet voidaan esittää tiivistetysti seuraavasti: - antidopingtoiminta - kilpailumanipulaatio - katsomoturvallisuus - muut eettiset kysymykset Asioita, joihin kytkeytyy kysymys SUEK:n statuksesta yksityis- tai julkisoikeudellisena yhdistyksenä ja joissa on muutenkin kyse SUEK:n aseman mahdollisesta kehittämisestä, ovat urheilutoiminnan kannalta ainakin seuraavia: - Millä edellytyksillä julkisen vallan käyttämiseen kuuluvia tehtäviä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle? - Voiko kurinpitoseuraamuksen määrääminen olla julkinen tehtävä? - Voidaanko dopingista johtuvat kurinpitoseuraamukset määrätä lopullisesti urheilun kansanliikkeen ulkopuolisesti SUEK:ssa? - Olisiko kilpailumanipulaatioasioissa(kin) mahdollista määrätä kurinpitoseuraamus SUEK:ssa? - Olisiko SUEK:lle mahdollista antaa oikeus saada Suomessa toimivilta vedonlyöntiyhtiöiltä tietoja kilpailumanipulaatiosta? - Katsomoturvallisuuteen voidaan havitella porttikieltojärjestelmää. Voisiko SUEK toimia urheilujärjestöjen myötävaikutuksella tässä asiassa rekisteröintija mahdollisesti myös kurinpitoelimenä? - Voisiko SUEK saada viranomaisilta toimialaansa liittyviä tietoja ja poliisivaltuuksia?

3 3 Kun ADT:n toiminta laajeni SUEK:si, toimenpiteen pohjana olleessa Lauri Tarastin selvityksessä esiteltiin vuonna 2014 kolme muuta vaihtoehtoa urheilun eettisten asioiden toiminnan organisoimiseksi. Yksi näistä oli julkisoikeudellisen yhdistyksen, urheilueettisen yhdistyksen, perustaminen lailla. Siksi on syytä siteerata kokonaisuudessaan Lauri Tarastin selvitystä tämän vaihtoehtojen punninnan osalta. Tarasti on kirjoittanut raporttinsa sivulla 30 seuraavaa: Viimeisenä vaihtoehtona olisi perustaa kokonaan uusi julkisoikeudellinen yhdistys, urheilueettinen yhdistys, minkä perustaminen tapahtuisi lailla. Lailla määriteltäisiin sen hallinto, tehtävät ja valtuudet, henkilökunnan rikosoikeudellinen vastuu, asiakirjain julkisuus ja muut julkisyhteisöön liittyvät kysymykset. Tämän vaihtoehdon valitseminen vaatisikin kokonaan erillisen, uuden valmistelun ja johtaisi periaatteelliseen keskusteluun valtion ja urheilujärjestöjen suhteesta, etenkin julkisoikeudellisen yhdistyksen valtuuksista urheilujärjestöihin nähden. Julkisoikeudellisen yhdistyksen suhde opetus- ja kulttuuriministeriöön vaatisi myös harkintaa. Valmiutta tällaiseen ratkaisuun ei käsitykseni mukaan tällä hetkellä ole. Kun urheiluliikkeen tulevia muutoksia on vaikea ennustaa, tätä vaihtoehtoa voidaan kuitenkin tulevaisuudessa joutua uudelleen harkitsemaan. Tarastin vuonna 2014 kirjoittama teksti on allekirjoitettavissa myös vuonna Julkisoikeudellisen yhdistyksen perustaminen tapahtuisi Tarastin esittämällä tavalla. Se voisi tapahtua nykyisen SUEK:n statusta muuttamalla. Harkintaa vaativat asiat ovat muun muassa niitä, jotka Tarasti on maininnut. Sinänsä alalla ei ole tapahtunut vuoden 2014 jälkeen muita muutoksia kuin se, että SUEK on aloittanut toimintansa, ja siitä on saatu kokemuksia, joita tässäkin selvityksessä tarkastellaan ja arvioidaan. SUEK:n statuksen mahdollinen muuttaminen ei olisi tekninen ja vain oikeudellisiin seikkoihin vaikuttava muutos, vaan vaikuttaisi merkittävästi yhtäältä urheilun

4 4 kansanliikkeen ja muiden urheilun yksityisten toimijoiden sekä toisaalta valtion ja sen organisaation välisiin suhteisiin. Selvitystehtäväni on koskenut lähtökohtaisesti arvion tekemistä siitä, että SUEK muutettaisiin julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi. Tehtävää suorittaessani olen laajentanut fokusta niin, että olen käynyt alustavasti lävitse myös laajemmin SUEK:n yksityis- ja julkisoikeudellisia tehtäviä. 3. Julkisoikeudellisen yhdistyksen peruskysymyksiä SUEK:n kannalta Aatteelliset yhdistykset voidaan jakaa yksityis- ja julkisoikeudellisiin. Edelliset ovat Suomessa yhdistysrekisteriin merkittyjä rekisteröityjä yhdistyksiä ja jälkimmäiset lailla perustettuja yhdistyksiä, joilla on julkinen hallintotehtävä. SUEK on rekisteröity yhdistys. Yhdistyksen perustaminen alun alkaen julkisoikeudelliseksi tai sen muuttaminen sellaiseksi tapahtuu lainsäädäntötoimin. Tällöin yhdistykselle on määrättävä julkinen hallintotehtävä. Tehtävämäärityksessä on otettava huomioon PL 124. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. PL 124 :n soveltamisessa kiinnittyy huomio ensiksikin siihen, että julkinen hallintotehtävä voidaan antaa kenelle tahansa yksityiselle siis jopa yksityiselle henkilölle. Tärkeimpiä oikeussubjekteja, jolle tehtävä annetaan, on (julkisoikeudellinen) yhdistys. Jos kyse on merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä, toimivalta ei voi kuulua muulle kuin valtion tai kunnan viranomaiselle. Tämän mukaisesti ei esimerkiksi poliisivaltuuksia voida antaa yhdistykselle, vaikka se olisi julkisoikeudellinen, ei siis esimerkiksi SUEK:lle. Poliisivaltuuksia SUEK ei tosin tarvitse eikä sellaisia havittele. Keskeinen kysymys on sen sijaan tiedonsaanti ja tietojen antaminen eri tahoilta. Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa yhdistykselle riippumatta siitä, onko se julkisoikeudellinen tai tuleeko siitä sellaista. Tämä koskee myös SUEK:lle ajateltavissa olevia tehtäviä. Vastaavasti yhdistys ei voi tietenkään olla julkisoikeudellinen pelkästään sillä perusteella, että se toimii läheisessä ja kenties

5 5 valtiosopimuksiinkin perustuvassa yhteistyössä julkisen vallan ja viranomaisten kanssa. Yksityisoikeudellisen yhdistyksen muuttaminen julkisoikeudelliseksi tai yhdistyksen perustaminen alun alkaen julkisoikeudelliseksi voi olla toimenpiteenä pitkälti tekninen ja perustua lähinnä tarkoituksenmukaisuussyihin. Yleensä näin ei kuitenkaan ole asian laita. Statuksen valinta liittyy yksityisen ja julkisen toiminnan rajapintoihin, ja se on siten usein myös hyvin periaatteellinen. Tämä koskee erityisesti urheilutoimintaa. Yhdistyksen julkisoikeudellinen status mahdollistaa tietyissä rajoissa yhdistymisvapaudesta poikkeamisen. Tämä merkitsee useimmissa tapauksissa sitä, että yhdistyksessä voi olla automaatio- eli pakkojäsenyys, jollainen on esimerkiksi yliopistojen ylioppilaskunnissa. SUEK:ssa ei ole tähän tarvetta. Jos yhdistys on julkisoikeudellinen, siihen sovelletaan julkisoikeudellista lainsäädäntöä ja julkisoikeudellisia periaatteita siltä osin kuin kyse on julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Hallintoon ja julkisen vallan käyttämiseen liittyy keskeisesti oikeusturvan takaaminen, niin kuin PL 124 :stäkin ilmenee. Siltä osin kuin yhdistyksessä käytetään julkista valtaa, tulisi noudattaa hallinnon lainalaisuusperiaatetta ja hallintopäätöksistä tulisi olla valitusoikeus. Hallintopäätös on päätös, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Sovellettavaksi tulisi myös asiakirjajulkisuutta koskeva sääntely, ja päätöksenteossa tulisi ottaa huomioon kielelliset oikeudet. 4. ADT:stä SUEK:iin SUEK jatkaa antidopingtoimintaa varten perustetun ADT:n työtä, mutta sen toimiala on laajempi. Tehtäväkuvaan vaikuttavat merkittävästi kansainväliset sopimukset ja muut velvoitteet. Niissä tulevat esiin urheilun sääntelyjärjestelmän yhteen kietoutuminen valtioiden ja urheilun yksityisten toimijoiden välillä. Antidopingtoiminta on organisoitu Suomessa kansainvälisten sitoumusten ja velvoitusten pohjalta. Dopingia on käytetty urheilutoiminnassa pitkään, mutta vasta vuonna 1968 Kansainvälinen Olympiakomitea julkaisi kiellettyjen aineiden luettelon. Sen jonka pohjalta voitiin testata urheilijoita ja määrätä kurinpitotoimia. Urheilijoiden testausta, jossa selvitettiin kiellettyjen aineiden mahdollista käyttöä, tapahtui aluksi vain urheilun arvokilpailujen yhteydessä. Kilpailukieltoja määräsivät

6 6 kansainväliset ja kansalliset lajiliitot omien itsesääntelymääräystensä pohjalta. Rangaistuskäytännöt eivät olleet yhtenäisiä. Vuonna 1983 Suomeen perustettiin testaustoimintaa suorittava akkreditoitu laboratorio, mikä oli merkittävä edistysaskel antidopingtoiminnassa. Vuonna 1984 Suomessa perustettiin Kansallinen antidopingtoimikunta. Vuonna 1990 organisaation nimeksi tuli Suomen antidopingtoimikunta. Organisatorisesti antidopingtoiminta tapahtui aluksi Liikuntalääketieteen ja testaustoiminnan edistämisyhdistys Liite r.y:n piirissä. Vuonna 2002 perustettiin Suomen antidopingtoimikunta ADT ry, joka jatkoi ja jatkaa Liite ry:n työtä kuitenkin niin, että kuntotestaustoiminnan ja liikuntalääketieteen edistäminen siirtyi Liikuntatieteellinen Seura ry:lle. Antidopingtoiminta on näin organisoitu Suomessa yksityisoikeudelliselta pohjalta. Liite r.y ja ADT r.y. ovat olleet (yksityisoikeudellisia) rekisteröityjä yhdistyksiä. ADT ry:n jäseniä olivat Suomen valtio, jota edusti opetus- ja kulttuuriministeriö, Suomen Liikunta ja urheilu SLU ry, Suomen Olympiakomitea r.y. Suomen paralympiakomitea ry sekä Suomen urheilulääkäriyhdistys ry. SLU:n tilalle tuli jäseneksi myöhemmin Valtakunnallinen liikunta- ja urheiluorganisaatio, Valo ry. Oikeudellista estettä ei ole ollut sille, että valtio on aatteellisen yhdistyksen jäsen. ADT ry:n toiminnan on rahoittanut opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM). Tämä ei ole tehnyt yhdistyksestä julkisoikeudellista eikä valtiojohtoista. Päätösvaltaa ovat käyttäneet yhdistyksen jäsenet yhdistyksen kokouksessa, ja yhdistyksen asioita on hoitanut yhdistyksen kokouksessa valittu hallitus. Siihen ei jäsenistä ole kukaan voinut nimetä suoraan edustajaansa. Muu ei olisi yhdistyslain mukaan mahdollistakaan. Kelpoisuusehdot ovat käytännössä johtaneet siihen, että jäsenet ovat saaneet edustuksensa yhdistyksen hallitukseen. ADT:llä ei ole ollut julkista tehtävää. Antidopingtoiminta ei ole ollut Suomessa valtiojohtoista. Dopingtapausten selvittämisessä ei julkisella vallalla ole ollut pääsääntöisesti roolia erityisesti siksi, että dopingin käyttöä ei ole kriminalisoitu. Poliisi ei ole voinut tutkia dopingin käyttöä. Sen sijaan muut dopingrikkomukset on enimmäkseen sisällytetty rikoslain 44 lukuun, jossa ovat pykälät dopingrikoksesta, törkeästä dopingrikoksesta ja lievästä dopingrikoksesta rangaistuksena sakkoa tai vankeutta. Julkisen vallan, ADT:n ja urheilun kansanliikkeen väliset yhteydet ovat kuitenkin olleet antidopingtoiminnassa tiiviit. Niinpä OKM on edellyttänyt valtionavustusta saavilta urheilun lajiliitoilta sitoutumista Suomen antidopingsäännöstöön, jonka ADT

7 7 ry on vahvistanut. Valtionavustukseen voidaankin liittää ehtoja, mutta hallinnon tarkoitussidonnaisuuden periaate rajaa ehtojen sisältöä. Vuonna 2016 ADT:n toiminta laajeni antidopingtoiminnan ulkopuolelle. Pohjana oli ministeri Lauri Tarastin selvitysmiehenä laatima raportti Selvitys urheilun eettisten kysymysten hallinnoinnista Suomessa (OKM:n työryhmämuistioita ja selvityksiä 2014:8). Toiminnan laajentumisen myötä yhdistyksen nimi muutettiin muotoon Suomen urheilun eettinen keskus SUEK ry. ADT on aputoiminimi, jota voidaan käyttää antidopingia koskevissa asiayhteyksissä. 5. SUEK:n muut tehtävät kuin antidopingtoiminta ja niiden arviointi SUEK:n tehtäviin kuuluvat antidopingtoiminnan lisäksi kilpailumanipulaation ehkäiseminen sekä katsomoturvallisuus ja katsomoviihtyisyyden edistäminen. Tehtävistä on määrätty yhdistyksen säännöissä. SUEK on toiminut nykymuodossaan vasta vähän aikaa. Siksi on mahdollista, että jo lähitulevaisuudessa muokataan sääntöjen kohtia, jotka koskevat yhdistyksen tarkoitusta ja toimintamuotoja. Tämä ei edellyttäisi yhdistyksen statuksen muuttamista. Kaikilla kolmella kohdealueella SUEK:n tehtäviin kuuluu valtiosopimusten toimeenpano Suomessa. Tämän perusteella ei yhdistyksen statusta ole kuitenkaan muutettu julkisoikeudelliseksi, eikä sitä olisi tarvinnutkaan sellaiseksi muuttaa. Vaikka tehtävät olisi annettu lainsäädäntötoiminkin, ei SUEK:a olisi ollut tarpeen muodostaa julkisoikeudelliseksi. Eri asia on, että julkinen hallintotehtävä voidaan antaa lainsäädäntötoimin myös rekisteröidylle yhdistykselle, edellyttäen ettei kyse ei ole merkittävän julkisen vallan käyttämisestä. Urheilussa julkisen vallan uskominen SUEK:lle olisi kuitenkin suuri periaatteellinen muutos urheiluliikkeen ja valtion kesken. SUEK:n tarkoituksena on myös vahvistaa koko urheiluliikkeen eettistä pohjaa ja hyvää hallintoa yhdessä muiden urheilun toimijoiden kanssa. Niin ikään SUEK toimii urheilun eettisen keskustelun käynnistäjänä kansallisesti ja kansainvälisestikin. Nämä ovat selkeästi yksityisoikeudellisia tehtäviä, eikä niiden muuttamiseen ole tarvetta. SUEK:n toimintaan kytkeytyy vuonna 2015 perustettu OKM:n Urheilun eettisten asioiden neuvottelukunta. Se on osa ministeriön organisaatiota, niin kuin ministeriöiden neuvottelukunnat yleensäkin ovat. Neuvottelukuntakin toimii

8 8 yhteistyössä urheilun muiden toimijoiden, erityisesti SUEK:n kanssa. Neuvottelukunnan työjaosto valmistelee neuvottelukunnan kokouksissa käsiteltäviä asioita ja toimii Euroopan neuvoston urheilukilpailujen manipuloinnin vastaisessa yleissopimuksessa tarkoitettuna Suomen kansallisena toimintaryhmänä (National Platform). 6. Antidopingia koskevat valtiosopimukset ja muut sitoumukset Suomen valtion ja urheilun lajiliittojen sitoutuminen antidopingjärjestelmään perustuu valtiosopimuksiin ja urheilun sisäiseen sitoutumiseen. Silloin, kun WADA:aa ei ollut perustettu, dopingia koskeva kansainvälisoikeudellinen sitoutuminen perustui Suomen jäsenyyteen Europan neuvostossa. Suomi oli allekirjoittanut Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen, jonka 6 artiklassa vahvistettu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin fair trial periaate vaikuttaa myös urheilijan oikeusturvaan dopingasioissa. Suomi oli niin ikään liittynyt Euroopan neuvoston dopingin vastaiseen yleissopimukseen (Anti-Doping Convention, ETS 135) ja sitoutunut en aiheuttamiin velvoituksiin. Maailman antidopingtoimisto WADA perustettiin Kansainvälien OIympiakomitean aloitteesta vuonna 1999 Lausannessa. WADA:n perusideana oli yhdistää urheilujärjestöt (kansainväliset lajiliitto ja niiden myötä kansalliset lajiliitot) ja kansallisvaltioiden hallitukset tehokkaaseen dopingin vastaiseen työhön. WADA:n antidopingsäännöstö WADC (World Anti-Doping Code) vahvistettiin vuonna Nykyinen WADC on vuodelta 2015.WADA on hallitusten ja kansainvälisten urheilujärjestöjen yhteinen Sveitsissä rekisteröity säätiö, jossa toimintavaltuudet on jaettu tasan hallitusten ja urheilujärjestöjen kesken. WADC on tärkein WADA:n laatima asiakirja. Se ei ole puhdas valtiosopimus, eivätkä kansallisvaltiot ole sitä allekirjoittaneet. Kun WADC hyväksyttiin, paikalla olleet kansallisvaltioiden hallitusten edustajat kuitenkin allekirjoittivat julistuksen, jossa ne hyväksyivät WADC:n periaatteet. Kansainväliset lajiliitot ovat tulleet WADC:n piiriin hyväksymällä siihen perustuvat omat antidopingsääntönsä. Kansallisesti sidonnaisuus on perustunut siihen, että kansalliset antidopingorganisaatiot kuten Suomen ADT ovat vahvistaneet WADC:iin perustuvalla tavalla antidopingsääntönsä. Mitään lainsäädäntötoimia ei ole tähän tarvittu.

9 9 Kansallisvaltiot ovat sitoutuneet antidopingtoimintaan UNESCO:n kautta. UNESCO:n maailmanlaajuinen antidopingsopimus on tullut voimaan vuonna Tässä sopimuksessa valtiot ovat sitoutuneet järjestämään antidopingtoiminnan omassa maassaan ja raportoimaan toiminnastaan. Urheilu on liitetty EU:n toimivaltaan vuonna EU on tältä pohjalta ottanut ohjelmaansa myös antidopingtoiminnan. 7. Antidopingtoiminta Suomessa yksityisenä ja julkisena toimintana Suomea sitovan valtiosopimuksen, UNESCO:n antidopingsopimuksen, velvoitteet ovat tulleet täytetyiksi aluksi ADT:n ja sittemmin SUEK:n kautta. Tähän sitoutumiseen ei ole tarvittu lainsäädäntötoimia. Sektoriministeriön silloisen OPM:n päätös on tietenkin tarvittu siihen, että valtio on tullut ADT:n jäseneksi ja ottanut yhdistyksen toiminnasta rahoitusvastuun. Tämä on tapahtunut hallinnollisin toimin. WADA:n toimintaperiaatteiden mukaista on se, että Suomen valtio ja urheilua edustavat järjestöt ovat jäseninä mukana SUEK:ssa. WADA:n ja WADC:n kannalta ei ole ongelmallista se, että SUEK:ssa hoidetaan muitakin urheilun eettisiä kysymyksiä kuin antidopingtoimintaa. Oma kysymyksensä on, missä määrin antidopingtoiminta on Suomessa aatteellista yhdistystoimintaa ja julkista hallintotoimintaa. Tästä aiheesta valmistelee oikeustieteen lisensiaatti Juha Viertola allekirjoittaneen ohjaamana väitöskirjaa. Kysymyksenasettelu tulee esiin Viertolan vuonna 2006 Urheilu ja oikeus - vuosikirjaan kirjoittamassa artikkelissa Onko urheilun dopingvalvonta yhdistystoimintaa vai julkinen hallintotehtävä. Lähtökohtana on se, että kyse on aatteellista toiminnasta. Tämä koskee ennen muuta kurinpitoseuraamusten määräämistä. Kurinpitoseuraamus urheilutoiminnassa ei ole hallinnollinen sanktio, jollaisena eduskunnan perustuslakivaliokunta on pitänyt muun muassa pysäköintivirhemaksua. Perustuslakivaliokunnan mukaan pysäköintivirhemaksun määräämisessä on kysymys merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä, jota ei PL 124 huomion ottaen voida uskoa yksityisille. Hallinnolliset julkisoikeudelliset sanktiot rinnastuvat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, jolloin niiden määräämisessä ja muutoksenhaussa on noudatettava soveltuvin osin rikosoikeudellisia ja rikosprosessuaalisia vaatimuksia. Hallinnolliset kurinpitorangaistukset saattavat olla hallinnollisia

10 10 sanktioita, mutta tämä määrittely tapahtuu ihmisoikeustuomioistuimen kehittämien niin sanottujen Engel-kriteerien (EIT Engel ym. 1976) pohjalta. Riippumatta siitä, millä tavoin ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa tulee soveltaa urheilun kurinpitoon dopingasioissa, sitä ei ole vakavasti esitetty, että dopingseuraamus olisi hallinnollinen sanktio. Kun toiminta tapahtuu rekisteröidyssä yhdistyksessä, toiminnan on täytettävä yhdistyslain vaatimukset. Jos yhdistyslain soveltamisessa tulee ongelmia, joudutaan tarkastelemaan vaihtoehtoista organisoitumistapaa, joka olisi julkisoikeudellinen yhdistys. Esitetylle asetelmalle voidaan löytää useita rinnakkaisilmiöitä kuten ylioppilaskuntien toiminta. Ylioppilaskunnat ovat lainsäädäntötoimin järjestettyjä julkisoikeudellisia yhdistyksiä. Aivan uusia näkymiä julkisen ja yksityisen yhteen kietoutumisesta avaa jatkossa mahdollisesti toteutuva terveydenhoitoalan sote-uudistus, mutta siinä eivät organisoitumisen muotoina ole yksityis- eivätkä julkisoikeudelliset yhdistykset vaan yritykset. Sotessa on osaksi lainsäädännöllisesti kyse julkisen hallintotehtävän siirtämisestä yksityisille perusterveydenhuollossa. Lainsäädäntöhankkeena sote on osoittautunut ongelmalliseksi, ja hankaluuksia olisi myös odotettavissa, jos SUEK:n nykyiset tehtävät olisivat julkisia hallintotehtäviä lainsäädäntömuutosten kautta. 8. Yhdistyslaissa asetetut vaatimukset päätöksenteolle kurinpitoasioissa Yhdistysoikeuden kulmakiviä on yhdistysten itsemääräämisoikeus, yhdistysautonomia. Sen kohdealueena ovat yhdistyslaissa säännellyt yksityisoikeudelliset aatteelliset yhdistykset. Oma, jäljempänä tarkasteltava kysymyksensä on se, missä määrin autonomia voi toteutua julkisoikeudellisissa yhdistyksissä, joiden olemassaolo ja toiminta eivät perustu samalla tavoin yhdistymisvapauteen kuin yhdistyslaissa säänneltyjen yhdistysten.

11 11 Nyttemmin on useissa hallituksen esityksissä, jotka koskevat julkisoikeudellisia yhdistyksiä, korostettu sitä, että yhdistysautonomiaa ja muita yhdistymisvapauden ulottuvuuksia ei voida kokonaan sivuuttaa julkisoikeudellisissakaan yhdistyksissä. Julkisoikeudellisille yhdistyksille on tunnusomaista automaatiojäsenyys, joka ei ole mahdollinen rekisteröidyissä yhdistyksissä. Mahdollinen tarve muuttaa SUEK julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi ei kuitenkaan liity jäsenyyskysymykseen. SUEK:n jäsenyys perustuisi yhä yhdistymisvapauteen jäsenyyden syntymisessä ja päättymisessä. Autonomia rajautuu perusoikeuksien vertikaalivaikutuksen mukaisesti suhteessa julkiseen valtaan. Julkinen valta ei saa määrätä yhdistysten organisaatioita muutoin kuin niin, että organisoitumisen kehyksistä säädetään yhdistyslaissa. Tämän mukaisesti ei mikä tahansa organisoituminen voi tulla kysymykseen niin kuin ei esimerkiksi se, että yhdistyksellä olisi rinnakkaiset hallituksen puheenjohtajat tai kaksi hallitusta tai että yhdistyksen hallitus voisi muuttaa yhdistyksen sääntöjä. Oikeuskelpoisen oikeussubjektin organisaatiolle voidaan asettaa laissa vaatimuksia. Yhdistysten on kuitenkin kaikissa oloissa saatava valita päätöksentekijänsä ja tehdä julkisesta vallasta riippumattomasti omat päätöksensä. Yhdistysautonomia toteutuu myös yhdistysten välisessä relaatiossa. Lähtökohtana on, että jokainen yhdistys on oma itsenäinen päätöksentekoyksikkönsä myös suhteessa muihin yhdistyksiin kuten keskusjärjestöön (liittoon). Liittomuotoisissa yhdistyksissä on kuitenkin voitu hyväksyä rajoitetusti se, että liitto muodostaa kokonaisuuden, jonka sisällä autonomia toteutuu. Rajat määräytyvät tässä suhteessa yhdistyslain 27 :n 4 momentin perusteella. Tämän lainkohdan mukaan jos yhdistys sääntöjensä mukaan kuuluu toiseen yhdistykseen, voidaan säännöissä määrätä, että niiden muuttamiseen vaaditaan myös sen yhdistyksen hyväksyminen, johon yhdistys suoraan tai välillisesti kuuluu. Yhdistyslain 27 :n 4 momentin pohjalta on tieteisopissa esitetty se periaate, että eräissä muissakin ei kuitenkaan kaikissa yhdistyksen päätösvaltaan kuuluvissa asioissa voidaan yhdistyksen päätöksenteko sitoa yläyhdistyksen (liiton) hyväksymiseen. Tätä on erityisesti tarkasteltu allekirjoittaneen Heikki Halilan väitöskirjassa Toimivaltajako yhdistyksissä (1993). Sitoutuminen liiton myötävaikutukseen ei kuitenkaan voi koskea henkilövalintoja. Esitetyn mukaisesti ei yhdistyksen säännöissä voida määrätä, että esimerkiksi yhdistyksen hallituksen valinnan vahvistaa sen liiton hallitus, johon yhdistys kuuluu. Sitominen liiton hyväksymiseen voi koskea vain rajattua määrää yhdistyksen

12 12 päätöksiä eikä lainkaan sellaisia asioita, joissa liitto voisi estää jäsenyhdistyksen toiminnan kuten tilinpäätöksen vahvistamisen tai vastuuvapauden myöntämisen. Autonomiakonseptiota on sovellettava myös päätöksentekoon dopingkysymyksissä. Toiminnan organisoinnissa on otettava huomioon urheilun tarpeet, jotka ovat tässä asiassa omatyyppisiään ja poikkeavat myös siitä, miten eettisten kysymysten ratkaisu muilla kohdealueilla tapahtuu. Kun organisoitumismuotona on rekisteröity yhdistys, oikeusjärjestyksen rajat voivat tulla yllättävästikin vastaan. Tämä jännite ei ole sinänsä epätavallinen urheilun oikeudessa. Kurinpitoseuraamuksen määrää dopingista Suomessa asianomainen urheilun lajiliitto. Seuraamusta ei näin määrää se seura, johon urheilija jäsenenä kuuluu, tai yhtiö, jonka palkansaaja urheilija on. Perusteena lajiliiton toimivallalle on se, että kyseessä on urheilun kilpailutoiminta, joka kuuluu (kansainvälisille ja kansallisille) lajilitoille. Jos sitouttaminen on tehty asianmukaisesti sääntöketjutuksin tai sopimuksin, ei oikeudellisia ongelmia ole. Niitä ei nimenomaan ole siksi, että toimivalta on oikealla taholla, liitolla, jonka kilpailutoiminnasta on kyse. Nyttemmin SUEK:ssa ja aikaisemmin ADT:ssä kysymyksen urheilijan tai urheilun tukihenkilön syyllistymisestä dopingrikkomukseen ratkaisee järjestön asettama valvontalautakunta, joka on lääkärien ja lakimiesten asiantuntijaelin. Kurinpidon kannalta keskeisessä asiassa lajiliiton kädet ovat näin sidotut. Oikeudellisesti asia voidaan kuitenkin ymmärtää ja selittää niin, että kyseessä ei ole SUEK:n yhdistyksenä tekemä päätös vaan riippumattoman asiantuntijaelimen ratkaisu. Siksi tätä linjausta ei näy ainakaan enää oikeudellisesti vakavasti kyseenalaistetun. Kyseessä ei ole kurinpitoseuraamuksen määrääminen. Dopingvalvonta ja testaustoiminta ovat näin SUEK:n (ADT:n) käsissä. Edellytyksenä on kuitenkin WADC:n hengen mukaisestikin se, että valvontalautakunta on operationaalisesti riippumaton asiantuntijaelin. Järjestelyä on voitu ja voidaan puoltaa sillä, että dopingrikkomusta koskeva ratkaisun tekeminen edellyttää sellaista oikeudellista ja lääketieteellistä asiantuntemusta, jota lajiliitoissa ei ole eikä voikaan olla. Tärkeää on myös se, että käytäntö on dopingrikkomuksen toteamisessa urheilulajista riippumatta yhtenäinen. Tämä ei kuitenkaan ole oikeudellisesti yhtä relevantti näkökohta. Kurinpitoseuraamuksen määrää nykyisessä järjestelmässä urheilun lajiliitto. Käsittelyn pohjana on kuitenkin ADT:n valvontalautakunnan ehdotus. Tätä on pidetty urheilun kannalta perusteltuna, kun vuoden 2015 WADC:ssa on lisätty kurinpitoseuraamusten variaatioita. Ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden vuoksi

13 13 onkin paikallaan, että asiantuntijaelin arvioi myös seuraamusten mittaamisen. Lajilitoissa ei useinkaan ole tähän riittävää asiantuntemusta, ja seuraamuksen määrääminen oman lajin urheilijalle on aikaisempaa jännitteellisempää, kun vaihtoehtoja on entiseen verrattuna tuntuvasti lisätty. Tavallaan tämä ilmentää sitä, että dopingista harkitsee seuraamusten mittaamisen ensi kädessä Suomen urheiluliike. Kurinpitoseuraamuksen määrää dopingista Suomessa yhä kansallinen lajiliitto. Tämän vuoksi toimivaltakysymys ei ole osoittautunut oikeudellisesti ongelmalliseksi. Jos päätöksenteko haluttaisiin keskittää yhdelle orgaanille, yhdistyslain mukainen ratkaisu olisi se, että kurinpitoseuraamukset määräisi Suomen Olympiakomitea. Tämä edellyttäisi sitä, että lajiliitojen säännöissä määrättäisiin tästä menettelystä edellä osoitetun yhdistyslain 27 :n 4 momentin mallin mukaisella tavalla. Se ei näin riittäisi, että asiasta määrättäisiin vain Olympiakomitean säännöissä. Kuvattu järjestely on mahdollinen, kun kaikki lajiliitot ovat nyttemmin Olympiakomitean jäsenliittoja. Urheilijoiden ja urheilijoiden tukihenkilöiden sitouttamisen tulisi tapahtua joko sääntöketjutuksen tai sopimusjärjestelyjen kautta niin, että kurinpitovallan käyttäjäksi määrätään Olympiakomitea. Jos Olympiakomitea määräisi SUEK:n valvontalautakunnan suosituksen perusteella dopingista johtuvat kurinpitoseuraamukset, tarvittaisiin tähän oma asiantuntijaelin. Se olisi samanlainen kurinpitolautakunta, jollainen on lajiliitoissakin. Tämä ei sinänsä olisi ongelmallista. Dopingasiasta määrätyn kurinpitoseuraamuksen voi riitauttaa urheilun oikeusturvalautakunnassa. Myös dopingrikkomuksen toteamista koskevasta valvontalautakunnan ratkaisusta pääsee oikeusturvalautakuntaan. Vammaisurheilijoiden osalta paneelina voisi olla Paralympiakomitean valitsema paneeli siltä osin kuin urheilijat ja urheilun tukihenkilöt eivät kuulu lajiliittojen kurinpitovallan piiriin. Tarkoituksena olisi, että paneeliin kuuluisivat samat henkilöt kuin Olympiakomitean valitsemaan paneeliin. Nykyistä järjestelyä ei ole syytä muuttaa. Dopingasioissakin tarvitaan itsesääntelyyn perustuva riippumaton muutoksenhakuelin, ja urheilun oikeusturvalautakunta nauttii tässä roolissa yleistä arvostusta. Parempaa tahoa oikeusturvalautakunnan valitsemiseen ei ole ajateltavissa kuin Suomen Olympiakomitea. Oikeusturvalautakunta on muutaman kerran muuttanut lajiliton määräämää kurinpitoseuraamusta. Ainakin kerran on käynyt niin, että valvontalautakunta on esittänyt lieventävien asianhaarojen vuoksi normaalirangaistusta lievempää seuraamusta, jota lajiliitto ei ole noudattanut, mutta oikeusturvalautakunta on ollut

14 14 valvontalautakunnan kanssa samaa mieltä (oikeusturvalautakunnan ratkaisu 8/2010). Lähinnä kauneusvirhe olisi kuitenkin siinä, jos Olympiakomitea valitsisi sekä dopingasioissa operoivan kurinpitoelimen että valituslautakuntana dopingasioissakin toimivan oikeusturvalautakunnan. Kurinpitopäätökset olisivat Olympiakomitean päätöksiä, vaikka ratkaisut tekisi erillinen kurinpitoelin, mutta valitusasioiden ratkaisut olisivat oikeusturvalautakunnan ratkaisuja, vaikka Olympiakomitea onkin oikeusturvalautakunnan valitsija. Esitetyistä syistä nykyisen itsesääntelyn vallitessa ei ole helppoa löytää parempaa vaihtoehtoa menettelylle ja oikeusturvalle dopingasioissa. Järjestelmä on käytännössä varsin hyvin toimiva. Lajiliitoissa ei ole ainakaan merkittävässä määrin poikettu ADT:n valvontalautakunnan suosituksista, eikä liitoissa näy esitetyn ainakaan merkittävää kritiikkiä järjestelmää kohtaan. Muutoksena olisi kuitenkin se, että kurinpitoseuraamukset määräisi Olympiakomitean valitsema paneeli. 9. Euroopan neuvoston suositukset antidopingtoimintaan a. Suosituksen sisältö Euroopan neuvostossa on korostettu jatkuvasti sitä, että kurinpitoseuraamuksien määräämisen dopingrikkomuksista tulee tapahtua riippumattomassa toimielimessä, joka on erillään dopingtapauksista raportoivasta orgaanista. Euroopan neuvoston antidopingia koskeva monitorointiryhmä on antanut jäsenvaltioita koskevan suosituksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden tulisi perustaa riippumaton, puolueeton ja keskitetty kurinpitoseuraamukset määräävä paneeli, joka olisi erossa urheilun kansallisista lajiliitoista. Kysymyksessä on suositus, joka ei sido Suomen valtiota eikä urheilun kansanliikettä. Se on kuitenkin otettava vakavasti sitä suuremmalla syyllä, mitä laajemmin se otetaan käyttöön Euroopan neuvoston jäsenmaissa. Kysymyksessä olevan paneelin tulisi vastata kaikesta dopingiin kuuluvasta kuulemisesta ja menettelystä. Tämä merkitsisi siis sitä, että lajiliitot eivät enää määräisi kurinpitoseuraamuksia. Muutos olisi näin hyvin merkittävä. Kurinpitoelimen tulisi olla riippumaton kansallisesta antidopingtoimistosta. Suosituksessa on edelleen seikkaperäinen luettelo fair trialin eli oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisesta.

15 15 Suosituksen soveltamisen kannalta on olennaista, mitä riippumattomuudella tässä asiayhteydessä tarkoitetaan. Jos paneelin tulisi olla täysin riippumaton myös kansallisesta antidopingtoimistosta, ei kurinpitoseuraamusten määrääminen SUEK:ssa tai SUEK:n valitsemassa paneelissa tulisi kysymykseen. Suosituksessa puhutaan kuitenkin operationaalisesta riippumattomuudesta, eli kurinpitoelimen toimintaan ei saisi millään tavoin puuttua. Tämä kontekstuaalinen määritys on tuttu myös Suomesta. Urheilun oikeusturvalautakunta on tarkoituksellisesti operationaalisesti riippumaton valitsijastaan Suomen olympiakomiteasta. Samalla tavoin on Sveitsin korkein oikeus katsonut CAS:n olevan riippumaton kansainvälisestä olympiakomiteasta. Riippumattomuudella tarkoitetaan suosituksessa riippumattomuutta lajilitoista. Seuraamusten määräämisen tulisi tapahtua keskitetysti, mutta sitä ei ole sanottu, että seuraamuksia määräävän tahon tulisi olla riippumaton urheilun kansanliikkeestä. Tämä on otettava huomioon vaihtoehtoja kartoitettaessa. Suositus koskee myös viranomaisen antamia tietoja antidopingorganisaatiolle. Tätä tarkastellaan jäljempänä lyhyesti omana kysymyksenään. b. Suosituksen peilaaminen nykytilanteeseen dopingasioissa Euroopan neuvoston suosituksen osalta voidaan todeta, että riippumattomuus toteutuu jo nyt asianmukaisesti valvontalautakunnan osalta. Se on operationaalisesti riippumaton ADT:n/SUEK:n hallinnosta. Suositus ei näin ole ongelma siinä, millä tavoin määrätään sitovasti dopingrikkomuksen tapahtuminen. Kun pohditaan lähemmin suosituksen soveltamista Suomessa, voidaan aluksi todeta oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan vaatimuksen toteutuvan meillä niin, ettei sen johdosta tarvita organisaatio- eikä muitakaan muutoksia. ADT:n valvontalautakunnan ratkaisusta dopingrikkomuksen tapahtumisesta pääsee urheilun oikeusturvalautakuntaan. Urheilijaa tai urheilun tukihenkilöä myös kuullaan antidopingsäännösten mukaisesti. Kurinpitoseuraamusta määräämistä koskevasta päätöksestä pääsee urheilun oikeusturvalautakuntaan. Dopingasiasta on korkeimman oikeuden ratkaisu 1998:122, joka koski ammattiurheilijaa. Nykyisen perus- ja ihmisoikeuskäsityksen mukaan on luultavaa, että muukin kuin ammattiurheilija voisi menestyksellisesti viedä saamansa dopingseuraamuksen käräjäoikeuden tutkittavaksi, jos kysymys on perusoikeudesta.

16 16 c. Olympiakomitean paneeli kurinpitoseuraamuksen määrääjänä Ongelmana on Suomen oikeuden kannalta ensisijaisesti se, että lajiliitot eivät enää saisi määrätä kurinpitoseuraamuksia. Oikeudellisesti helpoin tapa hoitaa tämä kysymys olisi se, että kurinpitoseuraamukset määräisi Olympiakomitean asettama asiantuntijaelin. Tähän riittäisi se, että lajiliitot määräisivät säännöissään kurinpitoelimeksi Olympiakomitean. Järjestelynä olisi näin se, että dopingrikkomuksen toteaisi riippumaton ADT:n valvontalautakunta ja seuraamuksen määräisi riippumaton Olympiakomitea. Euroopan neuvoston suosituksen valossa kyse on siitä, onko Olympiakomitean valitsema asiantuntijaelin (paneeli) riittävästi erossa urheilun lajiliitoista. Käsitykseni mukaan se sitä olisi. Jos haluttaisiin päästä siihen, että käytännössä tarvittaisiin vain yksi paneeli, menettelynä voisi olla se, että Olympiakomitea valitsisi paneeliin ADT:n valvontalautakunnan jäsenet. Menettelyä helpottaisi se, että valvontalautakunnan ja Olympiakomitean paneelin toimikaudet olisivat yhtä pitkiä. Esitetyn toimintamallin myötä menettely dopingkysymyksissä tulisi nykyistä sujuvammaksi. ADT:n valvontalautakunta toteaisi aluksi dopingrikkomuksen olemassaolon ja pohtisi kurinpitoseuraamuksen ankaruutta. Sen sijaan, että se antaisi vain suosituksen kurinpitoseuraamuksen määräämisestä, se määräisi Olympiakomitean paneelina saman tien lopullisen seuraamuksen. Jos henkilökokoonpano ei olisi sama, seuraamuksen määrääminen tapahtuisi erillisessä paneelissa. Tässäkin tapauksessa olisi mahdollista, että ADT:n valvontalautakunta valmistelisi suosituksen kurinpitoseuraamukseksi. Se ei kuitenkaan olisi samalla tavoin välttämätöntä kuin se nyttemmin on, kun seuraamusta ei enää määräisi lajiliitto vaan asiantuntijoista koostuva Olympiakomitean paneeli. Olympiakomitean jäseneksi voidaan nykyisin hyväksyä kaikki ne lajiliitot, jotka ovat sitoutuneet antidopingtoimintaan. Olympiakomitean jäseninä olevilla lajiliitoilla ei ole mitään syytä olla Olympiakomitrean jäsenyyden ulkopuolella. Nehän eivät voisi olla mukana olympialiikkeessä ja valita urheilijoita olympiakisoihin, jos jäsenyys Olympiakomiteaan olisi katkennut. Tältä osin suositukseen sitoutuminen tapahtuisi uskottavasti. Se, että lajiliitto olisi erotettu Oympiakomiteasta, ja jäänyt (uuden) järjestelmän ulkopuolelle, on lähinnä teoreettinen mahdollisuus. Se ei liioin anna aihetta lähempään tarkasteluun Euroopan neuvoston suosituksen kannalta. Kyseessä on vain suositus eikä Suomea sitova valtiosopimus.

17 17 Ongelmia voisi sen sijaan aiheutua niistä lajeista, jotka ovat olympialiikkeen ulkopuolella kuten pesäpallo ja suunnistus. Jos ne eroaisivat olympiakomiteasta, ne eivät voisi olla tämän järjestelmän piirissä. Ne ovat kuitenkin sitoutuneet antidopingsäännöstöön muun muassa valtionavustusehtojen kautta. Tämän vuoksi Olympiakomitean ulkopuolelle jääneiden lajiliitojen tulisi palauttaa tässä hahmotellussa mallissa liittokohtainen kurinpitojärjestelmä dopingasioissa. Se ei vaatisi monimutkaisia toimia, kun kaikissa lajiliitoissa olisi joka tapauksessa kurinpito-orgaani (kurinpitolautakunta tai hallitus) muita kurinpitoasioita varten. Euroopan neuvoston suosituksen noudattamiseen voisi jäädä tältä osin aukko, muita se olisi käytännössä niin vähäinen, ettei siihen käsitykseni mukaan tarvitsisi kiinnittää enempää huomiota. Tällä hetkellä Suomessa ei ole keskusjärjestön ulkopuolisia lajiliittoja. d. Julkisen tehtävän antaminen SUEK ry:lle Selvitystehtäväni ytimessä on se, että SUEK ei voi urheilun kansanliikkeen liittorakenteeseen kuulumattomana rekisteröitynä yhdistyksenä määrätä dopingrangaistuksia liittoon kuuluville urheilijoille ja urheilun tukihenkilöille. Myös rekisteröidyille yhdistyksille niin kuin muillekin yksityisoikeudellisille oikeussubjekteille voidaan kuitenkin PL 124 :n osoittamalla tavalla antaa tietyin edellytyksin julkinen hallintotehtävä lailla. Voisiko tämä avata väylän tavalle määrätä kurinpitoseuraamuksia dopingista? Seuraamuksen määrääminen dopingrikkomuksista urheilujärjestöissä ei ole meillä julkinen hallintotehtävä. Siksi PL 124 on tavallaan irrelevantti lainkohta dopingseuraamuksen määräämisen kannalta, jos SUEK pysyy rekisteröitynä yhdistyksenä. Asetelma muuttuu vain, jos SUEK jostain muusta syystä muutetaan julkisoikeudelliseksi. Vasta tällöin olisi mahdollista, että SUEK:iin ei sovelleta sellaisia yhdistysoikeudellisia periaatteita, jotka yhdistyslain mukaan estävät seuraamuksen määräämisen dopingrikkomuksesta urheilun kansanliikkeen ulkopuolisessa organisaatiossa. Automaatiosta ei tällöinkään olisi kysymys. Jos SUEK saisi julkisia hallintotehtäviä, tulisi erikseen selvittää, miten muutoksenhaku järjestettäisiin. Hallintopäätöksestä voi yleensä valittaa hallintotuomioistuimeen, mutta dopingrikkomuksissa urheilujärjestön päätöksestä voidaan usein valittaa CAS:iin (Court of Arbitration for Sport) (WADC:n artikla 13 ja Suomen antidopingsäännöstön artikla 13). Ainakin dopingrikkomuksesta

18 18 tiedottamisen osalta tulisi selvittää rajanveto sitä, miten julkistetaan julkinen hallintopäätös ja miten tiedottaminen tapahtuu antidopingpäätöksen osalta. Perustuslakivaliokunta on julkisen hallintotehtävän siirtämistä koskevissa hankkeissa todennut, että julkisen hallintotehtävän toteuttamisessa on lähtökohtaisesti noudatettava yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä. Tämän mukaisesti olisi pääsääntönä noudatettava hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää. Dopingasioissa foorumina olisivat hallinto-oikeudet, kurinpitoseuraamuksen osalta käytännössä Helsingin hallinto-oikeus. Tämä avaisi uuden ongelmakentän urheilun sisäiseen muutoksenhakuun (urheilun oikeusturvalautakunta ja CAS) nähden. e. Julkisoikeudellisen yhdistyksen malli Suomen nykyinen antidopingsäännöstö ei sellaisenaan anna mahdollisuutta muuttaa SUEK:a julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi. Dopingin käyttö ei ole rangaistava teko, ja dopingia koskevat kurinpitoseuraamukset määrätään itsesääntelynormiston perusteella. Asetelma muuttuisi jonkin verran, jos dopingsäännöstö otettaisiin Suomessa käyttöön (myös) valtiota suoraan velvoittavasti lainsäädännöllä, mutta tämäkään ei sinänsä tekisi dopingseuraamuksien määräämistä urheilujärjestöissä julkiseksi hallintotehtäväksi. Vertailukohtana saatetaan tosin esittää se, että Suomen Asianajajaliitto on vuonna 1958 perustettu julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi asianajajalain perusteella. Asianajajalaissa on annettu Suomen Asianajajaliitolle tehtäväksi kurinpitoseuraamusten määrääminen. Seuraamuksen kohteeksi joutuva voi viedä kurinpitorangaistuksen Helsingin hovioikeuden tutkittavaksi. Näin ei voisi olla asian laita ilman lainsäädäntöä. Kurinpitoseuraamuksesta voisi päästä tuomioistuimeen, mutta se olisi alioikeus eikä hovioikeus. Asianajajaliiton jäsenyyden menettäminen ei johda ammatinharjoittamisoikeuden menettämiseen, joskin se sitä vaikeuttaa. Urheilijalle tai urheilun tukihenkilölle määrätty toimintakielto voi sen sijaan estää vakavammin ammatinharjoittamista. Asianajajalaki on vuodelta Asianajajaliiton julkisoikeudellinen status perustui paljolti siihen, että laissa annettiin yhdistykselle toimivalta hyväksyä jäsenet, joilla on lain mukaan yksinoikeus asianajajan tittelin käyttämiseen ammatinharjoittamisessa, ja myös toimivalta erottaa jäseniä, joilta erottamien kautta tämä titteli evätään. Tätä vastaavaa toimivaltaa ei ole urheilun kansanliikkeellä.

19 19 Asianajajaliittoa koskeva laki on ajalta ennen nykyistä perustuslakia, eikä se näin ole perustunut PL 124 :ssä asetettuihin kriteereihin. Siksikään ei urheilun kurinpidon itsesääntelyä ja asianajajien lainsäädäntöön perustuvaa kurinpitoa voida verrata keskenään sen selvittämiseksi, mikä on Suomen oikeusjärjestyksen mukaan yksityistä ja mikä julkista toimintaa. Dopingsääntelyssä joudutaan ottamaan huomioon perusoikeuksien vaikutus. Kun sääntely perustuu itsesääntelyyn, niin kuin se on Suomessa kaiken aikaa perustunut, perusoikeuksien vaikutus on horisontaalinen. Tällöin kyse on vain perusoikeuksien signaalivaikutuksesta, ja signaali on heikko. Siksi nykyinenkään antidopingkoodi ei ole ollut perusoikeuksien kannalta erityisen ongelmallinen, vaikka Suomen perusoikeusnormiston tulkinta on yleisesti ottaen varsin tiukka. Tätä ei ole aina riittävästi oivallettu. Tilanne muuttuisi, jos ADT:n antidopingkoodi pyrittäisiin sisällyttämään Suomen lainsäädäntöön. Tällöin jouduttaisiin lain eduskuntakäsittelyssä selvittämään perustuslakivaliokunnassa dopinglain hyväksyttävyyttä perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta. Kun perusoikeuksilla olisi tässä tapauksessa vertikaalivaikutus, olisivat erityisesti elinikäiset toimintakiellot ja olinpaikkatietojen ilmoittamisvelvollisuus seikkoja, joihin perusoikeudellinen testi voisi kariutua. Suomen urheilun kannalta olisi kestämätöntä, jos kurinpitoseuraamusten määrääminen voisi kariutua joko perustuslakivaliokunnassa tai tuomioistuimessa perusoikeuskontrolliin. Siksi antidopingkoodia ei ole syytä pyrkiä sisällyttämään Suomen lainsäädäntöön. Tämäkään toimenpide ei vielä sellaisenaan johtaisi siihen, että kurinpitoimien määräämistä dopingrikkomuksista voitaisiin pitää julkisena hallintotehtävänä. Myöskään dopingin käyttämisen säätäminen rangaistavaksi ei vaikuttaisi tilanteenarviointiin, vaikka rikoslain kanssa operoiminen on esitutkinnasta tuomion antamiseen julkista toimintaa. Kyseessä on merkittävä julkisen vallan harjoittaminen, eikä sitä voida uskoa muille kuin viranomaisille, eli ei siis julkisoikeudellisille yhdistyksille. Poliisitutkinta ei missään oloissa voisi kuulua SUEK:lle, onpa SUEK yksityis- tai julkisoikeudellinen yhdistys. Perusteita ei näytä olevan sille, että SUEK ry muutettaisiin julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi sen vuoksi, että kurinpitoseuraamuksia dopingista voitaisiin määrätä muualla kuin urheilun lajiliitoissa. Keskeinen tekijä tässä päättelyssä on se, että kurinpitoseuraamuksen määrääminen ei ole julkinen hallintotehtävä puhumattakaan, että se koskisi merkittävän julkisen vallan käyttöä, jota ei voi uskoa yksityisille. Ilman julkista hallintotehtävää yhdistys ei voi olla julkisoikeudellinen.

20 20 Erikseen voidaan vielä alleviivata sitä, että jos järjestelmää muutetaan niin, että dopingista määrätään eri tahoilta seuraamuksia, on otettava huomioon ne bis in idem -sääntö. f. Tietojen antaminen SUEK:lle - viranomaismalli Euroopan neuvoston suositus koskee myös viranomaisen antamia tietoja antidopingorganisaatiolle. Viranomainen on velvollinen antamaan tietoja vain toisille viranomaisille. Jos viranomainen kuten poliisi olisi velvollinen antamaan tietoja dopingasioista SUEK:lle, SUEK tulisi organisoida valtion virastoksi. Sillä ei kuitenkaan tämän vuoksi olisi julkista tehtävää. Sellainen ei vielä olisi tietojen vastaanottaminen toisilta viranomaisilta. Kyseessä olisi keinotekoinen konstruktio julkisoikeudellisen yhdistyksen rakentamieksi, minkä vuoksi siihen tarttuminen ei ole suositeltavaa. Kun dopingin käyttäminen ei ole Suomessa rangaistava teko, viranomaisten antamien tietojen antaminen SUEK:lle ei voisi olla kovin laajaa. Olennaista on, että asiakirjajulkisuuden vuoksi ne asiakirjat ovat julkisia, jotka eivät koske keskeneräisiä asioita. Tietojen antaminen vireillä olevista asioista on hyvin poikkeuksellista. Jos laissa säädettäisiin viranomaisen oikeudesta antaa tietoja SUEK:lle, laissa tulisi säätää tarkoin siitä, mitä tietoja ja missä tarkoituksessa voitaisiin antaa. 10. Kurinpitotoimet kilpailumanipulaatiosta ja katsomoväkivallasta SUEK:n toimialaan kuuluu valtiosopimuksen perusteella kilpailumanipulaation ehkäiseminen. Tämä tehtävä ei perustu sellaiseen lainsäädäntöön, joka jo sellaisenaan antaisi mahdollisuuden muuttaa SUEK julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi. Tilanne antaa kuitenkin aiheen kysyä, olisiko tämän kohdealueen sääntelyssä sijaa julkisoikeudellisille legaalinormeille ja sitä tietä kenties tarvetta SUEK:n muuttamiseen julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi. Tällä olisi vaikutuksia myös antidopingtoimintaan. Se voisi tapahtua julkisoikeudellisessa yhdistyksessä, vaikka itse antidopingtoiminta olisi yksityisoikeudellista. Kilpailumanipulaatiosta määrätään kurinpitoseuraamukset lajiliittojen kurinpitomääräysten perusteella. Kurinpitomääräysten ja rangaistuskäytännön yhdenmukaistaminen olisi urheilun ja yleisen edunkin mukaista. Jos tutkintaa suoritetaan SUEK-vetoisesti, olisi sinänsä loogista, että myös seuraamukset määräisi

21 21 SUEK. Toiselta puolen mitkään sopimukset tai sidonnaisuudet eivät edellytä sitä, että kurinpitotoimista määrättäisiin tässä asiassa lajiliittojen ulkopuolella. Kurinpitoseuraamusten määräämisen siirtäminen pois lajilitoilta edellyttäisi selvää tahtotilaa urheilun kansanliikkeessä. Kysymyksenasettelu on saman tyyppinen myös katsomoväkivallan osalta. Sekin kuuluu valtiosopimuksen mukaan SUEK:n toimialaan, ja siitäkin voidaan määrätä kurinpitoseuraamuksia. Katsomoväkivallassa tilanteet ovat monitahoisempia kuin vedonlyöntimanipulaatiossa. Lajikohtaiset asetelmat ovat vivahteikkaampia. Katsomoväkivalta-asioissa raportit tulevat lajin sisältä. Siksi ei ole erityisiä perusteita sille, että katsomoväkivallasta määräisi kurinpitoseuraamukset SUEK, vaikka SUEK olisi julkisoikeudellinen yhdistys. Esitetyistä syistä en pidä tarkoituksenmukaisena sitä, että vedonlyönti- ja muissa urheilukilpailujen manipulaatioasioissa kurinpitovalta kuuluisi muille kuin lajilitoille. Kurinpitovallan siirtäminen näissä asioissa SUEK:lle törmäisi sitä paitsi samoihin oikeudellisiin ongelmiin kuin kurinpitovallan siirtäminen dopingasioissa. Oikeudellisesti olisi mahdollista, että kurinpitovalta siirrettäisiin Suomen Olympiakomitealle samalla tavoin, kuin edellä on ehdotettu dopingrangaistusten siirtämistä. Tähänkään en näe riittäviä järjestöllisiä edellytyksiä. 11. SUEK:n valtuudet kilpailumanipulaatioasioissa sekä katsomoturvallisuuden ja - viihtyisyyden osalta Saamassani toimeksiannossa on pyydetty selvittämään kolmea kysymystä, jotka liittyvät SUEK:n valtuuksiin. Kysymykset ovat seuraavat: - Olisiko SUEK:lle mahdollista antaa oikeus saada Suomessa toimivilta vedonlyöntiyhtiöiltä tietoja kilpailumanipulaatiosta? - Voisiko SUEK toimia katsomoturvallisuusasiassa rekisteröinti- ja kurinpitoelimenä? - Voisiko SUEK saada viranomaisilta toimialaansa kuuluvia tietoja ja poliisivaltuuksia? Kysymyksissä erottuu kurinpito katsomoturvallisuusasiassa omaksi teemakseen. Olen käsitellyt sitä edellä. Muut kysymykset liittyvät julkisen vallan harjoittamiseen. Merkittäviä julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaisille. Viranomaisia ovat tässä asiayhteydessä vain valtion ja kunnan

22 22 viranomaiset, eivät välilliseen valtionhallintoon kuuluvat yksiköt, jollaisia ovat muun muassa julkisoikeudelliset yhdistykset. Poliisivaltuudet kuuluvat kiistatta merkittävään julkisen vallan käyttämiseen. Niissä julkisen vallan käyttäminen on intensiivisimmillään, niin kuin Kaarlo Tuori on asian ilmaissut. Poliisivaltuuksien antaminen SUEK:lle ei ole mahdollista, vaikka SUEK olisi julkisoikeudellinen yhdistys. Esitetyn mukaisesti SUEK:lle ei voida antaa kilpailumanipulaation osalta poliisivaltuuksia. Sitä tärkeämpää on, että rikoslakiin saataisiin urheilupetosta koskeva lainkohta, joka mahdollistaisi poliisin esitutkinnan myös sellaisen sopupelin osalta, joka ei täytä elinkeinotoiminnassa tapahtuvan lahjoman tarjoamisen tunnusmerkistöä. Kysymys voi olla myös yksilölajin urheilijan tekemästä teosta, jolla tavoitellaan taloudellista hyötyä. Sinänsä on huomattava, että tavallisesti sekä vedonlyöntimanipulaation ja sopupelien että katsomoväkivallan osalta tarvitaan tutkinnassa poliisia ja poliisin valtuuksia. Arpajaislain 11 :n mukaan rahapelitoiminnassa on Suomessa (Ahvenanmaata lukuun ottamatta) yksinoikeus Veikkaus Oy:llä. Arpajaislain 12 :n mukaan Veikkaus Oy on valtion kokonaan omistama osakeyhtiö. Se on omistussuhteestaan ja toimintansa tarkkarajaisesta regulaatiosta huolimatta yksityinen yhtiö. Regulaatiosta kertoo muun muassa se, että lain 44 :ssä on säädetty valvontaviranomaisen tietojensaantioikeudesta. Veikkaus Oy on hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö ja tässä kontekstissa julkisoikeudellinen laitos. Viranomaisilla on oikeus luovuttaa laissa säädetyin tavoin tietoja toisilleen. Veikkaus Oy ei ole viranomainen, vaikka sitä voitaisiin muutenkin kuin hankintalainsäädäntöä sovellettaessa pitää julkisoikeudellisena yksikkönä. Viranomainen ei liioin ole SUEK riippumatta siitä, onko se yksityis- vai julkisoikeudellinen yhdistys. Yksityinen taho ei saa luovuttaa liiketoimintaansa kuuluvia asiakas- eikä muita tietoja ulkopuolisille. Jotta veikkausyhtiöllä olisi oikeus antaa tietoja SUEK:lle kilpailumanipulaatiosta, asiasta tulisi säätää arpajaislaissa, lähinnä sen 44 :ssä. Jos tätä ehdotetaan, on ehdotukselle esitettävä yhteiskunnalliset perustelut, ja laissa on tarkoin säädettävä siitä, mitä tietoja annetaan ja mihin tarkoitukseen niitä käytetään. Tähän liittyy myös perusoikeusulottuvuuksia ja tietosuojakysymyksiä. Tietosuojalainsäädäntö on tätä nykyä kiintoisassa vaiheessa. Suomessa on ryhdytty soveltamaan lukien EU:n tietosuoja-asetusta, joka sääntelee henkilötietojen käsittelyä. Kansallista tietosuojalainsäädäntöä ei ole vielä ehditty ajantasaistaa, ja sovellettavana on vielä vanha henkilötietolaki EU:n tietosuojaasetuksen kanssa. Henkilötietojen luovuttamista koskeva sääntely ei ole