Markkinat ja kilpailuasiat V: Liikenne, posti ja muut palvelut Vt. johtaja

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Kilpailun pääosasto Markkinat ja kilpailuasiat V: Liikenne, posti ja muut palvelut Vt. johtaja Bryssel 14/04/2010*D/6678 COMP F3/HS/AW/fz (2010)66 Suomen pysyvä edustusto Euroopan unionissa Rue de Trèves 100 B-1040 Brussels Asia: Valtiontuki E 2/2010 Suomi Tuki kunnallisille liikelaitoksille Arvoisa vastaanottaja Komission yksiköt ilmoittavat Teille komission alustavan näkemyksen Suomen kunnallisille liikelaitoksille myönnetyn tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille viitaten Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 1, jäljempänä menettelyasetus, 17 artiklan 2 kohtaan. 1. TAUSTAA (1) Helsingin kauppakamari ja Matkailu- ja Ravintolapalvelut ry tekivät 17. joulukuuta 2008 komissiolle kantelun Palmialle myönnetyistä verovapautuksista ja muista eduista. Palmia on kunnallinen liikelaitos. Kantelu toimitettiin tiedoksi Suomen viranomaisille, jotka esittivät huomautuksensa 15. kesäkuuta Kantelijat toimittivat asiasta täydentäviä tietoja 7. heinäkuuta Suomi ilmoitti komissiolle 30. joulukuuta 2009 asiaa käsittelevän työryhmän perustamisesta. (2) Helsingin kaupunki omistaa Palmian, joka tarjoaa catering- ja toimitilapalveluja. Sen palveluksessa on noin työntekijää, jotka huolehtivat ateria-, siivous-, kiinteistö-, turva-, puhelin- ja hyvinvointipalveluista eri puolilla Helsinkiä. Palmia toimii yli 750 palvelukohteessa: oppilaitoksissa, sairaaloissa, toimistoissa, henkilöstöruokaloissa ja juhlatiloissa. Asiakkaina on erilaisia virastoja ja laitoksia, kuntia, yrityksiä, yksityishenkilöitä ja yhteisöjä. (3) Palmia on oikeudelliselta asemaltaan kunnallinen liikelaitos. Tämä tarkoittaa, että Palmia on oikeudellisesti osa kaupunkia, eikä se siis ole erillinen toimija. Se kuitenkin 1 EYVL L 83, , ss Mainitkaa asian nimi ja numero kaikessa kirjeenvaihdossa. Euroopan komissio, Kilpailun pääosasto, State Aid Greffe, B-1049 Bryssel. Toimisto: J-70 5/41. Puhelin: ohivalinta (+32-2) Vaihde: (+32-2) Faksi: (+32-2) Sähköposti: stateaidgreffe@ec.europa.eu

2 harjoittaa liiketoimintaa ja kilpailee yksityisten toimijoiden kanssa. Palmian asiakkaina oli alun perin ainoastaan muita julkisyhteisöjä, mutta nykyään myös yksityisiä yrityksiä. (4) Komissiolle tehty kantelu koskee vain Palmiaa. Arviointivaiheen aikana on ilmennyt, että Palmian saamat edut perustuvat Suomen lainsäädäntöön, jota sovelletaan samalla tavalla kaikkiin kunnallisiin liikelaitoksiin. Näyttää siltä, että kyseinen lainsäädäntö muodostaa voimassa olevan tukiohjelman. Tämän vuoksi komission tulisi ennemminkin arvioida säännöksiä, joihin Palmian saamat edut perustuvat, kuin Palmian yksittäistä tilannetta. 2. SUOMEN KUNNALLISILLE LIIKELAITOKSILLE LAINSÄÄDÄNNÖSSÄ MYÖNNETYT EDUT (5) Näyttää siltä, että yritykset, joilla on kunnallisen liikelaitoksen asema, hyötyvät seuraavista toimenpiteistä: A) Lainsäädäntöön perustuva rajoittamaton takaus (6) Kunnallinen liikelaitos ei voi tehdä vararikkoa, koska se on oikeudellisesti osa kuntaa, joka on julkisoikeudellinen yhteisö ja viime kädessä osa valtiota. Tämä asema aiheutuu suoraan siitä, että kunnallinen liikelaitos ei ole erillinen oikeushenkilö. Tässä suhteessa ei ole tapahtunut muutosta verrattuna aiempaan tilanteeseen, jolloin kunta harjoitti suoraan tiettyjä toimintoja. Suoja konkurssimenettelyltä on kaikkien kunnallisten liikelaitosten oikeudelliseen asemaan liittyvä pysyvä piirre. Kunnalliset liikelaitokset on jätetty myös Suomen konkurssilain 2 soveltamisalan ulkopuolelle. (7) Komission tiedonannossa SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takausten muodossa todetaan, että oikeudellisesta asemasta johtuvaa konkurssiin liittyvän liiketaloudellisen riskin puuttumista voidaan pitää kunnallisille liikelaitoksille myönnettynä rajoittamattomana valtiontakauksena. Tällainen takaus ei liity erityiseen lainaan tai liiketoimintaan; se on rajoittamaton sekä määrältään että ajallisesti. B) Vapautus yhtiöverosta (8) Suomen tuloverolain mukaisesti kaikki kunnalliset liikelaitokset on vapautettu yhtiöverosta. C) Vapautus omaisuusverosta ja pääomaverosta (9) Suomen kiinteistöverolain ja pääomaverolain perusteella kunnalliset liikelaitokset on vapautettu myös omaisuusverosta ja pääomaverosta. 2 Laki on vuodelta 2004 (120/2004). Lainsäädäntöön kirjattiin tuolloin selvästi se, että kuntia ja julkisyhteisöjä ei voida asettaa konkurssiin. Aiempi konkurssiin asettamista koskeva lainsäädäntö vuodelta 1868 ei sisältänyt viitteitä julkisyhteisöihin sovellettavista konkurssimenettelyistä, mutta se ei myöskään selvästi sulkenut julkisyhteisöjä pois konkurssilain soveltamisalasta. Vuoden 2004 uudistus kodifioi olemassa olevan tulkinnan lainsäädäntöön. 2

3 D) Arvonlisäveron palautus (10) Suomen arvonlisäverolain mukaan koulut, korkeakoulut tai muut oppilaitokset, jotka tarjoavat opiskelijoilleen ateriapalveluja, eivät maksa arvonlisäveroa silloin kun ateriapalvelut toteutetaan tavanomaisen koulutuksen yhteydessä ja osana sitä. (11) Suomen arvonlisäverolain mukaan veronmaksajalla on oikeus vähentää omiin ostoksiinsa sisällytetty arvonlisävero silloin kun kyseiset ostokset ovat osa liiketoimia, jotka itsessään ovat arvonlisäveron alaisia. (12) Koska kouluaterioiden tarjoaminen ei ole arvonlisäveron alaista, koulujen ateriapalveluja tarjoavat yritykset eivät voi vähentää arvonlisäveroa, joka on sisällytetty ostoksiin, joita ne tekevät kyseisten palvelujen toteuttamiseksi. Esimerkiksi osakeyhtiöt eivät voi vähentää arvonlisäveroa ostamistaan elintarvikkeista, ja sen vuoksi niiden maksama arvonlisävero siirretään asiakkaiden maksamiin ateriahintoihin. (13) Suomen arvonlisäverolain mukaan kunnilla on kuitenkin oikeus saada palautuksena hankintaan sisältyvä vero, josta ei saa tehdä vähennystä. Niinpä koulujen ateriapalveluja hoitavilla kunnallisilla liikelaitoksilla on oikeus saada palautuksena sellainen arvonlisävero, joka on sisällytetty koulujen ateriapalvelujen tuottamiseksi tehtyihin ostoksiin. Toisin sanoen niiden ei tarvitse siirtää maksamaansa arvonlisäveroa asiakkailta perittyyn hintaan, vaan ne voivat saada sen palautuksena. Arvonlisäveron palautus on valtiontukea. (14) Arvonlisäveron palautuksesta saatua etua voidaan soveltaa vastaavasti myös sosiaalipalveluihin. 3. ARVIOINTI (15) Kunnallisen liikelaitoksen asemansa perusteella mainitut yritykset saavat edellä mainituista toimenpiteistä tukea, jota tässä vaiheessa voidaan pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena seuraavista syistä: Kyseiset toimenpiteet ovat selvästi valikoivia, koska ne eivät koske kaikkia yrityksiä yhdenvertaisesti, vaan asettavat kunnalliset liikelaitokset parempaan asemaan kilpailijoihin verrattuna. Valtio rahoittaa näitä toimenpiteitä joko valtion tai kunnan talousarviosta menetettyjen verotulojen muodossa. Ne antavat tuensaajalle lisävaroja ja/tai keventävät kustannusten tai taloudellisten velvoitteiden taakkaa, jonka yritys muutoin joutuisi kantamaan itse. Koska yritykset kilpailevat keskenään sekä catering- ja toimitilapalvelumarkkinoilla että muilla sellaisilla markkinoilla, joilla kunnalliset liikelaitokset toimivat, tukitoimet voivat vääristää kilpailua ja vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan. Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa Altmark antamassa päätöksessä määritetään ne arviointiperusteet, joiden täyttyessä julkisia toimenpiteitä pidetään julkisen palvelun velvoitteista suoritettavana korvauksena eikä niitä katsota SEUTsopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Tarkasteltavana 3

4 olevassa tapauksessa nämä arviointiperusteet eivät täyty siltä osin kuin arvioitavat toimenpiteet kohdistuvat pelkästään kilpailulle avoimeen kaupalliseen toimintaan 3. (16) Komissio totesi suomalaiselle Tieliikelaitokselle/Destialle myönnettyä tukea koskevassa lopullisessa päätöksessään, että kyseinen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille erityisesti kun on kyse järjestelyistä, joihin sisältyy rajoittamaton valtiontakaus kaupallista toimintaa harjoittaville yksiköille 4. Kyseisessä tapauksessa omaksutun linjan mukaisesti konkurssin uhan puuttuminen antaa kunnallisille liikelaitoksille tosiasiallisesti rajoittamattoman valtiontakauksen. (17) Koska sekä verovapautukset että konkurssin uhan puuttuminen perustuvat Suomen lakiin edellä kuvatun mukaisesti, vastaavat vapautukset koskevat kaikkia kunnallisia liikelaitoksia. Tämän vuoksi tarkasteltavana oleva valtiontuki on käytännössä tukiohjelma eikä yksittäinen tukitoimenpide, koska se myönnetään Suomen kaikille kunnallisille liikelaitoksille. Mikään ei viittaa siihen, että tuet rajoittuisivat pelkästään ei-taloudellisiin toimiin tai aloihin, jotka eivät ole avoimia kilpailulle. Tuen määritteleminen voimassa olevaksi tueksi (18) Kyseessä näyttää olevan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu voimassa oleva tuki, koska arvioitavana olevat verovapautukset ja rajoittamaton valtiontakaus, jotka liikelaitoksille myönnetään niiden julkisoikeudellisen yhteisön aseman perusteella, ovat peräisin ajalta ennen Suomen jäsenyyttä Euroopan unionissa. Kuntien edullinen verotuskohtelu oli käytäntönä jo ennen kuin Suomi liittyi EU:hun 5, ja näillä yrityksillä on katsottu olevan julkisyhteisön asema, mikä johtuu siitä, ettei niillä ole oikeushenkilöllisyyttä. (19) Komission alustavan näkemyksen mukaan kunnallisille liikelaitoksille osoitetut tukitoimenpiteet eivät kenties enää sovellu sisämarkkinoille, koska kyseessä oleva tuki ei liity tiettyyn investointiin tai tiettyihin tukikelpoisiin kuluihin, vaan tukee yrityksen normaalia toimintaa. Sen vuoksi se katsottaisiin toimintatueksi, jota ei millään perusteella voida katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi. (20) Näiden seikkojen perusteella komissio pyytääkin Suomen viranomaisia muuttamaan kunnallisten liikelaitosten nykyistä tilannetta seuraavasti: A) Kilpailluilla markkinoilla toimiville kunnallisille liikelaitoksille ei enää pitäisi myöntää rajoittamatonta takausta ja veroetuuksia, vaan niillä olisi oltava yhtäläiset toimintaolosuhteet yksityisten toimijoiden kanssa. Tällainen tilanne voitaisiin saavuttaa muuttamalla ne tavanomaisiksi yrityksiksi. B) Sekä lakisääteisiä takauksia että veroetuuksia koskeva etuoikeutettu asema voitaisiin säilyttää vain sellaisten yksiköiden osalta, jotka ovat mukana kunnan sisäisissä toimissa eivätkä harjoita taloudellista toimintaa. 3 Suomen viranomaiset eivät ole vedonneet julkisen palvelun tehtävään. 4 K 7/ Vapautus pääomaverosta vuodesta 1943 alkaen, vapautus omaisuusverosta sen käyttöönotosta alkaen vuonna 1992 ja vapautus tuloverosta vuodesta 1974 alkaen. Näitä kuntia suosivia säännöksiä ei ole muutettu kyseisten verolakien myöhemmissä muutoksissa. 4

5 4. PÄÄTELMÄT (21) Tämän vuoksi SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa ja menettelyasetuksen 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yhteistyön puitteissa pyydän Suomen viranomaisia esittämään huomautuksensa kuukauden sisällä tämän kirjeen vastaanottamisesta. (22) Muistutan myös, että menettelyasetuksen 18 artiklassa edellytetään, että Jos komissio jäsenvaltion 17 artiklan mukaisesti toimittamien tietojen perusteella katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se antaa suosituksen, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä asianomaiselle jäsenvaltiolle. Suositus voi koskea erityisesti: a) tukiohjelman asiasisällön muuttamista; tai b) menettelytapoja koskevien vaatimusten asettamista; taikka c) tukiohjelman lakkauttamista. Kunnioittavasti Paul CSISZAR Johtaja 5