MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Hallitusneuvos Vilppu Talvitie EDUSKUNNAN MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNALLE

Transkriptio

1 MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Hallitusneuvos Vilppu Talvitie EDUSKUNNAN MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNALLE Viite: Hallituksen esitys Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 132/2015 vp.) ASIA: MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖN VASTINEEN TÄYDENNYS TA- LOUSVALIOKUNNAN LAUSUNNON OSALTA Maa- ja metsätalousvaliokunta on saanut hallituksen esitystä koskevan talousvaliokunnan lausunnon. Tässä ministeriön vastineen täydennyksessä käsitellään talousvaliokunnan lausuntoa. Talousvaliokunnan lausunto Esityksen tavoitteet Talousvaliokunta toteaa, että esitys muodostaa tehtävien ja vastuiden osalta osin sekavan kokonaisuuden, jossa eri toimijoiden oikeudet ja velvollisuudet eivät tule selkeästi esille. Esimerkiksi Metsähallituksen yleistehtäväksi tulisi selkeästi säätää toimiminen valtio-omistajan puolesta valtion maa- ja vesiomaisuuden haltijana. Myös esityksessä käytetty määritelmä julkiset ja muut lakisääteiset tehtävät jää sisällöltään epätäsmälliseksi. Esityksessä ehdotettujen hallinnollisten järjestelyjen kannalta tällä rajanvedolla on kuitenkin olennainen merkitys. Valiokunta painottaa, että Metsähallituskonsernilla tulee olla yksi ääni. Nykymuodossaan esitys ei turvaa tätä tavoitetta vaan hallinto ja päätöksenteko uhkaavat pirstaloitua. Talousvaliokunta toteaa edelleen, että ministeriöiden ohjauksen ja valvonnan tulisi lähtökohtaisesti keskittyä kokonaisohjaukseen ja erityisesti siihen, että Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät tulevat hoidetuiksi. Metsähallituskonsernin hallituksen tulisi puolestaan valvoa ja ohjata liikelaitoksen toimintaa toimitusjohtaja alaisenaan. Lausunnon loppupuolella valiokunta toteaa, että sen näkemyksen mukaan vain osa Metsähallituskonsernin lakisääteisistä tehtävistä on perustuslaissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että perustuslakiin perustuvalla julkisen hallintotehtävän käsitteellä tarkoitetaan verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon, yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon sekä julkisten palveluiden tuottamiseen liittyviä tehtäviä. Tämä on yksiselitteisesti todettu perustuslain säätämistä koskevissa lainvalmisteluasiakirjoissa sekä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä. Metsähallitukselle esitetyt julkiset hallintotehtävät ovat perus-

2 2 tuslaissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä, joista osa on luonteeltaan palvelutehtäviä. Maa- ja metsätalousministeriö ei ymmärrä, mitä talousvaliokunnan lausunnossa tarkoitetaan julkisilla ja muilla lakisääteisillä tehtävillä. Ilmeisesti kyseessä on väärinymmärrys. Maa- ja metsätalousministeriö painottaa, että perustuslaki ja muu lainsäädäntö asettaa reunaehdot julkisten hallintotehtävien hoitamiselle liikelaitoksessa. Valtiosääntöoikeudellinen edellytys on, että julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus on turvattava. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että julkisten hallintotehtävien hoito tulee eriyttää liikelaitoksen muusta toiminnasta toiminnallisesti, taloudellisesti ja henkilöittäin. Kun Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät rahoitetaan budjettirahalla, ne on myös kilpailuneutraliteettivaatimusten mukaisesti eriytettävä taloudellisesta toiminnasta. Liikelaitos Metsähallitus on yksi oikeushenkilö, joka kattaa myös eriytetyn julkisten hallintotehtävien yksikön. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitetuksi omaisuudeksi on tarkoitus osoittaa sellainen maa- ja vesiomaisuus, joka on tarpeellista julkisten hallintotehtävien hoitamiseksi. Liikelaitoksella on ulospäin yksi ääni (omistajapuhevalta), mutta omistajapuhevalta on maa- ja vesiomaisuutta koskevissa asioissa kuuluu joko liikelaitoksen hallitukselle tai julkisten hallintotehtävien yksikölle. Tämä johtuu siitä, että omistajapuhevaltaa julkisten hallintotehtävien yksikön käyttöön osoitetun omaisuuden osalta ei voida erottaa julkisten hallintotehtävien hoitamisesta, koska Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät ovat maa- ja vesiomaisuuden hallinnointia. Erämaa-aluetta tai luonnonsuojelualuetta koskevaa omistajanpuhevaltaa ei voida erottaa erämaa-alueen tai luonnonsuojelualueen hallinnoinnista. Hallituksen esityksen perusteluissa asia on todettu seuraavasti: Hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti tavoitteena on, että Metsähallituksen käyttäessä puhevaltaa valtion maa- ja vesialueiden haltijana jatketaan nykyistä menettelyä, jossa pääsääntönä on Metsähallituksen kannan ilmaiseminen kokonaisuutena. Lakisääteisiin viranomaistehtäviin kuuluvissa asioissa Metsähallituksen kannan määrittely tapahtuisi kuitenkin riippumattomasti siitä vastaavien virkamiesten valmistelusta ja ratkaisusta, eikä liikelaitoksen hallituksella tai toimitusjohtajalla olisi kannanottojen sisältöön tältä osin toimivaltaa. Talousvaliokunta katsoo, että kestävin tapa edetä olisi saattaa tässä vaiheessa voimaan kiireelliset kilpailuneutraliteetin edellyttämät muutokset liiketoiminnan harjoittamiseen yhtiöittämällä metsätalousliiketoiminta. Johtamisjärjestelmän muutostarpeita ja -tapaa tulisi sen sijaan vielä tarkemmin harkita ja toteuttaa johtamista selkeyttävät uudistukset mahdollisimman ripeästi. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että säädettävään Metsähallituslakiin on otettava kaikki Metsähallitusta koskeva laintasoinen sääntely, koska nykyinen Metsähallitukseen sovellettava vuoden 2002 liikelaitoslaki on kumottu vuoden 2010 alusta lukien. Nykyinen Metsähallitusta koskeva lainsäädäntöpohja, joka rakentuu kumotun lain soveltamiseen, ei ole asianmukainen. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että lähtökohtana säädösvalmistelussa on ollut se, että uudistuksessa pyritään lainsäädäntöön tekemään mahdollisimman vähän muutoksia. Eräissä kysymyksissä on kuitenkin tehty poliittisia linjauksia, jotka ilmenevät mm. käyttöön otettavana kolmantena tase-eränä.

3 3 Kilpailuneutraliteetti Talousvaliokunta katsoo, että kilpailuneutraliteetin osalta on tärkeää ottaa rakenteellisten kysymysten ohella huomioon, ettei taloudelliseen toimintaan saa muutoinkaan kohdistua sellaista etua, joka estää tai vääristää kilpailua. Tähän liittyen on konsernin sisäisesti kiinnitettävä huomiota mm. taloudellisen toiminnan hinnoitteluun, yrityksen omistajaltaan mahdollisesti saamien erityisetujen hyödyntämiseen ja perustettavan yhtiön taseeseen siirrettävien varojen ja velkojen arvostamiseen. Konsernin eri yksiköiden toisiltaan saamat suoritteet ja tukipalvelut, kuten henkilöstö- ja taloushallinnon palvelut, tulee hinnoitella markkinaperusteisesti. Liiketoiminnan selkeää eriyttämistä muusta, osin budjettirahoitteisesta, toiminnasta tukee myös erillinen kirjanpito. Tästä tulisi säätää lain tasolla. Julkiset hankinnat Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että perustettavan yhtiön omavaraisuusastetta ja tuottoprosenttia haarukoidessa verrokkiyhtiöinä on käytetty merkittäviä pohjoismaisia metsätalouden liiketoimintaa harjoittavia yhtiöitä (Tornator, Sveaskog ja Bergvik Skog). Valtion metsätalousyhtiön sijoitetun pääoman tuoton vertailussa tuottoprosentti on jossain määrin muita kilpailijoita alhaisempi. Tämä johtuu metsämaan suhteellisen korkeasta tasearvostuksesta Suomessa, Metsähallituksen tulosta rajoittavista yhteiskunnallisista velvoitteista sekä eroavaisuuksista liiketoimintamalleissa, koska muut toimijat myyvät osan metsistään ns. pystypuukauppana, jonka ansaintalogiikka eroaa valtion metsätalousyhtiön ansaintamallista sekä siitä, että tuottoa alentaa muiden tuottojen (esim. maan myynnit) poistuminen yhtiön tuloslaskelmasta. Perustettavan yhtiön maksama käyttöoikeuskorvaus tulee olemaan käypä. Käyttöoikeussopimusluonnoksessa yhtiön Metsähallitukselle maksama korvaus on suunniteltu olevan 80 M vuodessa. Kun yhtiö saadaan perustettua ja sen toiminta vakiintuu, maaja metsätalousministeriö tulee arvioimaan sitä, onko käyttöoikeuskorvauksen taso asianmukainen. Tarvittaessa ministeriö tulee tarkistamaan käyttöoikeussopimuksen ehtoja, jotta yhtiö ei saa epäasiallista etua. Ministeriö on jo aiemmin esittänyt, että julkisten hallintotehtävien osalta jatketaan nykyisin noudatettua erilliskirjanpitoa. Talousvaliokunta toteaa, että on perusteltua muuttaa 1. lakiehdotuksessa (4 3 mom.) ja 2. lakiehdotuksessa (6 2 mom.) oleva viittaus hankintalakiin kohdistumaan 10 :n sijasta 12 :ään. Omistajaohjaus Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että se on maa- ja metsätalousvaliokunnalle osoittamassaan aiemmassa vastineessa esittänyt tätä koskevaa tarkistusta. Talousvaliokunta toteaa, ehdotettu yhtiöittämismalli vastaa pääosin aiempia valtion yhtiöittämishankkeita. Poikkeuksen muodostaa maa- ja metsätalousministeriölle ehdotettu toimivalta käyttää yhtiöön tosiasiallista määräysvaltaa siten, että ilman ministeriön hyväksyntää yhtiötä tai sen yhtiöjärjestyksen muutosta ei saa ilmoittaa rekisteröitäväksi. Jos metsätalousosakeyhtiön osakkeiden hallinnointi ja omistajaohjaus kuuluvat Metsähallitukselle, sillä pitäisi olla myös omistajaohjauslain mukainen toimivalta, tehtävät ja vastuu. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että sille esitetty toimivalta osaltaan hyväksyä perustettavan yhtiön yhtiöjärjestys ja sen muutokset liittyy tarpeeseen varmistaa se, et-

4 4 tä yhtiön toiminta pysyy sille säädetyissä rajoissa. Kun yhtiön toiminta perustuu lakisääteiseen monopoliin, yhtiön toimiala ja myös sen puitteissa harjoitettava toiminta tulee pitää mahdollisimman tarkkarajaisena ja kapeana. Valmistelun aikana on tullut esiin viitteitä siitä, että Metsähallituksella on halua laventaa perustettavan yhtiön toimialaa. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että tarvittaessa maa- ja metsätalousministeriön mietinnössä voisi olla asianmukaista todeta, että maa- ja metsätalousministeriölle esitetty toimivalta perustuu tarpeeseen varmistaa yksinoikeudella harjoitettavan toiminnan tarkkarajaisuus ja siihen liittyen pitää kilpailunrajoituksesta aiheutuvat vaikutukset mahdollisimman vähäisinä. Talousvaliokunta toteaa, että hyvän hallintotavan noudattaminen edellyttää muutoksia myös toimitusjohtajan nimittämis- ja erottamismenettelyyn. Esityksen mukaan toimitusjohtajan nimittää ja irtisanoo valtioneuvosto maa- ja metsätalousministeriön esityksestä. Metsähallituksen hallituksella olisi oikeus antaa vain lausunto nimittämisestä. Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan hyvän hallintotavan vaatimusten mukaan Metsähallituksen hallituksella tulisi olla oikeus sekä nimittää että erottaa toimitusjohtaja. Talousvaliokunta painottaa, että Metsähallituskonsernin toiminnassa tulee noudattaa hyvää hallintotapaa. Valtionyhtiöissä tästä on tavanomaisesti otettu maininta yhtiön hallituksen työjärjestykseen. Valiokunta esittää, että minimissään maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintöön sisällytetään maininnan siitä, että Metsähallituksen ja sen tytäryhtiöiden on toiminnassaan noudatettava valtionyhtiöitä ja liikelaitoksia koskevaa hyvää hallintotapaa (corporate governance) ja yhtiövastuuta koskevia periaatteita. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että esityksen mukaan Metsähallituksen toimitusjohtajan nimittäisi ja irtisanoisi maa- ja metsätalousministeriön esittelystä valtioneuvosto. Esitys vastaa voimassa olevaa lakia. Tämä on perusteltua sen vuoksi, että Metsähallitus hallinnoi noin kolmasosaa Suomen maa- ja vesialueista. Lisäksi Metsähallituksessa hoidetaan merkittävässä määrin julkisia hallintotehtäviä (n. 500 HTV). Metsähallituksen tehtävien laajuus ja niiden yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen valtioneuvosto on asianmukainen taso nimittäväksi tahoksi. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että valtionyhtiöt ja muut valtion liikelaitokset (Senaatti-kiinteistöt) eivät hoida julkisia hallintotehtäviä. Metsähallituksen yhteiskunnalliselle ohjaukselle on selkeät perusteet. Perustettava valtion metsätalousosakeyhtiö olisi lakisääteinen osa metsähallituskonsernia ja Metsähallitus harjoittaisi metsätaloutta mainitussa yhtiössä. Tavoitteena on, että toteutettavassa järjestelyssä Metsähallitukselle ja sen harjoittamalle metsätaloudelle aiheutuvat muutokset pysytetään mahdollisimman pieninä. Valtionyhtiöitä ja liikelaitoksia koskeva hyvä hallintotapa pitää sisällään esimerkiksi sen, että enemmistö tytäryhtiön hallituksen jäsenistä tulisi olla emo-organisaatiosta riippumattomia henkilöitä. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että perustettavassa yhtiössä hoidettaisiin Metsähallituksen operatiivinen metsätaloustoiminta. On todennäköistä, että yhtiön hallitukseen on tarve ottaa enemmistö Metsähallituksen toimihenkilöitä. Lisäksi on todettava, että esimerkiksi Metsähallituksen tytär- tai osakkuusyhtiönä olevan Nuuksiokeskus Oy:n kautta hoidetaan muun muassa kansallispuiston opastustehtäviä.

5 5 Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että jos maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä on tarve mainita valtionyhtiöitä ja liikelaitoksia koskevan hyvän hallintotavan noudattamisesta metsähallituskonsernissa, maininta voisi kuulua esimerkiksi seuraavasti: Metsähallituksen ja sen tytäryhtiöiden on toiminnassaan noudatettava valtionyhtiöitä ja liikelaitoksia koskevaa hyvää hallintotapaa (corporate governance) ja yhtiövastuuta koskevia periaatteita siinä määrin kuin se Metsähallitusta koskeva lainsäädäntö ja yhteiskunnallinen ohjaus, Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät ja Metsähallituksen yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen on mahdollista. Lopuksi Metsähallituksen tärkeänä roolina on ollut sovittaa eri maankäyttötarpeita yhteen. Uudessa organisaatiossa olisi luontevaa, että tämä voisi tapahtua joustavasti myös uudessa Metsätalousosakeyhtiössä. Esityksen mukaan yhtiön henkilöstölle voitaisiin antaa erikseen tähän liittyvä valtuus. Jotta menettely palvelisi paremmin käytännöntilanteita, talousvaliokunta pitää perusteltuna, että lakiin sisällytetään säännös, jonka mukaisesti Metsätalousosakeyhtiön henkilöstöllä on maanomistajan edustajana oikeus tehdä monikäytön yhteensovittamiseksi tarpeellisia sopimuksia, suunnitelmia ja maankäyttöpäätöksiä alueellisten luonnonvarasuunnitelmien puitteissa. Perustuslain 92 :n 2 momentin mukaan valtion kiinteää omaisuutta voidaan luovuttaa vain eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Valtion kiinteän omaisuuden luovuttamista sääntelee nykyään laki oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta (973/2002; luovutuslaki). Luovutuslailla on kiinteän omaisuuden luovutustoimivaltaa osoitettu valtio-oikeushenkilön sisällä valtioneuvostolle, ministeriöille ja liikelaitoksille. Perustuslain 92 :n 2 momentin lähtökohtana on, että valtion maaomaisuuden luovuttamisesta päättää valtio-oikeushenkilöön kuuluva toimielin. Perustuslain 92 :n 2 momenttiin kytkeytyvien valtiosääntöoikeudellisten syiden vuoksi yhtiölle ei voida osoittaa toimivaltaa asioissa, jotka kuuluvat omistusoikeuden ydinalueelle. Maa- ja metsätalousministeriön tavoitteena on ollut pitää uudistuksesta Metsähallitukselle aiheutuvat vaikutukset mahdollisimman pieninä. Uudistus kuitenkin merkitsee valtio-oikeushenkilöstä erillisen yhtiön perustamista. Metsähallituskonsernin toiminnan joustavoittamiseksi ja perustettavan yhtiön toiminnan turvaamiseksi yhtiötä koskevan lain 4 :ään ehdotetaan otettavaksi säännökset yhtiön oikeudesta edustaa valtiota eräissä metsätalouteen liittyvissä toimissa. Hakkuiden ja muiden metsätaloustoimenpiteiden suunnittelussa ja toteutuksessa Metsähallitus on ottanut paikallisten toimijoiden näkemyksiä huomioon laajasti. Noudatettu toimintamalli on tarkoitus säilyttää myös jatkossa. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että yhtiölle lakiperusteisesti annettavien oikeuksien lisäksi on myös tarkoitus, että Metsähallitus valtuuttaisi tarkoituksenmukaisessa laajuudessa yhtiön tai sen yksittäisiä toimihenkilöitä käyttämään valtiolle maanomistajana kuuluvia oikeuksia. Tämä on myös todettu hallituksen esityksen sivulla 78. Maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan, jotta valtion metsätalousosakeyhtiöstä annettava laki on varmuudella säädettävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, talousvaliokunnan yhtiölle esittämiä toimivaltuuksia ei voida ottaa lakiin vaan niiden tulee perustua Metsähallituksen valtuutukseen.