Katsastuslainsäädännön uudistuksen toinen vaihe

Transkriptio

1 Arviomuistio 1(52) LVM/1051/03/ Julkinen Katsastuslainsäädännön uudistuksen toinen vaihe 1 Johdanto 1.1 Hankkeen tausta Katsastuslainsäädännön uudistaminen käynnistyi vuoden 2016 syksyllä. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa keskityttiin voimaansaattamaan EU:n liikennekelpoisuuspakettiin sisältyvien säädösten, eli uuden katsastusdirektiivin, rekisteröintitodistusdirektiivin ja tienvarsitarkastusdirektiivin vaatimukset. Lisäksi ensimmäisessä vaiheessa tarkasteltiin eräitä katsastuksiin ja katsastustoimintaan liittyviä säännöksiä, jotka haittaavat kansalaisten arkea ja yritystoimintaa. Tällaisia olivat muun muassa määräaikaiskatsastusten aikaväli, katsastusajankohdan määräytyminen, katsastustoiminnan riippumattomuussääntely. Lisäksi esitettiin useiden teknisluontoisten säädösten siirtämistä valtioneuvoston asetuksesta annettavaksi Liikenteen turvallisuusviraston määräyksellä. Ensimmäiseen vaiheeseen liittyvä hallituksen esitys annettiin eduskunnalle helmikuussa 2017 (HE 9/2017 vp). Lakiesityksiä käsiteltiin eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnassa ja valiokunta antoi mietintönsä toukokuussa (LiVM 6/2017 vp). Eduskunta hyväksyi lakiehdotukset xx. Samassa yhteydessä muutettiin myös liikenteessä käytettävien ajoneuvojen liikennekelpoisuuden valvonnasta annettua valtioneuvoston asetusta (xxxx/2017) ja Liikenteen turvallisuusvirasto antoi uuden katsastuksia koskevan määräyksen. Katsastuslainsäädännön uudistamisen toisessa vaiheessa jatketaan katsastustoimintaan liittyvien, kansalaisten arkea ja yritystoimintaa tarpeettomasti haittaavien säädösten perkaamista. Toisessa vaiheessa on tarkoitus arvioida katsastustoiminnan järjestämiseen liittyvää toimilupajaottelua ja sen tarkoituksenmukaisuutta, yksittäishyväksyntöjen järjestämistä, katsastusten laatua ja sen kehittämiseen liittyviä toimia sekä sellaisten ajoneuvoluokkien katsastusvelvollisuutta, joiden määräaikaiskatsastuksiin katsastusdirektiivi ei velvoita. Toimilupasääntely rajoittaa yritysten vapautta päättää tarjoamistaan palveluista. Vaikka toiminta onkin julkisen hallintotehtävän hoitamista, ei katsastusasemien toimintavapautta ole syytä tarpeettomasti rajoittaa. Tämän hankkeen tavoitteena on poistaa sellaisia rajoituksia, jotka ovat osoittautuneet sääntelyn tavoitteisiin nähden tarpeettomiksi. Liikenneonnettomuuksien sekä tarpeettomien ympäristöhaittojen vähentämisessä katsastustoiminnan laatu on keskeinen asia. Jotta toiminnalle asetetut tavoitteet täyttyvät, on sen laadun oltava riittävän hyvällä tasolla. Mikäli katsastuksilla ei kyetä vähentämään liikennekelpoisuutta heikentäviä sekä ympäristöhaittoja aiheuttavia vikoja, ei koko katsastustoiminnan olemassaololle ole perusteita. Hankkeen tavoitteena on löytää keinoja katsastustoiminnan laadun parantamiseen ja varmistamiseen. Suomessa katsastusvelvoitteen alaisuuteen kuuluu tällä hetkellä kolme sellaista ajoneuvoluokkaa, joiden katsastamiseen EU:n katsastusdirektiivi ei velvoita. Hallitusohjelman norminpurkutavoitteiden mukaisesti tällaisen kansallisen lisäsääntelyn tarvetta on syytä arvioida.

2 2(52) 1.2 Muistion rakenteesta Muistio on jaettu kolmeen päälukuun, joita ovat toimiluvat ja toimilupajaottelu (luku 2), katsastustoiminnan laadun kehittäminen (luku 3) sekä katsastettavat ajoneuvoluokat (luku 4). Jokainen luku sisältää erilliset aihekohtaiset alaluvut sekä viimeisenä alalukuna johtopäätökset ja muutosehdotukset. Viimeksi mainittu alaluku sisältää kysymysten muotoon puetut arviot lisätietotarpeista sekä esivalmistelun perusteella tehdyt johtopäätökset potentiaalisista muutoksista. Liikenne- ja viestintäministeriö toivookin sidosryhmiltä kommentteja esitettyihin kysymyksiin sekä arvioita muutosehdotusten toteuttamiskelpoisuudesta sekä niiden mahdollisista vaikutuksista. Erityisesti tutkimuksiin ja tilastoihin perustuvat arviot ja lisätiedot ovat toivottavia. Osa muutosehdotuksista on keskenään vaihtoehtoisia ja tällöin ne on erotettu toisistaan kirjaintunnuksilla (esim. 1A, 1B, 1C, jne.). Muussa tapauksessa muutosehdotukset eivät ole toisiaan poissulkevia (eli esimerkiksi sekä muutosehdotus 1 että muutosehdotus 2 tai vain toinen näistä on mahdollista toteuttaa). Luvussa 2 tarkastellaan katsastustoimintaa julkisena hallintotehtävänä, joka on annettu yksityiselle. Tarkastelussa on erityisesti tehtävän siirtämisen tarkoituksenmukaisuusedellytyksen täyttyminen sekä se, täyttääkö nykyinen toimintamalli perusoikeuksien, oikeusturvan tai muita hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisedellytyksen. Lisäksi on arvioitu toiminnan luvanvaraisuuden perusteltavuutta sekä toimilupajaottelun tarkoituksenmukaisuutta. Luku 3 keskittyy katsastustoiminnan laatuun. Laadun kehittämiseen tähtäävät keinot on jaettu valvontaa sekä koulutusta, ohjeistusta ja neuvontaa koskeviin kokonaisuuksiin. Valvonnan osalta on tarkasteltu sekä ennakollista valvontaa että jälkikäteistä valvontaa, jonka osalta huomiota on kiinnitetty erityisesti erilaisten sanktiokeinojen arviointiin. Koulutus on noussut sidosryhmäkeskusteluissa esiin yhtenä keinona kehittää toiminnan laatua ja erityisesti tästä aihealueesta toivotaan sidosryhmiltä kannanottoja. Luvussa 4 keskitytään arvioimaan niiden ajoneuvoluokkien katsastusvelvollisuutta, joiden katsastamiseen EU:n katsastusdirektiivi ei edellytä tai joiden katsastusvelvollisuudesta voidaan kansallisilla ratkaisuilla poiketa. Katsastusvelvollisuutta on arvioitu erityisesti katsastusten vikatilastojen, onnettomuustilastojen sekä kustannus-hyötyanalyysin valossa. 1.3 Katsastustoiminnasta ja sen merkityksestä Katsastustoiminta voidaan jakaa kahteen eri kategoriaan, eli määräaikaiskatsastuksiin ja erikoiskatsastuksiin. Määräaikaiskatsastus on määräajoin tapahtuva, käytetyn ajoneuvon tekniseen kuntoon kohdistuva tarkastus, jossa pyritään varmistamaan, että ajoneuvo on edelleen liikennekelpoisessa kunnossa. Määräaikaiskatsastuksessa suoritettavat tarkastukset on suunniteltu siten että niillä tarkastellaan ajoneuvon käytöstä ja ikääntymisestä johtuvan kulumisen vaikutuksia, sekä ajoneuvoon tehtyjen huoltojen ja korjausten laatua. Erikoiskatsastuksilla pyritään varmistamaan, että ajoneuvo täyttää ensirekisteröinnin hetkellä, tai ensirekisteröinnin jälkeen tehtyjen muutosten jälkeen ajoneuvoa koskevat tekniset vaatimukset. Erikoiskatsastuksessa arvioidaan ajoneuvon valmistuksen tai siihen tehtyjen muutosten laatua, käyttöönottoajankohtana tai hyväksyntähetkellä voimassa olevien vaatimusten suhteen. Erikoiskatsastus on

3 3(52) ajoneuvon elinkaaren aikana harvinainen tapahtuma, ja useimmat ajoneuvot eivät käy koskaan minkäänlaisessa erikoiskatsastuksessa. Erikoiskatsastuksiin kuuluvat seuraavat katsastuslajit: - Rekisteröintikatsastus on yksittäisen ajoneuvon luokittelua ja rekisteröintiä varten suoritettava tarkastus (ajoneuvolain 1090/ ). Rekisteröintikatsastuksessa tarkastetaan, että ajoneuvon yksilöintitiedot ovat oikeat ja että ajoneuvon rakenne ja varusteet sekä mitat ja massat vastaavat niistä annettuja säännöksiä. Rekisteröintikatsastuksesta tehdään ilmoitus ajoneuvorekisteriin (ajoneuvon hyväksynnästä annetun asetuksen 1244/ ). - Muutoskatsastus on ajoneuvon muutosten hyväksymiseksi ja ajoneuvosta rekisteriin merkittyjen tietojen muuttamiseksi tai täydentämiseksi suoritettava tarkastus (ajoneuvolain 3 ). Muutoskatsastuksessa noudatetaan soveltuvin osin rekisteröintikatsastusta koskevia säännöksiä (ajoneuvon hyväksynnästä annetun asetuksen 26 ). - Kytkentäkatsastus on vetävän ja hinattavan ajoneuvon tai ajoneuvojen kytkennän hyväksymiseksi suoritettava tarkastus (ajoneuvolain 3 ). Kytkentäkatsastuksessa tarkastetaan, että auto ja perävaunu tai perävaunut sopivat kytkettäviksi toisiinsa. Kytkentälaitteiden kestävyys ja tarkoituksenmukaisuus tarkastetaan. Lisäksi tutkitaan, täyttääkö yhdistelmä niiden säännösten vaatimukset, jotka koskevat mittoja, kääntyvyyttä ja muita yhdistelmän ominaisuuksia. Yhdistelmän suurin sallittu kokonaismassa ja tämän jakautuminen ajoneuvojen kesken määrätään. Kytkentäkatsastuksesta tehdään ilmoitus merkittäväksi ajoneuvorekisteriin sekä vetoauton että perävaunun tietoihin. (Ajoneuvon hyväksynnästä annetun asetuksen 29 ) Valvontakatsastuksella tarkoitetaan tarkastusta, jonka liikenteen valvoja voi määrätä suoritettavaksi, jos hän katsoo, että ajoneuvon vaatimustenmukaisuudessa, kunnossa tai erityisesti jarruissa havaitut viat tai puutteet voivat aiheuttaa sellaisen ympäristöhaitan tai turvallisuusriskin, että ajoneuvon tiellä suoritettavaa tarkastusta perusteellisempi tarkastus on aiheellista suorittaa (ajoneuvolaki 85 ). Valvontakatsastus voidaan suorittaa sekä määräaikaiskatsastuksen että rekisteröintikatsastuksen laajuudessa, joten se osuu näiden kahden katsastuslajin välille. Yksittäishyväksynnällä taas tarkoitetaan menettelyä, jossa tarkastetaan onko yksittäinen ajoneuvo sitä koskevien vaatimusten mukainen. Yksittäishyväksyntä on autojen ja niiden perävaunujen tyyppihyväksynnän puitedirektiivin 2007/46/EY artiklan 24 mukainen menettely ja siten käytössä vain autoilla ja perävaunuilla. Muissa ajoneuvoluokassa yksittäisen ajoneuvon hyväksyntää ei säännellä näin tarkasti, ja esimerkiksi prosessi jää kokonaan kansalliseen harkintaan. Suomessa muiden ajoneuvoluokkien osalta käytetään rekisteröintikatsastusta. Käytännössä esimerkiksi L-luokan rekisteröintikatsastus on toimenpiteenä lähes sama asia kuin M-luokan ajoneuvon yksittäishyväksyntä. Lähtökohtana katsastustoiminnan järjestämisessä ja sääntelyssä kuten kaikessa muussakin sääntelyssä voidaan pitää kysymystä siitä, että tarvitaanko tämän kaltaista toimintaa ylipäätään ja jos tarvitaan, niin täytyykö sitä säännellä. Katsastustoiminnan osalta jo kansainväliset velvoitteet 1 luovat tietyt 1 Näihin voidaan lukea ainakin niin sanottu katsastussopimus (SopS 35/2001) ja siihen liitetyt normit sekä EU:n katsastusdirektiivi 2014/45/EU.

4 4(52) reunaehdot toiminnalle, joten täysin tyhjältä pöydältä asiaa ei voi lähteä tarkastelemaan. On kuitenkin oleellista pyrkiä hahmottamaan toiminnan luonnetta ja mielekkyyttä, kun sääntelyä pohditaan kansallisen liikkumavaran puitteissa. Oikeudellisen sääntelyn tarpeelle löytyy lukuisia perusteluja, mutta mitään yhtenäistä, kaiken kattavaa listausta ei luonnollisestikaan ole löydettävissä. Tyypillisesti ne kuitenkin kietoutuvat niihin ongelmakohtiin, joissa ideaali malli täydellisestä kilpailusta ei toteudu tai joissa se ei johda yhteiskunnan kannalta parhaaseen lopputulokseen. Näitä voidaan kutsua yhteisnimityksellä markkinahäiriöt. Markkinahäiriöillä tarkoitetaan muun muassa ulkoisvaikutuksia, julkis- ja yhteishyödykkeitä, informaatioongelmia, transaktiokustannuksia sekä epätäydellistä kilpailua. 2 Ihmiset huolehtivat ajoneuvojen liikennekelpoisuudesta ja säännösten mukaisuudesta lähtökohtaisesti itse. Tätä periaatetta on vielä vahvistettu ajoneuvolain 9 :ään sisältyvällä velvoitesäännöksellä: ajoneuvon omistaja tai hänen sijastaan rekisteriin ilmoitettu haltija sekä ajoneuvon kuljettaja ovat vastuussa siitä, että liikenteeseen käytettävä ajoneuvo on liikennekelpoinen. Valtaosa suomalaisista noudattaakin säännöstä asianmukaisesti ja huolehtii ajoneuvojensa kunnosta sekä omasta ja muiden turvallisuudesta. Lisäksi poliisi valvoo tien päällä ajoneuvojen liikennekelpoisuutta. Jos havaitaan, ettei liikenteessä käytetty ajoneuvo rakenteeltaan, varusteiltaan tai kunnoltaan täytä säädettyjä vaatimuksia, voidaan sen käyttö kieltää (ajoneuvolain 84 ). Käyttö- ja ajokiellon sekä korjausvelvoitteen laiminlyönnistä voidaan tuomita ajoneuvorikkomuksesta sakkoon (ajoneuvolain 96 ). Ihmisten omatoimiseen ajoneuvojen liikennekelpoisuudesta ja säännösten mukaisuudesta huolehtimiseen on syytä puuttua vain, jos sitä voidaan perustella painavilla yhteiskunnallisilla perusteilla. Tämän lisäksi olisi myös kyettävä osoittamaan, että valitusta sääntelyratkaisusta koituvat hyödyt ylittävät siitä koituvat haitat. Tällä hetkellä huolehtimisvelvollisuutta on pyritty tehostamaan katsastusvelvoitteella. Velvoitteella on haluttu varmistaa tietty vähimmäistaso ajoneuvon kunnolle. Katsastusvelvoitteen vaikutuksia ei kuitenkaan ole arvioitu kotimaisessa tutkimuskirjallisuudessa kattavasti. Kansainvälisesti aihetta on tutkittu jonkin verran erityisesti määräaikaiskatsastusten osalta 3. Markkinahäiriöiden näkökulmasta tarkasteltuna huolehtimisvelvollisuuden tehostamista lisäsääntelyllä voidaan pitää perusteltuna. Tieliikenne on tyypillisesti toimintaa, josta koituu merkittäviä ulkoisvaikutuksia 4 ympäristölle, liikenneinfrastruktuurille ja lähialueiden ihmisille. Toisaalta liikenneturvallisuutta ja ympäristöhaittoja vähentävät toimenpiteet voidaan nähdä myös julkishyödykkeinä. 5 Ulkoisvaikutuksis- 2 Oikeudellisen sääntelyn syistä sääntelyteorian näkökulmasta ks. tarkemmin esim. Määttä s. 20, Baldwin Cave Lodge 2012, s. 15 ja 24, Stiglitz Rosengard 2015, s sekä Cooter Ulen 2012, s Katsastustoiminnan vaikutuksista ks. esim. Keall Newstead 2013, s ja Christensen Elvik 2007, s , kustannus-hyötyanalyysistä Schulz 2011 ja Ministry of Transport Transport Agency (Uusi-Seelanti) 2012, sekä laajemmat katsastustoimintaan liittyvät raportit USAID 2004 ja Keatsdale Ulkoisvaikutuksista puhutaan silloin kun tietyn tahon toimista koituu vaikutuksia muille. Ulkoisvaikutukset aiheuttavat resurssien tehotonta allokaatiota. Jos käsillä on positiivisia ulkoisvaikutuksia, ei rationaalinen toimija tuota tai kuluta tätä hyödykettä riittävästi yhteiskunnan edun kannalta, sillä toimija ei itse pääse hyötymään panostuksestaan kokonaisuudessaan. Vastaavasti negatiivisten ulkoisvaikutusten myötä hyödykettä tuotetaan tai kulutetaan liikaa, sillä toimija ei joudu kantamaan kaikkia siitä aiheutuvia kustannuksia. Määritelmästä ks. esim. Stiglitz Rosengard 2015, s ja Julkishyödykkeillä tarkoitetaan sellaisia asioita, jotka ovat ei-eksklusiivisia (ketään ei voida sulkea vaikutus- tai käyttäjäpiirin ulkopuolelle) ja ei-kilpailevia (yhden kulutus ei vähennä muiden kulutusta). Ks. Stiglitz Rosengard

5 5(52) ta johtuen on todennäköistä, etteivät tienkäyttäjien yksityiset intressit huolehtia ajoneuvojen liikennekelpoisuudesta ja päästöjen vähentämisestä ole riittävät yhteiskunnan kokonaisedun näkökulmasta. Ajoneuvon kunnossapitoon käytetty panostus koituu myös muiden tienkäyttäjien hyödyksi pienentyneen onnettomuusriskin kautta. Liikennekelpoisuudesta huolehtiminen koituu kaikkien kansalaisten hyödyksi terveydenhuoltoon ja teiden kunnossapitoon liittyvien kustannusten vähenemisen kautta sekä vähentyneiden päästöjen ja parantuneen ilmanlaadun myötä. Määräaikaiskatsastusvelvollisuus on yksi keino, jolla voidaan ohjata kansalaisia ajoneuvojen kunnossapitoon liittyviin lisäpanostuksiin, mutta ei ole täysin ilmeistä, että tämä on yhteiskunnan kannalta paras ratkaisu. Negatiivisten ulkoisvaikutusten ongelmaa, eli ylituotantoa ja -kulutusta on taloustieteellisessä kirjallisuudessa katsottu voitavan hillitä sekä yksityisillä että julkisen vallan toimenpiteillä. Yksityisistä toimenpiteistä voidaan mainita niin sanottu neuvotteluratkaisu 6. Julkisvallan mahdollisia toimenpiteitä ovat verot tai maksut 7, haittojen vähentämisestä palkitseminen 8, vaihtokelpoiset luvat ja oikeudet 9, erilaiset kiellot 10, teknisten vaatimusten ja standardien asettaminen 11 sekä informaation tuottamisella Negatiivisilla ulkoisvaikutuksilla on perusteltu myös elinkeinotoiminnan säätämistä luvanvaraiseksi sekä tietyn toimialan monopolisoimista 14. Kun eri ratkaisujen toimivuutta arvioidaan, jaotellaan ulkoisvaikutukset tyypillisesti yksilöllisiin ulkoisvaikutuksiin, jotka kohdistuvat vain suppeaan henkilöpiiriin, sekä massaulkoisvaikutuksiin, joiden vaikutuspiiri on puolestaan laajempi. Yksilöllisten ulkoisvaikutusten tapauksessa ei välttämättä tarvita julkisvallan puuttumista, sillä osapuolet voivat helposti neuvotella kompensaatioista 15. Kun ulkoisvaikutusten vaikutuspiiri laajenee, lisääntyvät myös toiminnan transaktiokustannukset. Olisi äärimmäisen työlästä neuvotella kompensaatioista esimerkiksi tuhannen ihmisen kanssa, puhumattakaan siitä, että näiden kanssa olisi lähdettävä tuomioistuimeen hakemaan korvauksia joihin on oikeutettu. Onkin katsottu, että julkisvallan väliintulo on perusteltua massaulkoisvaikutusten tapauksessa. Julkisia ratkaisuja arvioitaessa voidaan todeta, että täydelliset kiellot ovat harvoin yhteiskunnan kannalta järkevä rat- 2015, s. 86. Liikenneturvallisuutta edistävät ja ympäristöhaittoja vähentävät toimenpiteet täyttävät nämä vaatimukset, sillä kaikki hyötyvät väistämättä yhden henkilön panostuksista ja muiden hyöty ei ole keneltäkään pois. 6 Puhutaan ns. Coasen teoreeman mukaisesta neuvotteluratkaisusta. Teoreeman mukaan ulkoisvaikutukset voidaan sisäistää, kun määritellään omistusoikeudet, jolloin hyötyjät ja kärsijät voivat keskenään neuvotella mahdollisista kompensaatioista. Täydellisen kilpailullisilla markkinoilla neuvotteluratkaisu johtaa Coasen teoreeman mukaan paretotehokkaaseen lopputulokseen. Ks. Coase 1960, s Esimerkiksi polttoaine- ja energiaverotuksella pyritään vähentämään ulkoishaittoja. 8 Voidaan esimerkiksi alentaa verotusta, jos yritys onnistuu vähentämään päästöjään. 9 Tällä tarkoitetaan muun muassa päästökauppa. 10 Kieltämällä tupakointi ravintoloissa, on pyritty hillitsemään tupakoimattomiin asiakkaisiin kohdistuvia ulkoishaittoja. 11 Esimerkiksi autojen tekniset vaatimukset. 12 Viranomainen voi esimerkiksi listata vaarallisia ja haitallisia kemikaaleja, vaikkei kielläkään näiden käyttöä. Pelkkä tietoisuuden lisääminen saattaa vaikuttaa siten, että ihmiset vähentävät haitallisten kemikaalien käyttöä. 13 Ks. tarkemmin Stiglitz Rosengard 2015, s Suomessa tällaisia toimialoja ovat muun muassa yli 4,7-prosenttisten alkoholijuomien vähittäismyynti (Alko Oy) ja rahapelien tarjoaminen (Veikkaus Oy). 15 Toisin sanoen yksilöllisten ulkoisvaikutusten tapauksessa coaselaisen neuvotteluratkaisun voidaan katsoa johtavan tehokkaaseen lopputulokseen.

6 6(52) kaisu, sillä tällöin menetetään tyypillisesti myös hyötyjä 16. Ulkoishaittojen mittaaminen voi olla vaikeaa ja täten erilaisten maksujen ja verojen oikean tason asettaminen voi osoittautua haasteelliseksi. Erilaisten rajoitusten asettaminen puolestaan kohtelee eri toimijoita eri tavoin, eikä ota huomioon eri toimintojen erilaisia hyötyjä. 17 Tieliikenteestä aiheutuvia ulkoishaittoja on pyritty hillitsemään usealla edellä mainitulla ratkaisulla. Esimerkiksi seuraavat sääntelyratkaisut voidaan nähdä pyrkimyksenä ulkoishaittojen vähentämiseen: - Vähäpäästöisiä ajoneuvoja suositaan verotuksessa. Mitä pienemmät päästöt, sitä pienempi auto- ja ajoneuvovero - Mm. dieselautoilta peritään lisäksi käyttövoimaveroa - Ajoneuvojen teknisille ominaisuuksille on asetettu standardeja ja vähimmäisvaatimuksia (vaatimuksia sekä turvallisuutta lisäävistä että päästöjä vähentävistä varusteista ja laitteista) ja hyväksytään ennen käyttöönottoa - Ajoneuvojen omistajan, haltijan ja kuljettajan on huolehdittava ajoneuvon liikennekelpoisuudesta sakon uhalla - Ajoneuvo on katsastettava tietyin määräajoin. Katsastuksessa tarkastetaan ajoneuvon liikennekelpoisuus ja tällä pyritään vähentämään viallisista ajoneuvoista aiheutuvia ulkoishaittoja Kaikkia näitä sääntelyratkaisuja ja niiden vaikutuksia ei ole kattavasti arvioitu niistä säädettäessä eikä säätämisen jälkeen. Erityisesti eri säädösten yhteisvaikutusta ei ole kattavasti arvioitu. Täten on epäselvää, että miten tarkoituksenmukaista on pyrkiä ratkaisemaan samoja ongelmia usealla erilaisella sääntelyratkaisulla. Voitaisiinko samaan tai parempaan lopputulokseen päästä esimerkiksi käyttämällä resursseja johonkin toiseen sääntelyratkaisuun (esim. verotuksen sijasta ajoneuvojen päästöt tarkastettaisiin nykyistä useammin)? Tai aiheuttaako jokin sääntelyratkaisu vain ylimääräisiä kustannuksia ilman, että se tuo lisäarvoa yhteiskunnalle? Voitaisiinko keksiä jokin kokonaan uusi, nykyisiä parempi tapa pyrkiä vähentämään tieliikenteen kustannuksia? Lakimuutoksia mietittäessä tulisi kiinnittää entistä enemmän huomiota myös vaihtoehtoisten sääntelyratkaisujen hyötyihin ja kustannuksiin. Myös katsastussääntelyä tarkastellessa tulisi pohtia, voidaanko samaan lopputulokseen päästä jollain muulla tavoin ja mahdollisesti alhaisemmilla yhteiskunnallisilla kustannuksilla. Esimerkiksi katsastusvelvollisuuden hyötyjä ja kustannuksia voidaan punnita kustannushyötyanalyysillä, jonka osatekijät koostuvat vaikutuksista kuluttajille, vaikutuksista katsastusyrityksille sekä vaikutuksesta liikenneturvallisuuteen ja ympäristöön. On huomattava, että koko katsastusmarkkinoiden olemassaolo perustuu sääntelyyn. Kuluttajien kokema lisäarvo katsastuksista on vähäinen, jolloin katsastuspalvelujen kysyntä olisi olematonta ilman sääntelyn asettamaa velvoitetta. Katsastusvelvoite kuluttaa yksittäisen autoilijan resursseja ja sen vaikutus autoilijan kokemaan hyvinvointiin on negatiivinen. Katsastusyritysten hyvinvointi puolestaan lisääntyy liiketoiminnan myötä. Hyvinvoinnin lisäys ei kuitenkaan kata kansalaisten hyvinvointitappiota, sillä toiminnan tuottamiseen liittyy kustan- 16 Tuotantoa ja kulutusta tulisi rajoittaa vain sille tasolle, että rajahyödyt ja rajakustannukset ovat yhtä suuret. Esimerkiksi autoilua ei kannata kieltää, vaikka siitä aiheutuu päästöjä ja onnettomuuksia, sillä ihmisten liikkumisesta seuraavat positiiviset vaikutukset ylittävät siitä yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset. 17 Eri sääntelyratkaisujen soveltuvuudesta eri tilanteisiin ks. tarkemmin Stiglitz Rosengard 2015, s ja Määttä 2009, s

7 7(52) nuksia. Yritysten hyvinvointi lisääntyy määrällä, joka saadaan kun vähennetään saaduista asiakasmaksuista tuotantokustannukset. Jos katsastusmarkkinoita tarkastellaan vain kuluttajien ja katsastustoimijoiden näkökulmasta, ilman ulkoisvaikutusten huomioimista, näyttää katsastussääntely johtavan yhteiskunnan hyvinvointitappioon. Ajoneuvojen määräaikaiskatsastusten voidaan kuitenkin osoittaa vaikuttavan positiivisesti yleiseen liikenneturvallisuuteen ja vähentävän haitallisia päästöjä. Toiminnalla on siis positiivisia ulkoisvaikutuksia. Jos positiiviset ulkoisvaikutukset ylittävät katsastusvelvollisuudesta koituvat haitat, on katsastusvelvoite yhteiskunnan näkökulmasta perusteltu 18. Tämän muistion luvussa 4 on kuvattu kustannus-hyötyanalyysiä sellaisten ajoneuvoluokkien osalta, joiden katsastamiseen EU:n katsastusdirektiivi ei velvoita. 18 Olettaen, ettei positiivisia vaikutuksia ole saavutettavissa muilla keinoilla vastaavilla tai pienemmillä panostuksilla.

8 8(52) 2 Toimiluvat ja toimilupajaottelu 2.1 Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle Suomessa on perinteisesti noudatettu niin sanottua virkamieshallintoperiaatetta eli julkista valtaa voivat yleensä käyttää vain viranomaiset ja niissä toimivat virkasuhteessa olevat virkamiehet. Virkamieshallintoperiaatteen tavoitteena on turvata päätöksenteon lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. 19 Virkamieshallintoperiaatteen on ajateltu takaavan julkisen vallan käytön oikeudelliset takeet erityisesti virkamiesasemasta seuraavien vastuiden kautta. Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia 20. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Yksityisen hoitaessa julkista hallintotehtävää noudatetaan hallinnon yleislakeja 21. Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee myös sitä, joka käyttää julkista valtaa, vaikkei tämä olisikaan palvelussuhteessa julkisyhteisöön (rikoslain 604/ :11). Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne. 22 Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee kiinnittää huomiota hallinnon tehokkuuden lisäksi erityisesti yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin. 23 Esimerkiksi erityisosaamista vaativa, suppea-alainen tehtävä voi olla järkevää siirtää yksityisten hoidettavaksi, sillä tällöin voidaan säästää hallinnon resursseja ja samalla taata asiakkaalle asiantunteva käsittely. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön keskeisiä oikeuksia koskevaa päätöksentekovaltaa siirrettäessä. 24 Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä vaatimuksen on katsottu täyttyvän muun muassa sellaisissa tapauksissa, joissa tehtävän hoitaminen vaatii syvällistä erikoistumista tai ammatillisista ja teknisistä erityispiirteistä johtuvaa asiantuntijuutta 25. Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen on katsottu 19 Mäenpää 2003, s Vaatimuksella on haluttu korostaa tehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä heihin kohdistuvan valvonnan asianmukaisuutta. Ks. HE 1/1998 vp, s Hallinnon yleislaeilla tarkoitetaan hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), saamen kielilakia (1086/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999), henkilötietolakia (523/1999) ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003). Yleislakeihin ei enää nykyisin tarvitse erikseen viitata, ks. esim. PeVL 5/2014 vp, s. 4/I. 22 Ks. esim. PeVL 5/2014 vp, s. 3/I ja oikeuskirjallisuudesta Keravuori-Rusanen 2008, s HE 1/1998 vp, s. 179/II 24 Ks. esim. PeVL 8/2014 vp, s. Perustuslain 124 :n tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen ei arvioitu suoranaisesti muodostavan ehdotonta estettä sääntelylle yhteydessä, jossa kysymys oli teknisluonteisista, palveluiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä. 25 Perustuslakivaliokunta on katsonut, että voimalaitosten sijainnin ja vaatimustenmukaisuuden todentajien tehtävä voitiin antaa yksityiselle, sillä tehtävän hoitaminen edellytti syvällistä erikoistumista sähkön tuotantoon liittyviin kysymyksiin (PeVL 37/2010 vp, s. 5/I). Vastaavasti ajoneuvojen valmistus-, varastointi- ja myyntipaikkojen tarkastusten osalta perustuslakivaliokunta on katsonut, että tehtävä voi olla ammatillisten ja teknisten erityispiirteiden vuoksi tarkoituksenmukaista antaa viranomaisen valtuuttamalle asiantuntijalle (PeVL 40/2002 vp, s. 3/I).

9 9(52) täyttyvän myös palvelujen saatavuuden ja toiminnan tehokkuuden varmistamiseen 26 sekä hallinnollisten resurssien rajallisuuteen 27 liittyvillä perusteilla. Perustuslain 124 :n mukaan julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla 28. Säännöksellä on haluttu korostaa julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä. Tosiasiallisen hallintotoiminnan osalta perusoikeuksien toteutumisesta on katsottu voitavan huolehtia sääntelyn yleisen asianmukaisuuden sekä julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla 29. Henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden määrittelyssä ei ole olemassa yhtenäistä käytäntöä, vaan edellytyksiä arvioidaan tapauskohtaisesti. Julkista hallintotehtävää hoitavilta edellytetään kuitenkin usein toimilupaa tai tiettyä koulutusta 30. Säännöksen voidaan katsoa edellyttävän myös sitä, että hallintotehtävää hoitavien valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Osakeyhtiömuotoiseen toimintaan ei lähtökohtaisesti ole mahdollista kohdistaa samantasoista hallinnollista ohjausta ja yhtä tehokasta valvontaa kuin viranomaistoimintaan. Perustuslakivaliokunta on usein lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota viranomaisvalvonnan tärkeyteen perusoikeuksien, oikeusturvan sekä muiden hyvän hallinnon vaatimusten takaamisessa 31. Valiokunta on myös kiinnittänyt tältä osin huomiota sääntelyn täsmällisyyteen 32. Katsastustoimintaan kuuluvissa hyväksymis-, hylkäämis- ja kieltopäätöksissä on katsottu olevan kyse perustuslain 124 :ssä tarkoitetusta julkisesta hallintotehtävästä, mutta tehtävien ei ole katsottu sisältävän merkittävää julkisen vallan käyttöä, joten se on voitu antaa yksityisten hoidettavaksi. 33 Tehtävän 26 Perustuslakivaliokunta on käsitellessään passin luovuttamista koskevien tehtävien siirtoa muulle kuin viranomaiselle todennut, että joustavammat ja kattavammat mahdollisuudet palvelujen saamiseen sekä viranomaisten henkilöstöresurssien säästäminen olivat sellaisia syitä, joiden perusteella tehtävien siirtoa voitiin pitää tarkoituksenmukaisena (PeVL 6/2013 vp, s. 2/II). Tavoite turvata potilaiden hoitoon pääsy nopeasti ja kattavasti perusteli puolestaan tarkkailulähetteiden laatimistoimivallan osoittamista viranomaiskoneiston ulkopuolelle (PeVL 5/2014 vp, s. 5). 27 Perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallinnollisten resurssien riittämättömyys olisi voinut perustella pysäköinninvalvontaa avustavien tehtävien antamisen yksityisille toimijoille (PeVL 23/2013 vp, s. 3). Valiokunnan mukaan tarpeellisuusvaatimus voi täyttyä myös silloin, kun tarkastuksen tekeminen edellyttää osaamista tai resursseja, joita viranomaisella ei ole (PeVL 29/2013 vp, s. 2/I). 28 PeVL 11/2006 vp, s. 3/I. 29 Yleisesti tosiasiallisen hallintotoiminnan osalta PeVL 24/2001 vp, s. 4/II. 30 Esim. tarkkailulähetteen laatiminen voitiin antaa muulle kuin viranomaiselle ja sääntelyä voitiin pitää perustuslain 124 :n kannalta riittävänä, kun laatijalta edellytettiin Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston myöntämää oikeutta harjoittaa lääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä (PeVL 5/2014 vp, s. 3 4). Järjestyksenvalvojaksi hyväksymisen edellytyksenä on tehtävän vaativuuden kannalta asianmukainen ja riittävä koulutus (PeVL 44/1998 vp, s. 3/II; PeVL 41/2016 vp, s. 3). 31 Ks. esim. PeVL 48/2016 vp, s. 7 ja PeVL 62/2014 vp, s. 3/I. 32 PeVL 8/2014 vp, s Valiokunta piti tärkeänä, että valvontavastuu säädetään nimenomaisesti tietylle viranomaiselle ja että sääntelystä käy selkeästi ilmi, millaisia valvonnallisia keinoja viranomaisella on käytettävissä. 33 PeVL 22/2013 vp, s. 2.

10 10(52) antoa muulle kuin viranomaiselle on perusteltu erityisesti sillä, että tehtävä edellyttää laajaa alueorganisaatiota. 34 Tehtävän siirtoa voitaisiin kuitenkin perustella myös sillä, että erityisosaamista vaativan tehtävän antaminen yksityiselle varmistaa asiantuntevan käsittelyn. Sen sijaan vastuu katsastustoimintaa läheisesti muistuttavat yksittäishyväksyntöjen myöntäminen on Liikenteen turvallisuusviraston järjestämisvastuulla. Ero johtuu ennen kaikkea siitä, että asiaan liittyvä puitedirektiivi (2007/46/EY) edellyttää yksittäishyväksynnän olevan viranomaistoimintaa. Liikenteen turvallisuusvirasto kuitenkin hankkii toimintaan tarvittavat palvelut niiden tuottajilta, joten asiaa hoitavat viimekädessä yksityiset. Yksittäishyväksynnästä peritään maksu Liikenteen turvallisuusvirastolle, joka puolestaan maksaa palvelukorvauksen yksittäishyväksynnän myöntäjälle. Myös yksittäishyväksyntöjen myöntämisessä on kyse perustuslain 124 :ssä tarkoitetusta julkisesta hallintotehtävästä. Yksittäishyväksyntätoiminnan asettamisella kokonaisuutena Liikenteen turvallisuusviraston vastuulle on pyritty turvaamaan tasapuolisen palvelun saatavuus koko maassa 35 ja toimintojen ulkoistamista puolestaan henkilöstöresurssien rajallisuudella ja alueellisten palvelujen saatavuudella 36. Vaikka katsastustoimintaan ja yksittäishyväksynnän myöntämiseen liittyvät järjestelyt on toteutettu eri tavoin, on niitä molempia perusteltu pitkälti samalla tavalla. Tasapuolista palvelua voidaan pitää yhtä lailla edellytyksenä sekä katsastustoiminnan että yksittäishyväksyntöjen osalta. Samoin palvelujen alueellinen saatavuus on tärkeää ja viranomaisten resurssit ovat aina rajalliset. Katsastustoiminnan toimilupajärjestelmä ja yksittäishyväksyntöjen sopimusjärjestelmä eivät valtiosääntöoikeudellisesti eroa käytännössä juurikaan toisistaan 37. Kyse on siis eri järjestämistapojen tarkoituksenmukaisuudesta ja siihen liittyvästä harkinnasta. Yksittäishyväksyntöjen määrän vähäisyys voi perustella sitä, ettei toimintaa ole järkevää järjestää markkinaehtoisesti katsastustoiminnan tapaan. Katsastustoiminnassa volyymit ovat kohtuullisen suuria, jolloin toiminta ollaan saatua järjestettyä markkinaehtoisesti kattavasti koko maahan ja asemien välinen kilpailu on pitänyt toiminnan hinnat kohtuullisina. Tästä huolimatta voidaan miettiä, että liittyykö katsastustoimintaan tällä hetkellä sellaisia osia ja katsastuslajeja, joita ei markkinaehtoisesti syntyisi ja joita tosiasiallisesti subventoidaan muilla katsastuslajeilla. Tällöin voisi olla perusteltua harkita joidenkin toimintojen siirtämistä viranomaisten järjestämisvastuulle, etenkin jos niiden laadussa tai tasapuolisuudessa on ongelmia. Myös katsastusmarkkinoilla vallitsee tietyt markkinamekanismin lainalaisuudet, jotka puoltavat yksityisesti järjestettyä toimintaa. Yritysten välinen kilpailu tyypillisesti kannustaa tuotannolliseen tehokkuuteen sekä innovaatioiden kehittämiseen ja niiden hyödyntämiseen. Yritykset voivat kilpailla hinnalla, asiakaskokemuksella, sijainnilla ja tuotedifferoinnilla. Viranomaistoiminnoissa nämä seikat jäävät tyy- 34 Ks. HE 17/2013 vp, s. 80. Perustuslakivaliokunta ei ole nimenomaisesti käsitellyt tarkoituksenmukaisuusedellytyksen täyttymistä. Valiokunta ei kuitenkaan nähnyt huomautettavaa katsastustoiminnan sääntelyn perusteissa, johon tehtävän anto muulle kuin viranomaiselle lukeutuu, ks. PeVL 22/2013 vp, s. 2/II. 35 HE 236/2008 vp, s HE 236/2008 vp, s Lupaehdoilla, valvonnalla ja luvan peruuttamismahdollisuudella voidaan periaatteessa päästä samaan lopputulokseen kuin sopimusehdoilla, sopimukseen liittyvällä valvonnalla ja irtisanomismahdollisuudella. Sopimusperusteista järjestämismallia voidaan kuitenkin pitää vahvemmin viranomaiskontrolliin perustuvana ja sen voidaan katsoa täyttävän varmemmin perustuslain 124 :n vaatimuksen perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamisesta.

11 11(52) pillisesti vähemmälle huomiolle. Katsastusten kaltaiseen säänneltyyn toimintaan liittyy kuitenkin joitain poikkeuksellisia piirteitä, jotka on syytä huomioida tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa. Toisin kuin perinteisillä hyödykemarkkinoilla, ei katsastusyrityksillä välttämättä ole kannustinta tuottaa laadukasta palvelua. Kysyntä on kokonaisuutena lähes joustamatonta, jolloin kaikki kustannukset on mahdollista vyöryttää kuluttajille kysynnän vähenemättä. Erikoispiirteistä johtuen yksityisten yritysten toimintaa on säänneltävä ja valvottava, jotta katsastustoiminnan yhteiskunnalliset tavoitteet voidaan saavuttaa. Katsastustoiminnan järjestämisen hyviä ja huonoja puolia eri järjestämismalleissa on tiivistetty oheiseen taulukkoon 1. Viranomaisen järjestämää toimintaa puoltaa ennen kaikkea se, että toiminnalle voidaan asettaa laadullisia tulostavoitteita, kun taas yksityistä toimintaa ohjaa luontaisesti liiketoiminnalliset motiivit ja voitontavoittelu, jolloin laadukkaiden, tehokkaasti ajoneuvojen vikoja tunnistavan palvelun tuottamiseen ei muodostu kannustinta. Katsastuksille on siis asetettava sääntelyllä tarkat kriteerit, jotta niillä voidaan saavuttaa toiminnalle asetetut yhteiskunnalliset tavoitteet. Kriteerien täyttymistä on myös aktiivisesti valvottava. Valvonta ja sääntely puolestaan kuluttavat viranomaisten ja osin myös yksityisten resursseja. Toisaalta näiltä kustannuksilta ei voida täysin välttyä, vaikka toiminta olisikin viranomaisen järjestämää 38. Viranomainen + Luontaiset kannustimet viallisten ajoneuvojen tunnistamiseen + Sääntelytarve vähäisempi + Valvonnan tarve vähäisempi + Ei tarvetta voitontekoon, jolloin mahdollista tavoitella myös muita poliittisia tavoitteita (saavutettavuus, hinta) - Ei luontaista kannustinta tuotannolliseen tehokkuuteen - Ei kannustinta tuottaa kuluttajien mieltymyksiä vastaavia palveluja - Dynaaminen tehottomuus - Kyky reagoida kysynnän muutoksiin Yksityinen + Luontaiset kannustimet tuotannolliseen tehokkuuteen + Dynaaminen tehokkuus (innovaatiot) + Kysynnän ja tarjonnan luontainen kohtaaminen + Joustava mahdollisuus yhdistellä muuhun toimintaan (synergiaedut) + Kannustin lisäarvopalvelujen tuottamiseen + Asiakkaiden valinnanmahdollisuudet - Kannustin viallisten ajoneuvojen tunnistamiseen epäselvä - Tarvitaan sääntelyä ja valvontaa, joka puolestaan kuluttaa yhteiskunnan resursseja - Lähtökohtaisesti kaikki kustannukset vyörytetään asiakkaille Taulukko 1. Katsastustoiminnan järjestämistapojen hyviä ja huonoja puolia. Viranomaisen järjestämän toiminnan ongelmat liittyvät puolestaan toiminnan tehokkuuteen liittyviin kysymyksiin. Viraston toimintaan ei kohdistu kilpailua, joten tuotannollinen tehokkuus ei ole sille välttämättömyys, toisin kuin kilpailullisilla markkinoilla toimiville yrityksille. Virasto voi ainakin teoriassa nostaa palvelun hintoja tai tuottaa tappiota, jos se ei pysty pitämään kustannuksiaan kurissa. Yksityiset yritykset eivät voi kilpailullisilla markkinoilla nostaa hintaa, tai muuten se menettää asiakkaansa. Myöskään tappion tekeminen ei ole pitkällä tähtäimellä mahdollista. Edellytys kilpailukyvyn säilyttämisestä luo yrityksille kannustimen tuotannollisten tehokkuuden säilyttämiseen. Tämä voi koitua myös 38 Toimintaan liittyy päämies-agentti-ongelma (ks. alajakso 2.2.1) siinäkin tapauksessa, että toimintaa hoitaa viranomainen.

12 12(52) pitkällä tähtäimellä yhteiskunnan eduksi, sillä yrityksillä on kannustin etsiä jatkuvasti tehokkaampia tapoja tuottaa palveluja, jotta voivat saavuttaa kilpailuetua muihin yrityksiin verrattuna. Viranomaisilla ei ole luontaisesti vastaavaa kannustinta. Viranomaisen toiminta ei myöskään ole tarjonnan joustavuuden näkökulmasta yhtä hyvä kuin yksityisillä, sillä esimerkiksi budjetointi ja aluepoliittiset tavoitteet saattavat jarruttaa kysynnän muutoksiin reagoimisessa. Toiminnan järjestäminen on riippuvainen laajasti valtion budjetista ja palveluiden tuottamiseen käytettävää rahoitusta saatetaan jopa joutua leikkaamaan, vaikka ajoneuvomäärä ja palvelujen tarve kasvaisivat. Vastaavasti halu palvelujen alueellisen saatavuuden varmistamiseen saattaa johtaa siihen, että joitain erittäin alhaisen käyttöasteen ja kannattavuuden asemia ylläpidetään. Katsastuspalvelujen asiakkaiden näkökulmasta viranomaisen tuottama palvelu voi olla edullista, jos sitä päätetään tarjota alle tuotantokustannusten. Yksityisten järjestämässä toiminnassa näin ei välttämättä tehdä. Toisaalta kuten yllä todettiin, tuotannollinen tehokkuus voi olla yksityisillä merkittävästi viranomaista parempi, jolloin hinta voi olla asiakkaalle halvempi, vaikka yksityinen perisikin toiminnasta kohtuullisen voiton. Jos viranomainen subventoi katsastuspalveluja tarjoamalla niitä alle tuotantokustannusten, edellyttää tämä verotuksen kiristämistä. Näennäisesti halvemmassa hinnassa olisi kyseessä vain tulonsiirto veronmaksajilta autoilijoille. Jottei katsastuksiin liittyvien päätösten siirtäminen viranomaiskoneiston ulkopuolelle vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia, on ajoneuvojen katsastustoiminnasta annetussa laissa (957/2013, jäljempänä toimilupalaki) useita näitä turvaavia säännöksiä. Lain 53 :ssä säädetään oikaisusta ja muutoksenhausta ja 52 :ssä säädetään rikosoikeudellista virkavastuuta koskevien säännösten soveltamisesta katsastustoiminnasta vastaavaan henkilöön ja katsastajaan katsastukseen liittyvissä tehtävissä. Myös lain 7 :n säännökset katsastusluvan myöntämisen edellytyksistä sekä 9 :n säännökset hakijan luotettavuuden arvioinnista ovat merkityksellisiä oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten kannalta. Merkitystä on myös 49 :n salassapitovelvollisuudella. Keskeisenä tekijänä voidaan pitää lain 6 luvun säännöksiä katsastustoiminnan valvontaan liittyen. Lisäksi katsastusyritykset noudattavat julkista hallintotehtävää hoitaessaan hallinnon yleislakeja. 2.2 Pitääkö toiminnan olla luvanvaraista? Katsastustoiminnan luvanvaraisuus sääntelyteoreettisesta näkökulmasta Perinteisillä hyödykemarkkinoilla toiminnan luvanvaraisuus on katsottu perustelluksi erityisesti kokemus- ja luottamushyödykkeiden 39 tapauksessa. Näissä hyödyketyypeissä ostajan mahdollisuus arvioida hyödykkeen laatua ennen ostopäätöstä on rajallinen. Tällöin markkinat voivat johtaa niin sanotun negatiivisen valikoitumisen 40 kautta markkinoilla tarjottavien palvelujen laadun heikkenemiseen. Näissä tapauksissa viranomaisen myöntämä lupa voi toimia signaalina palvelun laadusta, helpottaa laa- 39 Toisin kuin niin sanottujen etsintähyödykkeiden, kokemus- ja luottamushyödykkeen laatua pystyy arvioimaan vasta sen hankkimisen jälkeen. Luottamushyödykkeissä laatu on havaittavissa vasta pitkällä aikavälillä. Kokemus- ja luottamushyödykkeissä palvelun tuottaminen ja sen tarjoaminen tapahtuvat usein samanaikaisesti. 40 Negatiivinen valikoituminen tarkoittaa markkinoilla tarjottavien hyödykkeiden laadun heikentymistä niissä tilanteissa, joissa kuluttajat eivät kykene arvioimaan hyödykkeen laatua ennen ostopäätöstä. Tällöin hyödykkeet on myytävä samaan hintaan, sillä korkeampi laatu ei toimi perusteena korkeammalle hinnalle. Tuottajille muodostuu kannustin tarjota heikkolaatuisempia palveluja, jos niiden tuottaminen on halvempaa. Tämä johtaa heikkolaatuisempien palvelujen yleistymiseen markkinoilla. Ks. esim. Akerlof 1970, s

13 13(52) dukkaiden palvelujen löytämistä ja vähentää negatiivista valikoitumista. 41 mahdollisena ratkaisuna myös niin sanottuun päämies-agentti-ongelmaan. 42 Lupasääntely on nähty Markkinoille tulon rajoittaminen lupasääntelyllä voi kuitenkin vähentää kilpailua, heikentää palvelujen tarjontaa ja johtaa hintojen nousuun. Lupasääntely tyypillisesti myös vähentää erilaatuisten ja - hintaisten palvelujen tarjontaa. 43 Myös lupasääntelyn laatua parantava vaikutus on kyseenalaistettu. 44 Joissain tilanteissa myös jälkikäteinen valvonta ja kurinpitotoimet voidaan nähdä riittävänä keinona negatiivisen valikoitumisen ehkäisyssä. Useimmissa tapauksissa esimerkiksi viranomaisen myöntämä laatusertifikaatti riittää signaaliksi palvelujen laadusta ja ehkäisee negatiivista valikoitumista. Lupasääntely on nähty sertifiointia perustellumpana niissä tilanteissa, joissa heikkolaatuisilla palveluilla on ulkoisvaikutuksia. 45 Lisäksi markkinat voivat itsekin ratkaista negatiiviseen valikoitumiseen liittyviä ongelmia. 46 Ajoneuvojen katsastaminen on katsastusyrityksille elinkeinotoimintaa ja katsastusasemat kilpailevat asiakkaista toisiaan vastaan. Katsastusmarkkinoita ei kuitenkaan voida tarkastella samoista lähtökohdista kuin perinteisiä hyödykemarkkinoita, sillä kyseisten markkinoiden olemassaolo perustuu puhtaasti sääntelyyn. On ensinnäkin syytä miettiä, millaisiin tilanteisiin asemien välinen kilpailu johtaa ja millä ylipäätään kilpaillaan. Koska ajoneuvojen katsastaminen on lainsäädännöllisesti hyvin tarkkaan määriteltyä, ei yrityksillä lähtökohtaisesti ole juurikaan mahdollisuutta vaikuttaa katsastuksen sisältöön ja lopputulokseen. Asemien on käytävä pääasiassa samat kohteet läpi samoilla menetelmillä. Kilpailukeinoiksi muodostuvat lähinnä toimenpiteen nopeus ja palvelun hinta. Tämä kilpailuasetelma voi luoda asemille ja yksittäisille katsastajille kannustimen kiirehtiä katsastuksessa siten, että osa vioista jää huomaamatta. Kilpailuasetelma saattaa ajaa ongelmiin myös sitä kautta, ettei sääntöjä tietoisesti noudateta. Laatu tarkoittaa katsastusmarkkinoilla eri asioita eri toimijoille. Kuluttaja suosii lähtökohtaisesti aina katsastuksen hyväksyntää, sillä tämä on kuluttajan kannalta edullisin vaihtoehto. Täten asiakkaan näkökulmasta laadukas katsastuspalvelu tarkoittaa hyväksyttyä katsastusta. Katsastajalla on asiantuntemuksensa ja laitteistonsa puolesta usein paras kuva ajoneuvon kunnosta ja hänellä on parhaat mahdollisuudet yksityisen informaation hyödyntämiseen. Jos katsastaja maksimoi voittojaan lyhyellä aika- 41 Ks. esim. Svorny 2000, s. 305 ja viitatut lähteet. 42 Svorny 2000, s Päämies agentti-ongelmalla tarkoitetaan tilannetta, jossa jokin taho ( päämies ) palkkaa toisen tahon ( agentin ) toimimaan puolestaan epäsymmetrisen informaation vallitessa. 43 Svorny 2000, s ja viitatut lähteet. 44 Kirjallisuudessa on katsottu, ettei esimerkiksi tietyn kokeen suorittaminen kerro välttämättä paljoakaan ammattitaidosta tai mahdollisesta menestyksestä. Lisäksi on todettu, ettei lupa takaa osaamisen säilymistä luvan myöntämisen jälkeen, ja että luvan saamisen edellytykset ja viranomaisen laadunvalvonta keskittyvät usein ammatinharjoittamisen kannalta epäolennaisiin asioihin (Svorny 2000, s ja viitatut lähteet). Laatu voi heikentyä kokonaisuutena myös siitä syystä, että rajallinen tarjonta ja korkeat hinnat ajavat hankkimaan palveluja pimeiltä markkinoilta, jotka eivät ole valvonnan tai kuluttajansuojan piirissä. (Svorny 2000, s ja viitatut lähteet). Katsastusmarkkinoilla viimeksi mainittu voi muodostua ongelmaksi, mutta muut mainitut ongelmat voivat olla käsillä. 45 Lupasääntelyn ja sertifioinnin vertailusta ks. Svorny 2000, s ja viitatut lähteet. 46 Kilpailullisilla markkinoilla laadukkaiden tuotteiden valmistajilla on kannustin viestiä asiakkailleen siitä, että heidän tuotteensa ovat parempia kuin kilpailijoilla. Etenkään niissä tapauksissa, joissa hyödykettä ostetaan usein ja laatu on helposti jälkikäteen arvioitavissa, ei sääntelyä pidetä perusteltuna.

14 14(52) välillä, saattaa katsastajalla olla intressi liioitella ajoneuvon vikoja, mutta pitkän tähtäimen voittojen maksimoimisen näkökulmasta kannustin saattaa olla päinvastainen 47. Katsastustoiminnalla on kuitenkin yhteiskunnallinen merkitys liikenneturvallisuuden lisäämisessä ja ympäristöhaittojen vähentämisessä, joten yhteiskunnan näkökulmasta laadukas katsastuspalvelu kykenee tunnistamaan ajoneuvossa piilevät viat. Yksittäisen kuluttajan ja yhteiskunnan ristiriitaisista intresseistä johtuen normaali markkinamekanismi saattaa johtaa sääntelyn tavoitteiden näkökulmasta ei-toivottuun tilanteeseen. Yhteiskunnan kannalta olisi suotavaa, että katsastuksessa tunnistetaan juuri oikea määrä vikoja, jolloin ristiriitaiset intressit luovat tilanteeseen päämies-agentti-ongelman. Viranomaisen on syytä pyrkiä vähentämään yli- ja alitunnistamista. Ongelmaa pyritään ehkäisemään ensisijaisesti lupasääntelyllä ja valvonnalla. Lupasääntelyllä ja pätevyysvaatimuksilla pyritään varmistamaan, että alalle tulevat toimijat ovat ensinnäkin kykeneviä tunnistamaan ajoneuvoissa esiintyvät viat ja valvonnalla pyritään varmistamaan, että katsastuksissa todella tunnistetaan oikea määrä vikoja. Luvanvaraisuuden ja valvonnan keskeisenä tarkoituksena on siis varmistaa, etteivät toimijat laiminlyö sääntelyn heille asettamia velvoitteita. Laiminlyöntien seurauksena lupa voidaan peruuttaa, joka tarkoittaa toimijan näkökulmasta sitä, että asiakastulot ehtyvät ja tehdyt investoinnit eivät tuota. Yhteenvetona voidaan todeta, ettei markkinamekanismin voida olettaa tuottavan katsastusmarkkinoilla yhteiskunnan kannalta optimaalista lopputulosta ja päämies-agentti-ongelma puoltaa toiminnan säilyttämistä luvanvaraisena. Mahdollisuus luvan peruuttamiseen luo uhkan tulojen menettämisestä ja tätä kautta kannustimen sääntelyn noudattamiseen, mikä puolestaan parantaa toiminnan laatua yhteiskunnan näkökulmasta Toiminnan luvanvaraisuus kansallisen lainsäädännön näkökulmasta Elinkeinotoiminnan luvanvaraisuutta arvioidaan tyypillisesti elinkeinovapauden rajoittamisen näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään katsonut, ettei viranomaiselle lähtökohtaisesti kuuluvien hallintotehtävien hoitaminen kuulu perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden piiriin. 48 Täten esimerkiksi toiminnan luvanvaraisuuden hyväksyttävyyttä tai ratkaisun oikeasuhtaisuutta ei tarvitsisi erityisesti perustella. Vaikka asiaa tarkasteltaisiin elinkeinovapauden näkökulmasta, on luvanvaraisuudelle löydettävissä sellaiset painavat yhteiskunnalliset intressit, jonka perusteella perusoikeutta voidaan rajoittaa. Tällaisena voidaan nähdä esimerkiksi perustuslain 7 :n 1 momentin mukainen oikeus turvallisuuteen. 49 Turvallisuusperustetta voidaan pitää legitiiminä perusteena rajoittaa elinkeinovapautta, jos voidaan osoittaa, että luvanvaraisuuden avulla parannetaan yksilöiden turvallisuutta. Katsastustoiminnalla pyritään edistämään yleistä liikenneturvallisuutta ja tavoitteen toteutumisen kannalta on ensisijaisen tärkeää, että katsastustoiminnassa noudatetaan annettuja määräyksiä ja että toiminta on ehdottoman 47 Ks. esim. Hubbard 1998, s Tutkimuksessa havaittiin, että kuluttaja valitsee saman katsastusaseman 30 prosenttia todennäköisemmin seuraavalla katsastuskerralla, jos edellisen katsastuksen tulos on ollut hyväksytty. 48 Ks. esim. PeVL 23/2013 vp, s. 3/II ja PeVL 20/2006 vp, s. 3/I. 49 Perustuslakivaliokunta on pitänyt turvallisuusperustetta hyväksyttävänä syynä rajoittaa elinkeinovapautta lupavaatimuksella muun muassa tiellä tapahtuvan ammattimaisten henkilökuljetusten (ks. PeVL 31/2006 vp, s. 2/II) ja rautatieliikenteen harjoittamisen (ks. PeVL 66/2002 vp, s.2) osalta.

15 15(52) puolueetonta. On luonnollisesti muitakin mekanismeja, joilla näiden edellytysten täyttymisestä voitaisiin huolehtia, vaikkei toiminta olisikaan luvanvaraista. Valvonnan ja tiukan viranomaiskontrollin säilyttämiseksi lupavaatimus ja mahdollisuus tarvittaessa peruuttaa lupa näyttäytyy kuitenkin edelleen tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. 2.3 Toimilupajaottelu Katsastustoiminta harjoittavien yksityisten katsastustoimipaikkojen on ennen toiminnan aloittamista haettava katsastuslupaa Liikenteen turvallisuusvirastolta (toimilupalain 4 ). Katsastustehtävien vähäisiä osia voidaan suorittaa myös ilman lupaa niin sanotuilla tarkastuspaikoilla, joiden toimintaa Liikenteen turvallisuusvirasto valvoo (toimilupalain 5 ). Katsastuslupa myönnetään toimilupalain 6 :n mukaan hakemuksesta katsastusten suorittamiseen katsastuslajeittain yhteen tai useampaan lupalajiin seuraavasti: - kevyiden ajoneuvojen määräaikais- ja valvontakatsastuksiin; - raskaiden ajoneuvojen määräaikais- ja valvontakatsastuksiin; - kevyiden ajoneuvojen määräaikais-, valvonta-, rekisteröinti-, muutos- ja kytkentäkatsastuksiin; - raskaiden ajoneuvojen määräaikais-, valvonta-, rekisteröinti-, muutos- ja kytkentäkatsastuksiin Velvollisuus suorittaa luvan mukaisia katsastuksia Sen lisäksi, että toimilupa oikeuttaa kyseisten katsastusten suorittamiseen, se myös velvoittaa suorittamaan kaikkia luvan mukaisia katsastuksia (toimilupalain 23.1 ). Täten katsastustoimipaikat eivät voi esimerkiksi valikoida mitä ajoneuvoluokkia katsastavat. Nykyinen lupakäytäntö mahdollistaa valikoinnin ainoastaan kevyiden ja raskaiden ajoneuvojen osalta. Katsastusvelvoitteella on pyritty varmistamaan katsastuspalvelujen saatavuus myös harvinaisemmille ajoneuvoille ja katsastuslajeille. Nykyistä toimilupajakoa perustelee katsastuksien suorittamisessa tarvittavat tilat ja laitteet, sekä erikoiskatsastusten vaatima laajempi katsastajan osaamisvaatimus. Aiemmin katsastusvelvoite on ollut nykyistä laajempi ja jokaisella katsastusasemalla täytyi kyetä katsastamaan kaikkia ajoneuvoluokkia. Vuonna 1996 voimaan tulleessa ajoneuvojen katsastus- ja rekisteröintitehtävien toimiluvista annetussa laissa (1593/1995) ja vuonna 1999 voimaantulleessa ajoneuvojen katsastusluvista annetussa laissa (1099/1998) toimilupajaottelu oli kaksitasoinen. Kummankin lain 7 :n mukaan toimilupa voitiin myöntää joko pelkkiin vuosikatsastuksiin tai kaikkiin katsastuslajeihin tyyppikatsastusta ja EYtyyppihyväksyntää lukuun ottamatta. Kaikilla asemilla oli siis katsastettava sekä kevyitä että raskaita ajoneuvoja. Ajoneuvojen katsastus- ja rekisteröintitehtävien toimiluvista annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä toimilupajakoa ei varsinaisesti perustella. 50 Ajoneuvojen katsastusluvista annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä todetaan, että luopumista velvollisuudesta suorittaa raskaiden ajoneuvojen katsastuksia harkittiin, mutta tätä ei 50 Ks. HE 59/1995 vp.

16 16(52) päädytty ehdottamaan, kun tuolloin järjestelmä oli koettu käytännössä toimivaksi ja velvollisuuden arvioitiin tukevan kuorma- ja linja-autojen katsastuspalvelujen saatavuutta. 51 Tuolloinkaan jakoa vuosikatsastuksiin ja kaikkiin katsastuksiin ei varsinaisesti perusteltu. Vuonna 2002 jaottelu muuttui siten, että luvan saattoi saada pelkkiin määräaikais- ja valvontakatsastuksiin tai kaikkiin katsastuslajeihin. Kyseessä oli käytännössä puhtaasti terminologinen muutos. Jo aiemmin harkinnassa ollut kevyiden ja raskaiden ajoneuvojen katsastusten katsastuslupien eriyttäminen toteutettiin vuonna 2014, kun nykyinen toimilupalaki astui voimaan. Muutosta perusteltiin sillä, että velvoite oli johtanut raskaan kaluston katsastustoiminnan alhaiseen käyttöasteeseen, nostaen koko katsastustoiminnan kustannuksia ja sen myötä kaikkien katsastuslajien hintoja sekä rajoittanut uusien toimipaikkojen perustamista ja sijoittautumista todellista kysyntää vastaavasti. Muutoksella ajateltiin olevan raskasta kalustoa katsastavien toimipaikkojen määrää alentava ja raskaan kaluston katsastusten hintoja nostava vaikutus. Vastaavasti uskottiin, että pelkkiin kevyiden ajoneuvojen katsastuksiin erikoistuneita toimipaikkoja aloittaa toiminnanharjoittamisen. Osaamisen ajateltiin keskittyvän erikoistumisen myötä paremmin kysynnän mukaan. Muutosten ei kuitenkaan arvioitu olevan merkittäviä edes harvaan asutuilla alueilla. 52 Jakoa määräaikais- ja valvontakatsastusten sekä erikoiskatsastusten välillä ei tuolloinkaan perustelu muuten kuin voimassaolevalla oikeustilalla. 53 Toteutetuilla muutoksilla näyttäisi olleen toivottu ja ennakoitu vaikutus. Katsastustoimipaikkojen määrän lisääntyminen kiihtyi selvästi vuonna 2014 ja uusia toimipaikkoja on perustettu jatkuvasti lakimuutosten jälkeen. Toimipaikkojen määrän kehitystä 2010-luvulla on havainnollistettu kuvassa 1. Katsastustoimipaikkojen määrä on lisääntynyt lain voimaantultua noin 25 prosenttia ja 2010-luvulla yhteensä noin 70 prosenttia. Raskaita ajoneuvoja katsastavien toimipaikkojen määrä on vähentynyt lain voimaantulon jälkeen noin 13 prosenttia, mutta toimipaikkoja on edelleen noin 50 enemmän kuin vuosikymmenen alussa. 51 HE 113/1998 vp, s HE 17/2013 vp, s. 23 ja 36. Katsastusalan toimijoiden näkemyksen mukaan muutoksella olisi ollut saatavuutta heikentävä ja hintoja nostava vaikutus. Muut lausunnonantajat olivat katsoneet muutoksen johtavan kevyiden ajoneuvojen katsastuksissa lisääntyneeseen kilpailuun, parempaan saatavuuteen sekä hillitympään hintojen nousuun, ks. HE 17/2013 vp, s HE 17/2013 vp, s. 36.

17 17(52) Kuva 1. Katsastustoimipaikkojen lukumäärän kehitys vuosina Katsastuspalvelujen hintakehitys on ollut laskeva koko 2010-luvun ajan. Hinnat näyttivät kääntyneen laskuun jo selkeästi ennen lakimuutosta, mutta laskusuhdanne on jatkunut senkin jälkeen. Huomionarvoista on, että esimerkiksi huolto- ja korjauspalvelujen hintakehitys on ollut viime vuosina täysin päinvastainen ja hinnat ovat nousseet selkeästi yleistä kuluttajahintaindeksiä nopeampaa vauhtia. Ei ole täysin tiedossa, että missä määrin eri katsastuslajit subventoivat tällä hetkellä toisiaan ja että olisiko joidenkin katsastuslajien palvelujen saatavuus oleellisesti uhattuna, jos velvoitteista joiltain osin luovuttaisiin. Toisaalta nykyisinkään kaikkein erikoisimpien ja harvinaisten ajoneuvojen katsastuksia ei voida suorittaa katsastusasemilla, vaikka asemilla olisikin niihin kohdistuva katsastusvelvoite. Tällöin on mahdollista katsastaa ajoneuvo myös katsastustoimipaikan ulkopuolella (toimilupalain 25 ). Katsastusvelvoitteesta luopuminen puolestaan mahdollistaisi räätälöityjen palvelukonseptien kehittämisen ja paremmin kysyntää vastaavien palvelujen tarjoamisen kenties nykyistä kustannustehokkaammin. Nykyinen toimilupajaottelu, jossa kevyiden ja raskaiden ajoneuvojen katsastukset on erotettu, on johtanut siihen, että suuria matkailuautoja ja perävaunuja katsastetaan kevyiden ajoneuvojen katsastustoimipaikoilla, vaikka ne kokonsa ja rakenteensa puolesta saattaisivat soveltua paremmin katsastettavaksi raskaiden ajoneuvojen toimipaikoilla. Suuret matkailuautot tai pakettiautot täytyy mahtua katsastamaan jokaisella kevyen kaluston katsastuksia suorittavalla toimipaikalla ja tästä johtuen esimerkiksi kevyille toimipaikoille asetettavat tilavaatimukset ovat tarpeettoman suuria valtaosalle niillä katsastettavista ajoneuvoista. Korkeusvaatimus puolestaan vaikeuttaa esimerkiksi liikuteltavien katsastustoimipaikkojen yleistymistä, vähentää potentiaalisten toimitilojen määrää ja saattaa lisätä toiminnan kustannuksia. Vastaavasti myös kevyiden, nestejarrullisten kevytkuorma-autojen katsastuksen on täytynyt suorittaa raskaiden ajoneuvojen toimipaikoilla, vaikka niiden koko ja rakenne eivät poikkea merkittävästi suurten pakettiautoista, joiden katsastaminen onnistuu kevyiden ajoneuvojen toimipaikoilla. Velvollisuus kaikkien luvan mukaisten katsastuspalvelujen tarjoamiseen tarkoittaa myös sitä, että niiden toimipaikkojen, joilla on oikeus suorittaa erikoiskatsastuksia, tulee tarjota niitä koko laajuudessaan. Erikoiskatsastuksia suoritetaan tällä hetkellä noin 400 katsastustoimipaikalla ja vuosittain suoritetaan noin erikoiskatsastusta. Valtaosa erikoiskatsastuksista on melko yksinkertaisia opetusajoneuvo-, rengas- ja alustasarjamuutoskatsastuksia, mutta osaa erikoiskatsastuksista voidaan pitää melko vaativina ja niissä tapahtuukin nykyisin melko paljon virheitä. Vaativampia rekisteröinti- ja muutoskatsastuksia suoritetaan vuosittain melko vähän ja niitä suoritetaan monilla toimipaikoilla hyvin harvoin. Osa virheistä selittynee sillä, ettei katsastajille pääse syntymään riittävää rutiinia harvoin suoritettaviin katsastuksiin. Vaativimpien erikoiskatsastusten laadun kehittämiseksi on syytä harkita myös yllä mainittua sopimusperusteista mallia, joka on nykyisin käytössä yksittäishyväksynnöissä. Sopimusperusteinen malli voisi mahdollistaa tiukemman viranomaiskontrollin ja vähentää vaativimmissa erikoiskatsastuksissa tapahtuvia virheitä. Tällainen malli edellyttäisi uudelleentarkastelua myös sen suhteen, että mihin katsastuksiin katsastuslupa tai -luvat oikeuttavat. 54 Liikenteen turvallisuusvirasto 2016, s. 3.

18 18(52) Toimilupajaottelua uudelleen pohdittaessa täytyy ottaa huomioon liiketoiminnan mahdollistamisen lisäksi myös edellytykset laadukkaiden katsastuksien suorittamiseksi. Toimilupajaotteluun liittyy myös katsastustoimipaikoille asetettavat tila- ja laitevaatimukset, joiden täytyy tukea toimilupajaottelua Yrityskohtainen lupa vs. toimipaikkakohtainen lupa Nykyisin jokainen katsastustoimipaikka tarvitsee oman katsastusluvan (toimilupalain 14.3 ). Toimipaikkakohtaista lupaa perustelee toimipaikkojen tilojen ja laitteiden ennakollinen valvonta. Toimilupaa myönnettäessä tarkastetaan toimipaikan laitteet ja tilat, jolloin ennakollinen valvonta on nimenomaan toimipaikkakohtaista. Toinen vaihtoehto olisi myöntää luvat yrityskohtaisesti, jolloin lupaa myönnettäessä voitaisiin tarkastaa esimerkiksi vain liiketoiminnan harjoittamiseen liittyviä edellytyksiä 55, mutta myös toiminnan järjestämiseen liittyvät vaatimukset 56 ovat mahdollisia. Lupatyypillä on merkitystä erityisesti siltä kannalta, miten toiminta painottuu ennakolliseen ja jälkikäteiseen valvontaan. Ennakollista ja jälkikäteistä valvontaa voidaan arvioida erityisesti niiden aiheuttamien kustannusten kautta sekä siitä näkökulmasta, että miten ne edistävät lainsäädännön noudattamista. Sääntelytaakkaa aiheutuu sekä ennakollisessa että jälkikäteisessä valvonnassa, mutta sen määrä ja erityisesti kohtaanto voi vaihdella eri malleissa. Sääntelykeinojen keskinäiseen paremmuuteen vaikuttaa erityisesti se, kuinka todennäköisiä valvontahavainnot ovat. Valvontahavaintojen harvinaisuus voi puoltaa jälkikäteistä valvontaa. Jos kaikki tai valtaosa toiminnanharjoittajista noudattaa joka tapauksessa asetettuja velvoitteita, aiheuttaa ennakollinen valvonta vain turhia kustannuksia ja riskiperustaisella jälkikäteisvalvonnalla voidaan päästä yhtä hyvään lopputulokseen alhaisemmin kustannuksin. 57 Yrityskohtaisessa luvassa vastuu toiminnan laadusta kohdistuisi selkeämmin koko yritykseen yksittäisen aseman sijaan. Yksittäisen aseman mahdollisuus vaikuttaa toiminnan laatuun on lähtökohtaisesti rajallinen, sillä yritys vastaa viimekädessä toiminnan resursoinnista, sille asetetuista tavoitteista ja sen ohjauksesta. Yrityskohtaisen luvan mallissa ennakollista valvontaa siirtyisi enemmän viranomaisilta katsastusorganisaatiolle, jos toimipaikkoja ei tarkasteta ennen toiminnan aloittamista. Vastuu laadusta olisi selkeämmin yhdellä taholla ja tämä helpottaisi toiminnan tuloksellisuuden arviointia ja valvontaa viranomaisten näkökulmasta. Toimintaa voitaisiin arvioida koko organisaation tasolla, vaikka valvontatoimenpiteet kohdistuisivat vain yksittäiseen asemaan. Yrityskohtaisten sanktioiden voidaan arvioida vaikuttavan laajemmin kuin asemakohtaisten, jos valvonta ja sanktiointi ovat oikein mitoitettua, sillä tällöin yrityksillä muodostuisi kannustin kehittää toiminnan tuloksellisuutta kaikilla asemilla, eikä vain yksittäisellä, tarkastuksen kohteeksi joutuneella asemalla. Toisaalta tämä saattaa nostaa puuttumiskynnystä isojen toimijoiden kohdalla erityisesti toimiluvan peruuttamisen osalta. Kuitenkin myös yrityskohtaisessa luvassa toimiluvan peruuttamista yksilöidympien sanktiomuotojen, kuten katsastajiin kohdistuvat katsastuskiellot sekä toimitilan ja laitteen käyttökiellot, ovat mahdollisia. Yrityskohtainen lupamalli mahdollistaisi käytännön, jossa uusia asemia saisi perustaa vapaasti yrityksen oman harkinnan mukaan. Tämä olisi erityisesti ennakollisen valvonnan näkökulmasta hallinnolli- 55 Voidaan esimerkiksi edellyttää oikeutta harjoittaa elinkeinoa, ettei hakijaa ole asetettu konkurssiin tai että hakijalla on riittävä vastuuvakuutus. 56 Voidaan esimerkiksi edellyttää laadunhallintajärjestelmää ja asettaa vaatimuksia henkilöstön suhteen. 57 Yksityiskohtaisemmin ennakollista ja jälkikäteistä valvontaa on käsitelty tämän muistion luvussa 3.

19 19(52) sesti kevyempi malli ja voisi helpottaa kysynnän mukaisten palvelujen tarjoamista. Yrityskohtaisen luvan mallissa voitaisiin kuitenkin harkita ilmoitusmenettelyä uusien asemien osalta. Toimitilojen ja laitteiden vaatimustenmukaisuuden valvonta siirtyisi näin voimakkaammin ennakollisesta valvonnasta jälkikäteiseen valvontaan. 2.4 Johtopäätökset ja muutosehdotukset Yllä esitetyn perusteella voidaan tehdä seuraavat johtopäätökset: - Tehokkuuteen liittyvät syyt puoltavat toiminnan järjestämistä yksityisesti, mutta toiminnalle asetettujen tavoitteiden varmistamiseksi tiukka viranomaiskontrolli on syytä säilyttää valvonnan ja sääntelyn avulla - Katsastustoiminta on syytä säilyttää luvanvaraisena - Katsastuslupa voisi olla nykyisestä poiketen myös yrityskohtainen - Kaikkien katsastuspalvelujen tarjoamisvelvollisuudesta luopumista on syytä harkita - Erikoiskatsastusten ja yksittäishyväksyntöjen lähentämistä voidaan harkita Liikenne- ja viestintäministeriö on tunnistanut seuraavia kysymyksiä, joista kaivataan sidosryhmiltä lisätietoa ja näkemyksiä päätöksenteon tueksi ja pyytää lausunnonantajilta kommentteja erityisesti seuraavissa kysymyksissä: - Rajoittaako nykyinen toimilupakäytäntö markkinoille tuloa tai nykyisen katsastustoiminnan laajentamista? - Rajoittaako nykyinen velvollisuus suorittaa luvan mukaisia katsastuksia toiminnan laajentamista tai tiettyjen katsastuspalvelujen saatavuutta? - Onko tunnistettavissa sellaisia katsastuspalveluja, joita ei tarjottaisi lainkaan markkinaehtoisesti ilman velvollisuutta suorittaa kaikkia luvan mukaisia katsastuksia? - Mitkä nykyisin erikoiskatsastuksiin luettavat toimenpiteet ovat sellaisia, joita voitaisiin suorittaa niin sanotulla määräaikaiskatsastusluvalla? - Onko jotkin nykyisin erikoiskatsastusluvan nojalla suoritettavat katsastukset sellaisia, että niiden järjestämisvastuu olisi syytä siirtää yksittäishyväksynnän tapaan Liikenteen turvallisuusvirastolle? - Miten nykyiset tila- ja laitevaatimukset vaikuttavat katsastuspalvelujen tarjontaan Liikenne- ja viestintäministeriö katsoo, että katsastusten toimilupia koskevissa asioissa voitaisiin harkita ainakin seuraavia muutoksia: Muutosehdotus 1A: Jatkossa olisi vain yksi katsastuslupa, jonka nojalla saisi vapaasti tarjota kaikkia katsastuksia, mutta joka ei velvoittaisi minkään yksittäisen katsastuspalvelun tarjoamiseen. Muutosehdotus 1B: Jatkossa olisi kaksi katsastuslupaa, eli määräaikais- ja valvontakatsastuslupa sekä erikoiskatsastuslupa, joiden nojalla voisi vapaasti tarjota luvan mukaisia katsastuksia, mutta jotka eivät velvoittaisi minkään yksittäisen katsastuspalvelun tarjoamiseen. Erikoiskatsastusluvan myöntämisen edellytykset olisivat määräaikais- ja valvontakatsastusluvan myöntämisen edellytyksiä tiukemmat.

20 20(52) Muutosehdotus 1C: Jatkossa olisi yksi katsastuslupa, jonka nojalla saisi vapaasti tarjota kaikkia määräaikais- ja valvontakatsastuksia, mutta joka ei velvoittaisi minkään yksittäisen katsastuspalvelun tarjoamiseen. Lisäksi siirrettäisiin osa helpoimmista erikoiskatsastuksista määräaikais- ja valvontakatsastusluvalla suoritettavaksi sekä osa vaativimmista sopimusperusteisesti järjestettäväksi yhdessä yksittäishyväksyntöjen kanssa. Samalla sallittaisiin eräiden nykyisin raskaaksi luettavien ajoneuvojen katsastaminen kevyiden ajoneuvojen katsastuksiin oikeuttavalla luvalla. - Muutoksella helpotettaisiin yritystoiminnan tarkoituksenmukaista järjestämistä kysyntää vastaavasti sekä pienennettäisiin toiminnasta aiheutuvaa sääntelytaakkaa - Muutoksesta johtuen toimilupalain luvan myöntämisen edellytyksiin liittyviä pykäliä olisi tarkasteltava uudelleen - Erikoiskatsastuksiin liittyvät muutokset saattaisivat vähentää kyseisiä palveluja tarjoavien toimipaikkojen määrää, mikä saattaisi näennäisesti heikentää palvelujen saatavuutta, mutta samalla parantaa toiminnan laatua Muutosehdotus 2: Annetaan Liikenteen turvallisuusvirastolle tehtäväksi selvittää tila- ja laitevaatimusten tarkoituksenmukaisuutta eri toimilupajaottelumalleissa

21 21(52) 3 Katsastustoiminnan laadun kehittäminen 3.1 Katsastustoiminnan laadun nykytila Katsastuksissa havaittujen vikojen ja hylättyjen katsastusten suhteellisissa osuuksissa ei ole vuosien 2012 ja 2016 välisenä aikana tapahtunut merkittäviä muutoksia. Merkittävin muutos on tapahtunut alle kahdeksan vuotta vanhojen ajoneuvojen katsastuksissa havaittujen vikojen ja hylkäysten suhteellisen osuuden laskuna ja vanhimpien, 14 vuotta ja sitä vanhempien ajoneuvojen katsastuksissa havaittujen vikojen sekä hylättyjen katsastuspäätösten suhteellisten määrien lisääntymisenä. Katsastustoiminnan suorituskykyä kuvaavien tunnuslukujen perusteella voidaan todeta katsastustoimipaikkojen välisen hajonnan hieman pienentyneen eli katsastustoiminnan tasalaatuisuus on parantunut. Hylkäys (%) kehitys ikäryhmittäin Alle 8 vuotta 8-9 vuotta vuotta12-13 vuotta 14 vuotta ja yli Katsastettujen ajoneuvojen ikä Kuva 2. Eri-ikäisten ajoneuvojen hylättyjen katsastusten suhteellisien osuuksien kehitys ja välisenä aikana viat (%) kehitys ikäryhmittäin ALLE 8 VUOTTA 8-9 VUOTTA VUOTTA VUOTTA 14 VUOTTA JA YLI Kuva 3. Eri-ikäisten ajoneuvojen katsastuksissa havaittujen vakavien vikojen (2-vika) suhteellisten osuuksien kehitys ja välisenä aikana.

22 Katsastustoimipaikkojen keskihajonta 22(52) 1-viat (%) kehitys ikärymittäin ALLE 8 VUOTTA 8-9 VUOTTA VUOTTA VUOTTA Katsastettujen ajoneuvojen ikä 14 VUOTTA JA YLI Kuva 4. Eri-ikäisten ajoneuvojen katsastuksissa havaittujen vähäisten vikojen (1-vika) suhteellisten osuuksien kehitys ja välisenä aikana. 3,50 Katsastustoimipaikkojen välisen keskihajonnan kehitys ,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Hylkäys 1-viat 2-viat Kokonaistulos Kuva 5. Katsastustoimipaikkojen laatua kuvaavien tunnuslukujen keskihajonnan kehitys ja välisenä aikana. Vuosien 2011 ja 2015 välisenä aikana Liikenteen turvallisuusvirasto on arvioinut yhteensä 645 yksittäistä katsastusta haamuasiakastutkimuksen avulla. Tutkimuksissa katsastukseen on esitetty ajoneuvo, johon on tehty ennalta valitut viat. Ajoneuvolle suoritettu katsastus on pisteytetty sillä perusteella, onko ajoneuvossa olleet viat havaittu arvioitu ja tallennettu rekisteriin säännösten edellyttämällä tavalla. Tutkimustulosten perusteella vähäisistä vioista on jäänyt havaitsematta ja tallentamatta ajoneuvorekisteriin 45 prosenttia, vakavista vioista 42 prosenttia ja ajoneuvo ja katsastuspäätös on ollut virheellinen 10 prosentissa katsastuksista (ajoneuvon katsastus on hyväksytty vaikka se olisi tullut hylä-

23 23(52) tä). Tuloksia tarkastellessa on huomioitava myös se, että haamuasiakastutkimuksessa käytetty ajoneuvo on aika ajoin paljastunut kesken tutkimuksen, joka vääristää tuloksia. Liikenteen turvallisuusvirasto on tarkastanut vuosien 2016 ja 2017 välisenä aikana 79 ajoneuvoa uudelleen välittömästi määräaikaiskatsastuksen jälkeen. Tarkastuksissa tehtyjen havaintojen perusteella noin 42 prosentissa uudelleen tarkastetuista ajoneuvoista havaittiin yksi tai useampi sellainen vähäinen vika, ja noin 35 prosentissa sellainen vakava vika, joita ei ollut havaittu ajoneuvolle suoritetussa määräaikaiskatsastuksessa. Tuloksia tarkasteltaessa on huomioitava, että ajoneuvojen uudelleentarkastukset ovat kohdistuneet sellaisille katsastustoimipaikoille, joissa katsastustoiminnan suorituskykyä kuvaavien tunnuslukujen perusteella on todennäköisimmin ongelmia. Haamuasiakastutkimusten tulosten ja välittömästi katsastuksen jälkeen uudelleen tarkastetuissa ajoneuvoissa tehtyjen havaintojen perusteella voidaan arvioida, että merkittävä osa katsastukseen esitetyissä ajoneuvoissa olevista vioista jää havaitsematta ja tallentamatta ajoneuvoliikennerekisteriin. Toisin sanoen katsastustoiminnan suorituskyky ei ole sillä tasolla, jolle sen halutaan asettuvan ja laadun parantamiseksi on jatkossa tehtävä toimenpiteitä. 3.2 Katsastusten valvonnan kehittäminen Keskeisenä tekijänä lainsäädännön vaikuttavuuden lisäämisessä on toiminnan laillisuuden valvonta. Valvonnan pääsisältönä on valvonnanalaisen toiminnan tarkkailu ja oikaisutoimenpiteet havaittujen epäkohtien johdosta. Valvonta voi olla ennakollista tai jälkikäteistä. Ennakollisia valvontakeinoja ovat lähinnä yleisohjauksen mukaiset menettelytavat, kuten sopimukset, määräykset ja ohjeistukset sekä erilaiset lupa- ja ilmoitusmenettelyt. Jälkikäteisiä keinoja ovat esimerkiksi keinot hankkia informaatiota valvonnanalaisesta toiminnasta, kuten esimerkiksi tarkastukset sekä alistus, päätösvallan pidättäminen ja oikeudellisten tai taloudellisten pakotteiden käyttäminen Valvonnan ja sanktioinnin nykytila Katsastustoiminnan laadunvalvonnassa on käytössä useita jälkikäteisiä valvontakeinoja, joista säädetään toimilupalain 6 luvussa. Valvontakeinoja ovat katsastusluvan edellytysten tarkastaminen (37 ), velvollisuus antaa toimintaa koskevia tietoja (38 ), toimipaikkojen tarkastukset (39 ja 40 ), sekä katsastettujen ajoneuvojen tarkastukset (41 ). Jälkikäteisinä keinoina toimii katsastusluvan peruuttaminen (43 ), katsastajalle asetettu kielto katsastaa ajoneuvoja (44 ), väliaikaiset toiminta- ja käyttökiellot (45 ja 46 ) sekä huomautuksen ja varoituksen antaminen (43 ja 44 ). Katsastustoimiluvan haltijoille annettujen sanktioiden lukumäärät viime vuosilta on esitetty taulukossa 1. Taulukosta voidaan havaita, että annettujen huomautusten määrä on vähentynyt viime vuosina merkittävästi. Samoin varoituksia on annettu viime vuosia vähemmän. Toimilupien peruutuksia ei ole tarkastelujaksolla tehty kuin yksi. Annettujen sanktioiden määrä ei kerro niinkään toiminnan laadun kehityksestä, vaan lähinnä Liikenteen turvallisuusviraston puutteellisista resursseista hallintopäätösten valmistelussa. Lisäksi on huomioitava uuden toimilupalain myötä muuttunut käytäntö huomautusten antamiskäytännöissä.

24 24(52) Vuosi Toimiluvan peruuttaminen Varoitus Huomautus Taulukko 1. Katsastusluvan haltijoille annetut sanktiot vuosina Tarkasteltaessa katsastustoimipaikoille annettujen sanktioiden määriä ja katsastustoiminnan suorituskyvyn kehitystä, voidaan havaita, ettei katsastustoimipaikoille annetuilla sanktioiden määrillä ole ollut merkittävää vaikutusta katsastustoiminnan suorituskyvyn kehitykseen. Muilla kuin katsastustoimiluvan peruuttamisella ei ole voitu osoittaa olleen merkittävää vaikutusta niiden katsastustoimipaikkojen suorituskykyyn, joiden toimintaan liittyen toimenpide on annettu. Huomautusten ja varoitusten osalta on huomioitava, että suurin osa päätöksistä ei ole kohdistunut katsastusyrityksen tai toimipaikan suorituskykykyyn vaan yksittäisellä katsastustoimipaikalla suoritetun yksittäisen ajoneuvon katsastustulokseen. Myös katsastustoimiluvan peruuttamisen vaikutus on ollut lyhytaikainen sekä rajoittunut ainoastaan sen katsastustoimipaikan toimintaan, jonka katsastustoimilupaan toimenpide on kohdistettu. Toimiluvan peruuttamisten vaikuttavuutta heikentää se, ettei katsastustoiminnan jatkuvuudelle ole estettä toimiluvan peruuttamisesta huolimatta, vaan toimintaa voidaan jatkaa samoissa toimitiloissa ja samalla henkilöstöllä katsastusluvan vastuuhenkilöä lukuun ottamatta, kuhan katsastustoimiluvan myöntämisen edellytyksen täyttyvät ja hakijalle on myönnetty uusi toimilupa. Tästä syystä toimiluvan peruuttamispäätökset on annettu määräaikaisina. Huomioitavaa on myös se, että yli 500 katsastustoimipaikan suorituskyvyn ohjaaminen pelkästään katsastustoimiluvan peruuttamisilla ei ole siihen käytettävien panosten ja sillä saavutettavien hyötyjen suhteen tehokas tapa toimia. Toimiluvan peruuttamisella voi olla myös alueellista palvelun saatavuutta vähentävä vaikutus, mikä ei ole yhteiskunnallisten tavoitteiden näkökulmasta toivottavaa Ennakollisen ja jälkikäteisen valvonnan hyötyjen ja kustannusten arvioinnista Ennakollista ja jälkikäteistä valvontaa voidaan arvioida erityisesti niiden aiheuttamien kustannusten kautta sekä siitä näkökulmasta, että miten ne edistävät lainsäädännön noudattamista. Valvonnasta aiheutuu kustannuksia niistä velvoitteista, joita lainsäädäntö aiheuttaa sekä viranomaisille että toiminnanharjoittajille. Tyypillisesti kustannuksiin lasketaan ainakin hallinnolliset kustannukset esimerkiksi siitä kun yritykset keräävät, muokkaavat ja toimittavat tietoa viranomaisille tai kun viranomaiset tekevät tarkastuskäyntejä ja valmistelevat hallintopäätöksiä. Valvontaan saattaa liittyä myös oikeusprosesseista aiheutuvia kustannuksia. Kustannukset voivat olla sekä pysyväluonteisia että kertaluonteisia Sääntelykustannusten määrittelystä tarkemmin esim. Määttä Tala 2015, s

25 25(52) Hallinnollisten kustannusten suuruutta voidaan arvioida esimerkiksi standardikustannusmenetelmällä (SCM-menetelmä). 59 SCM-menetelmässä keskitytään lainsäädännössä asetettujen tiedonantovelvoitteiden kustannusten arviointiin. Menetelmän peruskaavassa hallinnollinen kustannus määritetään aktiviteettikohtaisen kustannukset (P) ja vuosittaisen toistumismäärän (Q) tuloksi. Aktiviteettikohtaiseen kustannukseen vaikuttaa toimintaan käytetty aika (H) ja ajankäytön hinta (T) sekä mahdolliset ulkoiset kustannukset (U). Vuosittainen toistumismäärä puolestaan koostuu yritysten määrästä (N) ja tiedonantofrekvenssistä (F). Hallinnollinen kustannus lasketaan siis kaavalla Hallinnollinen kustannus = P x Q = (P sisäinen + P ulkoinen ) x Q = (H s x T s + H u x T u ) x N x F. SCM-menetelmää käytetään pääasiassa arvioitaessa yritysten hallinnollista taakkaa, mutta vastaavaa laskentatapaa voidaan hyödyntää myös viranomaisille valvonnasta aiheutuvien kustannusten arviointiin. Myös viranomaisten on kerättävä tietoa ja analysoitava sitä päätöksentekonsa tukena. Ennakollisen valvonnan kustannukset ovat pääasiassa kertaluonteisia ja niitä muodostuu lähinnä erilaisten lupahakemusten ja ilmoitusten valmistelusta ja käsittelystä sekä ohjeiden ja määräysten valmistelusta ja niihin perehtymisestä. Jälkikäteisvalvonta on puolestaan usein pysyväluontoista säännöllisen raportoinnin ja tarkastustoiminnan myötä, mutta siihen liittyy myös kertaluonteisia eriä esimerkiksi oikeudenkäyntikuluista. Kustannusten arviointi liittyy lähinnä staattiseen tarkasteluun, mutta vaikutuksilla lainsäädännön noudattamiseen liittyvä arviointi on lähinnä dynaamista, eli käyttäytymismuutoksia arvioivaa tarkastelua. Erilaisten sääntelyratkaisujen voidaan olettaa vaikuttavan eri tavoin yritysten intressiin noudattaa annettuja säännöksiä, mutta ne ovat vain yksi osa noudattamiseen liittyviä kokonaisuuksia. Sääntelyn noudattamiseen vaikuttavina seikkoina voidaan pitää taloudellisia, sosiaalisia ja normatiivisia motiiveja, organisaation suorituskykyä ja ominaisuuksia, sosiaalista ja taloudellista ympäristöä sekä sääntelyä ja sen implementointia 60. Sääntelyn noudattamista voidaan selittää ja ennustaa esimerkiksi kannustimien kautta: jos sääntelyn noudattamisesta koituu suurempi hyöty kuin hyöty sääntelyn rikkomisesta, päätöksentekijä noudattaa lakia. Myös sosiaaliset yhteisöt voivat kannustaa noudattamaan sääntelyä. Joissain tilanteissa yritykset eivät välttämättä kykene noudattamaan sääntelyä, vaikka haluaisivatkin. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä, ettei yritys tiedä voimassaolevan sääntelyn sisältöä tai sillä ei ole riittävää asiantuntijuutta täyttääkseen toiminnalle asetetut tekniset vaatimukset. Puutteellinen noudattaminen saattaa liittyä myös riittämättömään omavalvontaan. Sääntelyn puolelta oleellisesti noudattamiseen liittyviä seikkoja ovat valvonta ja käytössä oleva sanktiovalikoima. Valvonta ja sanktiointi voidaan nähdä eräänlaisena pelotestrategiana, jolla vähennetään sääntelyn rikkomisen houkuttelevuutta. Lisäksi viranomainen voi edistää sääntelyn noudattamista opastamalla, neuvomalla ja kouluttamalla sääntelyn kohteita Ks. kuvaus SCM-menetelmästä esim. työ- ja elinkeinoministeriö 2011, s Keinänen 2016, s Keinänen 2016, s

26 26(52) Yhtenä tapana lähestyä valvontaa ja lainsäädännön vaikuttavuuden lisäämistä on niin sanottu reagoivan täytäntöönpanon periaate. Reagoivan täytäntöönpanon periaatteen mukaan viranomaisen valvontatoimet tulee suhteuttaa valvonnan kohteiden käyttäytymiseen ja ominaisuuksiin. Periaatteen mukaan yrityksiin, jotka toistuvasti rikkovat tai pyrkivät rikkomaan säännöksiä, tulisi valvoa muita yrityksiä useammin ja niihin tulisi kohdistaa muita ankarampia rangaistuksia. Myös rikkomusten vakavuudelle on annettava painoarvoa reagoivassa valvonnassa. 62 Valvottavaan kohdistuvat seuraamukset voidaan luokitella kuvassa 6 esitellyllä tavalla lievimmästä keinosta ankarimpaan. Laaja keinovalikoima on tärkeää reagoivan täytäntöönpanon periaatteen tehokkaan toteuttamisen kannalta. Kuva 6. Valvottavaan kohdistuvat seuraamukset valvojan puuttumisasteen mukaan. 63 Katsastustoiminnassa luontaiset taloudelliset intressit voivat puoltaa sääntelyn noudattamista jättämistä, mikä perustelee vastakkaisten kannustimien luomista. Tällä hetkellä viranomaisen keinovalikoimaa voidaan pitää turhan suppeana erityisesti ankarampien rangaistusten osalta rahallisten sanktioiden puuttumisesta johtuen. Sääntelykeinojen keskinäiseen paremmuuteen vaikuttaa erityisesti se, kuinka todennäköisiä valvontahavainnot ovat. Valvontahavaintojen harvinaisuus voi puoltaa jälkikäteistä valvontaa. Jos kaikki tai valtaosa toiminnanharjoittajista noudattaa joka tapauksessa asetettuja velvoitteita, aiheuttaa ennakollinen valvonta vain turhia kustannuksia ja riskiperustaisella jälkikäteisvalvonnalla voidaan päästä yhtä hyvään lopputulokseen alhaisemmin kustannuksin. Merkitystä on myös sillä, miten viranomaisten ja yksityisten tietämys toiminnan laadusta jakaantuu. Jos julkisvallalla on selvä informaatioetu puolellaan, on parempi operoida hallinnollisella ennakkovalvonnalla kuin jättää asia yksityisten henkilöiden nostamien vahingonkorvauskanteiden varaan 64. Merkityksellistä on myös yritysten taloudellisilla edellytyksillä, sillä jälkikäteisvalvonta voi olla tehotonta epätarkoituksenmukaista, jos yritys osoittautuu maksukyvyttömäksi. Katsastustoiminnan osalta tätä ongelmaa on ratkaistu edellyttämällä yrityksiltä vastuuvakuutusta, jonka vakuutusmäärän arvioidaan katsastustoiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävän katsastustoiminnasta ajoneuvoille mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen korvaamiseen (toimilupalain 7.1,12 ). Jälkikäteisvalvonta voi olla tehotonta myös siitä syystä, että kuluttajat eivät havaitse palvelussa esiintyviä vikoja tai eivät piittaa niistä. Jälkikäteisvalvontaa jää tällöin täysin viranomaisten harteille. Tämänkin ongelman voidaan arvioida realisoituvan katsastustoiminnassa Keinänen 2016, s Mukailtu Keinäsen (2016, s. 81) taulukosta. 64 Määttä 2009, s Ks. tämän muistion alajakso

27 27(52) Ennakkovalvonnan osalta ongelmaksi voi muodostua alalle tulon esteiden synnyttämät kielteiset vaikutukset markkinoiden toimivuuteen. Korkeat alalle tulon esteet vähentävät kilpailua, mikä puolestaan voi luoda yrityksille markkinavoimaa, vähentää palvelujen tarjontaa ja nostaa hintoja. Vähäinen kilpailu markkinoilla saattaa johtaa myös dynaamisen tehokkuuden heikkenemiseen. Merkitystä tämän suhteen on sillä, kuinka korkean kynnyksen ennakollinen valvonta muodosta markkinoille tulolle. Ilmoitusmenettelyä voidaan pitää ennakkovalvontakeinoista kevyimpänä ja tarveharkintaista lupaa raskaimpana. Katsastustoiminnassa käytössä on näiden väliin sijoittuva oikeusharkintaan perustuva toimilupa. Toimilupaa merkittävämmän alalle tulon kynnyksen muodostaa kuitenkin siihen sidotut tila- ja laitevaatimukset. Valvonnan vaikuttavuuden ja ennakollisen valvonnan dynaamisten vaikutusten kvantitaviinen arviointi on haasteellista. Tällä hetkellä ei ole riittävää informaatiota käytössä eri valvontakeinojen dynaamisista vaikutuksista katsastusalalle ja yritysten toiminnalle, jotta niiden dynaamisia vaikutuksia voitaisiin esimerkiksi ekonometrisesti mallintaa. Staattisessa tarkastelussa sekä etukäteinen valvonta että jälkikäteinen valvonta näyttää puoltavan paikkansa katsastustoiminnan osalta. Reagoivan täytäntöönpanon toteuttamisen näkökulmasta näyttäisi tärkeältä, valvonnan keinovalikoimaa kasvatetaan nykyisestä Ennakollisen valvonta ja sen kehittäminen Katsastustoiminnan laadussa isoin rooli on katsastustoimipaikan omalla toiminnalla. Tätä roolia on pyritty korostamaan asettamalla toimiluvan saannin ehdoksi standardin ISO 9001:2008 tai tätä uudemman standardin mukainen laatujärjestelmä. Laatujärjestelmän on oltava sertifioitu riippumattoman sertifiointilaitoksen toimesta. Osana sertifiointia tarkastetaan laatujärjestelmän toiminnan laatuun liittyvät prosessien lisäksi myös toimipaikan tilat ja laitteet. Tilojen ja laitteiden osalta tarkastus on osin päällekkäinen Liikenteen turvallisuusviraston tekemän aloitustarkastuksen kanssa. Jotta laatujärjestelmässä huomioitaisiin riittävällä tavalla katsastusten suorittamisen laatu, liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella on asetettu tarkempia vaatimuksia toimipaikan niin sanotulle omavalvonnalle. Asetuksella on edellytetty mm. että toimipaikalla seurataan laatua Liikenteen turvallisuusviraston asettamien yhteisten mittareiden kautta, sisäisten auditointien ja johdon katselmusten avulla. Edellä mainittu omavalvontatoiminta on ollut käytössä vasta vajaat kolme vuotta, eikä sen toimivuutta ole perusteellisesti selvitetty, joten toiminnasta ei voida tehdä vielä kestäviä johtopäätöksiä. Liikenteen turvallisuusviraston tekemän valvonnan yhteydessä on kuitenkin havaittu merkkejä siitä että toiminta ei välttämättä ole aina keskittynyt katsastuksen toiminnallisen laadun kannalta kaikista olennaisimpiin seikkoihin. Aiemmin toimilupavaatimusten puolella kuvattu organisaatiokohtainen lupa saattaisi parantaa omavalvonnan toimintaa, kun vaatimus kohdistuisi selkeämmin organisaatiotasolle, josta omavalvontaa voitaisiin ohjata paremmin riskiperustaisesti. Tällä ei olisi kuitenkaan vaikutusta pieniin yrityksiin, joiden kohdalla omavalvonnan suorittaminen aiheuttaa eniten rasitetta toiminnalle.

28 28(52) Yksittäishyväksyntätoiminnassa edellytetään samoin laatujärjestelmää, mutta järjestelmän on oltava standardissa ISO 17020:2012 kuvatun mukainen. Yksittäishyväksyntätoiminnan edellytyksenä ei ole että toiminta on täysin standardin mukaista, standardissa kuvatun mukainen laatujärjestelmä riittää. Tätä koskevan arvioinnin voi tehdä Suomessa vain akkreditointielin FINAS. Akkreditointielimen näkökulmasta vain yhden osan arviointi ei ole välttämättä täysin tarkoituksenmukaista, mutta toimijan näkökulmasta koko standardin vaatimusten täyttyminen ja siihen liittyvä arviointi olisi raskaampi vaatimus. Ruotsissa katsastustoiminnan harjoittajilta edellytetään akkreditointia, jonka myöntää Ruotsissa kansallinen akkreditointielin SWEDAC. EA (European co-operation for Accreditation) on julkaissut akkreditointielimille ohjeet standardin soveltamiseksi katsastustoiminnan arvioinnissa 66. Ennakollisen laadunvarmistuksen osana toimii myös Trafin toimilupakäsittely ja sen yhteydessä tehtävät tarkastukset, joilla pyritään varmistamaan etukäteen että toimipaikalla on edellytykset suorittaa katsastuksia säädöksissä edellytetyllä tavalla. Vaatimuksiin kuuluu mm. hakijan luotettavuusvaatimukset, toimitiloja koskevat vaatimukset ja vaatimus edellä mainitusta laatujärjestelmästä Jälkikäteinen valvonta ja sen kehittäminen Hallintopäätösten täytäntöönpanossa voi olla kyse oikeuden perustavasta tai etua suovasta taikka velvoittavasta päätöksestä. Velvoittavien hallintopäätösten täytäntöönpanossa vapaaehtoisen suorituksen mahdollisuus on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti aina ensisijainen verrattuna pakottamiseen 67. Pakon uhkaa käyttämällä viranomainen pyrkii siihen, että asianomainen henkilö täyttää velvollisuutensa. Oikeusjärjestyksen voimassaolo on pitkälle sidoksissa viranomaisille uskotun täytäntöönpanon tehoon. Hallintopakko eri muodoissaan on oikeudellisten sanktioiden keskeinen osa. Hallintopakkokeinot jaotellaan välillisiin ja välittömiin sen mukaan, kuinka välittömällä tavalla hallintopakko kohdistuu velvoitettuun. Välillisillä hallintopakkokeinoilla pyritään siihen, että asianosainen itse täyttää laiminlyömänsä velvoitteen ja hallinnollisen pakon käytöllä ensisijaisesti vain uhataan. Lisäksi pakkokeinot eroavat toisistaan niiden rankaisevuusasteen suhteen. Hallintolain (434/2003) 67 :n mukaan viranomainen voi tehostaa antamaansa kieltoa, velvoitetta tai vaatimusta uhkasakolla, teettämisuhalla taikka keskeyttämisuhalla tai muulla hallinnollisella seuraamuksella siten kuin erikseen säädetään. Toimilupalaissa on säädetty toiminnan kieltämisen uhasta (toimilupalain ) sekä uhkasakon asettamisesta (toimilupalain 50 ). Täytäntöönpanoon liittyvät tehosteet eivät yleensä ole rangaistusluonteisia. Toimivaltaisen viranomaisen on harkittava kussakin tilanteessa, onko tehosteen käyttäminen aiheellista ja tarpeellista. Viranomainen valitsee käytettävissä olevista tehosteista soveliaimman. Samalla kertaa ei voida käyttää kuin yhtä tehostetta. Erityislakien mukaan uhkasakko ja teettämisuhka ovat usein vaihtoehtoisia, jolloin tehoste voidaan vaihtaa toiseen menettelyn kuluessa. 66 EA-5/02 - EA Guidance on the Application of ISO/IEC in Periodic Inspection of the Roadworthiness of Motor Vehicles and their Trailers 67 Kulla 2015, kohdassa Täytäntöönpanokeinot.

29 29(52) Toimilupalain 50 :n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voi asettaa uhkasakon, jos katsastusluvan haltija laiminlyö väliaikaisen kiellon katsastustoiminnan harjoittamiseen ja katsastaja katsastusten suorittamiseen. Uhkasakolla voidaan tehostaa myös kieltoa käyttää ajoneuvoliikennerekisteriä. Hallinnolliset seuraamusmaksut. Lakiin perustuvan julkisoikeudellisen velvollisuuden rikkomisen tai laiminlyönnin seuraamukseksi on useissa tilanteissa säädetty luonnolliselle tai oikeushenkilölle valituskelpoisella hallintopäätöksellä määrättävä taloudellinen seuraamus eli sakko tai seuraamusmaksu. Se eroaa tavallisesta hallinnollisesta maksusta rangaistusluonteisuutensa vuoksi. 68 Hallinnollisten sanktioiden tarkoitus on aikaansaada pelotevaikutus ja lisätä sääntöjen noudattamista. 69 Hallinnollisia seuraamuksia on alettu ottaa käyttöön aikaisempaa yleisemmin ja tämä kehityssuunta näkyy erityisesti Euroopan unionin lainsäädännössä. Suomessa hallinnollisten seuraamusmaksujen ja muiden hallinnollisten sanktioiden käyttöala on kuitenkin vielä kapea verrattuna esimerkiksi Ruotsiin ja Saksaan. Suomessa ei ole yhtenäistä periaatteita tai sääntelyä hallinnollisten sanktioiden käytöstä. Hallinnollisista maksuseuraamuksista on ajan mittaan säädetty yksittäisten, yhteiskunnalle haitallisten ilmiöiden torjuntaa ajatellen, pääosin rikosoikeudellisen rangaistuksen ja prosessin vaihtoehdoiksi. 70 Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että lainvastaisesta teosta määrättävä maksu ei ole perustuslain 81 :n mukainen vero tai maksu vaan rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus. 71 Valiokunnan tulkintakäytännön mukaan hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä, joten sen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 :n 3 momentissa edellytetyllä tavalla lailla. 72 Valiokunta on asiallisesti rinnastanut tällaiset seuraamukset rikosoikeudellisiin seuraamuksiin ja tällöin sääntelyä on arvioitava perustuslain 8 :n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimuksen mukaisesti. Sääntelyn tulee olla täsmällistä ja hyväksyttävää, seuraamuksen tulee olla oikeassa suhteessa tekoon ja järjestelmän tulee kokonaisuudessaan täyttää suhteellisuuden vaatimukset. 73 Perusoikeusrajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. 74 Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain 21 :ään sisältyvän syyttömyysolettaman kannalta ongelmallisena ehdotusta siitä, että hallinnollinen sanktio tai seuraamusmaksu perustuisi ankaraan (tahallisuudesta ja tuottamuksesta riippumattomaan) vastuuseen. 75 Sanktiota määrättäessä on huomioitava myös kaksinkertaisen rankaisemisen kielto (ne bis in idem) Kulla 2015, kohdassa Hallinnollinen seuraamusmaksu ja muut hallinnolliset sanktiot 69 Ks. esim. Kiiski 2011, s Kiiski 2011, s Ks. esim. PeVL 61/2014 vp, s. 2/I, PeVL 9/2012 vp, s. 2 ja PeVL 55/2005 vp, s. 2/I. 72 Ks. esim. PeVL 9/2012 vp, s. 2, PeVL 55/2005 vp, s. 2/I. 73 Ks. PeVL 61/2014 vp, s. 2/II. 74 Ks. PeVL 56/2014 vp, s Ks. PeVL 57/2010 vp, s Mäenpää 2003, s. 426.

30 30(52) Rangaistusluonteisista hallinnollisista seuraamuksista säätämisellä on tavoiteltu kontrollin nopeutta ja yksinkertaisuutta. 77 Hallinnollinen maksu on yleensä seuraamuksena teoista, jotka ovat rikosoikeudellisesti vakavia vähäisempiä, joihin kohdistuva rikosprosessuaalinen tutkimusintressi on pienehkö ja joissa tahallisuuden ja tuottamuksellisuuden selvittäminen ei ole oikeussuojasyistä keskeistä. 78 Hallinnollinen seuraamusjärjestelmä on käytössä tyypillisesti erilaisten massarikkeissä, esimerkkinä pysäköintivirhemaksut ja joukkoliikenteen tarkastusmaksut. Yhtenä tavoitteena on ollut myös eräänlainen sanktioinnin porrastaminen, jolloin kaikista vähäisimmistä rikkomuksista ei tarvitse rangaista kaikista järeimmällä yhteiskunnan käytössä olevalla sanktiolla (rikosoikeudellisella rangaistuksella). 79 Hallinnollisen maksujärjestelmän tarpeellisuutta on perusteltu myös rikosoikeudellisen järjestelmän tehottomuudella kansainvälisessä alusliikenteessä 80 ja kilpailurikkomusasioissa 81. Hallinnollinen sanktio on katsottu uhkasakkoa tarkoituksenmukaisemmaksi tilanteissa, jossa laiminlyönnin jälkikäteinen korjaaminen on ongelmallista. 82 Hallinnollisten seuraamusten käyttöä on myös pyritty lisäämään aloilla, joilla harmaa talous on laajaa. 83 Oikeusministeriö on asettanut työryhmän valmistelemaan rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia koskevaa yleistä lainsäädäntöä. Työryhmän tehtävänä on arvioida rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia koskevan yleisen lainsäädännön tarve ja valmistella asianomaisen lainsäädännön toteuttamiseksi tarpeelliset säännösehdotukset. Työryhmä keskittyy erityisesti seuraamuksen määräämiseen ja täytäntöönpanon perusteisiin sekä oikeusturvakysymyksiin. Lisäksi tarkoitus on aikaansaada yhtenäiset sääntelyperiaatteet hallinnollisten seuraamusten käyttöalalle. 84 Hallinnollinen seuraamusmaksu voisi soveltua tehosteeksi erityisesti niissä tilanteissa, kun katsastustoiminnassa havaitaan yksittäisiä virheitä, joiden jälkikäteinen korjaaminen ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaisuutta. Sen sijaan tilanteissa, joissa toiminnan laatua voidaan pitää yleisesti heikkolaatuisena, ei hallinnollinen seuraamusmaksu ole välttämättä tarkoituksenmukainen sanktiokeino. Uusien hallinnollisten seuraamusmaksujen käyttöönottoon tulee suhtautua varauksella tilanteessa, jossa asiaan liittyviä yleisiä periaatteita ja lainsäädäntöä ollaan valmistelemassa. Uhkasakko. Viranomainen voi tehostaa antamaansa kieltoa, velvoitetta tai vaatimusta uhkasakolla, jos toimivallasta siihen säädetään laissa. Uhkasakko eroaa hallinnollisista sanktioista rangaistusluonteensa osalta. Uhkasakko ja muut täytäntöönpanon tehosteet eivät yleensä ole rangaistuksen luontei- 77 Kiiski 2011, s Kulla 2015, kohdassa Hallinnollinen seuraamusmaksu ja muut hallinnolliset sanktiot. 79 Tolvanen Lakimies 2002, s Ongelmaksi koettiin myös syytteen nostamiseksi vaadittavan näytön hankkiminen ja seuraamuksen täytäntöönpano. Syynä oli erityisesti liikenteen kansainvälinen luonne. Objektiiviseen vastuuseen perustuva seuraamus koettiin yksinkertaisemmaksi ja tehokkaammaksi. Ks. HE 77/2005 vp. s Tuomioistuimissa käsitellyt harvat kilpailunrajoitusrikokset olivat johtaneet vain lieviin sakkorangaistuksiin ja tällä ei katsottu olevan riittävää yleisestävää vaikutusta. Ks. HE 162/1991 vp. s Aluehallintovirasto voi määrätä laiminlyöntimaksun, jos tilaaja on laiminlyönyt selvitysvelvollisuutensa tai jos tilaaja on tehnyt sopimuksen liiketoimintakiellosta annetun lain (1059/1989) mukaiseen liiketoimintakieltoon määrätyn elinkeinonharjoittajan tai yrityksen vastuuhenkilön kanssa. Kyseinen laiminlyöntimaksu on otettu uhkasakon korvaavaksi menettelyksi. Sääntelymallin valintaa perusteltiin sillä, että uhkasakkoa ei pidetty hankintatoiminnan valvonnassa tarkoituksenmukaisena ja riittävän tehokkaana seuraamuksena, sillä selvitysvelvollisuuden laiminlyöntiä ei voi jälkikäteen korjata tai kieltää puuttumatta sopimisoikeuteen. Ks. HE 114/2006 vp. s OM 7/41/ OM 7/41/2017

31 31(52) sia, koska niiden tarkoitus pakkokeinoina on ainoastaan edistää päätösten täytäntöönpanoa. 85 Uhkasakko on ollut tyypillisesti käytössä perinteisen valvovan hallinnon aloilla, kuten rakennusvalvonnassa ja työturvallisuusmääräysten valvonnassa sekä viime vuosina lisääntyvissä määrin ympäristönsuojeluun liittyvissä asioissa. Toisin kuin hallinnollisten maksuseuraamusten osalta, uhkasakosta on säädetty yhtenäiset menettelyperiaatteet. 86 Välillisen hallintopakkokeinon yleislakina toimii uhkasakkolaki (1113/1990), jossa säädetään tehosteen asettamisesta ja täytäntöönpanosta. Se sisältää säännökset uhkasakon asettamisesta ja tuomitsemisesta samoin kuin teettämis- ja keskeyttämisuhan asettamisesta ja niiden määräämisestä pantaviksi täytäntöön. Viranomainen asettaa uhkasakon määräämällä päävelvoitteen asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla (uhkasakkolain 6.1 ). Kunkin päävelvoitteen tehostamiseksi on asetettava eri uhkasakko (uhkasakkolain 6.1 ). Päävelvoitteet ovat toisiinsa nähden erillisiä velvoitteita. Asettamispäätöksestä pitää käydä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja päävelvoitteen täyttämiseksi asetetaan selvä määräaika (uhkasakkolain 6.3 ). Kertauhkasakko asetetaan määrältään kiinteänä ja juoksevassa uhkasakossa sakon suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan (uhkasakkolain 6.2 ). Laissa ei säädetä, mikä viranomainen uhkan asettaa, joten siitä on aina säädettävä erityislaissa. Uhkasakkolain 7 :n mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa asetettua velvoitetta. Velvoite voidaan kohdistaa yhteisöön, säätiöön, näiden päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäseneen tai toimitusjohtajaan, valtioon tai sen viranomaiseen. Viranomaisen on harkittava asetettavan uhkasakon suuruus pitäen silmällä tavoitetta eli päävelvoitteen täyttämistä. Uhkasakon suuruus on asetettava siten, että sen voidaan olettaa johtavan päävelvoitteen täyttämiseen. 87 Uhkasakolle ei ole yleensä säädetty ylärajaa. 88 Määrää harkittaessa huomiota on kiinnitettävä laissa ilmaistun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti etenkin päävelvoitteen laatuun ja laajuuteen 89 sekä velvoitetun maksukykyyn (uhkasakkolain 8 ). Myös muut asiaan vaikuttavat seikat olisi pyrittävä ottamaan huomioon. Muita asiaan vaikuttavia seikkoja voivat olla esimerkiksi velvoitetun osoittama vastustus ja asian riidattomuus. 90 Toimilupalain 50 :n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voi asettaa uhkasakon, jos katsastusluvan haltija laiminlyö väliaikaisen kiellon katsastustoiminnan harjoittamiseen ja katsastaja katsastusten suorittamiseen. Uhkasakolla voidaan tehostaa myös kieltoa käyttää ajoneuvoliikennerekisteriä. Uhkasakon asettamismahdollisuudella on haluttu edistää katsastusyrityksen ja lupaviranomaisen yhteistyö- 85 Kulla Uhkasakkolain säätämisen tavoitteena oli juurikin yhtenäisten menettelyperiaatteiden luominen ja prosessuaalisen tehokkuuden lisääminen. Ks. HE 63/1990 vp, s HE 63/1990 vp, s Kulla Tällä tarkoitetaan velvoitteen täyttämiseen liittyvää julkisen edun tärkeyttä ja kiireellisyyttä sekä vaadittavien toimien laajuutta ja kalleutta. Jos velvoite edellyttää esimerkiksi kalliita muutostöitä, niin liian pieni velvoite voi houkuttaa velvoitteen noudattamatta jättämiseen. Ks. HE 63/1990 vp, s HE 63/1990 vp, s. 13.

32 32(52) tä erityisesti toimiluvan peruuttamiseen liittyvissä tilanteissa 91. Katsastustoiminnan olennaisten puutteiden tai väärinkäytösten osalta uhkasakon käyttö on kuitenkin rajoitettu toimilupalaissa tarkoitetun kiellon tai rajoituksen noudattamisen tehosteeksi. Sitä ei siis voi asettaa ilman samanaikaisesti asetettavaa väliaikaista toiminta- tai katsastuskieltoa. Uhkasakon käyttöalaa voitaisiin harkita laajennettavaksi säätämällä velvoitteesta toiminnan laadun parantamiseksi, jonka tehosteeksi asetettaisiin uhkasakko. Teettämisuhka, keskeyttämisuhka sekä toiminnan kieltämisen uhka. Teettämis- ja keskeyttämisuhasta säädetään uhkasakkolain 14 :ssä. Teettämisuhka asetetaan määräämällä velvoite noudatettavaksi uhalla, että tekemättä jätetty työ tehdään laiminlyöjän kustannuksella. Keskeyttämisuhka asetetaan määräämällä päävelvoite noudatettavaksi uhalla, että työnteko tai muu toiminta keskeytetään taikka laitteen tai muun esineen käyttö estetään. Katsastusten osalta keskeyttämisuhasta on säädetty toimilupalain :ssä. Toimilupalain 43 :n mukaan Liikenteen turvallisuusviraston on peruutettava katsastuslupa kokonaan tai määräajaksi muun muassa siitä syystä, jos katsastusluvan haltija ei enää täytä katsastusluvan myöntämisen edellytyksiä ja katsastustoimipaikalla katsastuksia suorittava henkilöstö ei täytä säädettyjä ammattitaito- tai luotettavuusvaatimuksia. Luvan voi peruuttaa myös, jos - katsastuksessa on hyväksytty liikenteessä käytettäviksi ajoneuvoja, jotka eivät ilmeisen selvästi ole olleet säännösten ja määräysten mukaisia, - katsastuksessa on hylätty ajoneuvoja, joiden kaikkia ilmeisiä vikoja tai puutteita ei ole huomioitu - katsastuksessa on tarpeettomasti edellytetty korjattavaksi ajoneuvojen vikoja tai puutteita - katsastuksissa havaittujen vikojen tai puutteiden määrä taikka katsastuksessa ensimmäisellä kerralla hylättyjen ajoneuvojen suhteellinen osuus perusteettomasti poikkeaa merkittävästi toimipaikalla katsastajakohtaisesti tai yleisestä valtakunnallisesta tasosta taikka toimipaikalle katsastukseen esitettyjen ajoneuvojen tosiasiallisesta kunnosta - katsastuksessa on laiminlyöty ajoneuvojen verotukseen liittyvää valvontaa tai muutoin jätetty suorittamatta tehtävä, joka on erikseen säädetty suoritettavaksi katsastuksen yhteydessä - toiminnassa on rikottu tasapuolisuusvaatimusta tai muuta toimilupalaissa tai sen nojalla säädettyä vaatimusta Liikenteen turvallisuusviraston on kuitenkin annettava katsastusluvan peruuttamisen sijasta huomautus ja tarvittaessa kirjallinen varoitus, jos luvan peruuttaminen olisi kohtuutonta. Jos katsastusluvan peruuttamisen taikka varoituksen tai huomautuksen antamisen peruste on sellainen, että se voidaan korjata, viraston on ennen luvan peruuttamista taikka varoituksen tai huomautuksen antamista annettava luvanhaltijalle mahdollisuus määräajassa korjata puute tai laiminlyönti. Liikenteen turvallisuusvirasto on laatinut vuonna 2017 periaatteet toimilupalaissa säädettyjen sanktioiden käytöstä. Määräaikaiskatsastustoiminnan sanktioinnin periaatteissa otetaan huomioon valvon- 91 Uhkasakolla on ajateltu voitavan varmistaa, että viranomainen saa katsastusta koskevat asiakirjat asianmukaisesti haltuunsa, jos katsastusluvan haltija on haluton yhteistyöhön katsastustoiminnan päättyessä esimerkiksi toimiluvan peruuttamisen vuoksi. HE 113/1998 vp, s

33 33(52) nassa tehtyjen havaintojen vakavuus, määrä ja toistuvuus sekä katsastustoimipaikalle tai katsastajalle aikaisemmin annetut sanktiot. Myös katsastustoimipaikan suorituskykyarvosana voi vaikuttaa sanktioiden antamiseen tai ankaruuteen. Periaatteiden mukaan toimilupa peruutetaan määräajaksi, jos toimipaikalle on jo annettu huomautus tai varoitus ja se huomautuksen tai varoituksen antamista seuraavan 24 kuukauden aikana syyllistyy sellaiseen poikkeamaan, josta normaalisti annettaisiin huomautus tai varoitus. Myös erikoiskatsastustoiminnan sanktioinnin periaatteiden mukaan toimilupa perutaan määräajaksi tai kokonaan, jos aikaisemmin on jo annettu varoitus ja valvonnassa havaittujen selkeiden virheiden osuus on tästä huolimatta merkittävästi yleistä tasoa korkeampi. Toiminnan kieltäminen sekä huomautuksen ja varoituksen antaminen on vastaavilla perusteilla mahdollista myös yksittäisen katsastajan osalta (toimilupalain 44 ). Liikenteen turvallisuusvirasto voi kieltää toiminnan myös väliaikaisesti ennen hallintopäätöksen täytäntöönpanoa (toimilupalain 45 ). Jos katsastustoiminnassa käytettävä toimitila tai laite ei sille asetettuja vaatimuksia, Liikenteen turvallisuusvirasto voi kieltää sen käytön tai rajoittaa sitä (toimilupalain 46 ). Toimilupalain 43.4 ja 44.2 :n mukaiset huomautukset ja varoitukset voidaan luokitella rangaistusluonteisiin hallinnollisiin seuraamuksiin. 92 Varoitus ja huomautus ovat usein käytettävissä maksuseuraamuksen sijaan, esimerkiksi pakotteena ennen varsinaisen taloudellisen sanktion määräämistä. 93 Mahdollisuutta keskeyttää katsastustoiminta, jossa on havaittu puutteellisuuksia, on aikanaan perusteltu liikenneturvallisuuteen kytkeytyvällä yhteiskunnallisella merkityksellä. Kumotun ajoneuvojen katsastusluvista annettua lakia (1099/1998) koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi toiminta olisi voitava keskeyttää nopeasti ja jopa ilman riidatonta näyttöä. Tuolloin katsottiin, ettei katsastustoiminnassa ole käytössä sellaisia koneita, joiden käyttö olisi pakkokeinoin syytä estää, mutta jotkin tilat voisivat olla katsastustoimintaan soveltumattomia, jonka käytön kieltoa voisi olla perusteltua tehostaa sakon uhalla. 94 Sittemmin toimilupalain 46 :ssä on säädetty myös mahdollisuudesta kieltää katsastustoiminnassa käytettävien laitteiden käyttö. Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, ettei viranomaiselle lähtökohtaisesti kuuluvien hallintotehtävien hoitaminen kuulu perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden piiriin 95, mutta on kuitenkin pitänyt viranomaisorganisaatioon kuulumattoman yksityisen toimijan oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömänä, että luvan tai hyväksynnän peruuttamismahdollisuus sidotaan vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että yksityiselle toimijalle annetut huomautukset ja varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen. 96 Valvontakeinojen lisääminen. Ajoneuvojen katsastustoiminnasta annetun lain valvontaa koskevan 37 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että niin sanottu testiautotoiminta on havaittu tehok- 92 Ks. luokittelusta esim. Kiiski 2011, s Kiiski 2011, s HE 113/1998 vp, s PeVL 23/2013 vp, s. 3/II ja PeVL 20/2006 vp, s. 3/I. 96 PeVL 23/2013 vp, s. 3 4 ja PeVL 20/2006 vp, s. 3/I.

34 34(52) kaaksi määräaikaiskatsastusten valvontavälineeksi. 97 Testiautoon tehdään tietyt viat ja sitä käytetään useilla katsastustoimipaikoilla katsastuksessa. Testiauton tehokas käyttö katsastuksen valvonnassa edellyttää, etteivät katsastustoimipaikat tunnista testiautoa. Tämän takia Liikenteen turvallisuusviraston on manipuloitava auton rekisteritietoja. Ajoneuvoliikennerekisteriin testiautolle merkitään vääriä omistaja- ja osoitetietoja sen mukaan, millä paikkakunnalla testiautoa käytetään. Myös ajoneuvon rekisteritunnus ja -kilvet vaihdetaan useasti yhden testiautokierroksen aikana ja jokaisen suoritetun katsastuksen jälkeen rekisteristä poistetaan kyseistä katsastusta koskevat tiedot. Testiautokierroksen jälkeen rekisteritiedot palautetaan sellaisiksi kuin ne olivat ennen kierroksen aloittamista. Ajoneuvojen katsastustoiminnasta annetussa laissa ei ole säännöksiä testiautojen käytöstä ja viraston oikeudesta muokata ajoneuvon rekisteritietoja testiautokierroksen aikana. Oikeustilan selkiyttämiseksi katsastustoiminnan valvonnassa käytettävän testiautotoiminnan säädöspohjaa olisi syytä tarkastella. 3.3 Koulutus, ohjeistus ja neuvonta Katsastusten suorittaminen edellyttää toimintaan soveltuvien tilojen ja laitteiden lisäksi ammattitaitoista henkilökuntaa. Tämän varmistamiseksi katsastajalta vaaditaan ammattitaidon osoituksena riittävää peruskoulutusta, sekä katsastustoimintaan suunniteltua jatkokoulutusta. Lisäksi edellytetään alalle soveltuvaa ajoneuvojen korjaamokokemusta ja vastaavaa kokemusta. Sääntely on tähän saakka ollut puhtaasti kansallista, mutta tämän hankkeen ensimmäisessä vaiheessa käsittelyssä ollut uusi katsastusdirektiivi sisältää vähimmäisvaatimukset joita katsastajien koulutukseen on sovellettava tehdyssä muutoksessa katsastajan peruskoulutusvaatimuksia muutettiin. Aiemmin katsastajalta vaadittiin vähintään teknikkotason koulutusta, mikä käytännössä tarkoitti uusille katsastajille insinöörin (AMK) koulutusta, sillä teknikoiden koulutus oli päättynyt jo vuonna Tämän kehityksen vuoksi työvoiman saatavuus alalle oli heikentynyt, joten vaatimuksia muutettiin siten, että ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998) tarkoitetut alalle soveltuvat erikoisammattitutkinnot ja ammattitutkinnot täyttävät peruskoulutusvaatimuksen. Jatkokoulutus koostuu määräaikaiskatsastuskoulutuksesta ja siihen liittyvästä harjoittelusta, erikoiskoulutuksesta sekä määräajoin toistuvasta täydennyskoulutuksesta. Koulutuspalveluiden tarjoaminen vaatii Liikenteen turvallisuusviraston myöntämän toimiluvan. Yksittäishyväksyntätoiminnassa ei ole täysin vastaavaa rakennetta, esimerkiksi yksittäishyväksyjien koulutuksen antaminen ei edellytä lupaa. Katsastustoiminnan yhdenmukaisen laadun turvaamiseksi Liikenteen turvallisuusvirasto antaa ohjeita ja tiedotteita katsastustoimintaa koskien, sekä suorittaa katsastustoimipaikkojen neuvontaa sähköpostitse ja puhelimitse. Liikenteen turvallisuusviraston ohjeet eivät ole luonteeltaan sitovia, mutta niillä annetaan viraston tulkinta katsastustoiminnassa sovellettavista säädöksistä ja määräyksistä, ja pyritään vähentämään alueellisia tai paikallisia eroja katsastustoiminnassa. Ohjeiden antamisen toimivalta perustuu viraston toimintaan katsastustoimintaa valvovana viranomaisena. Vastuu säädösten seu- 97 HE 17/2013 vp, s. 56.

35 35(52) rannasta kuuluu kuitenkin katsastajalle ja toimiluvan haltijalle, joiden on oltava selvillä toimintaa koskevista säännöksistä. 3.4 Johtopäätökset ja muutosehdotukset Yllä esitetyn perusteella voidaan tehdä seuraavat johtopäätökset: - Nykyinen laadunvalvonta ei täytä kaikilta osin sille asetettuja tavoitteita, jonka osasyynä on nykyisten sanktiointikeinojen vähäinen vaikuttavuus. Mahdollisena uutena sanktiokeinona on tunnistettu hallinnollinen maksu. Lisäksi uhkasakon asettamisen käyttöalaa voitaisiin laajentaa. Myös uusia valvontakeinoja on syytä harkita. - Koulutusvaatimusten vaikutuksesta katsastustoiminnan laatuun ja ammattitaitoisen henkilökunnan saatavuuteen ei ole vielä riittävästi tietoa mahdollisten muutostarpeiden arvioimiseksi. Liikenne- ja viestintäministeriö on tunnistanut seuraavia kysymyksiä, joista kaivataan sidosryhmiltä lisätietoa ja näkemyksiä päätöksenteon tueksi ja pyytää lausunnonantajilta kommentteja erityisesti seuraavissa kysymyksissä: - Antaako tämänhetkinen laadunvalvonta ja sen yhteydessä havaitut epäkohdat realistisen kuvan katsastustoiminnan laadun nykytilasta? Havaitaanko valvonnassa riittävästi katsastustoiminnan epäkohtia? - Millaisia kustannuksia nykyisestä lakisääteisistä laadunvarmistuskeinoista (esim. laatujärjestelmävaatimus, omavalvonta, Liikenteen turvallisuusviraston jälkikäteisvalvonta) aiheutuu? - Kohteleeko nykyinen sanktiointijärjestelmä toimijoita tasapuolisesti? - Ovatko nykyiset omavalvontaa koskevat vaatimukset toimivia katsastustoiminnan laadun kannalta? - Ovatko edellisen lakimuutoksen yhteydessä tehdyt muutokset peruskoulutusvaatimuksiin vaikuttaneet toivotulla tavalla? - Ovatko nykyiset koulutusvaatimukset toimivia katsastustoiminnan laadun näkökulmasta? - Olisiko yksittäishyväksyjille syytä harkita vastaavaa koulutusrakennetta kuin katsastajille? Liikenne- ja viestintäministeriö katsoo, että katsastusten toimilupia koskevissa asioissa voitaisiin harkita ainakin seuraavia muutoksia: Muutosehdotus 1A: Säädetään velvoitteesta parantaa toiminnan laatua, jonka tehosteeksi voitaisiin asettaa uhkasakko Muutosehdotus 1B: Otetaan käyttöön hallinnollinen maksu valvonnan tehosteeksi Muutosehdotus 2: Selvennetään katsastustoiminnan valvonnassa käytettävän testiautotoiminnan säädöspohjaa Muutosehdotus 3: Luovutaan erillisistä aloitustarkastuksista, koska toimitilojen ja laitteiden tarkastukset sisältyvät jo osaksi sertifiointia.

36 36(52) 4 Katsastettavat ajoneuvoluokat 4.1 Nykytila Katsastusvelvollisuuden alaiset ajoneuvoluokat EU:n katsastusdirektiiviä sovelletaan ajoneuvoihin, joiden rakenteellinen nopeus on yli 25 kilometriä tunnissa ja jotka kuuluvat M-, N-, O 3 - tai O 4 -ajoneuvoluokkiin, ajoneuvoluokkiin L3e, L4e, L5e ja L7e, joissa moottorin sylinteritilavuus on yli 125 cm 3, sekä pääasiassa yleisillä teillä käytettäviin T5-luokan traktoreihin, joiden suurin rakenteellinen nopeus on yli 40 kilometriä tunnissa. Direktiivi ei siis edellytä O2-luokan perävaunujen tai L6e-luokan kevyiden nelipyörien katsastamista. Lisäksi jäsenvaltiot voivat vapauttaa katsastusvelvollisuudesta eräitä ajoneuvoja. Tällaisia ovat esimerkiksi ajoneuvot, joita ei koskaan tai juuri koskaan käytetä yleisillä teillä, kuten museoajoneuvot tai kilpa-ajoneuvot, sekä L3e-, L4e-, L5e- ja L7e-luokan ajoneuvot, joiden moottorin sylinteritilavuus on yli 125 cm3, jos jäsenvaltio on ottanut käyttöön tehokkaita vaihtoehtoisia liikenneturvallisuustoimenpiteitä. Myös pääasiassa maa-, puutarha- tai metsätaloudessa, maanviljelyssä taikka kalataloudessa käytettävät ajoneuvot voidaan vapauttaa katsastusvelvollisuudesta. Suomi voisi siis halutessaan luopua O2-luokan perävaunujen, L6e-luokan kevyiden nelipyörien sekä L7e-luokan raskaiden nelipyörien katsastuksista. Myös museoajoneuvojen katsastuksiin voitaisiin myöntää poikkeuksia. Täten näiden ajoneuvoluokkien katsastusten hyötyjä ja haittoja on syytä arvioida. Jos katsastusten myötä koituvat hyödyt ovat pienemmät kuin niistä koituvat kustannukset, on katsastusvelvollisuudesta syytä luopua. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa tarkasteltiin määräaikaiskatsastusten katsastusaikavälejä. Tässä yhteydessä päädyttiin esittämään katsastusaikavälien harventamista yksityiseen liikenteeseen käytettävien henkilöautojen, pakettiautojen, kokonaismassaltaan enintään 3,5 tonnia painavien erikoisautojen, kevyiden nelipyörien sekä raskaiden nelipyörien osalta. Lisäksi moottoripyörien ja maatalouskäytössä olevien traktoreiden osalta päädyttiin siihen, ettei katsastusvelvollisuutta aseteta. Päätökset katsastusaikavälien harventamisesta ja siitä ettei tiettyjä ajoneuvoja katsasteta, perustuivat hyötyjen ja haittojen punnintaan. Tässä tarkastelussa kävi ilmi, ettei tiheistä katsastusaikaväleistä ja kyseisten ajoneuvoluokkien katsastamisesta ole saavutettavissa sellaisia hyötyjä liikenneturvallisuudelle tai ympäristölle, jotka perustelisivat katsastusten kansalaisille aiheuttamia kustannuksia Katsastettavien ajoneuvojen määrä O2-luokan ajoneuvo on perävaunu, jonka kokonaismassa on suurempi kuin 0,75 tonnia mutta enintään 3,5 tonnia. Tällaisessa perävaunussa tulee olla jarrut. L6e-luokan ajoneuvo eli kevyt nelipyörä on nelipyöräinen moottorikäyttöinen ajoneuvo, jonka kuormittamaton massa on enintään 350 kiloa ilman sähköajoneuvon akkujen massaa, ja jonka suurin rakenteellinen nopeus on enintään 45 kilometriä tunnissa. Muun muassa mopoautot ovat kevyitä nelipyöriä. L7e-luokan ajoneuvo eli raskas nelipyörä on nelipyöräinen moottorikäyttöinen ajoneuvo, jonka kuormittamaton massa on enintään 400 kiloa tai tavarankuljetusajoneuvon osalta enintään 550 kiloa ilman sähkö-ajoneuvon akkujen massaa ja jonka

37 37(52) moottorin suurin nettoteho on enintään 15 kilowattia. Museoautolla tarkoitetaan vähintään 30 vuotta vanhaa autoa, joka on katsastettu museoautoksi. Nykyisin Suomessa O2-luokan perävaunut tulee katsastaa kahden vuoden välein. Kevyet nelipyörät ja nelipyörät katsastetaan yhtä usein kuin henkilöautotkin, eli ensimmäinen määräaikaiskatsastus on suoritettava viimeistään kolmen vuoden kuluttua käyttöönottopäivästä, sen jälkeen viiden vuoden kuluttua käyttöönottopäivästä, ja sen jälkeen vuosittain. Katsastusaikaväli harvenee nykyisestä alkaen siten, että jatkossa ensimmäinen katsastus on suoritettava ensimmäisen kerran viimeistään neljän vuoden kuluttua ajoneuvon käyttöönottopäivästä ja sen jälkeen viimeistään kahden vuoden kuluttua edellisestä katsastuksesta, yli kymmenen vuoden kuluttua käyttöönottopäivästä kuitenkin viimeistään vuoden kuluttua edellisestä katsastuksesta. Museoautot, jotka on otettu käyttöön vuonna 1960 tai sen jälkeen, on katsastettava kahden vuoden välein kesäkuun loppuun mennessä ja tätä vanhemmat museoautot neljän vuoden välein. Vuoden 2016 lopussa kyseisiä ajoneuvoluokkia oli Suomessa liikennekäytössä noin Kyseisten ajoneuvojen määriä ja ikäjakaumia on esitetty taulukossa 2 sekä kuvassa 7. Ajoneuvoluokka Liikennekäytössä Raskaat nelipyörät (L7e) Kevyet nelipyörät (L6e) Perävaunut, joiden kokonaismassa on kg Museoautot Yhteensä Taulukko 2. Liikennekäytössä olevat raskaat nelipyörät, kevyet nelipyörät, museoautot ja perävaunut, joiden kokonaismassa on kiloa. Kuva 7. Kevyet nelipyörät ja raskaat nelipyörät jaoteltuna käyttöönottovuosien mukaan (tilanne ) Katsastusten vikatilastot

38 38(52) Vuonna 2016 katsastettujen kevyiden nelipyörien, raskaiden nelipyörien ja O2-luokan perävaunujen määrät on esitetty taulukossa 3. Museoautoja katsastettiin vuonna kappaletta, joista 811 oli otettu käyttöön ennen vuotta Ajoneuvoluokka Ajoneuvon ikä Yhteensä L6e L7e O Taulukko 3. Katsastusten määrä vuonna 2016 ajoneuvoluokittain ja ikäryhmittäin. Katsastuksessa havaitut viat luokitellaan korjauskehotukseen johtaviin vikoihin, hylkäykseen johtaviin vikoihin ja ajokieltoon johtaviin vikoihin. Samassa ajoneuvossa voi olla useita eri vikoja ja siksi vikojen määrä ei kerro sitä, kuinka suuressa osassa ajoneuvoista vikoja havaittiin tai kuinka suuri osa hylättiin katsastuksessa. Aineistosta ei myöskään selviä vikojen jakautuminen ajoneuvojen kesken, eli keskittyvätkö viat pienelle määrälle ajoneuvoja vai onko suurella osalla ajoneuvoista vikoja. Kevyiden nelipyörien katsastuksissa kirjattiin vuonna 2016 yhteensä vikahavaintoa, eli keskimäärin 2 vikahavaintoa katsastusta kohti. Jo nuoremmissa, 0 5 vuotta vanhoissa ajoneuvoissa vikoja havaittiin keskimäärin 1,6 kappaletta katsastusta kohti. Vanhimmissa, vähintään 14-vuotiaissa ajoneuvoissa vikoja havaittiin jo keskimäärin 2,8 kappaletta katsastusta kohti. Koko ajoneuvokannan osalta vioista 52 prosenttia oli korjauskehotukseen johtavia ja 48 prosenttia hylkäykseen johtavia vikoja. Tarkemmin vikahavaintojen jakautumista on esitetty kuvassa 8. Yleisin korjauskehotukseen johtava vika oli lähivalojen vika sekä koko kevyiden nelipyörien aineistossa että kaikissa tarkastelluissa kevyiden nelipyörien ikäluokissa. Yleisimpiä hylkäykseen johtavia vikoja olivat etuakseliston ja jarrujen viat.

39 39(52) Kuva 8. Katsastuksen vikahavaintojen määrä suhteessa katsastusten määrään eri-ikäisillä kevyillä nelipyörillä vuonna Raskaiden nelipyörien katsastuksissa kirjattiin vuonna 2016 yhteensä vikahavaintoa, eli keskimäärin 0,3 vikahavaintoa katsastusta kohti. Viisivuotiaissa ja sitä nuoremmissa ajoneuvoissa vikoja havaittiin keskimäärin 0,4 kappaletta katsastusta kohti. Yli 14-vuotiaissa ajoneuvoissa vikoja oli keskimäärin 0,75 kappaletta per katsastus. Keski-ikäisissä, 6 13-vuotiaissa ajoneuvoissa vikoja havaitaan keskimäärin selkeästi vähemmän kuin kaikista nuorimmissa raskaissa nelipyörissä. Vioista 52 prosenttia oli korjauskehotukseen johtavia ja 48 prosenttia hylkäykseen johtavia vikoja. Tarkemmin vikahavaintojen jakautumista on esitetty kuvassa 9. Yleisin korjauskehotukseen johtava vika oli lähivalojen vika sekä koko raskaiden nelipyörien aineistossa. Yleisimpiä hylkäykseen johtavia vikoja olivat pakokaasupäästöt, ohjausnivelten ja -tankojen viat sekä akseliston viat. Kuva 9. Katsastuksen vikahavaintojen määrä suhteessa katsastusten määrään eri-ikäisillä raskailla nelipyörillä vuonna O2-luokan perävaunujen katsastuksissa kirjattiin vuonna 2016 yhteensä vikahavaintoa, eli keskimäärin 0,5 vikahavaintoa katsastusta kohti. Vioista 49 prosenttia oli korjauskehotukseen johtavia ja 51 prosenttia hylkäykseen johtavia vikoja. Tarkemmin vikahavaintojen jakautumista on esitetty kuvassa 10. Yleisimpiä korjauskehotukseen johtavia vikoja olivat erilaiset valoviat ja yleisimpiä hylkäykseen johtavia vikoja olivat puolestaan jarruviat. Museoautojen katsastuksissa kirjattiin vuonna 2016 yhteensä vikahavaintoa, eli keskimäärin 0,4 vikahavaintoa katsastusta kohti. Ennen vuotta 1960 käyttöönotetuissa museoautoissa vikoja havaittiin keskimäärin 0,2 kappaletta ja tätä uudemmissa keskimäärin 0,4 kappaletta per katsastus. Vioista 44 prosenttia oli korjauskehotukseen johtavia ja 56 prosenttia hylkäykseen johtavia vikoja. Yleisin korjauskehotukseen johtava vika oli lähivalojen vika ja ylivoimaisesti yleisin hylkäykseen johtava vika oli käyttöjarrun vika.

40 40(52) Kuva 10. Katsastuksen vikahavaintojen määrä suhteessa katsastusten määrään eri-ikäisillä O2-luokan perävaunuilla vuonna Onnettomuustilastot Tieliikenneonnettomuuksia voidaan arvioida esimerkiksi tieliikenneonnettomuuksien tutkijalautakuntien kuolonkolariaineistojen, poliisin tietoon tulleet onnettomuudet sisältävän Liikenneviraston onnettomuusrekisterin sekä liikennevakuutuksesta korvattujen vahinkojen perusteella. Onnettomuuksia voidaan luokitella henkilövahinkoihin ja omaisuusvahinkoihin johtaneisiin onnettomuuksiin ja henkilövahingot voidaan jakaa edelleen loukkaantumisiin ja kuolemiin. Alla on esitetty havaintoja kyseisistä tilastoista 98 Kuolemaan johtaneet onnettomuudet. L6-luokan ajoneuvo oli osallisena kuudessa tutkijalautakunnan tutkimassa kuolemaan johtaneessa tieliikenneonnettomuudessa vuosina Kaikissa näissä se oli kirjattu niin sanotuksi A-osalliseksi 99. Onnettomuuksista kolme oli tieltä suistumisia, kaksi risteysonnettomuuksia muiden moottoriajoneuvojen kanssa ja yksi risteysonnettomuus polkupyöräilijän kanssa. Yhdessä onnettomuudessa oli merkitty, että kevyellä nelipyörällä oli jokin tekninen vika, jonka ei kuitenkaan arvioitu vaikuttaneen onnettomuuden syntyyn. Rengasvikoja ei havaittu. Kevyiden nelipyörien ikä onnettomuushetkellä oli 5 9 vuotta. L7-luokan ajoneuvo eli nelipyörä oli osallisena yhdeksässä tutkijalautakunnan tutkimassa kuolemaan johtaneessa onnettomuudessa vuosina Kaikissa näissä se oli kirjattu A-osalliseksi. Onnettomuuksista kahdeksan oli tieltä suistumisia ja yksi kumoonajo ajoradalla. Neljässä onnettomuu- 98 Kuolemaan johtaneita onnettomuuksia tarkasteltiin tieliikenneonnettomuuksien tutkijalautakuntien vuosien kuolonkolariaineiston perusteella, Liikenneviraston onnettomuusrekisterin aineistoa tarkasteltiin vuosilta ja liikennevakuutuksesta korvatuista vahingoista oli käytössä Liikennevakuutuskeskuksen Onnettomuustietoinstituutilta saadut tiedot vuosilta A-osallisella tarkoitetaan osapuolta, jolla on arvioitu olleen merkittävämpi vaikutus onnettomuuden syntymiseen.

41 41(52) dessa oli merkitty, että nelipyörällä oli jokin tekninen vika, joka vaikutti onnettomuuden syntymiseen. Yhdessä onnettomuudessa nelipyörällä oli jokin renkaisiin liittyvä vika tai puute. Yleisimpiä ajoneuvoon ja varusteisiin liittyviä taustariskejä olivat liian alhainen rengaspaine (kolme onnettomuutta), kypärän puuttuminen (kolme onnettomuutta) ja se, että kyseessä on korilla suojaamaton ajoneuvo (kolme onnettomuutta). Nelipyörien ikä onnettomuushetkellä oli 0 6 vuotta, mutta kahdessa tapauksessa ikä ei ollut tiedossa. Tutkijalautakuntien koodimuotoiseen onnettomuusaineistoon ei sisälly tietoa perävaunun ajoneuvoluokasta. Vuosina tilastoitiin 18 onnettomuutta, joissa on ollut osallisena henkilö- tai pakettiauto perävaunun kera, mutta näistä perävaunuista suuri osa on todennäköisesti ollut O1-luokan perävaunuja. Perävaunujen teknisillä vioilla ei arvioitu olevan vaikutusta onnettomuuksien syntyyn. Myöskään museoautojen osalta ei ole saatavilla tarkkaa tilastotietoa kuolemaan johtaneista onnettomuuksista. Vuosina kolmessa onnettomuudessa oli osallisena vähintään 30 vuotta vanha auto, mutta tilastoista ei selviä, olivatko kyseiset ajoneuvot museoautoja. Autoista yksi oli kuormaauto ja kaksi henkilöautoja. Autojen iät olivat vuotta. Ajoneuvoissa ei ollut rengasvikoja. Yhden ajoneuvon osalta muista teknisistä vioista ei ole tietoa ja kahdessa niitä ei ollut. Muut onnettomuudet. Liikenneviraston onnettomuusrekisterissä onnettomuuksia ei tilastoida ajoneuvoluokittain, joten sen hyödyntäminen tässä yhteydessä on ongelmallista. Kevyet ja raskaat nelipyörät luokitellaan rekisterissä todennäköisesti luokkaan muu moottorikäyttöinen ajoneuvo. Myös perävaunujen osalta tilasto sisältää yleisen kevytperävaunuluokan, jonka alle O2-luokan perävaunut kuuluvat. Onnettomuusrekisteri ei sisällä tietoa ajoneuvojen kunnosta tai onnettomuuksien aiheuttajasta. Vuosina tapahtuneissa onnettomuuksissa, joissa osapuolena oli muu moottorikäyttöinen ajoneuvo, loukkaantui keskimäärin 85 henkilöä vuodessa ja kuoli yksi henkilö vuodessa. Onnettomuuksissa, joissa osallisena oli kevytperävaunulla varustettu ajoneuvo, vastaavat lukemat olivat 75 ja 5. Vastaavasti yli 30-vuotiaiden ajoneuvojen osalta kuolemia sattui keskimäärin yksi ja loukkaantumisia 34. Liikennevakuutuksesta korvatuista vahingoista voidaan saada lisätietoa onnettomuuksista. Tämänkin tilaston hyödyntämisessä on rajoituksensa, sillä ei voida varmasti sanoa, kuinka kattavasti onnettomuuksista haetaan korvauksia. Lisäksi perävaunu on merkitty vahingon aiheuttajaksi lähinnä silloin, kun vahinko maksetaan perävaunun liikennevakuutuksesta, useimmiten kun perävaunu on ilman vetävää autoa. Niissä tapauksissa, joissa perävaunu ja vetävä auto yhdessä aiheuttavat liikennevahingon, korvaukset maksetaan yleensä vetävän auton liikennevakuutuksesta ja tieto perävaunusta ei näy tilastossa. Näiden tilastojen valossa kevyet nelipyörät ovat vuosittain osallisena noin liikennevahingossa, raskaat nelipyörät noin 500 vahingossa ja O2-luokan perävaunut noin 200 vahingossa (taulukko 4). Nelipyörät olivat aiheuttajaosapuolia lähes kaikissa liikennevahingoissaan. Nelipyörien liikennevahingoista enemmistö on henkilövahinkoon johtaneita vahinkoja. Tämä johtuu siitä, ettei nelipyörien omaisuusvahinkoon johtaneista yksittäisvahingoista makseta korvauksia liikennevakuutuksesta. Liikennevakuutuksesta korvatut vahingot ovat useimmiten onnettomuustyyppiä muu onnettomuus, eli tarkemmin erittelemätöntä onnettomuustyyppiä ja seuraavaksi yleisimpiä ovat peruutusonnettomuudet sekä peräänajot (kuva 11).

42 42(52) Liikennevahingon aiheuttajana Liikennevahingon vastapuolena Ajoneuvoluokka Henkilövahinkoon johtaneet Omaisuusvahinkoon johtaneet Henkilövahinkoon johtaneet Omaisuusvahinkoon johtaneet Yhteensä L6e L7e O2-luokan perävaunu Museoauto Taulukko 4. Ajoneuvoluokkien osallisuus liikennevahingoissa (keskiarvo vuosilta ). Kuva 11. Liikennevakuutuksesta korvattujen vahinkojen onnettomuustyypit vuosina Katsastusvelvoitteen hyötyjen ja haittojen arviointi Taustaa hyötyjen ja haittojen arvioinnista Katsastusvelvollisuuden hyötyjä ja kustannuksia voidaan punnita kustannus-hyötyanalyysillä, jonka osatekijät koostuvat vaikutuksista kuluttajille, vaikutuksista katsastusyrityksille sekä vaikutuksesta liikenneturvallisuuteen ja ympäristöön. Kustannus-hyötyanalyysissä 100 arvioidaan sekä kustannuksia että hyötyjä rahamääräisesti, jolloin niitä voidaan vertailla keskenään. Tyypillisesti kustannushyötyanalyysillä tarkastellaan, kuinka tuotannollisia resursseja säästyy ja kuluu esimerkiksi erilaisissa sääntelymalleissa tai teknologioiden käyttöönotossa. Sääntelymallien tarkastelussa kustannushyötyanalyysin hyödyntämisen tausta juontaa juurensa niin sanottuun Kaldor-Hicks-kriteeriin, jonka mukaan sääntelymuutosta voidaan pitää kannatettavana, jos muutoksesta hyötyvien tahojen hyödyt ylittävät siitä kärsiville aiheutuvat haitat. Analyysin avulla eri sääntelyratkaisuja voidaan vertailla ja 100 Kattava esitys kustannus-hyötyanalyysistä löytyy esimerkiksi teoksesta Boardman ym