Hallituksen esitys laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014 vp)

Transkriptio

1 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014 vp) Esityksen vaikutukset perusoikeuksiin Riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut Peruspalvelujen turvaaminen. Julkisen vallan on perustuslain 19 :n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös perustuslain 22 :n mukaan turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Lakiehdotuksen tarkoituksena on toteuttaa peruspalvelujen turvaamistehtävää, joka perusoikeussäännöksissä kohdistetaan erityisesti julkiseen valtaan, käytännössä etenkin valtioon ja kuntiin. Peruspalvelujen järjestämis- ja tuottamistehtävät määriteltäisiin suoraan lailla kuntayhtymille, jotka julkisoikeudellisina toimieliminä kuuluvat perusoikeussäännösten tarkoittamaan julkiseen valtaan. Kun kyseessä ovat peruspalvelut, turvaamisvelvollisuuden kohteena ovat palvelujen saatavuuden lisäksi ainakin niiden laatu, yhdenvertaisuus palvelujen asiakkaiden välillä, kustannustehokkuus, peruspalvelutehtävien ja -vastuiden selkeä määrittely ja oikeusturvan tehokas toteutuminen. Ehdotetun sääntelyn voidaan kokonaisuutena arvioiden katsoa toteuttavan perustuslain 19 ja 22 :ään perustuvia turvaamisvelvoitteita. Arvio voidaan esittää siitäkin huolimatta, että esityksen perustelujen mukaan (s. 141) vaihtoehtoiset mallit toteuttaisivat paremmin muun muassa kansanvaltaisuutta ja poistaisivat kuntien rahoitusvastuuseen liittyvät ongelmallisuudet. Vaihtoehtoisten mallien tarkoituksenmukaisuuden arviointi on viime kädessä lainsäätäjän tehtävä. Peruspalvelujen turvaaminen ja tuottaminen. Perustuslaissa ei määritellä peruspalvelujen järjestämistapaa, vaan siinä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (HE 309/1993 vp, s. 71; PeVL 36/2014 vp, s. 2). Palvelujen toteuttaminen voi siten edelleen olla muidenkin kuin julkiseen valtaan luettavien toimijoiden tehtävänä. Tältä osin on keskeinen etenkin lakiehdotuksen 16, joka määrittelee palvelujen tuottamisen erilaisia tapoja. Palvelujen tuottamistavoista

2 2 säädettäessä on lisäksi otettava huomioon perustuslain 124 :stä johtuvat vaatimukset peruspalvelutehtävien ulkoistamiselle. Lailla säätämisen vaatimus. Perustuslain 19 :n 3 momenttiin sisältyvä vaatimus lailla toteutettavasta tarkemmasta sääntelystä jättää lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä ja viittaa siihen, että perusoikeuden täsmällinen sisältö määräytyy perusoikeussäännöksen ja tavallisen lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden pohjalta (PeVM 25/1994 vp, s. 5-6). Perustuslakivaliokunta on toisaalta korostanut laintasoisen sääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta määriteltäessä etenkin kuntien peruspalvelutehtäviä. Niinpä valiokunta on muun muassa vanhuspalvelulain säätämiseen johtanutta hallituksen esitystä arvioidessaan esimerkiksi katsonut, että toimintayksikön henkilöstön mitoituksesta on säädettävä lailla tai lakia on tältä osin täsmennettävä säännöksin, joilla olennaisesti rajataan asetuksenantajan harkintavaltaa. Lisäksi tehtäviä hoitavilta kunnilta vaadittavan asiantuntemuksen osa-alueet on määriteltävä lain tasolla pykäläehdotuksen perusteluissa esitetyn mukaisesti tai muulla tavalla, joka ohjaa asetuksenantajan harkintavaltaa olennaisesti ehdotettua täsmällisemmin (PeVL 36/2012 vp). Lakiehdotuksen säännökset sosiaali- ja terveyspalvelujen sisällöstä ja laadusta ovat tällaiset valtiosääntöiset edellytykset huomioon ottaen yleisellä tasolla. Peruspalvelujen järjestämisvastuu sisältäisi 11 :n mukaan etenkin vastuun lakisääteisten peruspalvelutehtävien hoitamisesta ja tuottamisvastuuseen kuuluisi 14 :n 2 momentin mukaan velvollisuus huolehtia ehkäisevistä, korjaavista ja hoitavista sekä kuntouttavista palveluista yhtenäisenä kokonaisuutena. Lakiehdotuksen sisältämä peruspalvelujen määrittely on näin ollen perusoikeuksien toteutumisen kannalta merkitykselliselle lainsäädännölle asetettavan täsmällisyysvaatimuksen näkökulmasta hyvin väljää. Lakiehdotuksen väljyyttä ei kuitenkaan voida pitää valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena, sillä lakiehdotuksen tarkoituksena ei ole määritellä peruspalvelujen sisältöä ja niihin kohdistuvia oikeuksia vaan lähinnä peruspalvelujen toteuttamismallia. Ehdotuksen 5 :n mukaan peruspalvelujen tulee olla sisällöltään ja laadultaan sellaisia kuin sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö sekä sosiaalija terveysalueen kuntien asukkaiden tarve edellyttävät. Näin ollen erityislainsäädäntö määrittelee tarkemmin palvelujen laadun ja sisällön. Yhdenvertaisuus Perustuslakivaliokunta on aiemmin kunta- ja muita hallintorakenteita koskevien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä korostanut erityisen huomion kiinnittämistä maan eri osissa olevien ihmisten yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja sekä pitänyt tällaisten palvelujen turvaamisen edellytysten luomista painavana perusoikeusjärjestelmään pohjautuvana perusteena sääntelylle. Toisaalta valiokunta on näissä yhteyksissä kiinnittänyt huomiota myös kunnalli-

3 3 seen itsehallintoon sisältyvästä kansanvaltaisuusperiaatteesta johtuviin vaatimuksiin (PeVL 20/2013 vp; PeVL 65/2002 vp; PeVL 22/2006 vp). Ihmisten yhdenvertaisen kohtelun kannalta peruspalvelujen rahoitusmallin toteuttamisella tulisi ilmeisesti olemaan merkittäviä vaikutuksia. Suuria muutoksia kuitenkin tasoitettaisiin voimaanpanolakiehdotuksen 12 :n mukaisella siirtymäjärjestelyllä. Kuntakohtaisen sote-rahoitusosuuden muutoksen katto olisi 400 /asukas. Kunnan asukaskohtaista sote-alueen rahoitusosuutta tasattaisiin vuosina porrastetusti. Lakiehdotuksen lisäksi kuntien kustannuksiin vaikuttavat myös tuleva valtionosuusuudistus ja sosiaali- ja terveydenhuollon nykyiseen monikanavarahoitusmalliin mahdollisesti tehtävät uudistukset. Lakiehdotuksen vaikutusten lisäksi on näin ollen aiheellista ottaa huomioon myös valtionosuusuudistuksen ja valtionosuusleikkauksien yhteisvaikutus. Valtiovarainministeriö on laskenut yhteisvaikutusta kuntien talouteen ja havainnollistanut sitä laskennallisena paineena kunnallisveroprosenttiin. Suurin kunnallisveroprosentin korotuspaine (8,67 prosenttiyksikköä) kohdistuisi Miehikkälän kuntaan Kymenlaaksossa, jos kuntakohtaista muutosta ei rajata. Mikäli rajoitin on käytössä, Miehikkälän kunnan veronkorotuspaine olisi neljä prosenttiyksikköön. Pelkosenniemen kunnallisveroprosenttia voitaisiin alentaa 10,25 prosenttiyksiköllä ilman rajoitinta. Rajoitinta sovellettaessa veroprosenttia jouduttaisiin nostamaan 0,69 prosenttiyksikköä. Rajoitinta käytettäessä korotuspaine on suurin Rautjärven kunnassa (7,4 prosenttiyksikköä). Sosiaali- ja terveysministeriön tiedotteen mukaan ministeriö on tehnyt laskelmat kuntien tulevista peruspalvelukustannuksista. Laskelmia ovat arvioineet myös valtiovarainministeriö, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos sekä Kuntaliitto. Suurimmalla osalla kunnista muutos olisi alle 200 euroa/asukas vuodessa. Tiedotteen mukaan tarkkojen kuntakohtaisten kustannusten arviointi on tässä vaiheessa vaikeaa. Kustannusten tasoittaminen siirtymäaikana antaa mahdollisuuden tarvittaessa tehdä korjaavia toimia. Lakiehdotuksella tulisi todennäköisesti olemaan olennaisia vaikutuksia kunnallisveroon ja sitä kautta ihmisten yhdenvertaisuuteen eri kunnissa. Käytettävissä oleva informaatio ei kuitenkaan mahdollista näiden vaikutusten täsmällisempää arviointia. Koska lainsäätäjän tehtävänä on turvata myös yhdenvertaisuuden toteuttamista, lakia säädettäessä tulisi varmistua siitä, että erityisesti kunnallisveroprosentin eroavuudet eivät lakiehdotuksen kustannusvaikutusten vuoksi muodostu yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisiksi, vaan erot pysyisivät enintään noin 5-6 prosenttiyksikön rajoissa. (Vuonna 2014 kunnallisveroprosentti vaihtelee välillä 16,50 22,50, joten korkeimman ja matalimman veroprosentin ero on nyt kuusi prosenttiyksikköä.) Lakiehdotuksen mukaisen peruspalvelu-uudistuksen toteuttamisen voidaan toisaalta myös arvioida vahvistavan edellytyksiä sille, että peruspalvelujen kustan-

4 4 nusvaikutuksia voidaan hallita ja ohjata ihmisten yhdenvertaisuutta turvaavasti. Tämä tosin riippuu myös sovellettavasta rahoitusmallista. Kielelliset perusoikeudet Perustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä pidettiin tärkeänä, että hallintoa järjestettäessä otetaan huomioon perustuslain 17 :ssä säädetyt kielelliset perusoikeudet sekä turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön yhdenvertaiset mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään. Säännöksessä korostetaan kielellisen yhdenvertaisuuden vaatimusta edellyttämällä näiden mahdollisuuksien turvaamista samanlaisten perusteiden mukaan (HE 1/1998 vp, s. 177). Perustuslain 122 :n mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Valiokunta on aluehallinnon uudistamista koskevaa lainsäädäntöä arvioidessaan katsonut tämän tarkoittavan muun muassa sitä, että jos hallinnollisesti toimiva aluejako on mahdollista määritellä useilla vaihtoehtoisilla tavoilla, perusoikeuksien turvaamisvelvollisuus edellyttää, että niistä valitaan vaihtoehto, joka parhaiten toteuttaa kielelliset perusoikeudet (PeVL 21/2009 vp). Valiokunta on lisäksi korostanut, että kielellisten oikeuksien toteutumiseen on kiinnitettävä huomiota hallinnollisia uudistuksia valmisteltaessa ja arvioitava niiden toteuttamista (PeVM 1/2010 vp). Lakiehdotusta on paikallaan arvioida myös nämä näkökohdat huomioon ottaen. Kuntayhtymillä on perustuslain 17 ja 122 :ään perustuva yleinen velvollisuus huolehtia siitä, että peruspalveluja toteutettaessa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Kuntayhtymän järjestämisvastuuseen kuuluisi lakiehdotuksen 11 :n 2 momentin mukaan myös kielellisten oikeuksien toteutumisen varmistaminen. Palvelujen kieltä määrittelee konkreettisesti lakiehdotuksen 7. Niin ikään kielellisten oikeuksien turvaamista tehostaisi lain soveltamisen yhteydessä lakiehdotuksen 24 :n edellyttämän vähemmistökielen lautakunnan asettaminen. Kielellisten oikeuksien toteutumisen kannalta puutteena voidaan pitää sitä, että palvelujen kieltä määrittelevässä lakiehdotuksen 7 :ssä ei viitata kaikkiin keskeisiin lakisääteisiin velvoitteisiin. Säännöksestä puuttuu ensinnäkin viittaus kielilain 23 :ään, joka määrittelee viranomaisen tässä tapauksessa kuntayhtymien velvollisuudeksi ottaa huomioon kielelliset oikeudet. Puutteena voidaan myös pitää sitä, että 7 :n säännöksessä ei viitata kielilain 25 :ään, joka edellyttää viranomaiseen kohdistuvien kielellisten palveluvelvoitteiden noudattamista myös silloin, kun yksityinen toteuttaa vastaavia palveluita.

5 5 Mikäli lakiehdotusta täsmennetään edellä mainituilla säännösviittauksilla, sen voidaan arvioida turvaavan riittävällä tavalla kielellisten oikeuksien toteutumisen peruspalvelujen hallintorakenteen muuttuessa. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet Kuntayhtymän alueen asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia määritellään lakiehdotuksen 30 :ssä. Mahdollisuuksien reaalisuutta tukee etenkin 30 :n 2 momentti, jonka mukaan asukkaiden näkemykset pitää ottaa huomioon laadittaessa järjestämispäätöstä ja vuotuisia toimintasuunnitelmia sekä kehitettäessä palveluja. Sääntelyä voidaan pitää riittävänä siltä kannalta, että perustuslain 14 :n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Tieteen vapaus ja yliopistojen itsehallinto Lakiehdotuksen 41 :n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriöllä olisi toimivalta yhteistyössä sote-alueiden tutkimustoimikuntien kanssa määritellä yliopistotasoisen terveyden tutkimuksen painoalueet ja tavoitteet nelivuotiskaudeksi. Perustuslain 16 :ssä turvatun tieteen vapauden ja perustuslain 123 :n 1 momenttiin perustuvan yliopistojen itsehallinnon kannalta olisi hyvin ongelmallista, jos ministeriö ja kuntayhtymän toimielin voisivat säännöksen mukaisesti määritellä yliopistotason tutkimuksen painoalojen lisäksi myös tutkimuksen tavoitteet. Tämä arvio voidaan esittää, vaikka säännöksellä pyrittäneen myös perustuslain 19 :n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla toteuttamaan julkisen vallan velvollisuutta edistää väestön terveyttä. Säännös sisältyy 41 :ään, joka otsikkonsa mukaan sääntelee yliopistotasoisen terveyden tutkimuksen rahoitusta. Mikäli myös 1 momentin määrittelytoimivalta kohdistettaisiin tutkimuksen sijasta tällaisen rahoituksen painoalueisiin ja tavoitteisiin, edellä mainittu ongelma lievenisi olennaisesti. Kunnallinen itsehallinto Kunnallisen itsehallinnon perusteita Perustuslain 121 :n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kunnilla on perustuslain 121 :n 3 momentin mukaan verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Kun voimassa olevaa perustuslakia säädettiin, perustuslainvoimaisesti suojatun kunnallisen itsehallinnon todettiin merkitsevän kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Kunnalliseen itsehallintoon sisältyvät

6 6 muun muassa kuntien verotusoikeus ja kuntalaisten oikeus itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175). Perustuslain suojaaman itsehallinnon perustekijöihin kuuluvat myös kuntien itsenäinen päätösvalta, kunnallinen demokratia, kuntien taloudellinen itsenäisyys sekä oma tehtäväpiiri. Perustuslain 121 :n säännös suojaa kunnallista itsehallintoa institutionaalisella tasolla ja kuntatasolla. Yleisellä tasolla kysymys on kunnallishallinnosta järjestelmänä ja sen itsehallinnollisesta asemasta. Kunnan asukkaiden itsehallinto on suojattu myös kussakin kunnassa. Siten esimerkiksi kunnallisen demokratian tai taloudellisen itsenäisyyden toteutumista on arvioitava myös yksittäisen kunnan tasolla. Kunnallisen itsehallinnon perustekijöitä voidaan perustuslain 121 :n määrittelemissä puitteissa määritellä ja muotoilla lainsäädännöllä. Tällaisen lainsäädännön sisältöä ja rajoja on arvioitu erityisesti perustuslakivaliokunnan käytännössä ja konkreettisissa kysymyksissä myös oikeuskäytännössä. Perustuslakivaliokunnan arvioinneissa kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan on todettu merkitsevän, että tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 46/2010 vp, s. 3, PeVL 37/2006 vp, s. 5). Näin suppeaksi kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaa ei kuitenkaan yleensä ole määritelty. Sen sisällöllisiä perustekijöitä on pikemminkin pidetty arvioinnin lähtökohtana suhteessa kuntia koskevaan lainsäädäntöön, jota itsehallinnon perustuslainsuoja rajoittaa. Uudenlaiset kuntayhtymät ja kunnallinen itsehallinto Lakiehdotuksen määrittelemä kuntayhtymä. Kuntayhtymä on kuntalain 76 :n mukaan kuntien yhteistoiminnan muoto: kuntayhtymän tehtävänä on hoitaa kunnille kuuluvia tehtäviä. Lakiehdotuksen mukaan peruspalvelutehtävät määritellään välittömästi kuntayhtymien tehtäviksi, joten laissa tarkoitetut kuntayhtymät eivät hoida kunnille kuuluvia tehtäviä, vaan kuntayhtymät hoitavat niille lailla säädettyjä tehtäviä. Koska lain tarkoittamat kuntayhtymät eivät hoida kuntien tehtäviä, voidaan pitää jossain määrin harhaanjohtavana lakiehdotuksen 2 :n soveltamisalasäännöstä, jonka mukaan lakia sovellettaisiin kunnalliseen sosiaali- ja terveyshuoltoon. Tosin lakiehdotuksen 14 mahdollistaa erityistapauksessa myös kunnallisen toimijan, jos sovelletaan vastuukuntamallia, mutta säännöksen soveltamisala on suppea. Lakiehdotuksen mukaiset uudenlaiset kuntayhtymät eivät ole kuntalain tarkoittamalla tavalla kuntien tehtävien varten perustettu yhteistoiminnan muoto. Ne ovat sen sijaan itsenäisiä julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, joilla on itsenäiset, suoraan lakiin perustuvat tehtävät ja toimivaltuudet. Kunnat kuitenkin rahoitta-

7 7 vat uudenlaisten kuntayhtymien toiminnan, valitsevat niiden päätösvaltaa käyttävän toimielimen ja ovat lakisääteisesti näiden kuntayhtymien jäsenenä. Kunnilla on siten edelleen merkittävä rooli uudenlaisten kuntayhtymän toiminnassa. On selvää, että kuntalaissa määritelty kuntayhtymän malli ei estä lailla määrittelemästä uudenlaista kuntayhtymän mallia. Lailla voidaan myös suoraan määritellä tällaiselle kuntayhtymälle tehtäviä. Koska uudenlainen kuntayhtymä ei hoida kunnille kuuluvia tehtäviä, sen arviointiin ei kuitenkaan voida ainakaan sellaisenaan soveltaa valtiosääntöoikeudellisia arviointiperusteita, jotka koskevat kuntalain mukaisten kuntayhtymien asemaa, tehtäviä ja päätöksentekoa. Kunnallisen itsehallinnon soveltaminen kuntayhtymiin. Suomi jakautuu perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan kuntiin, ja kunnallinen itsehallinto on määritelty niin, että se kohdistuu kuntiin. Kunnallisen itsehallinnon subjekteja ovat kunnan asukkaat. Kuntien itsehallintoon sisältyy myös kuntien oikeus yhteistoimintaan, ja tällaisen yhteistoiminnan perusmuotona ovat kuntayhtymät. Kuntayhtymät eivät kuitenkaan rinnastu kuntiin perustuslain 121 :n soveltamisessa. Keskeiset erot ovat seuraavat. Kuntayhtymien hallinto ei perustu kunnan (tai kuntayhtymän) asukkaiden itsehallintoon siten kuin perustuslain 121 :n 1 momentissa säädetään. Kuntayhtymien hallinnon yleisistä perusteista ja kuntayhtymien tehtävistä on säädettävä lailla, mutta tämä ei johdu perustuslain 121 :n 2 momentin velvoitteista, vaan muista perustuslain säännöksistä. Kuntayhtymillä ei ole verotusoikeutta, joka kuntien osalta perustuu perustuslain 121 :n 3 momentin säännöksiin. Vaikka perustuslaissa ei nimenomaisesti säädetä kuntayhtymien verotusoikeudesta, tällainen julkisen vallan käytön muoto voidaan kuitenkin lailla säätää kuntayhtymän tehtäväksi. Kunnallinen itsehallinto ei kuitenkaan ole merkityksetön kuntayhtymien toiminnassa. Sillä on tosin suurempi merkitys perinteisissä kuntayhtymissä, jotka hoitavat kunnille kuuluvia tehtäviä. Myös uudenlaiset kuntayhtymät, jotka hoitavat niille säädettyjä lakisääteisiä tehtäviä, liittyvät etenkin kuntien jäsenyyden, rahoituksen ja päätösvallan käyttäjien valinnan perusteella kunnallishallintoon. Perustuslain ei kuitenkaan voida katsoa esimerkiksi edellyttävän, että tällaisen lakiin perustuvia omia tehtäviään hoitavan uudenlaisen kuntayhtymän hallinnolla ja päätöksenteolla olisi välitön demokraattinen mandaatti, joka perustuisi esimerkiksi päätöksentekoelimen välittömään vaaliin. Tällainen mandaatti voi silti olla perusteltu muun muassa uudenlaisen kuntayhtymän toiminnan hyväksyttävyyden ja demokraattisen ohjattavuuden näkökulmasta. Ehdotuksen suhde Kainuun hallintokokeiluun. Kainuun hallintokokeilussa alueen kuntien peruspalvelu- ja peruskoulutustehtävät siirrettiin perustuslain 121 :n 4 momentissa tarkoitetulle maakunnalle. Kokeilusta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta muun muassa totesi, [t]ehtävien näin laaja siirtäminen vaikuttaa merkittävällä tavalla kokeilualueen kuntien hallintoon ja kiistatta kaventaa

8 8 niiden asukkaiden valitsemien toimielinten päätösvaltaa. Sääntely on lähtökohtaisesti varsin ongelmallinen kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta. Kun tehtävien siirtämisellä maakunnalle pyrittiin turvaamaan muun muassa asukkaiden oikeutta riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin, sääntelylle oli valiokunnan arvion mukaan kuitenkin perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita. Kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta valiokunta piti tärkeänä, että Kainuun maakunnan päätösvaltaa käytti maakunnan asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin (PeVL 65/2002 vp). Nyt arvioitavana olevan lakiehdotuksen tarkoituksena ei ole siirtää kuntien tehtäviä perustuslain 121 :n 4 momentissa tarkoitetulle maakunnalle vaan uudenlaisille kuntayhtymille. Kunnallinen itsehallinto tai sen keskeiset periaatteet eivät toisaalta määrittele, mitkä lakisääteiset tehtävät ovat välttämättä kuntien hoidettavina, vaan tästä päätetään lailla. Peruspalvelutehtävät hoidetaan nykyään laajasti ylikunnallisella tasolla ja tehtävien ylikunnallinen luonne on jatkuvasti vahvistunut. Myös peruspalvelujen laadun ja saatavuuden turvaamisen voidaan katsoa perustelevan ylikunnallista tehtävien hoitamisten. Perustuslain 121 :n 1-3 momentin mukaisen kunnallisen itsehallinnon kannalta arvioituna ei näin ollen ole mahdollista ainakaan enää katsoa, että lähtökohtaisesti vain kunnat voivat hoitaa peruspalvelutehtäviä tai että nimenomaan kuntien pitää hoitaa peruspalvelutehtävät. Kunnallinen itsehallinto ei siten estä lainsäädäntöä, jolla parhaillaan kuntien hoitamia peruspalvelutehtäviä siirretään muiden julkisoikeudellisten toimijoiden tehtäväksi. Lakiehdotuksen mukaista peruspalvelutehtävien määrittelyä lailla uudenlaisille kuntayhtymille ei siten voida sinänsä pitää ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta. Perustuslain ei voida katsoa edellyttävän, että uudenlaisten kuntayhtymien toiminta perustuu kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslaki ei toisaalta edellytä, että muiden julkisoikeudellisten toimielimien kuin kuntien toiminta perustuu välittömiin vaaleihin. Vaikka päätöksenteon demokraattisuuden vaatimus on merkityksellinen myös uudenlaisten kuntayhtymien toimintaa arvioitaessa, niiden päätöksenteko voidaan järjestää myös siten, että kunnat valitsevat kuntayhtymien päättävät elimet. Pakollinen jäsenyys uudenlaisessa kuntayhtymässä. Lakiehdotuksen 10 :n mukaan kunnan on kuuluttava johonkin sosiaali- ja terveysalueen muodostavaan kuntayhtymään. Lisäksi kunnan on 14 :n :n mukaan kuuluttava tuottamisvastuussa olevaan kuntayhtymään. Kuntayhtymän pakollista jäsenyyttä edellyttäviä säännöksiä on aiheellista arvioida lähinnä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kun-

9 9 tien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa (PeVL 31/1996 vp). Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa (PeVL 32/2001 vp; PeVL 65/2002 vp; PeVL 22/2006 vp). Merkitystä on annettu myös sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa (PeVL 11/1984 vp; PeVL 65/2002 vp). Kuntayhtymien pakollista jäsenyyttä on tähän asti arvioitu vain sellaisten kuntayhtymien osalta, jotka hoitavat kunnille kuuluvia tehtäviä. Kun lakiehdotuksen mukaiset uudenlaiset kuntayhtymät eivät hoida kuntien tehtäviä, tämä pakollista jäsenyyttä puoltava varsin olennainen tekijä ei ole arvioinnissa merkityksellinen. Pakollista jäsenyyttä puoltavat kuitenkin muut painavat seikat, jotka liittyvät muun muassa palvelujen laadun ja saatavuuden yhdenvertaiseen turvaamiseen ja hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Kuntayhtymien suuri koko osaltaan turvaa näiden tavoitteiden tehokasta toteuttamista ja palvelujen riittävää integraatiota. Jäsenyyden pakollisuus ei siten muodostu ongelmaksi kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Kunnan tehtävien lakisääteisyys Kunnallisen itsehallinnon lähtökohtana on kunnan oma tehtäväpiiri, jonka ohella kunnalle voidaan erikseen säätää tehtäviä lailla. Tähän lähtökohtaan liittyy perustuslain 121 :n 2 momentin vaatimus, jonka mukaan kunnalle annettavista tehtävistä säädetään lailla. Tehtäviä ei siten voida perustaa kunnille pelkästään esimerkiksi asetuksella tai sopimuksella, vaikka niillä voidaankin täsmentää lailla määritellyn tehtävän hoitamisen yksityiskohtia (ks. myös PeVL 14/1986 vp, PeVL 14/1999 vp). Hallintopäätöksellä ei myöskään voida määritellä kunnille tehtäviä. Lisäksi kuntien taloudellisten velvoitteiden kannalta muiden olennaisten kysymysten määrittelystä on perustuslain 121 :n vuoksi säädettävä ainakin perusteiden osalta laissa (PeVL 36/2012 vp). Kuntien peruspalvelutehtävien määrittely kuntayhtymien tehtäväksi. Kunnalle annettavien tehtävien lakisääteisyyden vaatimus merkitsee sinänsä loogisesti ja lainsäädännön alaa koskevien valtiosääntöisten perusteiden mukaisesti, että kunnalta voidaan ottaa pois lakisääteisiä tehtäviä ja siirtää niitä muille kuin kunnille vain säätämällä tästä lailla. Kun kuntien nykyiset lakisääteiset peruspalvelutehtävät siirrettäisiin lakiehdotuksen mukaan kuntayhtymille, jotka ovat kunnista erillisiä ja itsenäisiä julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, siirrosta on siten säädettävä esityksen mukaisesti lailla.

10 10 Arvioitaessa kunnallisen itsehallinnon kannalta kunnan lakisääteisten tehtävien siirtämistä toiselle oikeussubjektille kysymys on myös kunnan tehtävien riittävästä laajuudesta paikallisten tarpeiden ja kunnan asukkaiden etujen kannalta. Tämä sisällöllinen vaatimus käy erityisesti ilmi Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3(1) artiklasta, jonka mukaan paikallisella itsehallinnolla tarkoitetaan paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti". Kunnan lakisääteisenä tehtävänä peruspalveluista huolehtiminen kohdistuu erityisesti kunnan asukkaisiin ja tässä mielessä sillä toteutetaan myös paikallisia tarpeita ja kunnan asukkaiden oikeuksia. Peruspalvelujen turvaamista ei kuitenkaan voida pitää sillä tavoin luonteeltaan tai tavoitteiltaan yksinomaan yksittäisen kunnan tehtävänä, että tehtävien siirtäminen kuntayhtymälle olisi tämän vuoksi ongelmallista. Huomattava osa kuntien peruspalveluista tuotetaan jo nykyään kuntayhtymätasolla. Tällaista varsin vakiintunutta peruspalvelujen toteuttamistapaa ei voida sellaisenaan pitää ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon kannalta. Peruspalvelutehtävien siirtäminen uudenlaisille kuntayhtymille merkitsee, että kunnan tehtävistä lähes puolet kunnan talousarvion perusteella arvioituna siirretään pois kunnalta. Kun nämä yksittäisille kunnille lailla säädetyt tehtävät jo nyt pääosin hoidetaan kuntayhtymäpohjaisesti, kysymys ei kuitenkaan ole erityisen huomattavasta muutoksesta nykytilanteeseen. Sosiaali- ja terveyspalvelujen luonne on myös käytännössä muuttunut ylikunnalliseksi, mikä asiallisesti puoltaa niiden hoitamista kuntayhtymien toimesta. Toisaalta ehdotus ei kaventaisi kuntien yleistä toimialaa. Lakiehdotuksen ei siten voida katsoa myöskään kunnallisen itsehallinnon kannalta ongelmallisella tavalla rajoittavan kuntien tai yksittäisen kunnan oikeutta hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista. Kuntien uusi rahoitustehtävä. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnat rahoittavat kuntien lakisääteisiä tehtäviä hoitavien kuntayhtymien toimintaa. Hallituksen esityksen keskeisenä uudenlaisena elementtinä on kunnille 33 :n 1 momentissa säädettävä velvollisuus osallistua sote-alueen peruspalvelutehtävien hoidosta aiheutuvien kustannusten rahoitukseen sote-alueen talousarviossa vuosittain määriteltävällä maksulla. Kyseessä olisi kunnille määriteltävä uudenlainen lakisääteinen rahoitustehtävä, sillä kunnat rahoittaisivat toisen julkisoikeudellisen yhteisön, kuntayhtymän, lakisääteisten tehtävien hoitamisesta aiheutuvia kustannuksia. Koska kunnille voidaan perustuslain 121 :n 2 momentin mukaan antaa uusia tehtäviä säätämällä siitä lailla, tällainen kuntien uusi tehtävä voidaan sinänsä määritellä lailla. Rahoitustehtävän sisältönä on ensinnäkin kunnan maksuosuus. Sen perusteet määräytyisivät lakiehdotuksen 33 :n 2 momentin mukaisten lakisääteisiin perusteiden mukaan, jotka laskennallisesti määrittelevät tehtävän sisällön. Tehtävän

11 11 määrittelyä voidaan tältä osin pitää riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti laissa säädettynä. Toiseksi kuntien rahoitustehtävänä sisältönä olisi kuntien velvollisuus rahoittaa kuntayhtymän (sote-alue) investointien kustannukset. Kuntien rahoitusosuuksien tarkempaa sisältöä ei määritellä laissa, vaan se määräytyisi hallintopäätöksessä (järjestämispäätös) määriteltävien laskennallisten tekijöiden mukaisesti. Kuntien rahoitustehtävä on tältä osin määritelty säätämällä siitä lailla melko yleisluonteisesti. Sääntelyä ei kuitenkaan voida pitää ongelmallisena kuntien tehtävien lakisääteisyyden kannalta. Kunnan asukkaiden itsehallinto ja kunnallinen demokratia Kunnallisen demokratian lähtökohdat ja soveltamisala. Kunnallinen demokratia kohdistuu kunnan lakisääteisten ja kunnan omien tehtävien hoitamiseen. Kunnallisen demokratian vaatimukset ulottuvat myös tilanteisiin, joissa kunnan lakisääteisiä tehtäviä hoitavat kuntien yhteistoimintaelimet. Sen sijaan kunnallisen demokratian vaatimukset eivät ulotu muiden julkisoikeudellisten toimielinten lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää oman kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Kuntalaisten itsehallinnon keskeinen sisältö on kunnallinen demokratia eli kunnan asukkaiden oikeus päättää itse omista asioistaan ja kunnan tehtävien hoitamisesta. Kunnan asukkaiden itsehallinto liittyy myös perustuslain 2 :ssä ilmaistuun kansanvaltaisuusperiaatteeseen, joka kunnallisen itsehallinnon osalta tarkoittaa ylimmän kunnallisen päätöksentekojärjestelmän demokraattisuutta (PeVL 23/2001 vp, s. 2). Kunnallinen itsehallinto sisältää muun muassa oikeuden omiin, kuntalaisten itsensä välittömästi tai välillisesti valitsemiin hallintoelimiin (ks. HE 1/1998 vp, s. 175). Kunnan keskeisen päätösvallan tulee kuulua kansanvaltaisesti valituille toimielimille, ja luottamushenkilöillä tulee olla määräävä asema kunnan päätöksenteossa (PeVL 42/1996 vp). Tällainen päätösvalta kohdistuu ensisijaisesti kunnan tehtävien hoitamiseen. Kunnan asukkaiden itsehallinto ja siihen sisältyvä kansanvaltaisuusperiaate rajoittavat kuntien mahdollisuutta siirtää kunnan tehtäviä ja päätösvaltaa muille toimielimille. Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (PeVL 11/1984 vp, PeVL 65/2002 vp). Kunnalle kuuluvia tehtäviä ja päätösvaltaa ei siksi voida siirtää laajamittaisesti esimerkiksi kuntayhtymille (PeVL 65/2002 vp, PeVL 22/2006 vp) tai seudullisille yhteistoimintaelimille (PeVL 37/2006 vp).

12 12 Jos kunnan lakisääteisiä tehtäviä siirretään laajamittaisesti muun toimielimen hoidettavaksi, valtiosääntöoikeudellisen ongelman aiheuttaa se, että kunnan tehtäviä hoitavan toimielimen päätösvallan käyttäjiä ei valita välittömillä vaaleilla, vaan välillisesti, yleensä jäsenkuntien valtuustoissa. Vastaavanlainen arvio on kunnallisen demokratian kannalta aiheellinen, jos kunnan tehtäviä ja päätösvaltaa siirretään laajasti esimerkiksi yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle (PeVL 11/2002 vp). Peruspalvelutehtävien järjestäminen ja tuottaminen. Tähänastinen perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on arvioinut tilanteita, joissa kunnalle kuuluvia lakisääteisiä tehtäviä uskotaan joko lailla tai kuntien omilla päätöksillä kuntayhtymän tai muun kuntien yhteisen toimielimen hoidettavaksi siten, että tehtävät edelleen säilyvät kuntien lakisääteisinä tehtävinä. Toisaalta Kainuun hallintokokeilua koskenut arviointi ei edellä mainituista syistä ole enää suoraan sovellettavissa uudenlaiseen kuntayhtymämalliin. Hallituksen esityksen mukaan peruspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen eivät enää olisi kuntien lakisääteisiä tehtäviä, vaan nämä tehtävät säädetään lailla välittömästi uudenlaisten kuntayhtymien lakisääteisiksi tehtäviksi. Tällaiset uudenlaisen kuntayhtymän tehtävät eivät ole kuntien lakisääteisiä tehtäviä. Myöskään kunnallista demokratiaa koskevat perustuslain lähtökohdat eivät siten tule ainakaan sellaisinaan sovellettaviksi kuntayhtymän toimintaan, kun se hoitaa sille kuuluvia lakisääteisiä peruspalvelutehtäviä. Koska kuntayhtymälle välittömästi lain nojalla kuuluvien tehtävien hallinto ja päätöksenteko eivät perustu kunnan asukkaiden itsehallintoon, kuntayhtymän tällaisten tehtävien hoitamiseen ei myöskään kohdistu kunnallisessa päätöksenteossa noudatettava kansanvaltaisuusperiaate. Edellä mainitut näkökohdat, jotka liittyvät etenkin kuntayhtymän päätöksentekijöiden välillisen valinnan ja päätöksenteon etääntymisen kuntalaisista aiheuttamaan demokratiavajeeseen, eivät siten ole kunnallisen itsehallinnon kannalta samalla tavalla ilmeisiä ongelmia, kun kysymys ei enää ole kunnille kuuluvien lakisääteisten tehtävien yhteisestä hoitamisesta kuntayhtymässä. Vaikka lakisääteisiä tehtäviään hoitavaan kuntayhtymään ei sovelleta kunnalliseen itsehallintoon sisältyvää kunnallisen demokratian vaatimusta sellaisenaan, myös tällaisen kuntayhtymän toimintaan on voitava kohdistaa demokraattista ohjausta ja kontrollia. Niin ikään kuntayhtymän toiminnan avoimuus, vastuullisuus sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet on taattava. Lakiehdotuksessa määriteltyjen kuntayhtymien päätöksenteon ja hallinnon määrittelyyn ei nämä näkökohdat huomioon ottaen kuitenkaan sisälly valtiosääntöoikeudellisia ongelmia kunnallisen demokratian kannalta arvioituna. Tämä ei merkitse sitä, että uudenlaisten kuntayhtymien toiminnan kansanvaltaisuutta ei olisi mahdollista vahvistaa esimerkiksi vaaleilla valituilla päätöksentekoelimillä, jos lainsäätäjä pitää sitä aiheellisena.

13 13 Kuntien rahoitustehtävä. Lakiehdotuksen 33 :n mukaan kuntien keskeisenä lakisääteisenä tehtävänä olisi kuntayhtymille lakisääteisesti kuuluvien peruspalvelutehtävien rahoittaminen. Myös tämän tehtävän hoitamista on perusteltua arvioida kunnallisen demokratian perusteiden kannalta. Rahoitustehtävän hoitamisessa kunnilla ei olisi lainkaan itsenäistä päätösvaltaa, sillä rahoituksen perusteet määräytyvät suoraan lain perusteella. Päätöksenteon epäitsenäisyys on kunnallisen demokratian näkökulmasta varsin ongelmallista, ei vähiten siksi, että rahoitustehtävä kattaisi lähes puolet kuntien nykyisistä talousarvioista. Ongelmallisuutta lisää tältä osin se, että kuntien rahoitustehtävä kohdistuisi toisen julkisoikeudellisen oikeushenkilön tehtävien rahoittamiseen. Merkitystä on myös sillä, että kustannuksia aiheuttava päätöksenteko kuuluisi kunnasta erillisille oikeushenkilöille. Arvioitaessa kunnallisen demokratian rajoituksen suhteellisuutta on merkitystä sillä, että kuntayhtymän tehtävien rahoitus olisi ilmeisesti mahdollista järjestää myös niin, että kunnat eivät osallistuisi tehtävien rahoitukseen ehdotetulla tavalla. Rahoitustehtävän ehdotetunlainen määrittely on kaiken kaikkiaan kunnallisen demokratian kannalta ongelmallinen, ja sille olisi nähtävästi kunnallisen demokratian vaatimukset paremmin huomioon ottavia rahoitusvaihtoehtoja. Toisaalta, kuten jäljempänä käy ilmi, kunnille säädettävien rahoitustehtävien määrittelyä koskeva perustuslakivaliokunnan arviointikäytäntö on pitänyt kuntien rahoitustehtävän laajaakin määrittelyä kunnallisen itsehallinnon kannalta mahdollisena, mikäli rahoitustehtävä ei vaaranna kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan. Lisäksi kunnat osallistuvat kuntayhtymien päätöksentekoon, joka määrittelee rahoitustehtävän kohteena olevien kustannusten syntymisen perusteita. Nämä seikat huomioon ottaen edellä mainitut kunnallisen demokratian ongelmat eivät välttämättä estäisi ehdotetunlaisen rahoitustehtävän määrittelyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esitettyyn arvioon vaikuttaa epäsuorasti myös se, että nyt ehdotettu rahoitusmalli olisi käytettävissä olevan selvityksen mukaan ilmeisesti muodostumassa väliaikaiseksi. Rahoitusmalli on suhteellisen keinotekoinen, koska kunnat rahoittavat toiselle oikeussubjektille kuuluvia tehtäviä. Rahoitusmallille lienee esitettävissä parempia vaihtoehtoja. Rahoitusmalliin sisältyvien varsin ongelmallisten piirteiden vuoksi on ajateltavissa, että rahoitustehtävää koskevat säännökset säädettäisiin määräaikaisina siten, että ne olisivat voimassa esimerkiksi enintään yksi tai kaksi vuotta. Kuntien valintatehtävä. Lakiehdotus määrittelee kuntien edustajainkokouksen tehtäväksi valita jäsenet yhtymävaltuustoon siten kuin 21 :ssä säädetään. Kunnan edustajien äänimäärästä kuntayhtymän toimielimissä sisältyy lisäksi sään-

14 14 nöksiä lakiehdotuksen 23 :ään. Sääntelyä on myös tältä osin paikallaan arvioida kunnallisen demokratian näkökulmasta. Yhtymävaltuustossa edustettuina olevien ryhmien ääniosuuksien tulee lakiehdotuksen 21 :n 2 momentin mukaan vastata jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta kuntayhtymän alueella. Säännöksen tarkoituksena on turvata poliittista edustavuutta, jota voidaan pitää yhtenä kansanvaltaisuuden elementtinä. Kunnallisen demokratian kannalta ehdotuksen ongelmana voidaan kuitenkin pitää, että jokainen jäsenkunta ei käytännössä voi saada haluamiaan edustajia yhtymävaltuustoon. Vastaavasisältöinen kuntayhtymiä koskeva säännös on kuntalain 81 :n 4 momentissa, mutta sitä ei sovelleta yhtymävaltuustoon. Ehdotettua, uudenlaisten kuntayhtymien yhtymävaltuustoon sovellettavaa säännöstä voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää kansanvaltaisuuden ja kunnallisen demokratian vaatimukset kohtuullisella tavalla yhteensovittavana ratkaisumallina. Kuntayhtymien ylimmässä päätöselimessä kunnan edustajien äänimäärä perustuisi lakiehdotuksen 23 :n 1 momentin mukaan kunnan asukaslukuun. Yhtymävaltuuston päätöksenteko perustuu yleensä enemmistöpäätökseen. Lakiehdotuksen 23 :n 3 momentissa säädetään kuitenkin tärkeimpien päätösten tekemisessä vaadittavasta määräenemmistöstä. Säännöksen voidaan katsoa asianmukaisella tavalla turvaavan pienempien kuntien vaikutusmahdollisuuksia ja samalla jokaisen kunnan asukkaiden itsehallintoa. Kuntien verotusoikeus ja taloudellinen itsenäisyys Uuden rahoitustehtävän määrittely kunnille vaikuttaa myös kuntien taloudelliseen itsenäisyyteen ja kuntien verotusoikeuteen, jotka molemmat kuuluvat perustuslainvoimaisesti suojatun kunnallisen itsehallinnon piiriin. Uuden rahoitustehtävän lakisääteisen määrittelyn perusteita ja puitteita on siten arvioitava myös näiden itsehallinnon peruselementtien kannalta. Yleisenä näkökohtana tehtävää arvioitaessa on paikallaan ottaa huomioon, että jo nykyään kunnat rahoittavat laajasti kuntayhtymien toimintaa, jonka sisältönä on peruspalvelujen tuottaminen. Kuntien itsehallinnon ominaispiirteisiin kuuluvan verotusoikeuden keskeisenä sisältönä on se, että tällä oikeudella tulee olla reaalinen merkitys kuntien mahdollisuuksien kannalta päättää itsenäisesti taloudestaan (PeVM 10/1998 vp; PeVL 11/2011 vp). Verotusoikeuden ensisijaisena tarkoituksena on, että kunnat voivat käyttää verotuksella saatuja tuloja rahoittaakseen kunnille kuuluvien tehtävien toteuttamista. Etenkin kuntien ja valtion välistä kustannustenjakoa on silti näiden lähtökohtien estämättä useassa yhteydessä säännelty laeilla, joissa kunnat on velvoitettu suorittamaan valtiolle maksuja, jotka määritellään laissa esimerkiksi tiettynä osuutena kunnan veroäyrikertymästä. Perustuslakivaliokunnan käytännössä kuntien

15 15 rahoitustehtäviä suhteessa valtioon on arvioitu lähinnä rakenteelliselta, määrälliseltä ja sisällölliseltä kannalta. Tosin lakiehdotuksen mukainen rahoitustehtävä ei sisällä velvoitetta maksun suorittamiseen valtiolle vaan kuntayhtymälle. Tällaisen rahoitustehtävän arvioinnissa on kuitenkin paikallaan ottaa huomioon myös mainitut kolme arviointiperustetta, sillä uudenlaiset kuntayhtymät eivät hoida kunnille kuuluvia tehtäviä, vaan ne hoitavat niille lailla säädettyjä tehtäviä. Rahoitustehtävän rakenteelliset arviointiperusteet. Arvioinnin kohteena olevan rahoitustehtävän lähtökohtana on, että peruspalvelutehtävien järjestäminen ja tuottaminen siirrettäisiin kunnilta kuntayhtymien tehtäväksi. Kunnat kuitenkin rahoittaisivat näitä, kuntayhtymille lailla säädettyjen tehtävien suorittamista maksulla, jonka sote-alue määrittelee vuosittain talousarviopäätöksessään. Yksittäisen kunnan maksuosuuden perusteet määriteltäisiin lakiehdotuksen 33 :n 2 ja 3 momentissa. Rakenteelliselta kannalta on merkitystä ensinnäkin sillä, että peruspalvelujen toteuttamiseen kohdistuva kuntien rahoitustehtävä toteutettaisiin peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän puitteissa. Toiseksi yksittäisen kunnan rahoitustehtävän perusteet määräytyisivät kunnan asukkaiden ikärakenteen ja sairastavuuden (80 %) sekä kunnan asukasmäärän (20 %) perusteella. Yksittäisen kunnan rahoitustehtävällä on siten verraten kiinteä laskennallinen yhteys kunnan asukkaiden peruspalveluihin. Mainitut seikat huomioon ottaen kuntien uutta rahoitustehtävää ei voitane pitää rakenteellisesti ongelmallisena kuntien taloudellisen itsenäisyyden kannalta. Tosin käytettävissä oleva informaatio tältä osin on riittämätön täsmällisen arvion tekemiseen. Rahoitustehtävän määrälliset arviointiperusteet. Kunnille säädettävä rahoitustehtävä voi muodostua myös määrälliseksi valtiosääntöoikeudelliseksi ongelmaksi. Perustuslakivaliokunta on tältä kannalta arvioinut väliaikaista rahoitusjärjestelyä, joka olisi merkinnyt, että yli kymmenesosa kunnallisveron tuotosta olisi lailla siirretty valtion määräysvaltaan. Valiokunta katsoi, että tällainen rahoitusjärjestely oli ristiriidassa perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kanssa, sillä tässä tapauksessa kuntien lisäosasosuus ehdotetun suuruisena saattaa heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaa kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (PeVL 13/1993 vp). Rahoitustehtävää arvioitiin ensisijaisesti kuntien taloudellisen ja hallinnollisen itsenäisyyden kannalta. Erityisenä ongelmana kuntien verotusoikeuden kannalta perustuslakivaliokunta on pitänyt myös sitä, että säädettävä laki johtaisi kuntien rahoitustason nousuun veroäyriä kohti eli kuntien tuloverotuspohjaan nähden. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole pitänyt tällaista kuntiin kohdistuvaa taloudellista rasitusta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena, mikäli kuntien ehdotetun suuruinen rahasuoritusvelvollisuus valtiolle [ei] estäisi kuntia päättämästä omasta taloudestaan (PeVL 17/1994 vp) ja mikäli suoritusvelvollisuus ei puutu kuntien itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin sellaisella tavalla, joka asiallisesti ot-

16 16 taen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL 29/1992 vp) tai vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös hallinnostaan (PeVL 50/2005 vp). Toisessa yhteydessä valiokunta on myös korostanut, että kunnilta perittävä maksu ei saa sisältää taloudellista rasitusta, joka olisi ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon kanssa (PeVL 18/1985 vp). Kun arvioidaan lakiehdotuksen mukaisiin peruspalveluihin kohdistuvaa kuntien rahoitustehtävää määrälliseltä kannalta, on merkityksellistä, että nykytilanteessa valtio korvaa kunnille peruspalvelujen menoista noin 25,42 % ja kunnat kattavat rahoituksesta 74,58 %. Uusi rahoitustehtävä ei käytettävissä olevien tietojen mukaan ilmeisesti olennaisesti muuttaisi tätä kuntien rahoitusvastuun suhteellista osuutta. Mikäli lakiehdotuksen mukainen rahoitustehtävä ei suuruudeltaan heikennä kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka olennaisesti vaarantaa niiden mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan, tehtävää ei voitane pitää ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon kannalta (ks. myös PeVL 40/2014 vp). Myös tältä osin käytettävissä oleva informaatio on kuitenkin niukkaa. Rahoitustehtävän sisällölliset arviointiperusteet. Rakenteellisen ja määrällisen arvion lisäksi perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota kunnan rahoitustehtävän sisällölliseen yhteyteen kunnan asukkaiden saamiin etuihin. Valiokunta on pitänyt säätämisjärjestyksen kannalta merkityksellisenä myös sitä, muodostuuko kunnan rahoitustehtävästä veronluonteinen maksu: Ongelmallista on, jos rahoitusjärjestelyssä on edelleen etäännytty lähtökohdasta, jossa kuntien maksuvelvollisuuden tuli kytkeytyä asukkaidensa saamiin kansaneläkkeen lisäosaetuuksiin. Lakiehdotuksessa lisäosuudesta on siten muodostunut alkuperäisestä tarkoituksestaan poiketen enemmänkin kuntataloutta rasittava veronluonteinen maksu. (PeVL 13/1993 vp) Valtiosääntöoikeudellisesti voisi siten olla ongelmallista, mikäli kunnan maksuvelvollisuudella ei olisi minkäänlaista sisällöllistä yhteyttä kunnan asukkaiden saamiin palveluihin ja sitä kautta kunnan erityispiirteisiin. Sisällölliseltä kannalta arvioituna lakiehdotuksen mukainen peruspalvelujen rahoitusmalli sopeutuisi kunnallisen itsehallinnon määrittelemiin puitteisiin. Kuntien rahoitustehtävä määräytyisi niin, että sillä olisi myös kiinteä sisällöllinen yhteys yksittäisen kunnan asukkaiden saamiin tai tarvitsemiin peruspalveluihin. Yksittäisen kunnan rahoitustehtävä määräytyisi siten laskennallisesti tuon kunnan asukkaiden peruspalvelujen perusteella. Lisäksi rahoitustehtävä kytkeytyisi perustuslain 19 :n 3 momentissa säädettyyn sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamisvelvollisuuteen (vrt. PeVL 41/2014 vp). Rahoitusperiaate Kuntien rahoitustehtävä. Kuntien rahoitustehtävää on paikallaan arvioida myös rahoitusperiaatteen kannalta. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että kunnalle annettavista tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä

17 17 suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 34/2013 vp; PeVL 30/2013 vp; PeVL 12/2011 vp). Tämän lisäksi lainsäädännön toteuttamisesta aiheutuvia kustannusvaikutuksia kunnille on seurattava myös tehtävien säätämisen jälkeen (ks. PeVL 36/2012 vp; PeVL 41/2010 vp; PeVL 20/2004 vp). Jos lainsäädäntöä muutetaan niin, että kunnilla ei ole riittäviä tosiasiallisia edellytyksiä suoriutua lakisääteisistä velvoitteissaan, lainsäädäntö on mahdollisesti ristiriidassa rahoitusperiaatteen ja viime kädessä kunnallisen itsehallinnon kanssa. Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan. Artiklan mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa. Perustuslakivaliokunta on vastikään (PeVL 40/2014 vp) kiinnittänyt huomiota rahoitusperiaatteen ongelmalliseen toteutumiseen peruspalveluja järjestettäessä. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen mahdollisuuteen, että Kuntien ja valtion välisten rahoitussuhteiden muutokset voivat vähitellen murentaa perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon taloudellista perustaa ja muuttaa tosiasiallisen verotuksen rakennetta. Valiokunta katsoo, että ehdotettu valtionosuusprosentin alennus voi kuntakohtaisesti heikentää kykyä vastata palveluvelvoitteista sekä kaventaa itsenäistä taloudellista päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa. Kunnan verotulojen lisääminen tuloveroprosenttia nostamalla voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan vaihteluun (vrt. PeVL 34/2013 vp, s. 3). Vuonna 2014 kunnallisveroprosentti vaihtelee välillä 16,50-22,50, ja ero korkeimman ja alhaisimman kunnallisveroprosentin välillä on jo 6,00 prosenttiyksikköä. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta kuitenkin päätyi arvioon, jonka mukaan ehdotetut kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja omarahoitusosuuden korotus eivät vaaranna sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi. Rahoitusperiaatteen kannalta arvioituna on keskeinen merkitys sillä, miten olennaisesti lakiehdotuksen mukainen peruspalvelujen rahoitustehtävä vaikuttaa kuntien tosiasiallisiin edellytyksiin huolehtia velvoitteistaan. Mikäli lakiehdotuksen mukainen uusi rahoitustehtävä ei olennaisesti muuta kuntien rahoitusvastuun osuutta, sen vaikutus näihin edellytyksiin on todennäköisesti neutraali tai melko vähäinen. Näin toteutettuna uutta rahoitustehtävää ei voida pitää ongelmallisena myöskään rahoitusperiaatteen kannalta. Rahoitusmallin toteuttamista ja siitä aiheutuvia kustannusvaikutuksia on kuitenkin perusteltua seurata rahoitusmallin voimaantulon jälkeen. Rahoitusperiaate ja kuntayhtymän lakisääteiset tehtävät. Rahoitusperiaate on vakiintuneesti liitetty tilanteeseen, jossa säädetään välittömästi (perus)kunnille annettavista tehtävistä. Rahoitusperiaatetta on kuitenkin pidetty perusteltuna soveltaa myös tilanteissa, joissa peruskuntien on hoidettava lakisääteiset tehtävänsä, erityisesti peruspalvelutehtävät, kuntayhtymän muodossa.

18 18 Rahoitusperiaatteen sisältämien perusvaatimusten voidaan vastaavasti katsoa tulevan sovellettavaksi säädettäessä peruspalvelutehtävät välittömästi uudenlaisille kuntayhtymille. Määriteltäessä lailla tehtäviä suoraan kuntayhtymille on siten huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntayhtymien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Esityksen perusteluissa näistä edellytyksistä on joitakin suuntaa-antavia ja yleisiä tietoja. Niiden perusteella arvioituna rahoitusperiaatteen toteuttaminen näyttäisi olevan mahdollista. Rahoitusperiaatteen velvoittavuutta konkretisoi lakiehdotuksen 4 :n säännös, jonka mukaan kuntayhtymillä on oltava riittävät voivavarat tehtäviensä hoitamiseen. Peruspalvelujen antaminen muun kuin viranomaisen tehtäväksi Lakiehdotuksen 16 :n 1 momentin 3 kohdan mukaan kuntayhtymä voi toteuttaa lakisääteiset peruspalvelut myös hankkimalla palveluja muulta palvelujen tuottajalta. Säännös mahdollistaa julkisen hallintotehtävän antamisen muulle kuin viranomaiselle, joten sitä on paikallaan arvioida perustuslain 124 :n kannalta. Vastaava säännös sisältyy ennen uutta perustuslakia ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta säädettyyn sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) 4 :ään. Viimeksi mainittua säännöstä ei ole arvioitu perustuslain 124 :n määrittelemien edellytysten kannalta. Myöskään hallituksen esityksessä ei arvioida lakiehdotuksen 16 :ää tältä kannalta. Peruspalvelujen hankkiminen muilta kuin julkisilta palvelun tuottajilta on käytännössä vakiintunut menettely, ja sitä voidaan muutenkin pitää perustuslain 124 :ssä tarkoitetulla tavalla tarkoituksenmukaisena. Voidaan myös pitää selvänä, että peruspalvelujen hoitamiseen mahdollisesti sisältyviä merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ei lakiehdotuksen 16 :n 1 momentin 3 kohdan nojalla voida siirtää muille palveluntuottajille. Lakiin ei tosin sisälly tätä rajoitusta konkretisoivaa sääntelyä. Kun kuntayhtymät hankkivat peruspalveluja muilta kuin julkisilta palvelun tuottajilta, tällaisen menettelyn välttämättömänä edellytyksenä on perustuslain 124 :n mukaan, että palvelujen toteuttaminen tällä tavoin ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tämä merkitsee, että hallinnon yleislait tulevat sovellettaviksi myös silloin, kun lakisääteisiä peruspalvelutehtäviä hoitavat muut kuin viranomaiset. Niin ikään rikosoikeudellisen virkavastuun soveltaminen ja oikeusturvan edellytykset tulisi ulkoistettuja peruspalveluja toteutettaessa turvata asianmukaisesti. Lakiehdotusta voidaan näiltä osin pitää puutteellisena. Hallituksen esityksen tarkoituksena on säännellä erityisesti peruspalvelutehtävien järjestämistä ja toteuttamista. Koska peruspalvelutehtävien ulkoistaminen muodostaa todennäköisesti perustuslain 124 :n laajimman soveltamisalan, olisi perusteltua, että säädettävässä laissa määriteltäisiin ainakin pääpiirteissään myös perustuslain 124 :n vaatimusten soveltamisen puitteet. Tällainen sääntely