EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunta 26. helmikuuta 2003 TYÖASIAKIRJA Valmistelukunta ja parlamentin jäsenten ohjesääntöä koskevat uudistuspyrkimykset Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunta Esittelijä: Willi Rothley DT\ doc PE

2 A. Oikeudellinen kehys Päätöksen 76/787/ETY 1 liitteenä oleva Euroopan parlamentin edustajien valitsemisesta yleisillä ja välittömillä vaaleilla annettu säädös ei sisällä yhdenmukaista vaalimenettelyä eikä ohjesääntöä jäsenille. Neuvosto päätti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 2 90 artiklan 4 kohdan perusteella 25. kesäkuuta ja 23. syyskuuta 2002 vuoden 1976 säädöstä muuttamalla yhdenmukaisesta vaalimenettelystä. 3 Yli kaksikymmentä vuotta Euroopan parlamentin ensimmäisten välittömien vaalien jälkeen ei vieläkään ole olemassa yhdenmukaista jäsenten ohjesääntöä. Väliaikaisena ratkaisuna on ollut, että jäsenten edustajanpalkkiota, siirtymäkorvausta, vanhuus- ja perhe-eläkettä sekä muita järjestelyjä (esim. sairauskuluavustukset tai matkakulujen korvaaminen) koskevat yleensä samat määräykset kuin jäsenvaltion parlamentin jäseniä. Lisäksi määräyksiin sisältyy pöytäkirjan Euroopan yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista, tehty 8 päivänä huhtikuuta 1965, 8, 9 ja 10 artikla 4 sekä vuoden 1976 säädöksen 4 artiklan 1 ja 2 kohta (vuoden 1976 säädöksen muuttamisesta annetun päätöksen mukaisessa versiossa). 5 Näitä määräyksiä täydentävät EY:n perustamissopimuksen 199 artiklan 1 kohdan 6 nojalla Euroopan parlamentin säännöt kulujen korvaamisesta (matkakulut, päivärahat, yleinen kulukorvaus), muut edut (sihteeristökorvaus) ja sosiaaliset palvelut. 1 EYVL L 278, , s. 1. Myöhemmin: Vuoden 1976 säädös. 2 Myöhemmin: EY:n perustamissopimus 3 EYVL L 283, , s. 1. Myöhemmin: Päätös vuoden 1976 säädöksen muuttamisesta. (Päätöstä ei ole vielä ratifioitu.) 4 Myöhemmin: pöytäkirja. 8 artikla kuuluu: Euroopan parlamentin jäsenten vapaalle liikkuvuudelle heidän matkustaessaan Euroopan parlamentin kokouspaikkaan tai heidän palatessaan sieltä ei aseteta hallinnollisia tai muita esteitä. 9 artikla kuuluu: Euroopan parlamentin jäseniä ei voida alistaa tutkittavaksi, pidättää tai haastaa oikeuteen heidän tehtäviään hoitaessaan ilmaisemiensa mielipiteiden tai äänestystensä perusteella. 10 artikla kuuluu: Euroopan parlamentin istuntojen ajan sen jäsenillä on a) oman valtionsa alueella kansanedustajille myönnetty koskemattomuus; b) toisen jäsenvaltion alueella vapaudenriistoa koskeva koskemattomuus sekä lainkäytöllinen koskemattomuus. Koskemattomuus koskee jäseniä myös silloin kun he matkustavat Euroopan parlamentin istuntoihin tai palaavat niistä. Koskemattomuuteen ei voida vedota silloin, kun jäsen tavataan itse teosta, eikä se estä Euroopan parlamenttia käyttämästä oikeuttaan pidättää koskemattomuuden yhden jäsenen osalta. 5 4 artiklan 1 kohta kuuluu: Edustajat äänestävät yksilöllisesti ja henkilökohtaisesti. Heitä eivät sido mitkään ohjeet eikä heidän edustajantoimensa ole sidottu toimintaohjeisiin. 4 artiklan 2 kohta kuuluu: Euroopan parlamentin jäsenet nauttivat niitä erioikeuksia ja vapauksia, joita heihin sovelletaan Euroopan yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista 8 päivänä huhtikuuta 1965 tehdyn pöytäkirjan nojalla artiklan 1 kohta kuuluu: Euroopan parlamentti vahvistaa työjärjestyksensä jäsentensä äänten enemmistöllä. PE /6 DT\ doc

3 Nizzan sopimuksella muutetun Amsterdamin sopimuksen 190 artiklan 5 kohdassa luotiin ohjesääntöä koskeva oikeusperusta. 7 B. Euroopan parlamentin sääntelyvalta EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohta on muotoiltu yleisesti (Tehtäviä ja velvollisuuksia koskevat säännöt ja yleiset ehdot). Määräyksessä ei rajoiteta Euroopan parlamentin sääntelyvaltaa siten, että Euroopan parlamentti voisi esimerkiksi päättää ainoastaan tehtävien hoitoon liittyvistä raha-asioista tai kaikesta "muusta", joka ei kuulu primäärioikeuteen. EY:n perustamissopimuksen 195 artiklan 4 kohdassa, joka sisältää oikeusasiamiestä koskevat vastaavat määräykset, kuvataan tehtävien hoitamista samoin sanoin (ohjesäännön ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevat yleiset ehdot). 8 Euroopan parlamentti asetti 9. maaliskuuta tekemällään päätöksellä yleiset säännöt oikeusasiamiehen valtuuksista sekä tämän erioikeuksista ja vapauksista. 10 Perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohtaa ei voida tulkita rajoittavammin kuin sanamuodoltaan vastaavaa 195 artiklan 4 kohtaa. Pöytäkirja ja vuoden 1976 säädös (vuoden 1976 säädöstä muuttavassa päätöksessä esitetyssä muodossa) eivät myöskään rajoita perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohtaa. Perussopimukset eivät sisällä minkäänlaista juridista periaatetta, jonka mukaan tähän asti primäärilainsäädäntöön kuuluneiden alojen olisi myöhemminkin ehdottomasti kuuluttava tämän lainsäädännön alaisuuteen. Primäärioikeuden muuttaminen sekundäärioikeuden avulla ei ole perussopimuksille vierasta. Niinpä yhteisöjen tuomioistuimen perussäännöstä on tehty erillinen pöytäkirja (EY:n perustamissopimuksen 245 artiklan ensimmäinen kohta 11 ). Näin ollen kyse on primäärioikeuteen kuuluvasta säännöksestä. Amsterdamin sopimuksen mukaisesti neuvosto voi yksimielisesti yhteisön tuomioistuimen pyynnöstä sekä Euroopan parlamenttia kuultuaan muuttaa perussäännön III osaston (asian käsittely) määräyksiä (EY:n perustamissopimuksen, 7 Nizzan sopimukseen sisältyvän 190 artiklan 5 kohta kuuluu: Euroopan parlamentti vahvistaa saatuaan komission lausunnon ja neuvoston määräenemmistöllä antaman suostumuksen jäsentensä tehtäviä ja velvollisuuksia koskevat säännöt ja yleiset ehdot. Kulloistenkin tai entisten jäsenten verotusjärjestelmää koskevien sääntöjen tai ehtojen osalta edellytetään neuvostossa yksimielistä päätöstä. 8 EY:n perustamissopimuksen 195 artiklan 4 kohta kuuluu: Euroopan parlamentti vahvistaa komission lausunnon ja neuvoston määräenemmistöllä antaman hyväksymisen saatuaan oikeusasiamiehen tehtävien hoitamista koskevan ohjesäännön ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevat yleiset ehdot. 9 EYVL L 113, , s Ohjesäännön 10 artiklan 3 kohta kuuluu: Euroopan yhteisöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan pöytäkirjan 12, 13, 14, 15 ja 18 artiklaa sovelletaan oikeusasiamieheen artiklan ensimmäinen kohta kuuluu: Yhteisön tuomioistuimen perussääntö vahvistetaan erillisessä pöytäkirjassa. DT\ doc 3/6 PE

4 sellaisena kuin se on Amsterdamin sopimuksella muutettuna, 245 artiklan toinen kohta 12 ). Neuvosto teki 12. heinäkuuta 2002 kyseisen artiklan ja siinä esitetyn menettelyn perusteella päätöksen tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan muuttamisesta 13. Nizzan sopimuksessa edetään askel pidemmälle. EY:n perustamissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna Nizzan sopimuksella, 245 artiklan 2 kohdan 14 mukaisesti neuvosto voi sovitun menettelyn mukaisesti, lukuun ottamatta I osaston määräyksiä (tuomarit ja julkisasiamiehet), muuttaa kaikkien muiden perussäännön osastojen II osasto (organisaatio), III osasto (asian käsittely) ja IV osasto (Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin) määräyksiä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussääntöä koskeva pöytäkirja ei eroa juridiselta luonteeltaan erioikeuksia ja vapauksia koskevasta pöytäkirjasta. Perussopimukset eivät sisällä minkäänlaista juridista periaatetta, jonka mukaan tähän asti primäärilainsäädäntöön kuuluneiden alojen olisi myöhemminkin ehdottomasti kuuluttava tämän lainsäädännön alaisuuteen. Näin ollen Euroopan parlamentti voi 190 artiklan 5 kohdan puitteissa hyväksyä säännöksiä, jotka tähän asti ovat kuuluneet primäärioikeuden alaan. EY:n perustamissopimuksen 245 artikla ei kumoa tätä mahdollisuutta, sillä siinä on määrätty toisin kuin 190 artiklan 5 kohdassa nimenomaisesta valtuudesta muuttaa yhteisöjen tuomioistuimen perussääntöä. EY:n perustamissopimuksen 245 artiklan nimenomainen valtuus ei rajoitu ainoastaan neuvoston muutosoikeuteen ("Right of Drafting") tiukasti määritellyllä alalla (tuomioistuimen perussäännön II, III, ja IV osastot), vaan merkitsee ennen kaikkea myös, että neuvosto voi itse muuttaa primäärioikeutta. Kaikki neuvoston laatimat päätökset voivat tulla voimaan sen jälkeen, kun ne on julkaistu virallisessa lehdessä, ilman ratifiointia tai aikaisemmin voimassa olleiden määräysten kumoamista. EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohta ei käsittele vastaavaa nimenomaista valtuutusta. Sillä olisi sama oikeusvaikutus: Euroopan parlamentti voisi neuvoston suostumuksella muuttaa itse EY:n perustamissopimusta. Parlamentilla ei ole kyseistä valtuutta. Nimenomaisen valtuutuksen puuttumisella ei kuitenkaan ole laajempaa merkitystä. Siitä ei voida etenkään päätellä, että primäärioikeus ja siten myös parlamentin muutosoikeus eivät kuuluisi EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohdan soveltamisalan piiriin. 12 Amsterdamin sopimukseen sisältyvän 245 artiklan toinen kohta kuuluu: Neuvosto voi yksimielisesti yhteisön tuomioistuimen pyynnöstä sekä komissiota ja Euroopan parlamenttia kuultuaan muuttaa perussäännön III osaston määräyksiä. 13 EYVL L 218, , s Nizzan sopimukseen sisältyvän 245 artiklan toinen kohta kuuluu: Neuvosto voi yksimielisesti yhteisön tuomioistuimen pyynnöstä sekä Euroopan parlamenttia ja komissiota kuultuaan tai komission pyynnöstä sekä Euroopan parlamenttia ja yhteisön tuomioistuinta kuultuaan muuttaa perussäännön määräyksiä, lukuun ottamatta sen I osaston määräyksiä. PE /6 DT\ doc

5 Ei voida vakavissaan kiistää sitä, etteikö sellainen primäärioikeuden säännös, kuten vuoden 1976 säädöksen 4 artiklan 1 kohta 15, kuulu jäsenten tehtäviä ja velvollisuuksia koskeviin sääntöihin ja yleisiin ehtoihin ja siten 190 artiklan 5 kohdan soveltamisalaan. On epäselvää, miksi EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohta koskisi ainoastaan vuoden 1976 säädöstä, eikä myös pöytäkirjaa. EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohdan, joka muodostaa Euroopan parlamentin sääntelyvaltuuksien ytimen, keskeinen käsite on jäsenten tehtävät (Wahrnehmung des Mandats). Kaikki seikat, jotka vaikuttavat jäsenten tehtäviin, kuuluvat ohjesäännön alaisuuteen. Pöytäkirjan 8 artikla, jossa käsitellään jäsenten liikkumisen vapautta kokouspaikalle ja sieltä pois, liittyy jäsenten tehtäviin ja kuuluu siten ohjesäännön soveltamisalaan. Pöytäkirjan 9 artiklassa suojellaan parlamentaarisen työn kannalta välttämätöntä äänestys- ja puheoikeutta määräämällä, että Euroopan parlamentin jäseniä ei voida alistaa tutkittavaksi, pidättää tai haastaa oikeuteen heidän tehtäviään hoitaessaan (Ausübung ihres Amtes) ilmaisemiensa mielipiteiden tai äänestystensä perusteella. Kyseinen suojelu liittyy jäsenten tehtäviin (Wahrnehmung des Mandats) (pöytäkirjan 9 artiklassa puhutaan jäsenen tehtäviä hoitaessa (in Ausübung des Amtes) ilmaisemista mielipiteistä tai äänestyksistä) ja kuuluu siten ohjesäännön soveltamisalaan. Vuoden 1976 säädöksen 4 artiklan 1 kohta, jonka mukaan jäsenet äänestävät yksilöllisesti ja henkilökohtaisesti, eivätkä heitä sido mitkään ohjeet eikä heidän edustajantoimensa ole sidottu toimintaohjeisiin, liittyy jäsenten tehtäviin ja kuuluu siten ohjesäännön soveltamisalaan. Vuoden 1976 säädöksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan (vuoden 1976 säädöksen muuttamisesta annetun päätöksen versiossa) Euroopan parlamentin jäsenet nauttivat niitä erioikeuksia ja vapauksia, joita heihin sovelletaan Euroopan yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista 8 päivänä huhtikuuta 1965 tehdyn pöytäkirjan nojalla, ja tämä liittyy jäsenten tehtäviin ja kuuluu siten ohjesäännön soveltamisalaan. Primäärioikeuden vastaiset ohjesäännön määräykset voivat luonnollisesti tulla voimaan vasta, kun Eurooppa-neuvosto on päättänyt vastaavien primäärioikeuden artiklojen kumoamisesta ja ratifioinut päätöksen (säädöshierarkia). Erioikeudet ja vapaudet, joista ei tähän mennessä ole määrätty primäärioikeudessa, kuten oikeus kieltäytyä todistamasta, voivat kuulua ohjesäännön soveltamisalaan. C. Ongelma Neuvosto kiistää EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 5 kohdan yhteydessä parlamentin muutosoikeuden niiltä osin kuin on kyse määräyksistä, joista on tähän mennessä määrätty primäärioikeudessa. 15 Ks. 4 artiklaa koskeva alaviite 5. DT\ doc 5/6 PE

6 Neuvosto on vahvistanut pöytäkirjan mukaiset erioikeudet ja vapaudet vuonna 2002 vuoden 1976 säädöksen muuttamista koskevan päätöksen 4 artiklan 2 kohdassa 16. Neuvosto haluaa siten pitäytyä järjestelmässä, jota ei ole luotu suorilla vaaleilla valitun parlamentin jäseniä vaan aiemman parlamentaarisen yleiskokouksen edustajia varten. Päätös merkitsee myös, ettei neuvosto aio ottaa käyttöön uusia erioikeuksia, kuten oikeutta kieltäytyä todistamasta. Tavoite Valmistelukunnassa ei ole tarkoitus käsitellä uusista parlamentin jäsenten erioikeuksia ja vapauksia koskevista määräyksistä, joista päätettäisiin seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa ja jotka ratifioitaisiin lopuksi. On kuitenkin syytä täsmentää, että EY:n perustamissopimuksen190 artiklan 5 kohdan mukainen parlamentin muutosoikeus koskee myös erioikeuksia ja vapauksia. 16 Ks. 4 artiklaa koskeva alaviite 5. PE /6 DT\ doc