Liikenneinvestointien. rahoitus- ja budjetointimalleja. selvittäneen työryhmän raportti 19/2012. Budjetti

Transkriptio

1 Liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointimalleja selvittäneen työryhmän raportti 19/2012 Budjetti

2

3 Liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointimalleja selvittäneen työryhmän raportti Valtiovarainministeriön julkaisuja 19/2012 Valtiovarainministeriön julkaisuja

4 Painotuote VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) VALTIONEUVOSTO Puhelin (vaihde) Internet: Taitto: Paula Karjalainen / Juvenes Print Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy, 2012

5 Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, huhtikuu 2012 Tekijät toimittaneet työryhmän sihteerit Tuomas Sukselainen ja Tuomo Suvanto; julkaisutiimi Julkaisun nimi Liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointimalleja selvittäneen työryhmän raportti Asiasanat liikenneinvestoinnit, budjetointi, rahoitus, Infra Oy Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 19/2012 Julkaisun myynti/jakaja Julkaisu on saatavissa pdf-tiedostona osoitteesta Samassa osoitteessa on ohjeet julkaisun painetun version tilaamiseen. Painopaikka ja -aika Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy 2012 ISBN (nid.) ISSN (nid.) ISBN (PDF) ISSN (PDF) Sivuja 47 Kieli Suomi Tiivistelmä Valtiovarainministeriön asettama työryhmä selvitti hallitusohjelmaan perustuneen toimeksiannon pohjalta edellytyksiä ns. uusien rahoitus- ja budjetointimallien hyödyntämiselle liikenneinvestoinneissa. Työryhmä esitti perinteisen talousarviorahoituksen kehittämiseksi useita toimenpiteitä, jotka joustavoittavat ja selkeyttävät talousarviomenettelyä, mutta eivät kuitenkaan vaaranna valtiontalouden menojen hallinnan edellytyksiä ja vakautta. Väyläverkon kehittämismomentin osalta esitetään valtuusmenettelystä luopumista ja siirtymistä 5-vuotiseen siirtomäärärahamenettelyyn. Lisäksi kehittämishankkeiden suunnitteluun esitetään osoitettavaksi erillinen rahoitus kehittämishankemomentille omana käyttökohteena. Muiden rahoitusmallien osalla keskeisiksi kysymyksiksi täsmentyi Infra Oy-tyyppisen valtionyhtiön ja valtion sisäisen lainamallikonseptin soveltamisedellytysten arviointi. Infra Oy saattaisi olla yksi keino alentaa elinkaarimallilla toteutettavien hankkeiden rahoituskustannuksia. Malliin liittyy kuitenkin vielä merkittäviä epävarmuustekijöitä ja ongelmia. Tämän takia työryhmä ei tässä vaiheessa katso perustelluksi pysyvän instituution perustamista, mutta ei näe todettujen reunaehtojen täyttyessä estettä Infra Oy:n kokeilemiselle tapauskohtaisesti. Valtion sisäisen lainanannon mallia ei ole toistaiseksi hahmoteltu ja sovitettu yksityiskohtaisesti Suomen olosuhteisiin. Tämän takia työryhmä ei ottanut kantaa sen soveltamiseen Työryhmä korosti, että liikennehankkeista tehtävien päätösten tulee perustua yhteiskuntataloudelliselle kannattavuudelle ja liikennepoliittiselle vaikuttavuudelle. Niiden toteuttamismahdollisuuksia pitää arvioida kokonaisuudessaan menokehysten puitteissa. Toteutus- ja rahoitusmalleja tulee arvioida hankekohtaisesti selkeiden taloudellisuus- ja tehokkuuskriteerien pohjalta. Velkaperusteisten mallien käyttö ei saa johtaa julkisen talouden heikkenemiseen eikä aiheuttaa kohtuuttomia vastuusitoumuksia.

6 Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, april 2012 Författare Redigerat av arbetsgruppens sekreterare Tuomas Sukselainen och Tuomo Suvanto Publikationens titel Liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointimalleja selvittäneen työryhmän raportti Publikationsserie och nummer Finansministeriets publikationer 19/2012 Beställningar/distribution Publikationen finns på finska i PDF-format på Anvisningar för beställning av en tryckt version finns på samma adress. Tryckeri/tryckningsort och -år Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy ISBN (hft.) ISSN (hft.) ISBN (PDF) ISSN (PDF) Sidor 47 Språk Finska Sammandrag En av finansministeriet tillsatt arbetsgrupp utredde på basis av ett på regeringsprogrammet baserat uppdrag förutsättningarna för utnyttjandet av s.k. nya slags finansierings- och budgeteringsmodeller vid trafikinvesteringar. Arbetsgruppen föreslog flera åtgärder för utveckling av den traditionella budgetfinansieringen som skulle förtydliga budgetförfarandet och göra det flexiblare, men som inte skulle äventyra stabiliteten och förutsättningarna för kontrollen av utgifterna inom statsekonomin. Fullmaktsförfarandet inom utvecklingsmomentet för farledsnätet föreslås bli slopat och ersatt med ett förfarande med 5-åriga överföringsanslag. Dessutom föreslås att planeringen av trafikinvesteringar skulle ingå som ett eget användningsändamål inom utvecklingsprojektmomentet och anvisas skild finansiering. När det gäller andra finansieringsmodeller utvärderade man förutsättningarna för tillämpningen av statsbolag av typen Infra Ab, samt modeller med statsinterna lån. Infra Ab kunde vara ett medel för sänkning av finansieringskostnaderna för projekt som genomförs enligt livscykelmodellen. Modellen är emellertid förknippad med betydande osäkerhetsfaktorer och problem. Det är enligt arbetsgruppen därför inte motiverat att grunda varaktiga institutioner i detta skede, men om de konstaterade specialvillkoren uppfylls kan Infra Ab provas skilt från fall till fall. Någon modell för statsinterna lån har tills vidare inte skisserats upp eller anpassats i detalj till de finländska omständigheterna. Därför har arbetsgruppen inte tagit ställning till tillämpandet av den. Arbetsgruppen poängterade att besluten om trafikprojekt måste basera sig på samhällsekonomisk lönsamhet och trafikpolitisk effektivitet. Möjligheterna att genomföra dem måste utvärderas på ett övergripande sätt med beaktande av utgiftsramarna. Genomförings- och finansieringsmodellerna bör utvärderas projektspecifikt utgående från tydliga lönsamhets- och effektivitetskriterier. Användningen av skuldbaserade modeller får inte leda till en försvagning av den offentliga ekonomin eller till orimliga ansvarsutfästelser.

7 Description page Publisher and date Ministry of Finance, April 2012 Author(s) Working group secretaries Tuomas Sukselainen and Tuomo Suvanto; publication team: Title of publication Liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointimalleja selvittäneen työryhmän raportti Publication series and number Ministry of Finance publications 19/2012 Distribution and sale The publication can be accessed in pdf-format in Finnish at There are also instructions for ordering a printed version of the publication. Printed by Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy ISBN (print.) ISSN (print.) ISBN (PDF) ISSN (PDF) No. of pages 47 Language Finnish Abstract Based on an assignment founded in the Government Programme, the working group, established by the Ministry of Finance, reviewed the prerequisites for the utilisation of so-called new financing and budgeting models in transport investments. The working group proposed for the development of traditional budget financing a number of measures that would add flexibility and would clarify the budget procedure, but would not jeopardise the prerequisites for the management and the stability of central government spending. In respect of the transport infrastructure development item, it is proposed that the budget authority procedure be discontinued and that a five-year deferrable appropriation procedure be adopted. In addition, for the planning of development projects it is proposed that separate financing be allocated to the development project item for this purpose. With respect to other financing models, assessing the prerequisites for applying an Infra Oy-type of state-owned enterprise and a central government internal lending model concept were identified as key issues. Infra Oy might be one means of lowering the financing costs of projects implemented using a life-cycle model. Significant uncertainties and problems are still associated with the model, however. For this reason, the working group does not consider it justified at this stage to establish a permanent institution, but it does not see any barrier to experimenting with Infra Oy on a case-by-case basis, if the stated boundary conditions are fulfilled. A central government internal lending model has not to date been formulated and adapted in detail to Finnish conditions. For this reason, the working group did not express a view on its application. The working group emphasised that decisions made on transport projects must be justified on the basis of their socio-economic viability and transport policy effectiveness. Their implementation potential should be assessed in its entirety within the spending limits framework. Implementation and financing models should be assessed for each project in turn on the basis of economic and efficiency criteria. The use of debt-based models must not lead to a weakening of public finances nor give rise to unreasonable contingent liabilities.

8

9 Sisältö 1 Johdanto Työryhmän tehtävät ja kokoonpano Yleisiä lähtökohtia, toimeksiannon toteutus ja raportin sisältö Nykyisin käytössä olevat liikenneinvestointien rahoitusmallit ja niihin sovellettava budjetointi Kehittämisehdotuksia rahoitus- ja budjetointimenettelyihin Talousarviorahoituksen kehittäminen Infra Oy elinkaari- ja muiden kumppanuusmallien koordinoijana Valtion sisäisen lainanannon malli Johtopäätökset Tulevien liikenneinvestointien kokonaisuus hallitusohjelman ja kehyspäätöksen perustalta Päätöksenteon kriteerit Kehittämismahdollisuudet ja niiden hyötypotentiaali Työryhmän esitykset...34 Liite 1 Yleisesti liikenneinvestointien rahoituksesta ja budjetoinnista...37 Liite 2 Ulkomaisia budjetointikäytäntöjä ja kokemuksia Liite 3 Lähdekirjallisuutta... 47

10

11 9 1 Johdanto 1.1 Työryhmän tehtävät ja kokoonpano Hallitusohjelmassa on sitouduttu selvittämään liikenneinvestointien erilaisia budjetointija rahoitusmalleja. Valtiovarainvaliokunta puolestaan toteaa viimeisimmässä talousarviomietinnössään pitävänsä tärkeänä, että tulevassa liikennepoliittisessa selonteossa selvitetään myös liikenneinvestointien erilaisia budjetointi- ja rahoitusmalleja. Hallitusohjelmakirjauksen toteuttamiseksi valtiovarainministeriö asetti työryhmän selvittämään edellytyksiä ns. uusien rahoitus- ja budjetointimallien hyödyntämiselle liikenneinvestoinneissa. Osana työtä tuli selvittää myös mahdollisuuksia aikaansaada väylähankkeissa valtiontaloudelle säästöjä ja muita hyötyjä työnimellä Infra Oy kulkevan valtionyhtiökonseptin avulla. Tätä ja muita tarkasteltaviksi valittavia uusia liikennehankkeiden rahoitus- tai budjetointimalleja työryhmän tuli arvioida erityisesti julkisen talouden tasapainon, kustannustehokkuuden, hankkeiden hallinnoinnin tehokkuuden, hankkeiden toteutusta julkisella sektorilla tukevien kannustimien sekä investointitoiminnan vakauden ja pitkäjänteisyyden näkökulmista. Työryhmän toimeksiannon toteuttamisen takarajaksi asetettiin Asettamispäätös löytyy valtioneuvoston hankerekisteristä hankenumerolla VM157:00/2011.

12 10 Työryhmä on toiminut seuraavassa kokoonpanossa: Puheenjohtaja Tuire Santamäki-Vuori, valtiosihteeri, valtiovarainministeriö Jäsenet: Sauli Hievanen, erityisavustaja, liikenne- ja viestintäministeriö Mikael Nyberg, hallitusneuvos, liikenne- ja viestintäministeriö Jaana Kuusisto, talousjohtaja, liikenne- ja viestintäministeriö Juhani Tervala, pääjohtaja, liikennevirasto Sirkku Linna, erityisavustaja, valtioneuvoston kanslia Jarmo Väisänen, finanssineuvos, valtioneuvoston kanslia Juha Majanen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö Kai Mykkänen, erityisavustaja, työ- ja elinkeinoministeriö Kalervo Haverinen, erityisavustaja, liikenne- ja viestintäministeriö Lauri Korkeaoja, erityisavustaja, ulkoasiainministeriö Niklas Andersson, erityisavustaja, sisäasiainministeriö Mats Nyman, erityisavustaja, puolustusministeriö Sihteerit: Tuomas Sukselainen, budjettineuvos, valtiovarainministeriö Tuomo Suvanto, liikenneneuvos, liikenne- ja viestintäministeriö 1.2 Yleisiä lähtökohtia, toimeksiannon toteutus ja raportin sisältö Liikenneväyläverkon jatkuvat kehittämistarpeet ja julkisen talouden niille asettamat rajoitukset ovat kaikissa maissa johtaneet uusien tapojen etsimiseen infrastruktuurihankkeiden tehokkaaksi toteuttamiseksi ja rahoittamiseksi. Julkisin voimavaroin toteutettavien liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointikysymyksiin on kohdistunut viime vuosina paljon huomiota ja valmistelutyötä niin Suomessa kuin muissakin OECD-maissa 1. On etsitty perusteita ja menettelyjä julkisten investointimenojen budjetoinnille yhtä vuotta pidemmällä ajalle, viime kädessä investointihankkeiden koko elinkaaren pituudelle. Huomattavaa mielenkiintoa on samanaikaisesti kohdistunut yksityisen sektorin ja julkisen sektorin eri toimijoiden kumppanuusjärjestelyin toteutettaviin liikenneinvestointihankkeisiin. Samaan kokonaisuuteen kuuluvat myös hankkeet liikenneväylien käyttömaksujen hyödyntämiseksi väyläverkoston rakentamiseksi ja ylläpitämiseksi. Perusteina julkisessa keskustelussa esitetyille ajatuksille liikenneinvestointien budjetointi- ja rahoituskäytäntöjen muuttamisesta on käytetty mm. investointitoiminnan pitkäjänteisyyden lisäämistä, kustannusten alenemista, investointien vakaampaa tasoa, tehos- 1 Tämän muistion liitteenä esitetään tiivistettyä tietoa liikenneinvestointien rahoituksesta ja budjetoinnista OECD-maissa yleisesti ja tarkemmin yksilöiden eräissä yksittäisissä maissa. Kehittyvissä maissa investointihankkeiden rahoituksen ja budjetoinnin ongelmat ovat yhtälailla huomion kohteena.

13 tumista ja nopeampaa toimeenpanoa sekä erityisesti suurempaa uusien väylähankkeiden määrää kuin käytössä olevat menettelyt sallisivat. Näitä tavoitteita edistämään on etsitty uusia malleja toteutettavaksi joko valtion sisäisin järjestelyin tai hyödyntämällä yrityssektorin, muiden julkisyhteisöjen ja liikenneväylien käyttäjien panosta. Vääjäämätön totuus on, että rahoitusta suurille julkisille liikennehankkeille on viime kädessä saatavissa vain kahdesta peruslähteestä, veronmaksajilta ja/tai käyttäjiltä maksuina tai investointipanoksina. Julkisyhteisöt (valtio ja kunnat) voivat toki ottaa lainaa, mutta velanhoito on niin ikään hoidettava aikanaan joko veroilla tai maksuilla. Yksityistä pääomaa voidaan hankkeisiin saada lähtökohtaisesti vain odotettua tuottoa vastaan. Tätä tuottoa voi puolestaan syntyä ainoastaan verotuloihin, verotukeen tai käyttömaksuihin perustuvien yrityksen kassavirtojen kautta. Periaatteellisella tasolla liikenneinvestointien kustannusvaikutuksen jaksottaminen koko elinkaarensa ajalle merkitsisi vuotuisten poistojen käyttöä tilinpidossa ja budjetoinnissa investoinnin toteutusmenojen sijasta. Koska työryhmän toimeksianto liittyy pelkästään liikenneinvestointien rahoituksen ja budjetoinnin käytännön jaksotusedellytysten selvittämiseen ei ole katsottu perustelluksi laajemmin paneutua valtiontalouden budjetointijärjestelmän perusteita koskevaan kysymykseen menoperusteisen budjetoinnin korvaamisesta ns. tuotto- ja kuluperusteisella budjetoinnilla, jonka eräs tunnusmerkki on juuri investointimenojen kirjaaminen poistojen muodossa. Tähän liittyviä periaatteellisia kysymyksiä ja kansainvälisiä kokemuksia käsitellään kuitenkin lyhyesti liitteessä. Työryhmä on myös rajannut käyttäjiltä perittävien maksujen tarkastelun työnsä ulkopuolelle. Esillä olleissa kehittämisehdotuksissa liikenneinvestointien jaksottamiseksi rakentamisaikaa pidemmälle ajanjaksolle päädytään erilaisiin lainajärjestelyihin, jotka budjetissa puolestaan merkitsevät varsinaisten investointimäärärahojen korvaamista kuoletuksilla ja koroilla. Vaihtoehtona olevat järjestelyt, joissa hankkeiden rahoitus siirrettäisiin kokonaan talousarvion ulkopuolelle, suljetaan tässä tarkastelun ulkopuolelle hallituksen finanssipolitiikan periaatteiden vastaisina. Kun kyseessä ovat suuret liikennehankkeet, joiden elinkaari on kymmenien vuosien mittainen, alenee vuosittainen rahoitustarve yhden aloitettavan hankkeen osalta luonnollisesti pieneen osaan rakentamiskustannuksesta jos lainarahoitus ulotetaan koko elinkaarelle tai ainakin vuodelle. Selviteltäessä erilaisten lainajärjestelyjen merkitystä valtiontalouden hyvän hoidon periaatteiden pohjalta huomiota kiinnitetään keskeisesti lainakustannuksiin (rahoittajien kohtaamiin markkinakorkoihin ja niihin sisältyviin riskilisiin sekä mahdollisiin takausjärjestelyihin kustannuksineen), järjestelyjen vaatimiin hallinnollisiin järjestelyihin ja kustannuksiin sekä rahoitusjärjestelyjen kohteena olevien liikenneinvestointien toteutusmallien toiminnallisiin hyötyihin ja kustannuksiin. Työryhmän on toimeksiantonsa ja lyhyen, vain runsaan kahden kuukauden toimintaaikansa vuoksi täytynyt rajata varsin tiukasti näkökulmaansa vaihtoehtoisten mallien kentässä. Keskeisiksi lähempään tarkasteluun valituiksi Suomen käytäntöjen kannalta uusiksi kysymyksiksi täsmentyivät yhtäältä Infra Oy-tyyppisen valtionyhtiön ja toisaalta valtion sisäisen lainamallikonseptin soveltamisedellytysten arviointi. Edellinen on ensisijaisesti esillä rahoitus- ja toteutusmallina, jälkimmäinen on luonteeltaan budjetointimenettely. Näiden ohella työryhmä on arvioinut jo käytössä olevien mallien rahoitukseen ja budjetointiin 11

14 12 liittyvien järjestelyjen kehittämisedellytyksiä kiinnittäen erityistä huomiota talousarviorahoitukseen liittyviin käytännön kehittämistarpeisiin. Edelleen kiinnitetään huomiota niihin periaatteisiin, joita tulevan liikennepoliittisen päätöksenteon valmistelussa tulisi noudattaa parhaan mahdollisen tuloksen aikaansaamiseksi niin liikennepolitiikan kuin valtiontalouden hyvän hoidonkin näkökulmasta. Työryhmä on kokoontunut 6 kertaa ja kuullut työryhmän ulkopuolisina asiantuntijoina toimitusjohtaja Pasi Holmia Pellervon taloudellisesta tutkimuslaitoksesta, pääjohtaja Tuomas Pöystiä Valtiontalouden tarkastusvirastosta ja väitöskirjatutkimusta aihepiiristä valmistelevaa controller Marja Heikkinen-Jarnolaa liikenne- ja viestintäministeriöstä. Tässä raportissa esitellään seuraavaksi nykyisin käytössä olevat liikenneinvestointien rahoitus- ja budjetointimallit sellaisina kuin niitä vuoden 2012 talousarvion yhteydessä sovelletaan. Samaan yhteyteen on koottu esitettyjä näkemyksiä kyseisten mallien myönteisistä ja ongelmallisista piirteistä. Tältä pohjalta edetään sitten edellä jo mainittuihin rahoitus- ja budjetointimallien kehittämiskysymyksiin esitellen ehdotukset ja arvioiden niiden soveltamisedellytyksiä toimeksiannossa täsmennetyin kriteerein. Raportti päättyy johtopäätösosaan, johon on koottu työryhmän vastaukset toimeksiannossa annettuun tehtävään. Liitteisiin on koottu taustatietoja eräistä rahoitus- ja budjetointimenettelyjen periaatteellisista kysymyksistä sekä kansainvälisistä menettelyistä ja kokemuksista työryhmän tehtävään liittyen.

15 13 2 Nykyisin käytössä olevat liikenneinvestointien rahoitusmallit ja niihin sovellettava budjetointi Lähtökohtana vaihtoehtoisten rahoitus- ja budjetointimallien kehittelylle ovat nykyiset käytännöt sellaisina kuin niitä sovelletaan vuoden 2012 talousarviossa 2. Nykykäytäntö on asteittaisen kehitystyön tulos pyrittäessä sovittamaan finanssi- ja liikennepolitiikan näkökohtia yhteen talousarviolainsäädännön puitteissa mahdollisimman tarkoituksenmukaiseksi ja toimivaksi kokonaisuudeksi. Esimerkiksi selkeä momenttijako ja yhtenäisen määrärahalajin (3 vuoden siirtomäärärahan) käyttö ovat tulleet äskettäin sovellettaviksi. Kokonaisuus, jota tarkastellaan koostuu kolmesta talousarviomomentista: Momentti Väyläverkon kehittäminen (siirtomääräraha 3 v) Momentti Eräät väylähankkeet (siirtomääräraha 3 v) Momentti Elinkaarirahoitushankkeet (siirtomääräraha 3 v) Näille momenteille on budjetoitu väyläverkoston kehittämishankkeiden keskeisimmät määrärahat. 3 Kukin kolmesta momentista on rahoitusjärjestelyjen osalta ainakin jossain määrin omantyyppisensä. Sovellettu kolmijako perustuu kolmeen rahoitusmalliin, joiden budjetointi on kaikissa tapauksissa nykyisin toteutettu 3 -vuotisena siirtomäärärahana. Momentille Väyläverkon kehittäminen budjetoidaan kaikki valtion suoralla talousarviorahoituk- 2 Asiakirjayhdistelmä vuoden 2012 talousarviosta, Valtiovarainministeriö 3/ Tähän kokonaisuuteen voitaisiin vielä lisätä samaan talousarviolukuun sisältyvä momentti Maa- ja vesialueiden hankinnat ja korvaukset (arviomääräraha), jolle vuonna 2012 on budjetoitu 35 milj. euroa. On myös syytä todeta, että nettobudjetoidulle momentille Perusväylänpito (siirtomääräraha 2 v) budjetoituja varoja voidaan käyttää väyläverkkoinvestointeihin ja niiden suunnitteluun momentin päätösosassa tarkemmin määritellyllä tavoin. Perusväylänpitoon vuodelle 2012 on budjetoitu noin 933 milj. euroa, josta uus- ja laajennus- sekä korvausinvestointeihin on varattu 268,4 milj. euroa.. Edelleen momentti Valtionavustus länsimetron rakentamiseen (siirtomääräraha 3 v)kuuluu liikenneinvestointihankkeiden kokonaisuuteen. Valtionavustus länsimetron rakentamiseen on vuoden viiveellä rakentamiskustannusten toteutumista seuraten maksettava valtion korkeintaan 30 prosentin osuus Espoon ja Helsingin yhteisen länsimetrohankkeen kustannuksista, jonka vuoden 2012 talousarvion yhteydessä on arvioitu kohoavan nykyhinnoin 221 milj. euron kokonaissummaan.

16 14 sella toteutettavat hankkeet. Näihin hankkeisiin voi sisältyä myös ulkopuolisten rahoitusosuuksia. Momentille Eräät väylähankkeet budjetoidaan hankkeet, jotka ulkopuoliset tahot kuten kunnat ja yritykset rahoittavat ennakkoon ja valtio maksaa syntyneet kustannukset korottomana jälkikäteen takaisin. Näihin hankkeisiin voi sisältyä myös ulkopuolisia rahoitusosuuksia. Momentti Elinkaarirahoitushankkeet sisältää vuosittaiset budjetoidut väylähankkeiden toteuttamiseksi koottujen kumppanuus- (eli PPP-) hankkeiden palvelumaksut, joilla katetaan niin rakentamista, kunnossapitoa kuin rahoituskustannuksiakin. Väyläinvestointihankkeiden kokonaisarvo; hankekohtaisten valtuuksien summa ja sitoumuksista aiheutuvat menot vuodesta 2012 eteenpäin, milj. euroa Valtuudet vuoden 2012 talousarvion mukaan, milj. euroa Menot 2012 Menot 2013 Menot 2014 Menot 2015 Menot Menot yhteensä Väyläverkon kehittäminen 2 361,4 444,7 374,8 260,2 176,9 164, , Eräät väylähankkeet 447,0 73,1 168,1 20,0 94,0 91,0 446, Elinkaarirahoitushankkeet 1 602,3 47,9 47,0 66,0 97,8 968, ,9 Väyläinvestointivaltuudet yhteensä 4 410,7 565,7 589,9 346,2 368, , ,7 Ulkopuoliset rahoitusosuudet (mm. kuntien osuudet) 1,3 3,5 20,0 70,5 61,0 156,3 Valtion rahoitusosuus yhteensä 564,3 586,4 326,2 298, , ,4 Lähde: LVM, VM, Asiakirjayhdistelmä vuoden 2012 talousarviosta Taulukko sisältää vain käynnissäolevat hankkeet helmi-maaliskuun 2012 tilanteen mukaan Yllä oleva taulukko kuvaa hankekokonaisuutta, jonka rahoituksesta valtiolle on syntynyt 4,4 mrd. euron kokonaisvastuu 4. Vuoden 2012 talousarviotietojen mukaan näistä valtuuksista arvioidaan määrärahoina ennen vuotta 2012 tulleen käytetyksi 1,3 mrd. euroa (30 %), vuonna 2012 tulevan käytetyksi 0,6 mrd. euroa (vajaa 13 %) ja myöhempinä vuosina olisi määrärahan tarvetta vielä noin 2,5 mrd. euroa ( 57%). Ulkopuolisten rahoittajien osuus vuodesta 2012 eteenpäin on 0,156 mrd. euroa eli 3,5 %, Jäljempänä johtopäätösluvussa palataan tarkemmin tulevien vuosien väyläinvestointien rahoituksen liikkumavaraan uusien rahoitusmallien soveltamisen näkökulmasta. Jo tässä vaiheessa on kuitenkin syytä korostaa tämänhetkiseenkin liikenneinvestointien rahoituskäytäntöön sisältyvän varsin suuren myöhempiin vuosiin ulottuvan vastuutaakan. Osittain kyse on vain muutamien vuosien päähän ulottuvista velvoitteista, elinkaarihankkeiden osalta kuitenkin pitkälle tulevaisuuteen (nykyisten hankkeiden osalta pisimmillään vuoteen 2029) ulottuvista hankevastuista. 4 Taulukko perustuu vuoden 2012 talousarvion asiakirjayhdistelmän tietoihin. Momentin valtuus ei sisällä Pisara-radan suunnittelua (ei valtuutta), mutta Pisara-radan suunnittelumenot ja ulkopuoliset rahoitusosuudet sisältyvät taulukkoon.

17 15 Suora talousarviorahoitus Runsasta puolta tämänhetkisten suunnitelmien mukaisista valtion liikenneinvestointihankkeiden kokonaismenoista ollaan toteuttamassa välittömään talousarviorahoitukseen perustuen. Pelkästään rakentamiskustannusten pohjalta arvioiden (siis jättäen elinkaarihankkeiden rahoituskustannukset kustannuslaskelmassa huomiotta) osuus olisi vielä tätä jonkin verran suurempi. Kun hallitus haluaa sisällyttää talousarviovuonna rakentamissopimusvaiheeseen ehtivän uuden väylähankkeen tähän hankekategoriaan (momentille ) esitetään hankekohtaista euromääräistä valtuutta eduskunnan hyväksyttäväksi momentin päätösosassa. Perustuslain mukaan talousarviovuoden ajan voimassa oleva valtuus oikeuttaa sopimuksen tekoon kyseisenä vuotena. Määrärahatarve talousarviovuodelle ja tuleville vuosille otetaan huomioon talousarvion ja kehysten mitoituksessa hankkeen etenemisen myötä. Esimerkiksi vuoden 2012 talousarviossa on näin määritelty ja myönnetty kahden uuden hankkeen sopimusvaltuudet tämän momentin kautta rahoitettavista kaikkiaan 21 hankkeesta. Valtuuksia lisättiin näitä kahta hanketta varten 287 milj. eurolla eli vajaalla 14 prosentilla. Talousarviorahoituksesta esitettyjä arviointeja Myönteisiä piirteitä Tasapuolinen, selkeä ja läpinäkyvä; avoimesti talousarviovalmisteluun liittyvän poliittisen päätöksenteon ja valtion varainhoidon valvonnan kohteena Vakiintuneet menettelyt ja tuttuus soveltajille Kielteisiä tai ongelmallisia piirteitä Hankemäärärahojen sisällyttäminen talousarvioon ja hankkeiden ajoitus ja kustannukset riippuvaisia hankkeiden kokonaismäärälle asetetuista kehys- ja tasapainorajoitteista; mahdollisesti myös suhdannetekijöistä Valtuusmenettelyn kankeus ja hallinnollinen taakka Riskien määrittely, hinnoittelu ja hallinta lähtökohtaisesti valtion/veronmaksajan vastuulla Elinkaarihankkeet Liikenneviraston perusmääritelmän mukaan elinkaarihankkeessa palvelun tuottaja tekee rakennussuunnitelmat, rakentaa, kunnossapitää ja rahoittaa liikennehankkeen. Valtio maksaa hankkeen takaisin vuoden aikana vuosimaksuin, joissa otetaan huomioon rakentamisen, ylläpidon ja rahoituksen kustannusten ohella myös väylän käytettävyys ja laatu. Vuoden 2012 talousarvion momentilla ovat elinkaarihankkeina mukana Valtatie 4 Järvenpää-Lahti (valmistui 1999, sopimus päättyy vuonna 2012; kokonaisrahoitus 234 milj. euroa); E18 Muurla-Lohja (valmistui 2008, sopimus jatkuu vuoteen 2029, kokonaisvaltuus 700 milj. euroa) sekä E18 Koskenkylä-Kotka (valmistumassa liikenteelle 2014, sopimus jatkuu vuoteen 2026; kokonaisvaltuus 650 milj. euroa). Suomessa sovelletut liikenneinvestointien kumppanuusmallit ovat lähtökohtaisesti olleet laajoja kattavuudeltaan (tätä heijastanee niistä nyttemmin vakiintunut elinkaarihanke-termikin) ja ennen muuta kattaneet myös rahoituksen.

18 16 Elinkaarirahoituksesta esitettyjä arviointeja Myönteisiä piirteitä Mahdollisuus nopeampaan aikataulutukseen ja toteutukseen Mahdollisuus parempaan tehokkuuteen ja laatuun Mahdollisuus joustavampaan toimintaan lyhyellä aikavälillä Kielteisiä tai ongelmallisia piirteitä Rahoituksen korkeat kustannukset etenkin valtion yleisiin lainanoton kustannuksiin verrattaessa ; sitoumuksen pitkäkestoisuus ja liikkumavaran kaventuminen ja joustavuuden väheneminen pitkällä aikavälillä Vaikea soveltaa vanhojen ratojen kunnostukseen, teknisesti vaativiin kohteisiin (kuten tunneleihin) Riskien määrittely ja hinnoittelu vaikeaa ja riskinhallinta sopimuksin haastavaa Riippuvuus konsulttipalveluista Tarjouskustannusten korkeus Jälkirahoitushankkeet Jälkirahoitusmallissa kunta tai yritys rahoittaa hankkeen investointivaiheen ja valtio maksaa takaisin yhdessä tai useammassa erässä muutaman vuoden kuluttua, lähtökohtaisesti ilman korkoa. 5 Ulkopuolisella rahoittajalla voi olla pysyvä omakin rahoitusosuus (yhteisrahoitus, vrt. jäljempänä). Valtion talousarviossa perusperiaate on tulouttaa ulkopuolinen rahoitusosuus liikenne- ja viestintäministeriön satunnaisten tulojen momentille Liikenneviraston tulot. Vuoden 2012 talousarvioon sisältyy tällä momentilla väylähankkeiden TEN-tuloja 7,2 milj. euroa ja Espoon kaupungin rahoitusosuus mt 101 Kehä I Turunväylä Vallikallio -hankkeesta 28,5 milj. euroa, Finavia Oyj:n rahoitusosuus Kehäratahankkeesta 15 milj. euroa ja Kotkan kaupungin rahoitusosuus E18 Koskenkylä Kotka erillishankkeesta aiheutuvista menoista 0,5 milj. euroa. Jälkirahoituksesta esitettyjä arviointeja Myönteisiä piirteitä Mahdollisuus aikaistamiseen ja nopeampaan toteutukseen Valtiolle edullinen korottomuus Kielteisiä tai ongelmallisia piirteitä Kunnat epätasa-arvoisessa asemassa Liikenneinvestointien kokonaisvaikuttavuus ja tuottavuus saattaa heiketä jos rahoituksen saatavuudesta muodostuu valikoiva tekijä Rajoittaa tulevien vuosien liikkumavaraa kehyksissä ja talousarviossa; korkokustannuksia julkiselle sektorille kokonaisuutena Yhteisymmärryksen löytäminen saattaa olla haasteellista ALV-ongelmia muiden kuin valtion hankkeiden osalta 5 Pasi Holm käyttää menettelystä kuvaavaa termiä aikaistamismalli. Holm (2009).

19 17 Hyötyjä maksaa/yhteisrahoitusmalli Valtion liikennehankkeella on usein ulkopuolinen intressitaho (kunta tai yritys), jonka osallistuminen ja sitouttaminen hankkeeseen on perusteltua. Esimerkkinä vuoden 2012 talousarvioon sisältyvä yhteis-ja samalla jäkirahoitushanke on Kehä I Turunväylä-Vallikallio (valtion osuus 61 % ja Espoon 39 %, valmistuminen 2012; 147 milj. euron kokonaisvaltuus). Yhteisrahoituksesta esitettyjä arviointeja Myönteisiä piirteitä Rahoitusvastuu kohdentuu hyödyn saajalle Mahdollisuus aikaistamiseen ja nopeampaan toteuttamiseen Mahdollisuus useamman osapuolen hankkeiden yhdistämisestä koituviin mittakaava- ja yhteensovitushyötyihin Kielteisiä tai ongelmallisia piirteitä Tasapuolisen kohtelun turvaaminen ongelmallista Yhteisymmärryksen löytäminen saattaa olla haasteellista

20 18