paikallinen turvallisuussuunnittelu, sisäisen turvallisuuden ohjelma, strateginen johtaminen,

Transkriptio

1 SAVONIA AMMATTIKORKEAKOULU - TEKNIIKKA, KUOPIO Koulutusohjelma Palopäällystön koulutusohjelma Tekijä Joona Övermark Työn nimi Pelastuslaitoksen osallistuminen paikalliseen turvallisuussuunnitteluun Työn laji Päiväys Sivumäärä Opinnäytetyö Työn valvoja yliopettaja Paavo Tiitta Yritys Kauhavan kaupunki Tiivistelmä Yrityksen yhdyshenkilö kaupunginjohtaja Harri Mattila Opinnäytetyön tavoitteena oli kehittää Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnittelua pelastuslaitoksen näkökulmasta katsottuna. Tavoitteena oli vahvistaa Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen roolia paikallisen turvallisuussuunnittelun tukemisessa ja koordinoimisessa. Aineistoina käytettiin pääasiassa sisäasiainministeriön laatimia raportteja, tutkimuksia sekä asiakirjoja, jotka koskevat paikallista turvallisuussuunnittelua. Turvallisuussuunnittelu on osa pelastusviranomaisen laajaa tehtäväkenttää, jota toteutetaan yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. Se on sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpanoa paikallisella tasolla. Vastuu suunnitelmien laatimisesta kuuluu kunnille. Pelastuslaitoksen rooli kuntien turvallisuussuunnittelussa vaihtelee alueittain, joissakin se on huomioitu osana pelastuslaitoksen strategista kokonaisuutta. Opinnäytetyössä käsitellään tämän vuoksi myös strategisen johtamisen perusteita ja sen tuomia haasteita turvallisuussuunnittelutyölle. Työn pohjalta laadittiin kehitysehdotukset turvallisuussuunnittelun jatkotyölle. Kehitysehdotukset painottuivat erityisesti seurannan ja arvioinnin vaiheelle. Johtopäätöksinä todetaan, että Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma vastaa todella hyvin sisäisen turvallisuuden ohjelmassa määriteltyihin tavoitteisiin. Yksi merkittävä kehitysehdotus jatkotyölle on, että turvallisuussuunnittelulla tulee varmistaa valmiussuunnitelman olemassaolo ja ajantasaisuus. Pelastusviranomaisen tulee jatkossa tuottaa laadukkaampaa tilastotietoa PRONTOn ja muiden tilastojen kautta toimintaympäristön analyysin tueksi. Onnettomuuksien ehkäisy tulisi sisällyttää turvallisuussuunnitelman yhdeksi painopistealueeksi. Turvallisuussuunnitteluun osallistuminen ja sen koordinointi on pelastuslaitoksen merkittäviä tukitoimintoja, joilla tuotetaan hyötyä omistajille eli kunnille. Suunnitteluun osallistuminen on merkittävä edistysaskel viranomaisyhteistyön parantamiseksi. Kuntien kokonaisturvallisuuden vaatimustaso turvallisuuspalveluiden osalta on paljon suurempi kuin pelkästään pelastuslain edellyttämät perustehtävät. Pelastustoimen ammattitaidolla on suuri merkitys kuntien yleiselle kehittymiselle. Avainsanat paikallinen turvallisuussuunnittelu, sisäisen turvallisuuden ohjelma, strateginen johtaminen, Luottamuksellisuus julkinen

2 SAVONIA UNIVERSITY OF APPLIED SCIENCES SCHOOL OF ENGINEERING, KUOPIO Degree Programme Fire Officer (Engineer) Author Joona Övermark Title of Project Participation of the Rescue Department in the Local Community Safety Partnerships Type of Project Date Pages Final Project November 29, Academic Supervisor Company Supervisor Mr Paavo Tiitta, Head Instructor Mr Harri Mattila, Major Company The City of Kauhava Abstract The aim of this thesis was to develop the safety planning of the City of Kauhava, from the rescue department's point of view. The objective was to strengthen the role of Southern Ostrobothnia Rescue Department in supporting and coordinating the local community safety partnership. The data used consisted mainly of reports, studies and documents compiled by the Ministry of the Interior. Safety planning is a part of the vast field of duties that rescue officials are involved in, and it is often carried out in cooperation with other authorities. Local safety planning puts the Programme for Internal Security into practice on a local level, and the responsibility for devising the plans belongs to municipalities. However, the significance of safety planning from the rescue department s point of view varies from region to region. At some rescue departments it is acknowledged as a part of the strategic whole; therefore the basics of strategic leadership and the challenges it brings to safety planning were also discussed in this thesis. Proposals for future improvement concerning safety planning were drawn up based on this research. The suggestions for improvement were especially centered around the areas of followup and evaluation. The security plan of the City of Kauhava measures up fine to the goals defined in the Programme for Internal Security. Safety planning should also ensure that a preparedness plan is up-to-date. In addition, rescue officials must produce higher-quality information via PRONTO and other statistics in order to support analyzing the operational environment. Preventing accidents should be included as one of the main focus areas of the safety plan. Coordinating and taking part in safety planning are both major supporting functions of the rescue department and they benefit the owners, i.e. the municipalities. Taking part in the planning process developes and improves the collaboration between different authorities significantly. Concerning the required standards of safety and safety services in municipalities, it is substantially more extensive than merely the basic duties that are defined in the rescue law. Therefore, the high level of expertise of the rescue services has a considerable importance in the general development of municipalities. Keywords local community safety partnership, the Internal Security Programme, strategic management Confidentiality public

3 4 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO 6 2 TURVALLISUUSSUUNNITTELUN PERUSTA Hallitusohjelmat Arjen turvaa sisäisen turvallisuuden ensimmäinen ohjelma Turvallinen elämä jokaiselle sisäisen turvallisuuden toinen ohjelma Pelastuslaki 18 3 TURVALLISUUSSUUNNITTELU OSA STRATEGIATYÖTÄ Strategia ja visiot johtamisen apuvälineenä Strategisen johtamisen haasteet 24 4 KAUHAVAN KAUPUNGIN TURVALLISUUSSUUNNITELMA Perustiedot Toimintaympäristön analyysi Tavoitteet ja mittarit 31 5 LAADUKKAAN TURVALLISUUSSUUNNITTELUN MENESTYSTEKIJÄT Pelastuslaitosten sisäistä turvallisuutta edistävät toimet Seuranta ja arviointi Kohti laajempaa tehtäväkenttää 45 6 POHDINTA Johtopäätökset Oman oppimisen arviointi 52 LÄHTEET 53

4 5 LIITE 1: KAUHAVAN KAUPUNGIN TURVALLISUUSSUUNNITELMAN KEHITYSTOIMENPITEET

5 6 1 JOHDANTO Hyvä turvallisuus syntyy usean eri tekijän yhteisvaikutuksesta. Turvallisuutta edistävät turvallinen koti-, asuin- ja työympäristö, toimivat peruspalvelut, hyvin suunniteltu liikenneympäristö ja avun saanti silloin, kun sitä tarvitaan. Osa turvallista ympäristöä on myös varautuminen suuronnettomuuksiin ja häiriötilanteisiin. (Rikoksentorjuntaneuvosto 2008.) Sisäisen turvallisuuden ohjelma on valtioneuvoston tekemä periaatepäätös. Ohjelmassa olevat tavoitteet on asetettu vuodelle 2015, ja kokonaistavoitteena on tehdä Suomesta Euroopan turvallisin maa kyseisenä vuonna. Paikallinen turvallisuussuunnittelu on sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpanoa paikallisella tasolla. Tämä paikallinen turvallisuustyö on käytännön tasolla tehtävää suunnitelmallista työtä, jolla pyritään edistämään paikallista turvallisuutta. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 3.) Alueellisen ja paikallisen turvallisuussuunnittelun tavoitteina on lisäksi vähentää rikosten, häiriöiden ja onnettomuuksien määrää ja niistä aiheutuvia vahinkoja sekä ylläpitää ja parantaa kansalaisten turvallisuutta ja turvallisuuden tunnetta. Yksi tärkeä keino tavoitteiden saavuttamiseksi on turvallisuussuunnittelu, jota toteutetaan laajana yhteistyötä eri viranomaisten, järjestöjen ja elinkeinoelämän edustajien kanssa. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 3.) Opinnäytetyön aihe on ajankohtainen, sillä erityisesti paikallisen turvallisuussuunnittelutyön merkitys on kasvanut entisestään. Pelastuslain uudistamisen johdosta pelastusviranomaisen rooli korostuu paikallisessa turvallisuustyössä. Uuteen pelastuslakiin on kirjoitettu pelastusviranomaiselle entistä selkeämpi velvollisuus osallistua alueelliseen sekä paikalliseen turvallisuusyhteistyöhön. Opinnäytetyön tavoitteena on paikallisen turvallisuussuunnittelutyön kehittäminen Kauhavan kaupungin alueella. Toisena tavoitteena on selvittää, kohdentuuko Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma sisäisen turvallisuuden ohjelmassa määriteltyihin tavoitteisiin pelastustoimen osalta. Tavoitteena on kehittää pelastuslaitoksen osallistu-

6 7 mista paikalliseen turvallisuustyöhön. Opinnäytetyössä selvitetään myös turvallisuussuunnittelun perusteet ja kuvataan prosessin eri vaiheet. Opinnäytetyössä käsitellään paikallisen turvallisuussuunnittelun toimivuutta pelastuslaitoksen osalta, sillä turvallisuussuunnittelu on varsin laaja eri viranomaisten sekä järjestöjen tuotos, joten näin ollen esimerkiksi rikosten ehkäisemistä ei ole tarpeellista tarkastella. Opinnäytetyö on toiminnallinen, ja sen perusteella luodaan kehitysehdotukset turvallisuussuunnittelun jatkotyölle. Luvussa 2 määritellään turvallisuussuunnittelutyön perustat pelastuslaitoksen näkökulmasta hallitusohjelmien, sisäisen turvallisuuden ohjelmien sekä pelastuslain kautta. Luku 3 on strategisen johtamisen perusteet, sillä turvallisuussuunnitelmaa kuvataan yleisesti paikallistason turvallisuusstrategiana. Luvussa 4 käsitellään Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmaa ja sitä kautta myös kaupungin toimintaympäristöä. Samalla tuodaan esille suunnitellut painopistealueet ja mittarit, joilla turvallisuussuunnittelun työtä arvioidaan paikallisesti. Laadukkaan turvallisuussuunnittelun ominaispiirteitä käsitellään luvussa 5 eri aineistojen perusteella. Aineistot painottuvat hyvin pitkälti sisäasiainministeriön tuottamaan materiaaliin sisäisestä turvallisuudesta. Viimeisessä luvussa 6 tuodaan esille opinnäytetyön johtopäätökset sekä oma pohdinta työstä ja koko opinnäytetyöprosessista.

7 8 2 TURVALLISUUSSUUNNITTELUN PERUSTA Sisäisellä turvallisuudella tarkoitetaan sellaista yhteiskunnassa vallitsevaa tilaa, jossa jokainen kansalainen voi nauttia oikeusjärjestelmän takaamista oikeuksista ja vapauksista sekä turvallisesta yhteiskunnasta ilman rikollisuudesta, häiriöistä, onnettomuuksista ja suomalaisen yhteiskunnan taikka kansainvälistyvän maailman ilmiöistä tai muutoksista johtuvaa pelkoa tai turvattomuutta. (Sisäasiainministeriö 2008, 5.) Kuva 1. Turvallisuus laajana käsitteenä (Sisäasiainministeriö 2006). Turvallisuussuunnittelu perustuu laaja-alaiseen turvallisuuden käsitteeseen. Arjen rikoksia ja häiriöitä estetään ennalta yhteistyössä paikallisyhteisön kanssa. Poliisi on yksi tärkeimmistä toimijoista tässä työssä, mutta vastuu turvallisuuden ja viihtyvyyden parantamisesta ja ylläpitämisestä kuuluu kaikille. Sen lisäksi että turvallisuussuunnitelmassa vahvistetaan käynnistettävät uudet hankkeet ja suunnitelmat, nähdään turvallisuussuunnitelma sateenvarjona, joka kokoaa yhteen jo olemassa olevat hankkeet, suunnitelmat ja ohjelmat. (Kuva 1.) Paikalliset turvallisuussuunnitelmat kattavat laajasti esimerkiksi palo- ja liikenneturvallisuuden, poikkeusolojen turvallisuuden, tapaturmat ja onnettomuudet. Tätä kautta toimijoille muodostuu kokonaiskuva toiminnasta turvallisuuden ylläpitämiseksi ja parantamiseksi alueella. Tämä lisää turvallisuustyön hallittavuutta, vähentää päällekkäisyyk-

8 9 siä, varmistaa tiedonkulun sekä antaa mahdollisuuden seurata turvallisuuden eteen tehtyä työtä laajemmin. (Rikoksentorjuntaneuvosto 2008.) Valtioneuvosto hyväksyi vuonna 1999 kansallisen rikoksentorjuntaohjelman Turvallisuustalkoot, jonka tavoitteena oli luoda yhteinen toimintapolitiikka rikollisuuden vähentämiseksi ja turvallisuuden lisäämiseksi. Ohjelmassa painotetaan kunnissa tapahtuvaa rikoksentorjuntaa ja sen tavoitteena oli, että kaikkiin Suomen kuntiin laaditaan rikoksentorjuntaohjelmat. Kansallisessa rikoksentorjuntaohjelmassa ei kuitenkaan tarkoituksella annettu yhtenäistä mallia kuntien turvallisuussuunnitelmille, eikä se myöskään velvoittanut kuntia tekemään turvallisuussuunnitelmia, vaan antoi siitä suosituksen. Pääosin kunnat kuitenkin aloittivat turvallisuussuunnitelmien valmistelun vuonna (Rikoksentorjuntaneuvosto 2008.) Kansallisen rikoksentorjuntaohjelman jälkeen seuraava paikallisen turvallisuussuunnittelun kannalta merkittävä askel otettiin, kun valtioneuvosto teki päätöksen sisäisen turvallisuuden ohjelmasta. Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa päätettiin, että turvallisuussuunnittelun tulee jatkossa kattaa kaikki keskeiset rikoslajit, toimenpiteet liikenneturvallisuuden parantamiseksi, onnettomuuksien ehkäisyn sekä tarvittaessa muut turvallisuusuhat. (Rikoksentorjuntaneuvosto 2008.) Valtioneuvoston periaatepäätöksessä sisäisen turvallisuuden ohjelmasta on asetettu tavoitteeksi, että jokaisessa kunnassa on vuoden 2010 loppuun mennessä valtuustossa hyväksytty suunnitelma siitä, miten rikoksia, häiriöitä ja onnettomuuksia ennalta estetään ja turvallisuutta parannetaan. Paikallisesti päätetyt toimenpiteet sisältyvät laajassa yhteistyössä viranomaisten, järjestöjen ja elinkeinoelämän kanssa valmisteltuun turvallisuussuunnitelmaan. (Sisäasianministeriö 2010.) 2.1 Hallitusohjelmat Sisäisen turvallisuuden ohjelmat perustuvat lähtökohtaisesti hallitusohjelmiin, joiden päämääränä on määritellä sisäisen turvallisuuden tavoitteet ja toimenpiteet poikkihallinnollisesti. Turvallisuuspolitiikan kehittämisen keskeiset tavoitteet vahvistetaan turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa (Sisäasiainministeriö 2008, 4). Matti Vanha-

9 10 sen ensimmäisen hallituksen hallitusohjelmassa määritellään turvallisuus kansalaisten perusoikeudeksi sekä hyvinvoinnin perustaksi. Kansalaisten turvallisuuden lisäämiseksi hallitusohjelmassa määriteltiin laadittavaksi kattava, sektorirajat ylittävä sisäistä turvallisuutta käsittelevä ohjelma. Samassa yhteydessä oli tarkoitus linjata sisäisen turvallisuuden tason tavoitteet, toimenpiteet ja tarvittavat resurssit. Tämä oli ensimmäisen sisäisen turvallisuuden ohjelman luomisen perusta. (Valtioneuvosto 2003.) Matti Vanhasen toisen hallituskauden ohjelma valmistui vuonna Yhtenä merkittävänä uudistuksena kirjattiin hallitusohjelmaan pelastuslain uudistaminen. Hallitusohjelmassa määriteltiin toista sisäisen turvallisuuden ohjelman sisältöä koskevat linjaukset. Pelastustoimen sektoria koskivat lähinnä linjaukset painopisteiden laajentamista muun muassa merellisiin suuronnettomuuksiin ja ympäristötuhojen torjuntaan sekä asumisen turvallisuuteen. (Valtioneuvosto 2007, 20.) Perusta uudelle sisäisen turvallisuuden ohjelmalle määritellään Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa, joka annettiin tiedoksi eduskunnalle kesäkuussa Kolmannen sisäisen turvallisuuden ohjelman on tarkoitus kattaa vuodet Valtioneuvoston (2011, 27) mukaan kolmas sisäisen turvallisuuden ohjelma laaditaan laajan turvallisuuskäsityksen pohjalta. Keskeisimpiä kotimaisia haasteita ovat syrjäytymisen ja yhteiskunnan jakautumisen ehkäisy, jolla on turvallisuutta edistävä vaikutus. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan pelastustoimella tulee olla valmius kansallisten kriisien ja suuronnettomuuksien tehokkaaseen ja laaja-alaiseen johtovastuuseen ja hoitoon. Lisäksi hallitusohjelmassa korostetaan yllä mainittujen kohtien ennaltaehkäisevän työn merkitystä (Valtioneuvosto 2007, 28 ja Valtioneuvosto 2011, 27.) 2.2 Arjen turvaa sisäisen turvallisuuden ensimmäinen ohjelma Turvallisuussuunnittelu lähti siis varsinaisesti käyntiin ensimmäisen sisäisen turvallisuuden ohjelmasta. Ohjelmassa kiinnitettiin erityisesti huomiota siihen, että paikallisissa turvallisuussuunnitelmissa tulee huomioida myös onnettomuuksien ehkäisy. Sisäasianministeriön (2006, 65) mukaan turvallisuussuunnittelussa tulee ottaa huomioon toimet liikenneonnettomuuksien vähentämiseksi. Sisäasiainministeriö vaati, että kuntien strate-

10 11 giatyössä ja päätöksenteossa pitää huomioida paremmin turvallisuuteen liittyvät näkökohdat. Ensimmäisessä sisäisen turvallisuuden ohjelmassa tiedostettiin kasvavat syrjäytymisen ja harvaan asuttujen alueiden riskit. Turvallisuussuunnittelu määriteltiin kuntajohtoiseksi prosessiksi, jossa turvallisuusviranomaisilla olisi keskeinen asiantuntijarooli. Ongelmaksi ohjelmassa muodostui se, että siinä ei määritelty paikallisen turvallisuussuunnittelun mallia tai tavoitteita. Suunnitteluprosessia ei myöskään määritelty. Lähtökohta oli kuitenkin se, että paikallisen turvallisuussuunnitelman tulee kattaa kaikki sisäisen turvallisuuden toimeenpanon kannalta keskeiset alueet. Arjen turvaa -ohjelman seurauksena perustettiin sisäasiainministeriön asettama työryhmä, jonka tehtävänä oli laatia ehdotukset paikallisen turvallisuussuunnittelun kehittämiseksi. Työryhmän tavoitteena oli myös saada aikaiseksi valtakunnallinen malli paikalliselle turvallisuussuunnitelmalle. Sisäasianministeriö julkaisi vuonna 2006 työryhmän tuotoksen Paikallisen turvallisuustyön kehittäminen. Sisäasianministeriö toteaa hyvin muistiossaan, että hyvä turvallisuustilanne on kunnalle kilpailuetu. Tämä olennaisesti tarkoittaa myös sitä, että turvallisen kunnan on helpompi houkutella veronmaksajia ja yritystoimintaa kunnan alueelle verrattuna kuntaan, joka joutuu julkisuuteen onnettomuuksien ja rikosten seurauksena. Paikallistasolla turvallisuussuunnitelmien ongelma on usein resurssien puute, asenteet sekä vanhat työtavat. Tämä ongelma aiheutti sen, että työryhmä päätyi ehdotukseen, jossa turvallisuussuunnittelu jaetaan paikallisella tasolla prosesseihin. Prosessimainen tarkastelutapa on sisäasiainministeriön mukaan tärkeä avain yhteistyön toimivuuden varmistamiseksi. Samalla sen tarkoitus on lisätä avoimuutta turvallisuussuunnitelmaan osallistuvien tahojen ja järjestöjen välillä. (Sisäasiainministeriö 2005, 8-12.) Sisäasiainministeriön (2005, 12) asettama työryhmä päätyi ehdotukseen, että turvallisuussuunnittelu tulee jatkossa jaksottaa ajallisesti siten, että varmistutaan riittävän pitkäjänteisestä työstä ja pystytään ottamaan huomioon poliittisen tason ohjauksen aikajänne. Tämä tarkoitti sitä, että työryhmä esitti turvallisuussuunnittelun prosessia neljän vuoden mittaiseksi. Myös valmiina olleet suunnitelmat tulee tarkistaa työryhmän esityksen mu-

11 12 kaisesti. Neljän vuoden aikaväli valittiin todennäköisesti siksi, että kunnissa valtuuston työaika on juuri tuo aikaväli. Turvallisuussuunnittelu jaettiin työryhmän toimesta kuvan 2 mukaan kuuteen eri vaiheeseen (Sisäasiainministeriö 2008, 13-18): yhteistyön vastuut, osapuolet ja organisointi nykytilan arviointi analyysin ja johtopäätösten arviointi turvallisuussuunnitelman laatiminen toimeenpano turvallisuussuunnitelman seuranta ja arviointi.

12 13 Kuva 2. Turvallisuussuunnittelu prosesseina (Sisäasiainministeriö 2006). Vaiheet ovat perusteltu yksityiskohtaisesti ministeriön muistiossa. Sisäasiainministeriö huomioi, että pelastustoimi voisi ottaa nykyistä laajemman tehtävän paikallisessa onnettomuuksien ennaltaehkäisyssä. Toisin sanoen tämä tarkoitti sitä, että turvallisuussuunnittelun johtaminen tultaisiin osoittamaan ryhmälle. Ryhmän kokoonpano olisi sisäasianministeriön mukaan poliisipäällikkö, kunnan johto ja pelastustoimen edustaja. Ensimmäisen vaiheen tarkoituksena olisi tuottaa asiakirja, jossa mainittaisiin turvallisuussuunnittelusta vastaavan johtoryhmän kokoonpano. (Sisäasiainministeriö 2006, 13.) Toinen vaihe käsittää nykytilan arviointia. Kyseisen kohdan tarkoituksena on sisäasiainministeriön mukaan (2006, 15) tuottaa paikallisen toimintaympäristön analyysi, jossa käytäisiin läpi vaikuttava turvallisuustilanne sekä sisäisen turvallisuuden ohjelmassa vahvistetut turvallisuusilmiöt ja niihin vaikuttavat seikat. Samaisessa muistiossa maini-

13 14 taan myös, että analyysi tulee olla käytössä turvallisuussuunnittelun pohjaksi, kun uusi valtuustokausi alkaa. Näin ollen jo tehtyä analyysiä ei tarvitse toistaa joka valtuustokauden alkaessa. Analyysin ja johtopäätösten arviointi muodostaa turvallisuussuunnittelun seuraavan eli kolmannen vaiheen. Lyhyesti tiivistettynä tämä tarkoittaa, että turvallisuussuunnitteluun osallistuvat tahot, järjestöt, yritykset sekä asukkaat voivat antaa mielipiteitä sekä palautetta toimintaympäristön analyysistä. Sisäasiainministeriö (2006, 15) näkee, että vaikutusmahdollisuudet lisäävät paikallisella tasolla tietämystä turvallisuuteen liittyvistä asioista. Vuoropuhelu asukkaiden kanssa antaa tärkeää informaatiota koskien alueen turvallisuustilannetta. Varsinaiseen turvallisuussuunnitelman laatimiseen päästään neljännessä prosessin vaiheessa. Suunnitelmassa tulee sisäasiainministeriön (2006, 15) mukaan huomioida ne ilmiöt ja asiat, jotka paikallisen toimintaympäristön analyysin ja riskien kartoituksen seurauksena arvioidaan tärkeimmiksi alueen turvallisuuteen vaikuttaviksi seikoiksi. Kullekin osa-alueelle määritellään tavoitteet valtuustokaudeksi. Sisäasiainministeriö korostaa, että turvallisuussuunnittelun yhteydessä voidaan päättää myös poikkihallinnollisten prosessien käytännön toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä niissä tapauksissa, kun niitä ei ole lainsäädännössä tai muuten määrätty. Turvallisuussuunnitelma tulee seuraavassa vaiheessa kytkeä kunnan päätöksenteon yhteyteen. Sisäasiainministeriö näkee turvallisuustyön yhtenä tärkeänä osana kunnan normaalia toimintaa. Kunnassa turvallisuustyön tarkoituksena on turvallisen elinympäristön luominen ja ylläpito. Tämä tarkoittaa sellaisen olotilan saavuttamista, jossa kunnan asukkaiden ja kunnan alueella toimivien yritysten ja yhteisöjen sekä kunnan oman toiminnan turvallisuusriskit ovat pienimmillään ja missä ilkivallan ja rikollisuuden, vahinkojen sekä onnettomuuksien ennaltaehkäisy on tehokasta. (Sisäasiainministeriö 2006, 16.) Sisäasiainministeriö nostaa esille, että kunnan turvallisuustyötä hallitaan turvallisuussuunnitelman ja siihen liittyvän vuositason työsuunnitelman avulla. Turvallisuusasiat tulee ottaa huomioon niin kunnan strategioissa kuin toiminta- ja taloussuunnitelmissakin. (Mt., 17.) Kun turvallisuussuunnitelma tuodaan esille yllä olevissa suunnitelmissa,

14 15 pystytään niihin myös kohdistamaan paremmin resursseja. Olennaista on myös se, että turvallisuussuunnittelu ja siihen liittyvä työ tulee nähdä osana viranomaisten perustehtävää. Turvallisuussuunnittelutyö ei siis ole mitään ylimääräistä työtä. Prosessin viimeinen eli kuudes vaihe käsittää turvallisuussuunnitelman seuranta- sekä arviointivaiheen. Sisäasiainministeriö (2006, 17) on koonnut julkaisuun useita arviointiin huomioitavia seikkoja, joilla turvallisuussuunnitelmien seurantaa voitaisiin parantaa. Olennaista on, että säännöllisellä seurannalla saadaan arvokasta tietoa viranomaisten yhteistyön toimivuudesta. Seurannan avulla voidaan myös muuttaa suunnitelman eri painopistealueita. Iso-Britanniassa yhteisöjen turvallisuuden käytäntöjen tiedotustilaisuudessa todettiin, että tarpeettoman byrokratian ja viivästysten välttämiseksi on turvallisuussuunnittelussa järkevää edetä askel askeleelta protokollien mukaisesti (Community safety practice briefing 2002). Arjen turvaa -ohjelmassa todetaan, että pääsääntöisesti onnettomuuksien ja tapaturmien ehkäisytyö on hajanaisesti organisoitu. Tulipalojen ehkäisyn osalta todetaan, että säädöstasoon verraten ehkäisevä työ on hyvin järjestetty. Suuronnettomuuksien osalta kerrotaan, että Suomessa tapahtuneet suuronnettomuudet ovat pääsääntöisesti olleet tulipaloja, räjähdyksiä tai liikenneonnettomuuksia. Tulevaisuudessa suuronnettomuudet kohdentuvat ohjelman mukaan suurella todennäköisyydellä samoihin onnettomuustyyppeihin. (Sisäasiainministeriö 2006, ) 2.3 Turvallinen elämä jokaiselle sisäisen turvallisuuden toinen ohjelma Toinen sisäisen turvallisuuden ohjelma hyväksyttiin valtioneuvoston yleisistunnossa Ohjelman tavoitteena on, että Suomi on Euroopan turvallisin maa vuonna Sisäisen turvallisuuden ohjelma sisältää 74 toimenpidettä turvallisuuden ylläpitämiseksi ja parantamiseksi. Toimenpiteet perustuvat arvioon sisäisen turvallisuuden tulevista haasteista ja keskeisistä kehittämistarpeista. Toimenpiteille on määritelty toimenpiteestä päävastuussa oleva taho, muut mukana olevat tahot sekä toimeenpanon aikataulu. Ohjelma on valmisteltu laajassa yhteistyössä ministeriöiden, elinkeinoelämän ja järjestöjen kesken. Ohjelman toimeenpanoa ja seurantaa koordinoi sisäasiainministeriö. (Sisäasiainministeriö 2008.)

15 16 Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelman (2011, 3) johdannossa todetaan, että paikallinen turvallisuussuunnittelu on sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpanoa paikallisella tasolla. Paikallinen turvallisuustyö on käytännön tasolla tehtävää suunnitelmallista työtä, jonka tavoitteena on edistää paikallista turvallisuussuunnittelua. Seudullisen ja paikallisen turvallisuustyön tavoitteena on vähentää rikosten, häiriöiden ja onnettomuuksien määrää ja niistä aiheutuvia vahinkoja sekä ylläpitää ja parantaa turvallisuutta ja turvallisuuden tunnetta. Yhtenä tärkeänä keinona tavoitteen saavuttamiseksi on turvallisuussuunnittelu. Kuva 3. Turvallisuussuunnitelman yhteys valmiussuunnitteluun (Lokka 2011). Turvallisuussuunnittelu kytkeytyy voimakkaasti valmiussuunnittelun rinnalle. Itse asiassa molempien suunnitelmien valmistelussa on käytännössä aivan samat henkilöt. Turvallisuussuunnittelu on työtä, jolla pyritään edistämään turvallisuutta ja sitä kautta ehkäisemään mahdollisia haittatekijöitä. Valmiussuunnittelu on puolestaan suunnitelma siitä, kuinka toimitaan eri tilanteissa onnettomuuden tai häiriötekijän aikana. Suunni-

16 17 telmat kulkevat hyvin pitkälti käsi kädessä, koska suunnittelun perusteet ja lainsäädäntö ovat käytännössä samat molemmilla. (Kuva 3.) Turvallisuussuunnittelulla tulisi sisäasiainministeriön (2006) mukaisesti varmistaa, että valmiussuunnitelmat ovat luotu ja niiden päivittäminen toteutuu tehokkaasti. Mahdolliset puutteet valmiussuunnitelmassa tulee ottaa huomioon turvallisuussuunnittelussa. Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa on asetettu tavoitteet ja vahvistettu toimenpiteet, jotka koskevat seuraavia turvallisuuden kannalta keskeisiä alueita (Sisäasiainministeriö 2008): kodin, vapaa-ajan ja liikkumisen turvallisuuden parantaminen maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen turvallisuuden parantaminen väkivallan vähentäminen kilpailukyvyn lisääminen yritystoiminnan turvallisuutta parantamalla suuronnettomuuksien ja ympäristötuhojen ehkäisy rajaturvallisuus, laittoman maahantulon estäminen ja tullivarmuus, ihmiskaupan ja siihen rinnastuvan rikollisuuden estäminen järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, tietoverkkorikollisuuden ja Internetin käyttöön liittyvien riskien torjunta, terrorismin torjunta, ääriliikkeiden laittoman toiminnan ehkäisy ja väkivaltaisen radikalisoitumisen ennalta ehkäisy. Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa on kartoitettu haasteita, jotka koskevat yllä olevia painopistealueita. Syrjäytyminen on tällä hetkellä yhteiskunnassa suuri turvallisuuden uhka. Ihmisten syrjäytyminen lisää onnettomuuksien riskiä ja vaikuttaa negatiivisesti ihmisten hyvinvointiin. On hyvin selvää, että ikääntyneen väestön määrä kasvaa tulevaisuudessa. Sisäasiainministeriö (2008, 6) toteaakin, että vuonna 2026 joka neljäs suomalainen on 65-vuotias tai vanhempi. Erityisesti kasvaa hyvin iäkkäiden määrä, ja

17 18 75 vuotta täyttäneiden määrän on ennustettu kaksinkertaistuvan vuoteen 2030 mennessä. Toisessa sisäisen turvallisuuden ohjelmassa on määritelty toimenpiteet, jotka tulee huomioida paikallisessa turvallisuussuunnittelussa (Sisäasiainministeriö 2008, 21 22): Huolehditaan turvallisuuden eri toimialojen kattavasta ja joustavasta integroinnista paikalliseen turvallisuussuunnitteluun. Varmistetaan poikkihallinnollisen sisäisen turvallisuuden yhteistyön jatkuvuus. Kyläsuunnitelmiin liitetään kylien turvallisuussuunnitelmat. Varmistetaan harvaan asuttujen alueiden turvallisuuspalvelut. Sopimuspalokuntien toimintaedellytyksiä parannetaan. 2.4 Pelastuslaki Uusi pelastuslaki astui voimaan 1. heinäkuuta Pelastuslain uudistamisen tavoitteena on osaltaan toteuttaa hallitusohjelmassa hyväksytyssä sisäisen turvallisuuden ohjelmassa ilmeneviä linjauksia turvallisuuden edistämiseksi. Lain valmistelu sisälsi paljon muutostarpeita, jotka koskivat muun muassa onnettomuuksien ehkäisyn työtä. Hallituksen esityksessä pelastuslaiksi todetaan, että erityisesti onnettomuuksien ehkäisyssä viranomaisten yhteistoiminnalla on suuri merkitys. Hallitusohjelman mukaisesti yhtenä pelastuslain uudistamisen tavoitteena on asumisturvallisuuteen liittyvien asioiden parantaminen. (Hallituksen esitys 2010, 17.) Hallitusohjelman ja sisäisen turvallisuuden ohjelman mukaisesti teknisten turvallisuusjärjestelmien käyttöä tulee lisätä. Sisäisen turvallisuuden ohjelman linjauksen mukaisesti hoiva- ja hoitolaitokset suojataan automaattisella sammutuslaitteistolla, jollei turvallisuusselvityksen perusteella muita keinoja voida pitää riittävänä turvallisuustason saavuttamiseksi. (Hallituksen esitys 2010, 17.)

18 19 Lain valmistumisen johdosta viranomaisyhteistyön rooli on korostunut entistä enemmän. Pelastuslain kuudes luku määrittelee yhteistoiminnan pelastustoimen tehtävissä. Pelastuslaitoksen tulee onnettomuuksien ehkäisemiseksi ja turvallisuuden ylläpitämiseksi toimia yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa sekä osallistua paikalliseen ja alueelliseen turvallisuusyhteistyöhön. (Pelastuslaki 379/2011, 42 ) Kuntien turvallisuussuunnitelmat ovat juuri paikallista turvallisuustyötä, joten uusi laki velvoittaa pelastusviranomaisen osallistumaan turvallisuussuunnittelun jokaiseen vaiheeseen. Hallituksen esityksessä pelastuslaiksi (2010, 60) todetaan, että säännöksen tavoitteena on yhteistyön edistäminen sekä turvaaminen ja samalla tehostaa yleisesti paikallista turvallisuustyötä. Pelastuslaitoksia velvoittava yhteistyö osallistua paikalliseen ja alueelliseen turvallisuusyhteistyöhön pohjautuu sisäasiainministeriön vuonna 2006 julkaisemaan Paikallisen turvallisuustyön kehittäminen raporttiin. Sisäasiainministeriö (2006, 32) päätyi raportissaan esittämään, että turvallisuussuunnittelua pyritään jatkossa edistämään aina sektorikohtaisen lainsäädännön tarkistamisen yhteydessä varmistamalla, että tarkistuksen kohteena oleva laki luo edellytyksiä yhteistyölle viranomaisten ja muiden toimijoiden kanssa. Uuden pelastuslain voimaantulon myötä valvontasuunnitelmatyö on käynnistynyt kaikilla pelastuslaitoksilla. Hallituksen esityksessä pelastuslaiksi (2010, 1) tuodaan esille, että onnettomuuksien ehkäisyssä siirryttäisiin nykyisestä palotarkastuksiin perustuvasta toiminnasta riskien arviointiin perustuvaan valvontaan. Pelastuslaitokset suorittaisivat valvontaa määräajaksi vahvistetun valvontasuunnitelman mukaisesti. Pelastuslaitoksen on laadittava valvontasuunnitelma valvontatehtävän toteuttamisesta. Valvonnan on perustuttava riskien arviointiin, ja sen tulee olla laadukasta, säännöllistä ja tehokasta. Valvontasuunnitelmassa on määritettävä suoritettavat palotarkastukset ja muut valvontatoimenpiteet sekä kuvattava, miten valvontasuunnitelman toteutumista arvioidaan. (Pelastuslaki 379/2011, 79 ) Valvontasuunnitelmatyöryhmä (2011, 7) toteaa, että lainsäädännön muutoksella on tarkoitus kohdentaa pelastuslaitoksen valvonta nykyistä paremmin alueen riskien ja muiden erityisten valvontatarpeiden mukaisesti sekä vapauttaa resursseja muun muassa tur-

19 20 vallisuusviestintään ja muiden viranomaisten ja yhteistyötahojen ohjaukseen. Valvontatoiminnan kohdistuessa entistä enemmän riskikohteisiin valvontasuunnitteluohjeen mukaisesti valvonnassa voidaan tarvittaessa painottaa erityisesti jotakin kohderyhmää, jossa on havaittu enemmän riskejä muihin ryhmiin verrattuna. Valvontasuunnitelmatyöryhmä (2011, 13) velvoittaa pelastuslaitoksen huomioimaan omissa valvontasuunnitelmissaan yhteistyön eri viranomaisten ja tahojen kanssa. Valvontasuunnitelmassa tulee ottaa huomioon yhteistarkastukset viranomaisten välillä kalenterivuoden aikana. Lisäksi valvontasuunnitteluohjeessa määritellään tietyt viranomaiset, joiden kanssa pelastuslaitoksen tulee ainakin olla yhteistyössä. Turvallisuussuunnittelussa on pelastustoimen vastuualueelle yleensä määritelty kunkin painopistealueen yhteistyöviranomaiset, joiden yhteistyöllä päästäisiin haluttuihin tavoitteisiin. Valvontasuunnitteluohje korostaa käytännössä tämän yhteistyön pakolliseksi, sillä ohjeen mukaisesti osa yhteistyötahoista, jotka valvontasuunnittelussa tulee huomioida, on tunnistettavissa paikallisen turvallisuussuunnittelun kautta. Kuva 4. Valvontasuunnitelman perusperiaate.

20 21 Toteutuneita riskejä analysoimalla voidaan suunnitella onnettomuuksia ennaltaehkäisevää työtä (Kuva 4). Tapahtuneiden onnettomuuksien lisäksi pyritään tunnistamaan myös muita turvallisuusriskejä valvontakohteiden määrittelyssä (Valvontasuunnitelmatyöryhmä 2011, 8). Hakala ym. (2005, 21) ovat todenneet teoksessaan, että vastaavanlaisen turvallisuusketjun osia ja kokonaisuutta pitää kehittää palautusjärjestelmän avulla aktiivisesti. Riskienhallinnan näkökulmasta onnettomuuksien ennaltaehkäisyllä on tärkeä merkitys, koska siihen kuuluvat tehtävät ovat turvallisuusketjun kärjessä.

21 22 3 TURVALLISUUSSUUNNITTELU OSA STRATEGIATYÖTÄ Jokainen organisaatio on perustettu jotakin tehtävää varten. Strategia on työväline, jonka avulla pyritään suorittamaan vaadittava ydintehtävä paremmin. Strategian avulla organisaatio pystyy parantamaan toimintaansa merkittävästi: se kykenee kohdistamaan huomion vaadittuihin kohteisiin ja tarpeisiin, huomaamaan tarvittavat muutokset ajoissa ja tehostamaan resurssien oikeaa kohdentamista ja käyttöä. (Kamensky 2008, 18.) Sisäasiainministeriö (2006, 15) määrittelee turvallisuussuunnitelman paikallistason turvallisuusstrategiaksi. Laaditun strategian toteutuminen on hyvän pitkälti riippuvainen kaikista strategisen johtamisen pääelementeistä sekä siitä, kuinka laadukkaita arkkitehtuurin eri osat ovat ja kuinka hyvin eri osien väliset vuorovaikutussuhteet on ymmärretty. Strategian toteutuminen riippuu myös varsinaisen strategiatyön laadusta; kuinka hyvin strategiatyöskentelyä osataan johtaa ja kuinka hyvä yhteistyöhenki on pystytty luomaan strategiaprosessin aikana. (Kamensky 2008, 64.) Kamensky (2008, 64) on listannut viisi asiaa, joihin tulee panostaa strategian toteutumisen varmistamiseksi. Nämä asiat ovat osittain samankaltaisia kuin aikaisemmin kuvatut turvallisuussuunnitteluprosessin eri vaiheet: 1. riskianalyysi ja varasuunnitelma 2. strateginen valvonta 3. strateginen viestintä ja koulutus 4. strategian kytkentä operatiiviseen johtamiseen 5. ammattimainen strategiatyöskentely. Julkishallinnossa toimivien organisaatioiden olemassaolon syynä ovat yleiskunnan synnyttämät tarpeet, joita organisaation odotetaan siten tyydyttävän. Tarpeet voivat ilmetä juuri suunnitelmina, toimeksiantoina ja valtuuksina sekä vaatimuksina ja odotuksina. Näitä kutsutaan yleisesti mandaateiksi. Esimerkiksi pelastustoimen mandaatit ilmaisevat

22 23 sen, mitä ympäröivä yhteiskunta ja kansalaiset odottavat sen tekevän. (Hakala ym. 2005, 18.) 3.1 Strategia ja visiot johtamisen apuvälineenä Peltonen määrittelee teoksessaan (2007, 65) strategian yrityksen tai organisaation tavoitteiden saavuttamista varten suoritettavien aktiviteettien kokonaisuutena tai suuntana. Strategian käsite tulee alun perin sodan johtamisen tiimoilta, missä se on yleisesti tarkoittanut armeijan yhteistä toimintasuunnitelmaa tai linjausta. Strategian voidaan ymmärtää pitkän aikavälin yleislinjauksena. Vision avulla johtaminen voi saada merkittävästi lisävoimaa, jos johto pystyy luonnostelemaan sellaisen vision, jonka toteuttaminen koetaan yhteisen edun mukaiseksi ja ponnistelemisen arvoiseksi. Organisaation johdon tulisi kyetä viestimään visionsa innostavalla tavalla ja konkretisoimaan tavoitteet ja niiden toteuttamiseen tarvittavat hankkeet. (Lönnqvist 2007, 27.) Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnittelutyöryhmä esittää kaupungin visioksi Yhdessä turvallisempi kotikunta (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 4). Pelastustoimen strategiassa on yhteiseksi visioksi määritelty vuodelle 2015 seuraavaa: Suomessa on hyvä turvallisuuskulttuuri ja Euroopan tehokkain pelastustoimi. Lisäksi eri painopistealueille on määritelty omat strategiset päätavoitteet. Onnettomuuksien ehkäisyn osalta nähdään, että pelastustoimen mahdollisuudet lisätä yhteiskunnallista vaikuttavuutta liittyvät pääasiassa onnettomuuksien ehkäisyyn. (Sisäasiainministeriö 2007, 8-9.) Lönnqvist (2007, 27 28) näkee visioiden voiman erityisesti niiden motivoivassa vaikutuksessa. Ne auttavat perusmoraalin ja turvallisuuden ylläpitämisessä etenkin muutostilanteissa. Tavoiteajattelun ylläpitäminen, tulostavoitteiden asettaminen sekä niiden toteutumisen arviointi on tärkeä osa strategista johtamista. Tavoitejohtaminen korostaa vastuuta sovituista tavoitteista ja tuloksista. Tavoitteiden toteutumista ja tulosten mittaamista voidaan seurata erilaisilla palautejärjestelmillä. Ohjausryhmän on tarkoitus seurata Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmaa vuosit-

23 24 tain suunnitelmaan määrätyillä mittareilla. (Lönnqvist 2007, 28 ja Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 27.) Sisäasiainministeriö (2007, 1) on listannut seuraavat strategiset painopistealueet Pelastustoimen strategia raportissaan: onnettomuuksien ehkäisy henkilöstön suorituskyky varautuminen suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin tutkimus- ja kehittämistoiminta. Pelastustoimen strategia tulee myös huomioida paikallisessa turvallisuussuunnittelussa. Strategiassa on kartoitettu valtakunnallisesti toimintaympäristö ja sen asettamat haasteet. Osa strategian painopistealueista vastaakin täysin turvallisuussuunnittelun painopistealueita. Strategia esittää keskeiset toimenpiteet, joilla pelastustoimi vastaa tulevaisuudenhaasteisiin. Tarkoituksena on, että strategia antaa yhteiset perusteet pelastustoimen tehtävistä huolehtivien viranomaisten, laitosten ja vapaaehtoisten järjestöjen toiminnan pitkäjänteiselle suunnittelulle ja kehittämiselle ja siinä tarvittavalle yhteistyölle. Strategia tarkistetaan kahden vuoden välein tai, kun se on tarpeen esimerkiksi toimintaympäristön muutosten johdosta. (Sisäasiainministeriö 2007, 5.) 3.2 Strategisen johtamisen haasteet Tulevaisuuden hallinta on nykyajan johtamisen suuri haaste. Se on mahdollista vain itseohjautuvan ja oppivan organisaation avulla. Suunnittelun keskeisenä tavoitteena on oppivan organisaation luominen. Onnistuneella kehitysprosessilla edistetään henkilöstön kykyä toimia ja ajatella strategisesti. Kun henkilöstön keskuudessa saavutetaan mainitut tavoitteet, jokainen toimiva yksilö voidaan valtuuttaa ja resursoida toimimaan itsenäisesti yhteisten päämäärien ja tavoitteiden hyväksi. (Hakala ym. 2005, 6.) Strategian muotoilu ja toteuttaminen ovat inhimillistä toimintaa. Useat strategiamallit sivuuttavat tämän tosiasian. Strategiat eivät synny tyhjästä, vaan ne ovat johtajien tai

24 25 johtoryhmän aktiivisen mietiskelyn, tulkinnan, keskustelun ja väittelyn tulos. Ongelmaksi muodostuu monesti se, että organisaatio ei reagoi riittävän nopeasti toimintaympäristön muutoksiin. (Peltonen 2007, ) Kamensky nostaa esille teoksessaan (2008, 217) strategisten tavoitteiden asettamiseen liittyvät ongelmat: Miten tavoitteille saadaan todellinen ohjausvoima? Miten löydetään oikeat tavoitteet? Miten asetetaan oikea tavoitetaso? Visioiden käyttämiseen liittyy monesti myös suuria haasteita. Jos johto tuottaa organisaatiolle tai kohderyhmälle vain suuria unelmia tai lupauksia, mutta ei kykene toteuttamaan niitä, visiojohtaminen kääntyy käyttäjäänsä vastaan. Tämä edellyttää sitä, että visioiden toteutumiseen on esittävä todisteet siitä, että muutos etenee suunnitelmien mukaisesti. (Lönnqvist 2007, 27.) Freedman ja Tregoe (2003, 127) toteavat strategisen päämäärättömyyden olevan valitettavan yleinen ongelma strategisessa johtamisessa. Yhteistyölle ja strategialle ei ole määritelty riittävän selkeitä tavoitteita, ja työ kadottaa tämän vuoksi nopeasti mielenkiintonsa. Strategisen johtamisen yleisiä ongelmia ovat myös laatutekijöiden arviointi. Keskeinen elementti turvallisuuspalveluissa on asiakaslähtöisyys, mutta mitkä ovat laadukkaat tulokset? Ongelmaan yleensä löydetään vastaus jatkuvalla prosessien arvioinnilla sekä tulosten analyyseillä. Viestintä kuvataan usein johtamisen keskeisenä osa-alueena. Viestintä on tärkeä tiedonkulun ja päätöksenteon ohjauksessa. Organisaation tulisi kyetä viestimään tehokkaita faktoja esimerkiksi strategiasta, tavoitteista, suunnitelmista ja toimintaympäristön tilasta. Viestintä on tärkeydestä huolimatta johtamisen aliarvostetuin osa-alue. (Hakala ym. 2005, )

25 26 4 KAUHAVAN KAUPUNGIN TURVALLISUUSSUUNNITELMA Kauhavan kaupunginjohtaja asetti keväällä 2010 työryhmän laatimaan turvallisuussuunnitelman. Työryhmän kokoonpano oli varsin laaja, ja siihen kuuluivat turvallisuuden kannalta keskeiset kunnalliset viranomaisten edustajat; poliisi, pelastuslaitos, vapaaehtoisjärjestöjen sekä elinkeinoelämän edustajat. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 3.) Turvallisuussuunnitelmatyö on osaltaan toteutettu Ehkäise tapaturmat hankkeen avulla. Ehkäise tapaturmat hanke toteutetaan yhteistyössä Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen (VTT) ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) sekä kahden pilottialueen, Etelä-Pohjanmaan ja Etelä-Kymenlaakson toimijoiden kanssa. Hankkeen tavoitteena on yhtenäistää tapaturmien kirjaamiskäytäntöjä seurantajärjestelmäksi, mikä tukee ennaltaehkäisevän työn suunnittelua, arviointia ja tutkimusta. Tarkoitus on kehittää tapaturmien ennaltaehkäiseviä toimintamalleja, joita voidaan pilottihankkeen jälkeen hyödyntää koko valtakunnan alueella. (Ehkäise tapaturmat hanke.) Etelä-Pohjanmaan alueella hankkeen aluekoordinaattori on osallistunut eri kuntien turvallisuussuunnittelun ohjausryhmiin ja näin ollen ohjannut kuntien paikallista turvallisuussuunnitteluprosessia. Koordinaattori on välittänyt ideoitaan esimerkiksi turvallisuusuhkien tiedonkeruuseen, liikenneturvallisuuden parantamiseen sekä kuntalaisten ja järjestöjen osallistumiseen turvallisuussuunnittelua koskevaan työhön. (Sisäasiainministeriö 2011b, 14.) Työryhmä asetti tavoitteeksi, että turvallisuussuunnitelma valmistuisi vuoden 2010 loppuun mennessä. Tämän jälkeen turvallisuussuunnitelman oli määrä saattaa valtuustokäsittelyyn hyväksyttäväksi. Turvallisuussuunnittelun kokonaistavoitteena on kuntalaisten kokema korkea turvallisuuden tunne, jota arvioidaan painopistealueilla olevien mittarien avulla. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 4.) Turvallisuussuunnitelma hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa keväällä Turvallisuussuunnitelmatyöryhmä asetti turvallisuussuunnittelun painopistealueiksi seuraavat (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 4):

26 27 1. syrjäytymisen ehkäisy ja päihteiden käyttöön puuttuminen 2. tapaturmien ennaltaehkäisy 3. liikenneturvallisuuden edistäminen 4. sääilmiöiden aiheuttamat turvallisuusuhat. 4.1 Perustiedot Kauhava sijaitsee Etelä-Pohjanmaalla Länsi-Suomen läänissä. Kaupungin asukasluku oli vuoden 2010 lopussa. Kaupungin pinta-ala on 1316,6 km². Kauhava kuvataan Etelä-Pohjanmaan pohjoisalueen kaupalliseksi sekä hallinnolliseksi keskukseksi. Kuntaliitosten myötä Kauhavan kaupungista on tullut Etelä-Pohjanmaan toiseksi suurin kunta asukasluvultaan. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 4.) Kauhavan kaupungin ominaispiirteitä ovat yrittäjyys, lakeusmaisemat, metalliteollisuus, käsityöt ja käsityöläisyys, turkistarhaus, maatalous, lentosotakoulu sekä monipuolinen kulttuuri (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 4). Kauhava kuuluu Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen palvelualueeseen. Kaupungin alueella toimii 4 puolivakinaista palokuntaa sekä lisäksi lentosotakoulun pelastuspuoli. Paloasemat ovat sijoittuneet entisten kuntien keskittymiin (Alahärmä, Kauhava, Kortesjärvi, Ylihärmä). Suomen Sopimuspalokuntien Liitto (SSPL) nimesi Kauhavan palokunnan vuoden sopimuspalokunnaksi. Palokunnan henkilöstörakenne koostuu kolmesta vakituisesta viranhaltijasta sekä 32 sivutoimisesta sopimuspalokuntalaisesta. SSPL perusteli valintaansa sillä, että ammattihenkilöstön ja sopimuspalokuntalaisten välillä vallitsee voimakas yhteishenki. Henkilöstö on korkeasti koulutettua, ja taitoja pidetään yllä jatkuvalla harjoittelulla, joka yleensä on koordinoinut ammattihenkilöstö. Melkein kaikki sopimuspalokuntalaiset ovat savusukelluskelpoisia. Operatiivinen toiminta on SSPL: n mukaan kiitettävästi hoidettua. (Pelastustoimi 2011.)

27 Toimintaympäristön analyysi Sisäasiainministeriön ohjeiden mukaisesti Kauhavan turvallisuussuunnittelu työssä on toteutettu toimintaympäristön analyysi, jonka tiedot ovat pohjana suunnitelmassa asetettuihin tavoitteisiin. Turvallisuusongelmat, jotka suoraan tai välillisesti koskevat pelastustoimea ovat kotitapaturmat, erityisryhmien turvallisuus sekä pelastushenkilöstön pieni määrä savusukelluskelpoisten osalta. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 5.) Pelastushenkilöstön pieni määrä on ristiriidassa Kauhavan palokunnan saaman vuoden palokunta 2011-palkinnon kanssa. Ongelman ilmeisesti selittää se, että osaaikaisten määrä on ongelmana lähinnä muilla kolmella Kauhavan paloasemista. Taulukko 1. Palokuolemien määrä (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 14). Esimerkkejä pelastustoimen onnettomuuksien ehkäisyyn liittyvistä indikaattoreista: Palokuolemia v kpl Palokuolemia v kpl Palokuolemien osalta todetaan taulukon 1 mukaan, että Kauhavan alueella on ollut noin yksi palokuolema vuosittain. Tämä on asukaslukuun suhteutettuna kaksi kolminkertainen määrä valtakunnallisesti arvioituna. Toimintaympäristön analyysissä tuodaan esille, että tähän vaikuttaa olennaisesti erityisryhmien turvallisuus ja tavoitettavuus. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 5.) Taulukko 2. Pelastuslaitoksen tehtävät (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 14). Pelastuslaitoksen tehtävät (lkm) vuosittain v.2007 v v v Taulukossa 2 on listattu pelastuslaitoksen tehtävät vuosien 2007 ja 2010 välillä. Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmassa (2011, 5) ei oteta kantaa tehtävien lukumäärään. Pelastustoimen tasosta tuodaan esille, että sen taso Kauhavalla on maakunnan ja valtakunnan ylätasoa. Perusteina tälle kerrotaan olevan palotarkastukset, jotka suoritet-

28 29 tiin määrällisesti parhaiten Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen alueella. Turvallisuussuunnitelman tilastotiedot pelastustoimen osalta perustuvat PRONTO- tietokantaan. Taulukko 3. Rakennuspalot (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 14). Rakennuspalot Asuin- rakennus Liikerakennus Opetusrakennus Teollisuusrakennus Varastorakennus Maatalousrakennus kpl 1 kpl 1 kpl 5 kpl 1 kpl 3 kpl 2 kpl kpl 1 kpl 3 kpl 1 kpl 2 kpl 3 kpl Muu rakennus Taulukko 4. Pelastetut arvot onnettomuuksissa (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 14). Pelastetut arvot Tehtävien lukumäärä Henkilövahingot Vaarassa Pelastetut olleet (lkm) (lkm) Evakuoidut (lkm) Omaisuusvahingot Uhatut Pelastetut arvot ( ) arvot ( ) Omaisuusarvoista pelastettu (%) Taulukko 5. Onnettomuusvahingot (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 15). Onnettomuusvahingot Henkilövahingot Tehtävien lukumäärä Kuolleet (lkm) Loukkaantuneet (lkm) Omaisuusvahingot Rakennusja irtaimistovahingot ( ) Muut vahingot ( ) Keskeytysvahingot ( ) Palanut maastopinta-ala (m²) Taulukko 3 kertoo rakennuspalojen määrän vuosina 2009 ja Lisäksi rakennuspalot on luokiteltu eri käyttötavan mukaisesti. Vuonna 2009 rakennuspaloja oli 13 kappaletta, kun taas vuonna 2010 ainoastaan 1 kappale. Taulukko 4 sisältää pelastustoimen kaikki tehtävämäärät vuosina 2009 ja 2010 sekä niihin liittyvät henkilö- ja omaisuusvahingot. Taulukon tulkinnan mukaan vuosien välillä on ollut yli 8 miljoonan euron ero

29 30 uhattuina olleiden omaisuusvahinkojen suhteen. Omaisuusarvoista on pelastettu vuosina yli 90 prosenttia. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 14.) Todelliset onnettomuusvahingot on luokiteltu taulukossa 5. Taulukko sisältää tiedot todellisista henkilö- ja omaisuusvahingoista. Kuolleiden määrä onnettomuuksissa on ollut 2009 vuonna 7-kertainen vuoteen 2010 verrattuna. Rakennus- ja irtaimistovahingot ovat olleet yli 3-kertaiset. Tehtävien määrä on kuitenkin lisääntynyt 52:lla 2010 vuonna. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 15.) Taulukko 6. Laaditut pelastussuunnitelmat 2010 (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 15). Pelastussuunnitelmat 2010 Kohde Kohteiden lukumäärä Laaditut ajantasai-set suunni-telmat Laaditut päivittämättömät suunnitelmat Laaditut suunnitelmat yht. 1. Sairaalat, vanhainkodit, hoitolaitokset jne. 2. Hotellit, asuntolat, lomakylät, leirintäalueet 3. Kokoontumis- ja liiketilat Suurehkot tuotanto-, varasto ja maataloustilat 5. Kohteet, joissa palo- ja räjähdysvaarallisten kemikaalien käsittelyä Tilat, jotka on varustettu automaattisella sammutuslaitteistolla ja paloilmoittimella 7. Yritykset ja laitokset, joissa työntekijöiden määrä on vähintään Asuinrakennukset tai rakennusryhmät, joissa on vähintään viisi asuinhuoneistoa Laadinta-% Yhteensä Tapahtumat, joissa on henkilö- tai paloturvallisuusvaara Pelastussuunnitelmien laadintaa käsitellään taulukossa 6. Kohteet on jaoteltu eri pelastussuunnitelmavelvollisten luokkiin, joita on 9 erilaista. Taulukosta huomataan, että suunnitelmia on laadittu vaihtelevasti luokkien välillä. Yritykset ja laitokset, joissa

30 31 työntekijöiden määrä on vähintään 30, ovat laatineet suunnitelmansa 100- prosenttisesti. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmia 2011, 15.) Taulukko 7. Suoritettujen palotarkastusten määrät (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 15). Palotarkastukset Kohteiden lukumäärä Suoritetut tarkastukset Kohteiden lukumäärä Suoritetut tarkastukset Vuosittain palotarkastettavat kohteet Asuinrakennusten ja niihin henkilöstö- ja paloturvallisuuden kannalta rinnastettavat kohteet Muut tarkastukset ja katselmukset Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma (2011, 15) korostaa palotarkastuksen yhdeksi tärkeimmistä onnettomuuksien ehkäisyyn vaikuttavista toimenpiteistä. Palotarkastuksia suoritetaan taulukon 7 mukaan Kauhavan alueella vuosittain noin 900 kappaletta. Valistuksen osalta todetaan, että se tavoittaa vuosittain noin 2000 kuntalaista. 4.3 Tavoitteet ja mittarit Turvallisuussuunnitelma laadittiin painopistealueittain matriisimuotoiseen taulukkopohjaan. Matriisien sarakkeet sisältävät kehittämiskohteet, tavoitteet, toimenpiteet tavoitteen saavuttamiseksi tai sen suuntaan etenemiseksi, ajoituksen, yhteistyötahot, vastuuhenkilön sekä seurannan ja sen välineet. Matriisit on sijoitettu turvallisuussuunnitelman liiteosiossa. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 21.)

31 32 Kuva 5. Syrjäytymisen ehkäisy ja päihteiden käyttöön puuttumisen painopistealue (Turvallisuusmatriisit 2011, 11). Kuvassa 5 on esitetty pelastuslaitoksen rooli syrjäytymisen ehkäisyn ja päihteiden käyttöön puuttumisen painopistealueella. Palokuolemien ja muiden onnettomuuksien vähentämiseksi toimintana määritellään valistustoiminta. Seuranta perustuu pitkälti PRON- TOn tuottamaan tietoon. Toisena tavoitteena on turvallisten olosuhteiden tuottaminen ongelmaryhmien asumiselle ja heidän naapureilleen. Tähän keinona määritellään turvallisuusselvityksen vaatiminen kohteilta, jolloin päämääränä on sprinklauksen saaminen kyseisiin kohteisiin, jollei muilla toimenpiteillä saavuteta riittävää turvallisuustasoa. (Turvallisuusmatriisi 2011, 12.)

32 33 Kuva 6. Tapaturmien ehkäisyn painopistealue (Turvallisuusmatriisit 2011, 15). Tapaturmien ennaltaehkäisyssä on pelastuslaitokselle useita tavoitteita. Kohderyhmät vaihtelevat ikäihmistä hoidettaviin sekä myös työpaikkoihin. Palotarkastuksilla pyritään havainnoimaan erilaisia riskejä, jotka liittyvät tapaturmiin. Mielenkiintoista tapaturmien osalta on se, että myös palokuolemien ehkäisy luetaan niihin. Merkittävä palokuolemien vähentäminen on iso tavoite hoidettavien, ikäihmisten sekä myös tavallisten kuntalaisten osalta. Tähän pyritään vaikuttamaan rakennusvaiheessa ottamalla paloturvallisuusasiat entistä tarkempaan huomioon. Hoitolaitoksilta vaaditaan turvallisuusselvitys, jonka perusteella tehdään tarvittavat johtopäätökset. Mittarit perustuvat hyvin pitkälti tässäkin painopistealueessa PRONTOn ja Merlotin tuottamiin tilastoihin. (Kuva 6.)

33 34 Kuva 7. Liikenneturvallisuuden edistämisen painopistealue (Turvallisuusmatriisit 2011, 26). Seuraavana painopistealueena pelastustoimen osalta käsitellään liikenneturvallisuuden edistämistä. Matriisin mukaan väestön liikenneturvallisuuden lisäämiseen vaikutetaan erilaisten valistustapahtumien kautta (Kuva 7). Liikenneturvallisuutta edistetään myös palokuntanuorisotyössä, sillä Kauhavalla nuorison liikenneonnettomuudet ovat tilastojen mukaan varsin yleisiä. (Turvallisuusmatriisit 2011, 13.) Kuva 8. Sääilmiöiden aiheuttamat turvallisuusuhat (Turvallisuusmatriisit 2011, 32).

34 35 Viimeisenä painopistealueena turvallisuusmatriiseissa käsitellään sääilmiöiden aiheuttamat turvallisuusuhat (Kuva 8). Kohderyhmien osalta on tavoitteena varautua myrskytuhoihin. Toiminnan osalta mainittakoon, että palotarkastukset sekä pelastussuunnitelmat merkitsevät paljon tavoitteiden saavuttamisessa. Esimerkiksi palotarkastajien tulisi kiinnittää eläinmaatilojen palotarkastuksissa huomiota siihen, että pelastussuunnitelmassa on huomioitu varavoiman järjestäminen sähkökatkotilanteessa. Seuranta painottuu Merlot-palotarkastusohjelmaan. (Turvallisuusmatriisit 2011, 32.)

35 36 5 LAADUKKAAN TURVALLISUUSSUUNNITTELUN MENESTYSTEKI- JÄT Sisäasiainministeriö on julkaissut useita eri raportteja turvallisuussuunnittelun kehittämiseksi. Siihen, millainen turvallisuussuunnitelman tulisi olla, ei ole kehitetty yhtä oikeaa mallia eikä se ole tarpeellista kuntien erilaisuuden takia. Tässä luvussa on tuotu esille asioita, jotka ovat toimeenpantu turvallisuussuunnitelmissa pelastuslaitoksen toimesta. Lisäksi korostetaan asioita, jotka tulee sisäasiainministeriön mukaan ottaa huomioon paikallisella tasolla. Sisäasiainministeriö on luonut turvallisuussuunnittelun kehittämisraportteja vuodesta 2006 lähtien. Vuonna 2011 on julkaistu raportit Turvallisuusyhteistyöllä tuloksia ja Pelastuslaitosten osallistuminen sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpanoon. Seurannan ja arvioinnin osalta julkaistiin vuonna 2009 raportti Poikkihallinnollisen turvallisuustyön arviointi ja mittaaminen. Laadituissa kehittämisraporteissa tulee kuitenkin muistaa, että useat saatavilla olevat koti- ja ulkomaiset turvallisuussuunnittelun mallit ja suositukset on laadittu kaupunkeja silmällä pitäen. Toisaalta, vaikka tiettyä hyvää käytäntöä olisikin testattu menestyksekkäästi maaseutumaisella alueella, ovat maaseutumaiset alueet hyvin erilaisia keskenään. Kehittämiskohteisiin ja toisten alueiden turvallisuussuunnitelmista saatuihin ideoihin tulee siis suhtautua varauksellisesti ja selvittää tarkkaan niiden toteutumiskelpoisuus omalla alueella ennen niiden toteuttamista omissa hankkeissa. (Rikoksentorjuntaneuvosto 2008.) Paikallista turvallisuussuunnittelua ohjaa valtakunnallinen ohjaus- ja seurantaryhmä, jossa on laajasti edustettuna eri viranomaisia, järjestöjä ja muita toimijoita. Ohjaus- ja seurantaryhmä päätti valmistella arvion turvallisuussuunnittelun tilanteesta olemassa olevan tiedon pohjalta. Keskeinen tiedonlähde arvioinnissa on ollut Rikoksentorjuntaneuvoston ylläpitämä verkkosivu turvallisuussuunnittelu.fi. (Sisäasiainministeriö 2011a, 1.)

36 Pelastuslaitosten sisäistä turvallisuutta edistävät toimet Pelastuslaitokset ovat osallistuneet monella eri tavalla sisäisen turvallisuuden ohjelman toimeenpanoon. Osa pelastuslaitosten toimenpiteistä on projekteja, osa toimenpiteitä ja osa käytäntöjä. Esimerkiksi syrjäytymisen ehkäisemiseksi pelastuslaitokset ovat osallistuneet Tulipysäkkitoimintaan, joka on monialainen varhaisen puuttumisen toimintamallia. Toiminta on laajentumassa yhä useammalle pelastuslaitokselle. (Sisäasiainministeriö 2011b, 32.) Harvaan asuttujen alueiden turvallisuuspalveluiden varmistamiseen ovat useat pelastuslaitokset kiinnittäneet huomiota. Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksella toimii kattava paloasemaverkosto, jolla saavutetaan 30 minuuttiin lähes kaikki alueet. Lisäksi lähes kaikilla paloasemilla toimii ensivasteyksikkö sopimusperusteisesti. (Sisäasiainministeriö 2011b, 32.) Lausuntokierroksella olevan uuden toimintavalmiusohjeen toimintavalmiusaikojen suhteen on kiinnitetty huomiota siihen, että jatkossa tulee Etelä- Pohjanmaalla säilyttää nykyinen kattava paloasemaverkosto, jotta ohjeen mukaiset ajat saavutetaan vaaditussa ajassa. Omatoimisen varautumisen kehittämiseksi Etelä-Pohjanmaalla tuetaan kuntien valmiussuunnittelua. Varautumisen koordinoimisessa ja ohjaamisessa pelastuslaitoksella on nimetty vastuuhenkilö, joka toimii tehokkaasti yhteistyössä kuntien kanssa. Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö järjestää yhteistyössä pelastuslaitoksen kanssa alueella vuosittain talojen turvallisuuspäälliköille osoitettuja kursseja. Useat pelastuslaitokset valvovat palotarkastuksen ja pelastussuunnitelmien ohjaamisen yhteydessä omatoimisen varautumisen toteutumista pelastuslain edellyttämällä tavalla (Mt., 6). Erityistä huomiota on saanut Jokilaaksojen pelastuslaitoksen Turvakanava-hanke, joka on toteutettu yhteistyössä eri turvallisuustoimijoiden kanssa. Hanke koostuu turvallisuuden tietopankista ja turvallisuusviestin lähettämisestä. Jokilaaksojen pelastuslaitos pyrkii turvallisuusviestinnässään laadukkaaseen ja vaikuttavaan työhön. Tätä varten on määritelty selkeät kohderyhmät, joille turvallisuusviestintää ensisijaisesti tarjotaan. Jokilaaksoissa puhutaan elinkaarimallista, jossa pääpaino on lapsissa ja nuorissa. Pelastus-

37 38 laitos pyrkii vaikuttamaan ihmisiin elämän eri vaiheissa seniorivuosiin saakka eri teemojen kautta. (Sisäasiainministeriö 2011b, 7.) Suuronnettomuuksia varten harjoitellaan pelastuslaitoksella alueen riskien mukaisesti. Tällä hetkellä Etelä-Pohjanmaan alueella on kolme SEVESO- eli suuronnettomuuskohdetta. Jatkossa tulisi yhä enemmän kiinnittää huomiota normaaliolojen häiriötilanteisiin ja niiden johtamiseen. Sisäisen turvallisuuden ohjelman yhtenä painopistealueena ovat sääilmiöiden aiheuttamat turvallisuusuhat, jotka on myös valittu Kauhavan turvallisuussuunnitelman painopistealueeksi. Sääilmiöiden aiheuttamien onnettomuuksien johtaminen on koettu hyvin haastavaksi esimerkiksi tilannekuvan ylläpitämisen kannalta. Tällä hetkellä Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen johtamisen apuvälineet tilannekuvan ylläpidon suhteen ovat varsin rajalliset, ja tämän vuoksi tilanteita tulee harjoitella useammin. Harjoitusten pohjalta saadaan arvokasta tietoa pelastustoiminnan johtamisen kehittämiselle sekä kuntien roolien parantamiselle häiriötilanteiden aikana. Onnettomuuskeskus julkaisi vuoden 2010 heinä - elokuun rajuilmojen tutkintaselostuksen. Onnettomuustutkintakeskuksen mukaan pelastustoimen toiminta rajuilmojen osalta osoitti, että johtamisvalmius laajoissa tilanteissa oli paikoin hyvinkin puutteellista. Onnistuneen johtamisen ja päätöksenteon edellytyksenä todettiin olevan ajantasainen tilannekuva. (Onnettomuustutkintakeskus 2010, 4.) Pelastuslaitokset huolehtivat rajuilmojen aikana pelastustoiminnasta omilla alueillaan, mutta eivät raportoineet tilanteista tai toimenpiteistä eteenpäin muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta. Tämän vuoksi valtakunnallisen tilannekuvan ylläpitäminen oli käytännössä mahdotonta. Tutkintaselostus korostaa laajojen tilanteiden pelastustoiminnan johtamisharjoittelun merkitystä. Viranomaisten tulisi sisäasiainministeriön (2011b, 30) mukaan laatia yhteinen suuronnettomuuksien ja ympäristötuhojen riskianalyysi. Sisäasiainministeriö toteaa, että laajaa viranomaisten yhteistä riskianalyysiä ei ole vielä laadittu. Osa pelastuslaitoksista on laatinut omia riskianalyysejä palvelutasopäätöksen laatimisen yhteydessä. Esimerkiksi Pohjois-Karjalan pelastuslaitoksen riskianalyysi on päivitetty vuonna Riskianalyysi sisältää sekä alueelliset että kohderiskit. Nämä riskianalyysit tuottavat arvokasta tietoa turvallisuussuunnittelun valmistelutyöhön. Etelä-Pohjanmaalla on luotu kemikaalikartoitus, joka sisältää eri kuntien riskit mahdollisten kemikaalionnettomuuksien osal-

38 39 ta. Riskianalyysin pohjalta kemikaalikalustoa on päivitetty vastaamaan nykypäivän riskejä. Sisäasiainministeriön (2011b, 13) mukaan pelastuslaitokset ovat osallistuneet monilla eri alueilla tiiviisti turvallisuussuunnitelman eri vaiheisiin. Esimerkiksi Jokilaaksojen pelastuslaitos on ollut aktiivisesti laatimassa alueelle seutukunnallisia turvallisuussuunnitelmia, joista yhdessä pelastuslaitos on ollut johtoryhmän puheenjohtajana. Lisäksi Satakunnan pelastuslaitos ja poliisilaitos ovat tehneet aloitteen kuntajohdolle turvallisuussuunnittelun tehostamiseksi. Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen alueella seutukunnallisissa sekä kunnallisissa työryhmissä on ollut pelastuslaitoksen edustaja lähimmiltä asemilta tarpeen mukaisesti. Sisäasiainministeriö toteaa julkaisussaan (2011a, 35), että Etelä-Pohjanmaan poliisilaitoksen alueella useiden kuntien turvallisuussuunnittelu ei etene. Haasteena ovat erityisesti asukasluvultaan pienet kunnat, joissa resurssien puute näkyy turvallisuussuunnittelun hitaassa etenemisessä. Useilla pelastuslaitoksilla on omat yhteyshenkilönsä kuntiin turvallisuussuunnittelussa, aivan kuten valmiussuunnittelussa. Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen alueella tulisi turvallisuussuunnittelun antaa vastuualueeksi ainakin yhdelle tai useammalle henkilölle, joilla löytyy kiinnostusta ja tietoa koskien kuntien turvallisuussuunnittelun tukemista. Muilla alueille pelastustoimi on saanut turvallisuussuunnittelutyön vetovastuun, ja tämä on tärkeä lisäetu pelastustoimen arvostukselle. Etelä-Pohjanmaan pelastuslaitoksen mukaan edustaja liittyy turvallisuussuunnitteluun tarpeen mukaisesti. Lähtökohtaisesti jokaisen kunnan turvallisuussuunnittelu kaipaa pelastustoimen läsnäolon. Pelastuslaitos voi pienellä työmäärällä tuottaa laadukasta tilastotietoa turvallisuustilanteen nykytilasta. Hyvänä esimerkkinä voidaan mainita Helsingin pelastuslaitos, joka pyrkii parhaimmillaan integroimaan kaupungin turvallisuusohjelmaa ja sisäisen turvallisuuden ohjelmaa pelastuslaitoksen onnettomuuksien ehkäisytyöhön. Tämän pohjalta on valmistunut muuan muassa selvitys Onnettomuuksien ehkäisytarpeiden tunnistamisesta Helsingin pelastuslaitoksen alueella. (Sisäasiainministeriö 2011b, 15.) Erityiskohteiden turvallisuus kaikissa tilanteissa tulee varmistaa osana paikallista turvallisuussuunnittelua. Tämä koskee esimerkiksi kouluja, hoitolaitoksia sekä kunnan infrastruktuurin kannalta tärkeitä kohteita. Sisäisen turvallisuuden ministeriryhmä vaati

39 40 vuonna 2008, että jokaisella oppilaitoksella tulee olla päivitetty turvallisuussuunnitelma. Se sisältää perinteisten onnettomuusriskien osalta myös uudet uhkat, joita ovat esimerkiksi tapahtuneet kouluammuskelut. (Sisäasiainministeriö 2011a, 15.) Etelä-Pohjanmaalla erityiskohteet on auditoitu Merlot-palotarkastusohjelman avulla muutaman vuoden ajan. Auditoinnista on ollut merkittävästi apua nykyisen valvontasuunnitelman laadinnassa, jolla pyritään tunnistamaan entistä paremmin riskikohteet. Etelä-Karjalan pelastuslaitoksen alueella on poliisilla mahdollisuus ottaa kantaa pelastuslaitoksen ohjeistukseen sekä valmiisiin pelastussuunnitelmapohjiin (Sisäasiainministeriö 2011b, 16.) Tämä on yhteistyön kannalta erityisen tärkeää, koska esimerkiksi oppilaitoksen turvallisuussuunnitelmissa on myös poliisin asiantuntemus merkittävä esimerkiksi uhkatilanteiden varautumisessa ja toiminnassa niiden sattuessa. Etelä- Pohjanmaan pelastuslaitoksen alueella olisi myös järkevää tehostaa yhteistyötä poliisin kanssa ja laatia valmiita turvallisuussuunnitelmapohjia oppilaitoksille. Erityisryhmien asumisturvallisuuden parantaminen on yksi tulevaisuuden kasvavista haasteista. Monilla pelastuslaitoksilla erityisryhmien asumisturvallisuuden parantaminen on ollut yksi paikallisen turvallisuussuunnittelun kulmakivistä. Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen alueella tähän asiaan on pyritty vaikuttamaan eri viranomaisten yhteisillä tarkastuksilla esimerkiksi alkoholiriippuvaisten asuinrakennuksiin (Sisäasiainministeriö 2011b, 23). Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmassa korostetaan erityisryhmien asumisturvallisuuden merkitystä, ja siihen pyritään vaikuttamaan jo rakennuslupavaiheessa sekä palotarkastuksen yhteydessä. Pelastuslaitoksen tulisi järjestää kuntien sosiaalitoimelle entistä enemmän koulutusta erityisryhmien paloturvallisuuden osalta. Erityisesti kotipalvelu- ja sairaanhoitohenkilöstölle annettava turvallisuuskoulutus on hyvin tärkeää. Sisäasiainministeriön (2011b, 24) julkaisussa mainitaan, että Etelä- Pohjanmaan pelastuslaitoksen mukaan sisäisen turvallisuuden ohjelman mukaiset tehtävät poikkihallinnollisena toimintana eivät toteudu ilman päätoimista koordinaattoria. Kokemukset perustuvat aiemmin mainittuun Ehkäise tapaturmat hankkeeseen, jossa pelastuslaitos on ollut aktiivisesti osallisena. Ratkaisuna tähän voisi hyvinkin olla se, että pelastuslaitos antaa tietyn työntekijän vastuulle turvallisuussuunnittelun aivan kuten se on tehnyt esimerkiksi varautumisen suhteen. Etelä-Pohjanmaan kunnissa turvallisuussuunnittelu

40 41 on edennyt täsmälleen juuri niissä kunnissa, missä Ehkäise tapaturmat hankkeen koordinaattori on ollut johtamassa johtoryhmän työskentelyä. Miksi tämä koordinaattori ei voisi olla joissakin johtoryhmissä pelastustoimen edustaja? Valtakunnallisesti pelastuslaitos johtaa yhä useamman turvallisuussuunnittelun johtoryhmän työskentelyä. Yritysten pelastussuunnitelmien päivittäminen ja täydentäminen kuuluu pelastustoimen lakisääteiseen neuvontaan, ja näitä valvotaan palotarkastuksilla. Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmassa (2010, 15) tilastoista selviää, että yrityksissä ja laitoksissa on laadittu pelastussuunnitelmia varsin kattavasti. Suurten tuotanto, varasto- ja maataloustilojen osalta pelastussuunnitelman laatimisprosentti on alle 50 prosenttiyksikköä. Olisi hyvin tärkeää, että pelastussuunnitelmien laadintaprosentit olisivat lähellä 100 prosenttiyksikköä, koska lakisääteinen laatimisvelvoite on ollut jo voimassa useamman vuoden. On selvää, että hyvin laadittu ja ajan tasalla oleva pelastussuunnitelma lisää yritystoiminnan turvallisuutta ja tätä kautta kilpailukykyä. Pienen kunnan infrastruktuurin kannalta keskisuuri yritys on merkittävä taloudellinen tekijä myös kunnan taloutta ajatellen. 5.2 Seuranta ja arviointi Seuranta- ja arviointivaihe on turvallisuussuunnitteluprosessin yksi haastavimmista vaiheista. Jatkuvalla seuralla ja arvioinnilla saadaan arvokasta tietoa siitä, kohdentuuko turvallisuustyö oikeisiin kohteisiin ja onko eri toimijoiden yhteistyö kuinka tuloksellista. Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelman suurimpana haasteena koetaan juuri prosessin viimeinen vaihe (kaupunginjohtaja Harri Mattilan sähköpostikirje ). Sisäasiainministeriön asettama työryhmä päätyi seurannan ja arvioinnin osalta turvallisuussuunnittelun työkalun ARTUn käyttöön sekä itsearvioinnin suorittamiseen. ARTU on Valtion Teknillisen Tutkimuslaitoksen (VTT) kehittämä Internet -pohjainen ohjelma uhkien kartoittamiseen ja arvioimiseen. (Sisäasiainministeriö 2009, 14.) Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelman laadintavaiheessa on hyödynnetty ARTUn käyttöä. Seurannan ja arvioinnin osalta ARTUn todetaan olevan raskas ohjelma, jonka käyttäminen vaatii paljon työtä. Ohjelma on tarkoitettu paikallista turvallisuussuunnittelutyötä tekevien henkilöiden tueksi heidän kartoittaessaan alueellisia turvallisuusuhkia. Ohjelman päätarkoitus on kerä-

41 42 tä yhteiseen tietokantaan sellaisia uhkatekijöitä, jotka vaativat hallintorajat ylittävää yhteistyötä viranomaisten välillä uhkien hallitsemiseksi. Keskustelu työn eri vaiheissa on keskeistä, jotta monimutkaisten ongelmien taustat ja parhaat hallintakeinot sekä - suunnitelmat voidaan selvittää. (Sisäasiainministeriö 2009, ) Turvallisuustyön itsearviointityökalu on toiminnan kehittämisen menetelmä, jolla arvioidaan organisaation toimintatapoja toiminnan kehittämisen näkökulmasta. Itsearvioinnin avulla voidaan selvittää toiminnallisia kehittämiskohteita ja prosessin eri osaalueiden toimivuus sekä yhteistyön rakenteet ja organisointi. Esille nousseiden kehittämiskohteiden perusteella voidaan suunnitella varsinaiset kehitystoimenpiteet. Itsearviointia tulisi hyödyntää paikallisessa turvallisuussuunnittelussa ennen kaikkea johtamisen apuvälineenä. (Sisäasiainministeriö 2009, 16.) Itsearviointityökalun avulla saadaan vaivattomasti tietoa yhteistyön toimivuudesta, ja se on näin ollen paljon kevyempi työkalu kuin esimerkiksi ARTU-ohjelma. Sisäasiainministeriö (2009, 24 30) on koonnut julkaisuun esimerkkejä turvallisuussuunnittelussa käytettävistä mittareista seurannan ja arvioinnin osalta. Huomioitavaa on, että mittarit ovat esimerkkejä, ja näin ollen ne eivät välttämättä sovi kaikkiin tilanteisiin automaattisesti. Pelastustoimen osalta mittareista nousee esille PRONTO. Teoksessa käytettävät PRONTOn mittarit vastaavat täysin Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmassa käytettäviä mittareita. PRONTOn tuottamien tietojen luotettavuutta on usein arvioitu pelastusalan keskuudessa. Otettaessa tilastotietoja PRONTOssa tulisi aina pyrkiä arvioimaan myös niiden reliabiliteetti. Reliabiliteetin tarkoituksena on ilmaista, miten luotettavasti ja toistuvasti käytetty mittari mittaa haluttua ilmiötä. Esimerkiksi Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelmassa mainitaan, että vuonna 2009 palokuolleiden määrä oli 3, kun taas seuraava vuonna se putosi 0 kappaleeseen. Lisäksi suunnitelmassa todetaan, että Kauhavan alueella kuolee tulipaloissa keskimäärin 1 vuodessa. Tämän todetaan olevan noin kaksi kolminkertainen määrä asukaslukuun. (Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelma 2011, 5 ja 14.) Ongelmaksi tässä tilastoanalyysissä muodostuu se, että sen reliabiliteettia ei ole arvioitu. Tilastotiedot palokuolemista on otettu kahden vuoden ajalta, ja palokuolemien pienen lukumäärän vuoksi määrät eivät kerro tilastotieteellisesti juuri mitään.

42 43 Turvallisuussuunnitelman toimintaympäristön analyysissä käytetyt PRONTOn tilastot on otettu aivan liian lyhyeltä aikaväliltä, jotta niiden perusteella voitaisiin tehdä merkittäviä johtopäätöksiä. Esimerkiksi yksi palokuolema vuodessa Kauhavan alueella nostaa tilastot huippuun koko valtakunnan palokuolemiin verrattuna. Reliabiliteetin saavuttamiseksi tulevat tilastot suhteuttaa tiettyyn asukaslukuun ja ne tulee ottaa riittävän laajalta aikaväliltä, jotta niiden perusteella voidaan tehdä todellisia johtopäätöksiä. Palopäällystöliiton vuodesta 2008 alkaneen paloturvallisuusseurannan kehittämishankkeen pohjalta on PRONTOon saatu arvokkaita mittareita pelastuslaitoksen paloturvallisuusseurannan kehittämiseksi. Häkkisen artikkelin (2011a, 12) mukaan tunnuslukujen arvot kuuluvat olennaisena osana pelastuslaitosten riskienhallintatyöhön. PRONTOon luotujen työkalujen avulla pelastuslaitokset voivat jatkossa vertailla omia onnettomuustilastojaan valituilla tunnusluvuilla aiempien vuosien tasoon, valtakunnallisiin onnettomuusmääriin ja samankaltaisiin laitoksiin. Vertailukohtia voi käyttäjä halutessaan muuttaa itselleen sopivaksi. Pelastuslaitosten riskienhallintatyötä tullaan jatkossa edesauttamaan vierailulla, joissa esitellään Suomen Palopäällystöliiton hankkeen sisältöä ja työkaluja sekä suunnitellaan mittariston käyttöä vierailun kohteena olevassa pelastuslaitoksessa. Hanke on loistava kehitysaskel pelastuslaitoksen riskienhallinnan kehittämiselle. Sen avulla PRONTOsta saadaan helposti korkean reliabiliteetin omaavaa tilastotietoa. Tätä tietoa tulee jatkossa hyödyntää myös alueellisissa ja paikallisissa turvallisuussuunnitelmissa. Suomen Palopäällystöliitto on julkaissut pelastuslaitokset.fi-sivustolle manuaaleja PRONTOn uusien mittareiden käyttöön. Esimerkiksi toimintaympäristön analyysin tuottamiselle on laadittu kattava manuaali pelastustoimen tunnuslukujen laskennan, tulkitsemisen ja käytön ohjeista. Häkkinen (2011b, 3) toteaa, että monet toimintaympäristön mittarit ovat sellaisia, että pelastustoimen suoranaiset vaikutusmahdollisuudet niihin ovat hyvin rajalliset. Niiden muuttaminen ei myöskään olennaisesti kuulu pelastustoimen ydintehtäviin. Tunnusluvut antavat kuitenkin kuvan siitä, millaisessa toimintaympäristössä pelastuslaitos toimii, ja niiden perusteella voidaan arvioida, miltä osin aiheutuneiden vahinkojen tunnuslukujen muutokset ovat seurausta toimintaympäristön muutoksista.

43 44 Pelastustoimen mittarit soveltuvat siis pääasiassa onnettomuuksien ehkäisyn ja yritystoiminnan turvaamisen painopistealueelle. Sisäisen turvallisuuden toisessa ohjelmassa on mainittu samat mittarit, kuin aikaisemmin mainitussa sisäasiainministeriön vuonna 2009 valmistuneessa raportissa. Pelastustoimen kannalta merkittävä mittari on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) vuosittain julkaisema tapaturmakatsaus pelastusalueittain. Kauhavan kaupungin turvallisuussuunnitelman toimintaympäristön analyysissä on käytetty vuoden 2010 pelastusaluekatsauksen tilastoja. Pelastusaluekohtaiset tapaturmakatsaukset tarjoavat kuntakohtaista tietoa alueen tapaturmatilanteesta ja vertailutietoa koko maan tilanteeseen. Raportti sisältää myös keskeiset ehdotukset merkittävien tapaturmien torjumiseksi. (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2011.) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (2011) korostaa seuraavia asioita koskien tapaturmakatsausraportteja: Raporttien sisältöä ja vaikutusta alueen turvallisuustyöhön käsitellään paikallisissa turvallisuussuunnittelun työryhmissä. Alueella järjestettävissä turvallisuusalan koulutustilaisuuksissa yhden puheenvuoron aiheeksi valitaan tapaturmat alueella. Lisäksi THL tuo esille, että myös näiden tapaturmaraporttien sisältämää tietoa tulee arvioida kriittisesti. On hyvin tärkeää pohtia tietojen luotettavuutta. Jos luotettavuudessa havaitaan alueellisesti jokin ongelma, tulisi THL: n mukaan miettiä keinoja tilastotietojen laadun parantamiseksi. Tämän vuoksi THL kaipaa paljon palautetta koskien tapaturmakatsauksia, jotta tiedonhankinnassa voidaan tulevaisuudessa kiinnittää huomiota oikeisiin asioihin. (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2011.)

44 Kohti laajempaa tehtäväkenttää Kuva 9. Kunnan turvallisuuden näkökulmat (Haiko 2011). Kunnan turvallisuus koostuu monesta osatekijästä, joista viranomaisten turvallisuuspalvelut ovat yksi tärkeä osa sitä, mutta ei kuitenkaan ainoa. Kunnan on turvallisuuden ylläpitämiseksi kiinnitettävä huomiota myös muihin tärkeisiin asioihin. Pelastustoimessa tulisi arvioida sitä, mitkä ovat sen vaikutusmahdollisuudet ajatellen kuntien kokonaisturvallisuutta. (Kuva 9.)

45 46 Kuva 10. Pelastuslaitoksen kehittymisvaatimukset (Haiko 2011). Pelastuslaitoksen koetaan selviytyvän nykyisin pelastuslain vaatimustasosta esimerkiksi onnettomuustehtävän hoitamisen ja sen ehkäisen suhteen varsin hyvin. Jatkuvassa kehittyvässä yhteiskunnassa pelastustoimi on tulossa johtamisen osalta suureen haasteeseen. Haasteena on tuottaa omistajille eli kunnille ja sen asukkaille lisäarvoa tukitoiminnoilla. Kuntien ja koko yhteiskunnan vaatimustaso turvallisuuspalvelujen osalta on suurempi kuin pelkästään pelastuslain edellyttämät perustehtävät. Johtamisen haasteet kasvavat, mutta samalla saadaan tuotettua yhä tehokkaampaa hyötyä kunnille. Pelastustoimen osaamisella ja ammattitaidolla on varsin merkittävä vaikutus kuntien yleiselle kehittymiselle. (Kuva 10.) Lisäarvojen tuottaminen omistajille tukee myös pelastustoimen strategian 2015 visiota. Sen tavoitteena on motivoitunut ja osaavaa henkilöstö, joka torjuu uhkia asiakkaiden tarpeita vastaavalla tavalla. Lisäksi tavoitteena tulee olla taloudellisesti tuotetut palvelut ja hyvä kumppanuusverkosto. (Ruuska 2011.) Suomen Kuntaliiton linjaus vuonna 2010 pelastustoimen kehittämiseksi sisälsi kohdan, jossa pelastuslaitoksiin kohdistetaan toiveita tuottavuuden parantamisessa. Tällä pyritään saamaan pelastuslaitoksissa turvallisuutta entistä enemmän arjen työksi. (Haiko 2011.)