Uudistuva kaupunki HOT-R -tutkimushankkeen loppuraportti Aalto-yliopisto 2012

Transkriptio

1 Uudistuva kaupunki HOT-R -tutkimushankkeen loppuraportti Aalto-yliopisto 2012

2 Uudistuva kaupunki HOT-R -tutkimushankkeen loppuraportti Aalto-yliopisto

3 Tämä kirja on Aalto-yliopistossa vuosina toteutetun Houkutteleva ja ohjelmallinen täydennysrakentaminen -tutkimushankkeen loppuraportti. Julkaisu on suunnattu inspiraatioksi, tietolähteeksi ja käytännön oppaaksi kaupunkiuudistus- ja täydennysrakentamishankkeiden kaikille eri osapuolille. Julkaisua täydentävät hankkeen web-sivut

4 Uudistuva kaupunki Sisältö Käsitteet 6 Esipuhe 8 Lähdeluettelo 242 Uudistuva kaupunki Toimittanut: Karoliina Hartiala Työryhmä: Antti Ahlava, Trevor Harris, Karoliina Hartiala, Eija Nieminen, Arto Saari, Tiina Seppälä, Jarmo Suominen Julkaisija: Aalto-yliopisto, Arkkitehtuurin laitos (2012) Kirja on loppuraportti HOT-R (Houkutteleva ja ohjelmallinen täydennysrakentaminen) -tutkimushankkeesta Hanketta ovat tukeneet: Tekes, Helsingin kaupunki, Jyväskylän kaupunki, Metsäteollisuus Ry., Puuinfo Oy, WSP Finland Oy ja Arkkitehtuuritoimisto B&M Oy. Copyright: Tekijät Kuvat: Jos ei erikseen mainittu, Karoliina Hartiala Visuaalinen ilme ja taitto: Nimiö / Kirjaintyypit: Arnhemn, Courier, Open Sans Paperit: kansi 4 CC 300 g/m 2 sisus Edixion 100 g/m 2 Painatus: Aldus Oy, 2012 ISBN: Johdanto 10 I Miksi kaupunkien tulisi uudistua ja mikä siinä on niin vaikeaa? 2 Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa Miksi kaupunki uudistuu? Nykyisen kaupunkirakenteen uudistamisen ja täydentämisen hyödyt Valtion ja kuntatason politiikat, ohjelmat ja työkalut 26 3 Täydennysrakentamisen haasteet Täydennysrakentamisen tekniset ja oikeudelliset haasteet Rakennuspaikkaan liittyvät haasteet Täydennysrakentamisen eri toimijoiden intresseihin liittyvät haasteet 41 II Mitä on kaupunkiuudistus ja miten se toimii? 4 Ohjelmallinen kaupunkiuudistus Britanniassa Kaupunkiuudistuksen viitekehys Britanniassa Kaupunkiuudistuksen kehitys Britanniassa ohjelmat ja organisaatiot Kaupunkiuudistuksen painotuksia ja taustailmiöitä Kaupunkiuudistuksen työkaluja ja erityiskysymyksiä Uudistus on politiikkaa 69 5 Kaupunkiuudistuksen mallit Kontekstimallit: uudistuksen erilaiset ympäristöt Rakennetun ympäristön täydentämisen mallit Lisärakentamismallit Toimintomallit Teemamallit Organisaatiomallit Rahoitusmallit- ja lähteet 96 6 Referenssihankkeet Bijlmermeer, Amsterdam Hoogvliet, Rotterdam Elephant & Castle, Lontoo Britannia Basin / Castlefield, Manchester Coin Street Development, Lontoo Kaupunkiuudistuksen arkea South Kilburnin ja Barkingin tapausten prosessien tarkastelu Kaupunkiuudistuksen ohjaus Lontoossa The London Plan South Kilburn, Lontoo Barking Central, Lontoo 178 III Miten kaupunkiuudistus voisi toimia Suomessa? 8 Suomen tutkimusalueet Lähtökohtia Kannelmäki, Helsinki Länsi-Herttoniemi, Helsinki Väinölänranta, Jyväskylä Web-osio / menetelmäkehitys Yhteenveto ja johtopäätökset 232

5 Uudistuva kaupunki Uudistuva kaupunki Käsitteet Alla eritellään kaupunkisuunnittelun ja rakentamisen aloilla käytettyjä, täydennysrakentamisen teemaan liittyviä käsitteitä. Alueen käyttötarkoituksen muutoksilla tarkoitetaan kaupunkiuudistushankkeita, joissa alkuperäisen toiminnan hiljennyttyä jokin alue ja sen rakennukset muokataan uutta toimintaa vastaavaan käyttöön. Usein kyse on tyhjillään olevista teollisuustai liiketiloista, ja hankkeet voivat käsittää yksittäisiä rakennuksia tai kokonaisia alueita. Käyttötarkoituksen joustava muuttaminen voi mahdollistaa alueen elinvoimaisuuden jatkuvan ylläpitämisen ilman, että alue välillä tyhjenee kokonaan. Asemanseutujen tiivistämisellä tarkoitetaan kaupunkiuudistushankkeita, joissa alueen toiminnallista sisältöä ja elinvoimaa halutaan tehostaa keskittämällä rakentamista julkisen liikenteen asemien ympärille. Eheyttämisellä tarkoitetaan olemassa olevan yhdyskuntarakenteen kokonaisvaltaista kehittämistä. Eheyttämisen lähtökohtana on olemassa olevan yhdyskuntarakenteen potentiaalin hyödyntäminen uuden rakentamisen sijoittumista suunniteltaessa. Elinkaariasumisella tarkoitetaan asuinalueella tarjolla olevien asuntotyyppien ja toimintojen monipuolistamista niin, että asukas voi muuttaa saman asuinalueen sisällä elämäntilanteen muuttuessa. Gentrifikaatio on prosessi, jossa uudistusta seuranneen alueen arvonnousun johdosta alueelle muuttaa alkuperäisiä asukkaita varakkaampia henkilöitä Joissain tapauksissa vuokratason nousu voi johtaa alkuperäisten asukkaiden ja toimijoiden syrjäyttämiseen (displacement). Kaupunkikeskustan täydentämisellä tarkoitetaan hankkeita, jotka sijoittuvat kaupunkiympäristöön ja joiden taustalla on usein maan arvon aiheuttama kehityspaine. Nämä hankkeet ovat usein pieniä yksittäisiä kehittämiskohteita, jotka voivat sisältää kaikenlaisia toimintoja esimerkiksi asumista, liiketilaa tai toimistoja. Kaupunkiuudistus (engl. re generation) tarkoittaa monialaista kaupunkikehittämistä, joka tähtää kaupunkiympäristöjen ongelmien ratkomiseen. Kaupunkiuudistushankkeella tarkoitetaan koko alueen suunnittelua kokoavaa, yksittäisistä kohteista koostuvaa projektirypästä, jolla voi olla oma organisaationsa. Kaupunkiuudistus hankkeet koostuvat taloudellisista, sosiaalisista sekä fyysisen ympäristön kehittämiseen tähtäävistä toimenpiteistä. Lisärakentaminen tarkoittaa rakentamista olemassa olevan rakennuksen kanssa samalle tontille. Lähiökehittämishankkeiden lähtökohtana ovat kyseessä olevan alueen fyysiseen ja mahdollisesti myös sosiaaliseen ympäristöön liittyvät ongelmat. Hankkeet sisältävät rakennusten korjaamisen, uudisrakentamisen ja lähiympäristön kehittämisen lisäksi usein sosiaalisia projekteja. Tavoitteena on usein monipuolistaa suppeaa asuntoja toimintotarjontaa. Lähiösaneerauksella tarkoitetaan kerrostalolähiöiden laajamittaista korjausrakentamista ja/tai niiden lähiympäristöjen kehittämistä. Pientaloalueiden eheyttämisellä tarkoitetaan olemassa oleviin pientaloalueisiin tukeutuvaa rakentamista, jolla pyritään tarjoamaan hajarakentamista kestävämpi malli uusien pientalojen toteuttamiselle. Olemassa olevilla pientaloalueilla on usein toimivat joukkoliikenneyhteydet, ja alueiden täydentäminen vähentää tarvetta kokonaan uusien pientaloalueiden rakentamiselle. Osapuolella tarkoitetaan henkilöä tai järjestöä, johon uudistustai rakennushanke vaikuttaa ja joka osallistuu hankkeeseen. Täydennysrakentaminen tarkoittaa olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta ja palveluverkkoa hyödyntävää ja täydentävää rakentamista. Urban infill suomennetaan usein käsitteeksi täydennysrakentaminen. Käsitteen käyttö on englannin kielessä kapeaalaisempaa kuin suomessa. Yhdysvalloissa infill liittyy Smart Growth -käsitteeseen ja siten laaja-alaisempaan kaupunkikonseptiin. Britanniassa infill nähdään lähinnä yksittäisten kohteiden kehittämisenä kaupunkien keskustoissa tai esikaupunkien takapihoilla. Vajaakäyttöalueiden rakentamista kuvaavalla brownfield - käsitteellä tarkoitetaan Britanniassa lähes kaikkia aiemmin käytössä olleita maaalueita, useimmiten kuitenkin entisiä teollisuusalueita ja muita vajaakäytössä olevia alueita. Suomessa näiden alueiden rakentamisen katsotaan olevan täydennysrakentamista silloin, kun alueet ovat suhteellisen pieniä ja niille voidaan rakentaa ilman merkittäviä investointeja kunnallistekniikan verkostoihin. Tällaisia voivat olla esimerkiksi käytöstä poistuneet pienet satama-, teollisuus- ja varastoalueet, kortteleiden väliin tai reunoille jääneet epämääräiset alueet tai laajat pysäköintikentät sekä teiden ja junaratojen varret. Yhdyskuntarakenteen tiivistämisellä (engl. densification / intensification) tarkoitetaan sekä maankäytön tehokkuuden että toiminnallisen tehokkuuden kasvattamista tietyllä alueella. Täydennysrakentaminen tarkoittaa olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta ja palveluverkkoa hyödyntävää ja täydentävää rakentamista. Kaupunkiuudistus tarkoittaa monialaista kaupunkikehittämistä, joka tähtää kaupunkiympäristöjen ongelmien ratkomiseen. 6 7

6 Uudistuva kaupunki Uudistuva kaupunki Esipuhe Prosessin ydin on alueen kokonaisvaltainen uudistuminen ja uuden luvun tai tarinan luominen kehitettävälle alueelle. Kyse ei siis ole pelkästään yksittäisten rakennusten sijoittelemisesta rakentamattomiksi jääneille paikoille ilman kattavaa kokonaisvisiota. Houkutteleva ja ohjelmallinen täydennysrakentaminen (HOT-R) on Aalto-yliopiston vuosina toteuttama kehittämishanke. HOT-R -hankkeen idea ja sisältö muotoutui luontevasti aikaisemmin toteutuneen DECOMB-tutkimusryhmän Urban Design Management -tutkimushankkeen pohjalta. DECOMB-tutkimusprosessin aikana nousi esille täydennysrakentamiseen liittyviä haasteita ja ristiriitoja, sekä erillisten täydennysrakentamisprojektien läpiviemisen epäonnistumisia. DECOMB-projektin johtoryhmän jäsenet olivat sitä mieltä, että alueiden kehittäminen täydennysrakentaminen avulla ansaitsee perusteellista tutkimusta, jonka tavoitteena on löytää uudenlaisia ja innovatiivisia ratkaisumalleja täydennysrakentamiselle. Suomessa on useiden kymmenien vuosien ajan harrastettu maankäyttö- ja kaavoituspolitikassa haja ratkaisumalleja ja luotu varsin väljää yhdyskuntarakennetta. Vaikka väljästi rakennettu ympäristö voi tietenkin tarjota hyvän kasvu- ja elinympäristön monenlaisille ihmisille, hajarakentaminen kuitenkin sisältää paljon negatiivisia aspekteja, jotka korostuvat erityisesti kaupunkien kasvaessa tai kutistuessa. Tästä tuhlaavaisesta käytännöstä on lukuisia seuraamuksia, kuten vaikeudet luoda, kehittää ja ylläpitää sosiaalista yhteisöllisyyttä ylivoimaisia haasteita ylläpitää peruspalveluiden minimitaso kunnissa rakennetun infrastruktuurin tehoton käyttö ylimitoitetun infrastruktuurin ylläpitäminen eri toimintojen hajautunut sijainti suhteessa käyttäjiin ja muuhun yhdyskuntarakenteeseen ylipitkät työ- ja asiointimatkat energiavarojen tuhlaaminen Jälkiviisaus on aina helppoa. Kuitenkin voidaan sanoa, että nykyinen henkilöautoilua suosiva yhteiskuntamallimme on tullut tiensä päähän. Täydennysrakentaminen tarjoaisi vaihtoehdon, joka mahdollistaisi olemassa olevan kaupunkirakenteen tehostamisen ja kehittämisen vastaamaan nykyisiä käyttäjiensä tarpeita. Vanhoja, aikanaan haja naisesti rakennettuja sekä yksipuolisia alueita voitaisiin harkitusti tiivistää ja kehittää monipuolisimmiksi. Näin pystyttäisiin luomaan sosiaalisesti kestävämpiä ja mielekkäämpiä asuinyhteisöjä. Väestömäärää voitaisiin kasvattaa hallitusti niin, että olisi edellytykset säilyttää ja kehittää muuten uhanalaisiksi jääviä peruspalveluita. Näiden toimenpiteiden lisäksi yhdistämällä erilaisia toimintoja ja hyödyntämällä eri toimintojen synergiaetuja voitaisiin luoda sellaista rakennettua ympäristöä, jossa asukkaat eivät olisi niin riippuvaisia autoilusta, ja jossa kaikki tarpeelliset peruspalvelut olisivat kävely- tai pyörämatkan päässä. Täydennysrakentaminen voisi parhaassa tapauksessa osaltaan edesauttaa luonnon ja maaseudun säilyttämistä. Kaupungin kehittyminen ja uudistuminen täydennysrakentamisen avulla ei ole sinänsä mikään uusi ilmiö. Kuitenkin nykypäivän yhteiskunnassa laatuvaatimukset ja arvot ovat kokeneet rajuja muutoksia. Demokraattinen kehitys on vaiheessa, jossa tavallisten ihmisten ääni on voimistunut ja päätöksentekoprosessit ovat joutuneet muuttumaan radikaalisti. Tarjolla on suuri mahdollisuus. Esimerkiksi alueilla, joilla on runsaasti potentiaalia rakentaa lisää, voidaan alueen seuraavaa kehitysvaihetta pohtia uudella tavalla, esimerkiksi miettimällä kokonaan uudestaan kaupunkirakenteen toimintasisältöä ja luonnetta. Alueen oma nykyinen tarina voisi näin saada täysin uudenlaisia käänteitä. Täydennysrakentaminen voisi sisältää uusien talojen rakentamisen lisäksi myös vanhojen talojen laajentamista tai toimintojen muuttamista ja kehittämistä. Kuitenkin prosessin ydin on alueen kokonaisvaltainen uudistuminen ja uuden luvun tai tarinan luominen kehitettävälle alueelle. Kyse ei siis ole pelkästään yksittäisten rakennusten sijoittelemisesta rakentamattomiksi jääneille paikoille ilman kattavaa kokonaisvisiota. Kysymys kuuluukin: miten täydennysrakentamisen avulla saavutetaan sellaisia etuja, että koko yhteisö hyötyisi niistä monilla tasoilla. Hanke on suoritettu Tekesin, Helsingin ja Jyväskylän kaupunkien, Metsäteollisuus ry:n, Puu info oy:n, WSP Finland Oy:n ja Arkkitehtuuri toimisto B&M Oy:n tuella. Suuri kiitos heille ja heidän edustajilleen hankkeessa! Haluaisimme myös kiittää London School of Economicsin Cities Programme -ohjelman johtaja Dr Fran Tonkissia hyvästä yhteistyöstä, kuten myös Britannian ja Hollannin tapauskohteiden asiantuntijoita, joihin on oltu yhteydessä hankkeen aikana. 8 9

7 Uudistuva kaupunki Luku

8 Uudistuva kaupunki Luku 1 1 Johdanto Tutkimme täydennysrakentamisen toteuttamisen ja yhteistyön kehittämistä, näkökulmanamme maankäyttö ja arkkitehtuuri. Tarkoituksena on kehittää uusia menetelmiä laadukkaan täydennysrakentamisen vauhdittamiseksi. HOT-R Projektisuunnitelma Hankkeen tausta ja tavoitteet Suomessa on viime vuosina puhuttu paljon täydennysrakentamisesta. Lukuisat yhteiskunnalliset haasteet ovat herättäneet keskustelua yhdyskuntarakenteen tulevaisuudesta, ja olemassa olevaan rakennettuun ympäristöön tukeutumisessa nähdään useita hyötyjä. Tästä syystä monet kaupungit ovat päättäneet ryhtyä edistämään täydennysrakentamista. Tätä tutkimushanketta luonnosteltaessa esimerkiksi Helsingissä ei olemassa olevien alueiden täydennysrakentamista kuitenkaan ollut toteutunut kaupungin tavoitteiden mukaisesti: rakenteen sisään, jo olemassa oleville asuintonteille ei ole mittavasti voitu osoittaa täydennysrakentamista. Asuntoyhtiöt eivät juuri ole olleet kiinnostuneita tonttiensa täydennysrakentamisesta. Sitä ei ole koettu taloudellisesti riittävän kannattavaksi. Kaupungin kannalta täydennysrakentaminen on erittäin kannattavaa. (Laadukkaan asumisen Helsinki, Maankäytön ja asumisen toteutusohjelma , Seurantaraportti ) Täydennysrakentaminen on ollut esillä aiemminkin. Tämän päivän täydennysrakentamisen rinnastaminen aiempiin ideologisiin taustoihinsa korostaakin ilmiön systemaattisia ja historiallisia mahdollisuuksia. Jo ja 60-luvuilla täydennysrakentamisen teema nousi keskeiseksi eurooppalaisessa ja japanilaisessa arkkitehtuurikeskustelussa. Euroopassa täydennysrakentamisen nosti esille Team X -yhteenliittymä. Tuolloin täydennysrakentamisella vastustettiin modernismin toimintoja erottelevaa periaatetta. Japanissa kasvun ja joustavuuden arkkitehtuuri tunnettiin nimellämetabolismi. Kuten tämänkin päivän eettinen kaupunkisuunnittelu, Kenzo Tangen, Kiyonari Kikutaken, Kisho Kurokawan ja Fumihiko Makin metabolismi oli elinkaariajattelua. Uuden arkkitehtuurin lähtökohtina nähtiin muutos ja muunneltavuus. Tavoitteena olivat systemaattiset suunnitteluratkaisut, joissa painottuivat kasvun, muutoksen ja rappeutumisen syklit. Ideaalina ei ollut staattinen, vaan muuttuva kaupunki. Moduuleista muodostuva plug-in -ajattelu näki rakennukset massatuotettujen, kulutettavien osien asennuskokonaisuuksina. Samat periaatteet voivat olla tämänkin päivän kestävän täydennys rakentamisen taustalla. Kenzo Tange sanoi 1960-luvun lopulla, että traditiota voidaan kehittää haastamalla lopputulokset ja painottamalla jatkumoa. Mekin voimme kysyä, onko kaupunkimme koskaan valmis. Metabolisti Kiyonori Kikutake jaotteli välitilojen muutokset kolmeen perustyyppiin: uudelleenmuodostumiseen, kasvuun ja muodonmuutokseen. Kun metabolismissa tavoitteena oli avoin muoto avoimelle ja muuttuvalle yhteiskunnalle, HOT-R:ssä tavoitteena on kestävän kehityksen mukainen infrastruktuurin ja maankäytön tehostaminen. Metabolismia ja eurooppalaista strukturalismia on kritisoitu toteutuksensa jäykkyydestä. Tuloksena oli lähes aina jonkinlainen megastruktuuri. Pyrimme hankkeessamme keskittymään kehittämisprosesseihin lopputulosten sijaan. Kuitenkin allekirjoitamme samalla metabolistien ja Team X:n ajatukset jatkuvasta muutoksesta ja joustavista rakenteista. Yhä suurempi osa rakentamisesta tulee tapahtumaan aiemmin rakennettujen ympäristöjen parissa, eikä perinteinen kaavoitusvetoinen suunnittelumalli tällöin aina toimi. Järjestelmä saattaa vaatia radikaalejakin uudistuksia. Kartoittamalla erilaisia vaihtoehtoja voidaan aloittaa keskustelu siitä, mitkä mallit voisivat sopia suomalaiseen kontekstiin. Täydennysrakentamisen näkeminen edistettävänä asiana nostaa myös esille tarpeen määritellä ja rajata käsite paremmin. Määrittelyn tarve korostuu erilaisia julkisia tukia ja kannustimia kohdennettaessa: onko kaikki täydennysrakentaminen tasaarvoista, vai pitäisikö yhden tyyppistä täydentämistä tukea enemmän kuin jotain toista? Hankkeen näkökulma Hankkeemme on käytäntöön suuntautunut. Tavoitteena on tapaustutkimukseen pohjautumalla tuottaa täydennysrakentamisen edistämiseen sovellettavia malleja. Keski-Euroopassa ja Britanniassa puhutaan laajempaa ja kokonaisvaltaista kehittämistä tarkoittavasta kaupunkiuudistuksesta, joka on täydennysrakentamista monialaisempi käsite. Tällöin 12 13

9 1. Johdanto 1. Johdanto ajaudutaan väistämättä tekemisiin useiden näkökulmien kanssa. Työssä käytetään molempia käsitteitä, ja täydennysrakentaminen esitetään yhtenä kaupunkiuudistuksessa käytettävistä keinoista. Tarkastelemme kaupunkiuudistusta hankelähtöisen näkökulman kautta konkreettisiin hankkeisiin pohjautuen. Perinteinen kaupunkisuunnittelu on perustunut suunnitteluun ylhäältä ja ulkoa alaspäin ja yleisestä yksityiseen. Hankelähtöinen suunnittelu on taas usein yhdistetty yksityisvetoiseen suunnitteluun. Hankealoite voi yhtä hyvin perustua ruohonjuuritason sisäsyntyiseen toimintaan, jonka vaikuttavuus laajenee pienestä suureen. Hankeosapuolina voi myös olla lukuisia eri toimijoita riippumatta siitä, kuka johtaa hanketta. Hankeosapuolten rooliin kuuluu hankkeen houkuttelevuuden synnyttäminen muille osallisille. Samanaikaisesti HOT-R -hankkeen kanssa käynnissä olleissa ApRemodel ja Ketterä -tutkimushankkeissa on keskitytty erityisesti yksittäisillä tonteilla tapahtuvan lisärakentamisen tutkimiseen. Tässä hankkeessa näkökulmana on ollut laajojen aluekokonaisuuksien ohjelmallinen uudistaminen ja täydentäminen. Kytkemällä yksittäisillä tonteilla tapahtuva täydennysrakentaminen osaksi laajempaa uudistushanketta voidaan saavuttaa aluerakentamiseen verrattavia volyymejä ja kehittää samalla lähiympäristöä. Hankkeen tekijät Arkkitehtuurin laitokselta hankkeeseen osallistuivat vastuullisena johtajana professori Trevor Harris, tutkimuspäällikkönä dosentti Antti Ahlava ja projektitutkijana Karoliina Hartiala. Lisäksi Anu Lämsä teki diplomityönsä osana hanketta ja Mari Ariluoma jatkoi kaupunkisuunnittelun kurssi työnsä kehittämistä osana hanketta. Muina tutkijoina projektissa olivat professorit Eija Nieminen ja Jarmo Suominen muotoilun laitokselta sekä dosentti Arto Saari ja projektitutkija Tiina Seppälä rakenne- ja rakennus tuotantotekniikan laitokselta. Hankkeeseen on myös sisältynyt vuoden kestänyt tutkijavaihto London School of Economics -yliopiston Cities Programme -ohjelman kanssa. Hankkeen johtoryhmään kuuluivat Aalto-yliopistosta Trevor Harris, Antti Ahlava, Eija Nieminen ja Arto Saari sekä lisäksi Jyväskylän kaupunginarkkitehti Ilkka Halinen, Helsingin Kaupunkisuunnitteluviraston yleiskaavatoimiston edustajina toimistopäällikkö Rikhard Manninen sekä projektipäällikkö Tero Santaoja, Helsingin Talous- ja suunnittelukeskuksen edustajana projektinjohtaja Mari Siivola, WSP Finland Oy:n edustajana toimialajohtaja Terhi Tikkanen-Lindström, Arkkitehtuuritoimisto B&M:n edustajina professori Jussi Murole ja arkkitehti Tuomas Seppänen, Metsäteollisuus ry:n edustajana päällikkö Mikko Viljakainen sekä Puuinfo ry:n edustajana toimitusjohtaja Markku Karjalainen. Johtoryhmän lisäksi hankkeeseen panoksensa antoivat Helsingin Kaupunkisuunnitteluvirastosta asemakaava-arkkitehdit Timo Karhu ja Anu Kuutti, Arkkitehtuuritoimisto B&M Oy:stä arkkitehti Miina Vuorinen sekä WSP Finland Oy:stä arkkitehdit Vesa- Pekka Erikkilä, Tomi Jaskari sekä Anri Linden. Julkaisun kirjoittamiseen on osallistunut Aaltoyliopiston tutkimusryhmä sekä Suomen tapauskohteiden yhteydessä erikseen mainittavat yhteistyökumppanit. Erityinen kiitos kuuluu arvokasta palautetta antaneelle Mari Siivolalle. Kiitokset myös karttojen laatimisessa auttaneelle Kasia Heijermanille sekä useita valokuvia raporttia varten ottaneelle Erling Sommerfeldtille. Web-pohjaisen työkalun on kehittänyt Melavanamo Oy. Hankkeen graafisesta suunnittelusta on vastannut Nimiö Oy. Tutkimuksen osa-alueet Tämä loppuraportti koostuu kolmen keskeisen tutkimusosion ympärille: Tutkimusosio 1 Miksi kaupunkien tulisi uudistua ja mikä siinä on niin vaikeaa? Luvut 2 ja 3 sisältävässä ensimmäisessä tutkimusosiossa käydään läpi viime vuosina esillä olleita täydennysrakentamiseen liitettyjä hyötyjä, valtion ja kaupunkien täydennysrakentamisen edistämiseksi tuottamia ohjelmia sekä toteutusta hankaloittavia haasteita. Tutkimusosio 2 Mitä on kaupunkiuudistus ja miten se toimii? Toisessa tutkimusosiossa syvennytään Euroopassa käsitteenä täydennysrakentamista yleisempään kaupunkiuudistukseen. Luvuissa 4 7 käydään läpi uudistuksen erilaisia vaiheita aihepiirin edelläkävijämaa Britanniassa, kategorisoidaan erilaisia uudistustyyppejä tutkimushankkeessa kehitettyjen mallien avulla sekä esitellään ja arvioidaan esimerkkejä toteutuneista uudistushankkeista. Tutkimusosio 3 Miten kaupunkiuudistus voisi toimia Suomessa? Viimeisessä tutkimusosiossa luonnostellaan kaupunkiuudistuksen erilaisia mahdollisuuksia Suomessa tutkittaviksi valittuihin esimerkkialueisiin pohjautuen. Uudistushankkeiden viestintää ja suunnittelun aikaista keskustelua varten on kehitetty web-pohjaista työkalua ( jonka avulla esimerkkialueiden tuloksia pääasiallisesti esitellään. Tutkimusmenetelmät Tutkimusosio 1. Täydennysrakentamista puoltavia hyötyjä on kartoitettu aihepiirin suomalaiseen kirjallisuuteen sekä valtion ja kaupunkien ohjelmiin pohjautuen. Toteutusta hidastavia haasteita on kirjallisuuden lisäksi nostettu esiin hankkeen seminaareissa ja tapaamisissa käytyjen keskustelujen pohjalta. Tutkimusosio 2. Toiseen tutkimusosioon liittyi hankkeen projektitutkijan Karoliina Hartialan vuoden kestänyt tutkijavaihto London School of Economics -yliopiston Cities Programme -ohjelmassa. Tutkijavaihdon keskeinen tavoite oli tutkia täydennysrakentamisen erilaisia valtion ohjelmia Britanniassa sekä toteutuneita esimerkkihankkeita. Pian selvisi, että Britanniassa ja muualla Keski-Euroopassa tämän tyyppisten ohjelmien yhteydessä käytetään laajempaa kaupunkiuudistus-käsitettä. Britannian kokemuksia kaupunkiuudistuksen lukuisista erilaisista ohjelmista ja käytännöistä on kartoitettu Lontoon tutkijavaihdon aikana kirjallisuuteen, yliopistolla pidettyihin luentoihin ja seminaareihin sekä paikallisten toimijoiden kanssa käytyihin keskusteluihin ja haastatteluihin perustuen. Tutkittavien referenssihankkeiden valinta aloitettiin käymällä läpi sata Britanniassa käynnissä olevaa kaupunkiuudistushanketta (Branson, 2010), LSE Cities -tutkimusryhmän ehdotuksen mukaisia hankkeita sekä muutamia HOT-R -johtoryhmän ehdottamia hollantilaisia hankkeita. Näistä rajattiin ulos suurten vajaakäyttöalueiden kehittämiseen perustuvat laajat brownfield -hankkeet sekä koko alueen purkamiseen ja korvaamiseen perustuvat hankkeet. Jäljelle jäävät noin 20 hanketta kategorisoitiin niiden sijainnin ja ympäristön perusteella, minkä pohjalta kehitettiin myös luvussa 5 käsiteltävät kontekstimallit. Kategorisointia jatkettiin käsittelemällä hankkeiden fyysisiä toteutustapoja, sisältöjä, arkkitehtuuria, organisaatiota sekä rahoitusta. Tutkittaviksi valittiin lopuksi sellaisia hankkeita, jotka edustivat hyviä esimerkkejä mahdollisimman monesta erilaisesta mallista. Referenssihankkeiden oppeja on kerätty hankkeiden suunnitteluaineistoista, niitä käsittelevästä kirjallisuudesta, joitain hankkeiden toimijoita haastattelemalla sekä käymällä hankealueilla projektin osana järjestetyn ekskursion aikana. Kahta Lontoon tapauskohdetta on tutkittu syvemmin tutustumalla hankkeiden asiakirjoihin ja kokousmuistioihin sekä haastattelemalla useita toimijoita kummastakin hankkeesta. Tutkijavaihto antoi myös mahdollisuuden käydä molemmilla näillä alueilla useaan otteeseen ja osallistua alueilla järjestettäviin tapahtumiin. Tutkimusosio 3. Suomen tutkimuskohteet valittiin yhdessä Helsingin ja Jyväskylän kaupunkien kanssa niin, että ne edustaisivat erilaisia kontekstimalleja. Alueiden tutkimiseen käytetty menetelmä research by design pohjautuu alueiden tutkimiseen suunnittelemalla. HOT-R -hankkeen yhteistyökumppanit Arkkitehtuuritoimisto B&M ja WSP Finland Oy vastasivat Länsi-Herttoniemen alueen suunnittelusta. Jyväskylän Väinölänranta oli Aalto-yliopiston kaupunkisuunnittelun opiskelijoiden studiokurssin suunnittelualueena syksyllä Kannelmäen tarkastelualuetta on tutkittu hankkeen sisäisin voimin, ja sen suunnittelusta vastasi projektitutkija Karoliina Hartiala. Suunnitelmien talous- ja päästövaikutuksia on analysoitu tarkemmin Tiina Seppälän syksyllä 2012 tarkastettavassa lisensiaatintyössä. HOT-R -julkaisut: Anu Lämsä, Diplomityö / Tiina Seppälä, Lisensiaatintyö / Arkkitehtuuritoimisto B&M Oy, HOT-R Vanha Herttoniemi, Kaupunkirakenteen kestävän täydentämisen visio / Aalto-yliopiston kaupunkisuunnittelun professuurin Väinölänrannan suunnittelualueen kurssityöt / Loppuraportti / Web-sivut 14 15

10 Uudistuva kaupunki Luku

11 Uudistuva kaupunki Luku 2 2 Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa Sillä, mihin uudet asunnot rakennetaan, on suuri merkitys kaupungin kestävyyden kannalta. Kaupungin laajene minen ei ole välttämätöntä. 2.1 Miksi kaupunki uudistuu? Kaupunki ei ole koskaan valmis. Kaupungit muuttuvat uudistuvat jatkuvasti, ja ovat tehneet niin aina. Syyt muutoksen taustalla ovat vaihdelleet luvun puolivälissä alkaneen isojaon seurauksena suomalaiset kylät pirstaloituivat. Toistuvien tulipalojen koettelemat kapeiden kujien puukaupungit jälleenrakennettiin 1800-luvulla kivestä, jättäen samalla tilaa puille ja aukioille. Sotien jälkeen siirtolaiset tuli asuttaa ripeästi, ja tätä varten rakennettiin kokonaan uudenlaista kaupunkia, esikaupunkia luvulta alkaen kaupunkien uudistumisesta on keskusteltu erityisesti kestävän kehityksen näkökulmasta, jolloin huomioon tulee ottaa rakentamisen ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Kaupungin pysyminen muuttumattomana ei ole vaihtoehto. Suuriin kaupunkeihin muuttaa lisää asukkaita. Mihin? Kaupungistuminen alkoi Suomessa Keski-Eurooppaan verrattuna myöhään ja jatkuu yhä. Suurimpien kaupunkiseutujen asukasmäärät kasvavat, mistä johtuen kaupunkeihin tarvitaan lisää asuntoja. Pääkaupunkiseutu onkin 1950-luvulta lähtien ollut Euroopan nopeimmin laajentuvia metropolialueita. (European Environment Agency, 2006) Sillä, mihin uudet asunnot rakennetaan, on suuri merkitys kaupungin kestävyyden kannalta. Kaupungin laajeneminen ei ole välttämätöntä. Tarvittavia asuntoja voidaan rakentaa myös tiivistämällä olemassa olevaa yhdyskuntarakennettamme, joka on muihin Pohjoismaihin ja Keski-Euroopan maihin verrattuna moninkertaisesti väljempää. (Lahti & Moilanen, 2010) Näin vältytään turhalta kunnallistekniikan ja palveluiden rakentamiselta, ja säilytetään vapaata luontoa. Monissa muissa Euroopan maissa kaupunkirakenteen laajenemiselle onkin asetettu konkreettiset rajat, joiden yli kaupunki ei saa levitä. Tuotamme liikaa päästöjä, kaupungit päästökuurille! Jos kaikki maailman kansalaiset kuluttaisivat yhtä paljon luonnonvaroja kuin suomalaiset, tarvitsisimme yli kolme maapalloa. (WWF, 2012) Suurin osa yksittäisen asukkaan tuottamista päästöistä on tavalla tai toisella kytköksissä asumiseen. Suomi on sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään 80% vuoteen 2050 mennessä. (Valtioneuvoston kanslia, 2009) Kaupunkeja onkin muokattava niin, että ne ja niissä asuvat ihmiset tuottavat vähemmän päästöjä. Osa päästöihin vaikuttavista tekijöistä ei ole asukkaan valinnan ulottuvissa esimerkiksi kaukolämmön tuotannon muodoista päätetään energiayhtiöiden hallinnossa. Liikenteestä aiheutuvat päästöt muodostavat merkittävän osan yksittäisen asukkaan päästöjä. Näiden suuruus on suorassa yhteydessä siihen, minkälaisessa kaupungissa ja missä siellä henkilö asuu. Myös pienentämällä rakennusten energiankulutusta voidaan vähentää päästöjä. Lähiöt ovat remontin tarpeessa. Kuka maksaa? Yli puolet asuntokannastamme on rakennettu luvuilla (Tilastokeskus, 2010). Alueiden rakentamisen yhteydessä toteutettiin myös palvelut, ostoskeskukset sekä kadut ja aukiot. Nyt nämä rakenteet alkavat tulla korjausikään, ja monin paikoin myös asuntotyypit, palvelut ja toimintamahdollisuudet kaipaavat päivittämistä. Suomen esikaupunkeja odottaakin ennen näkemätön uudistamis- ja korjausurakka (Lukkarinen; Kärki; Saari; & Junnonen, 2011). Korjausrakentaminen maksaa paljon, ja lasku on tulossa kiinteistönomistajien, kuten yksityisten asunto-osakeyhtiöiden ja kaupunkien maksettavaksi. Harva asunto-osakeyhtiö on kuitenkaan rahastoinut varoja korjausrakentamista varten etukäteen. Kaupunkien budjetit ovat jo valmiiksi koetuksella, eikä edessä oleva väestön rakennemuutos houkuta lainataakan kasvattamiseen. Jostain tulisi siis löytää tuloja korjausten maksamiseen

12 2. Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa Samaan aikaan monien lähiöiden sosiaalinen rakenne on alkanut yksipuolistua. Tähän kehitykseen on kuitenkin vielä mahdollista puuttua. (Väntönen, 2010) Esimerkiksi uusien asuntotyyppien tuominen näille alueille voi auttaa tasapainottamaan alueen sosiaalista rakennetta. 2.2 Nykyisen kaupunki - rakenteen uudistamisen ja täydentämisen hyödyt Nykyisen kaupunkirakenteen täydentäminen on ollut viime vuosina paljon esillä. Siitä on puhuttu erilaisin käsittein sekä valtiotasolla, kuntatasolla että yksittäisten kaupunginosien ja kortteleiden tasolla. Eri mittakaavoista puhuttaessa täydentämiseen on liitetty erilaisia hyötyjä. Valtio- ja seututasolla on puhuttu yhdyskuntarakenteen eheyttämisestä, jolloin lähtökohtana on olemassa olevan yhdyskuntarakenteen potentiaalin hyödyntäminen uuden rakentamisen sijoittumista suunniteltaessa. (Valtioneuvosto, 2000) Eheyttämisellä tarkoitetaan myös olemassa olevan yhdyskuntarakenteen kokonaisvaltaista kehittämistä, ja se voidaan ymmärtää pyrkimyksenä seudun kehityksen nykyistä monialaisempaan ohjaamiseen. Kaupunginosien ja yksittäisten alueiden tasolla on puhuttu täydennysrakentamisesta ja yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä erityisesti joukkoliikenteen solmukohtien ympärillä. Toisaalta on puhuttu myös lähiökehittämisestä, jonka lähtökohdat ovat yleensä myös alueiden sosiaalisissa oloissa. Tonttikohtaisella lisärakentamisella viitataan yksittäisillä tonteilla tapahtuvaan täydentämiseen, mikä voi perustua kokonaan uusien rakennusten toteuttamiseen tai olemassa olevien rakennusten muokkaamiseen. Keski-Euroopassa käytetään useimmiten kaupunkiuudistus-käsitettä (engl. regeneration), joka viittaa rakentamisen ohella alueiden toiminnalliseen ja sosiaaliseen kehittämiseen. Tästä lisää luvussa 4. Seuraavassa käydään läpi aiemmissa tutkimuksissa esille nostetut täydennysrakentamista puoltavat hyödyt. Näiden perusteella olemassa olevan kaupunkirakenteen täydentämistä esitetään paremmaksi vaihtoehdoksi kuin muut tarjolla olevat vaihto ehdot: kaupunkien laajenemisen jatkuminen ja alueiden jättäminen uudistamatta. Täydentämällä olemassa olevaa asuin aluetta voidaan säästää jopa 37 miljoonaa euroa. Kunnallistekniikan verkostot Rakennukset tarvitsevat toimiakseen monia verkostoja, joihin kytkeytyä. Tieverkko, viemäriverkko, vesijohtoverkko sekä sähköverkko muodostavat kunnallistekniikan ytimen, joka vaaditaan kaikilla kaupunkialueilla. Tämän lisäksi monille alueille rakennetaan kaukolämpöverkko, julkisen liikenteen palveluverkko sekä uusimpana lisäyksenä tieto liikenneverkko. Kaupungin asukasmäärän kasvaessa Suomessa on perinteisesti rakennettu uusia alueita, joille kaupunki on rakentanut kunnallistekniikan. Vaikka osa rakentamisen kuluista on katettu yksityisiltä maanomistajilta kaavoituksen yhteydessä perittyjen maankäyttökorvausten avulla, suurin osa kunnallistekniikan rakentamisen kustannuksista on useimmiten jäänyt kaupungin maksettavaksi. Rakennettaessa kokonaan uusia alueita joudutaan kunnallistekniikan lisäksi rakentamaan myös palvelut. Olemassa olevaa rakennetta täydennettäessä säästytään näiltä kustannuksilta. Kuntatalous ja yhdyskuntarakenne -tutkimuksessa vertailtiin 500 uuden asukkaan asuttamisen kuntataloudellisia vaikutuksia kolmessa eri tilanteessa: olemassa olevaa taajamaa täydennettäessä, taajamasta irrallaan rakennettaessa sekä taajaman ulkopuolelle hajarakennettaessa. Tutkimuksen tuloksena todettiin, että olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta täydentävä rakentaminen on kunnalle selkeästi edullisin vaihtoehto. 500 asukkaan asuttaminen hajarakentamalla tuottaa täydentävään rakentamiseen verrattuna 37 miljoonan euron lisäkustannukset 30 vuoden aikana. (Koski, 2008) Hyödyt: Jo tehtyjen investointien parempi hyödyntäminen ja välttyminen uusilta kustannuksilta Materiaalien turhan kulutuksen välttäminen 1. Wien München Dresden Praha Kööpenhamina Lyon Milano Tallinna Dublin Brysseli Bilbao Porto Helsinki Bratislava Palermo Rakennetun maa-alan kasvu eräissä Euroopan kaupungeissa vuosina (Kasanko, ym., 2006) 2. Eräiden maiden keskimääräisten kansalaisten ekologiset jalanjäljet (WWF, 2012) 3. Asuinkerrostaloissa olevien asuntojen lukumäärä rakentamisvuoden mukaan Lähde: Tilastokeskus Asunnot ja asuinolot 2012 Yksittäisen asukkaan ekologinen jalanjälki globaalihehtaareissa (gha) Qatar Yhdysvallat Suomi a) Maapallon keski määräisen asukkaan ekologinen jalanjälki vuonna 2008 oli 2.7 gha Norja Venäjä Latvia Brasilia Etelä-Afrikka Kiina b) Maapallon keskimääräisen asukkaan biokapasiteetti vuonna 2008 oli 1.8 gha a b Kolumbia Vietnam Filippiinit Pakistan Afganistan

13 2. Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa Palvelut Liikkuminen Maankäytön tehokkuus Energiatehokkuus Asumisen tueksi tarvitaan sekä julkisia palveluita, kuten kouluja, terveyskeskuksia ja kirjastoja, että kaupallisia palveluita, kuten päivittäistavarakauppoja, apteekkeja ja kampaamoja. Joidenkin palveluiden tulisi sijaita aivan kodin lähellä: esimerkiksi lähimpään päiväkotiin tai kouluun ei saisi olla kovin pitkä matka. Uusien asuntojen sijainnilla on kiinteä yhteys sekä olemassa olevien että uusien palveluiden sijaintiin ja toimintamahdollisuuksiin. Jos kaupunkirakenteen annetaan hajaantua entisestään, tulee uusille alueille rakentaa kunnallistekniikan lisäksi uudet palvelut. Väestön ikääntyessä yhä useammat ihmiset tarvitsevat vanhuspalveluja, ja esimerkiksi kotihoidon toteuttaminen hajaantuneessa yhdyskuntarakenteessa on keskittyneessä kaupunkirakenteessa toimimiseen verrattuna huomattavasti kalliimpaa. Myös lasten koulukuljetusten järjestäminen joukkoliikennealueen ulkopuolella on kallista. (Martinkauppi, 2010) Monilla olemassa olevilla esikaupunkialueilla väes tön ikärakenne on muuttunut ja asukasmäärä laskenut voimakkaasti kotitalouksien koon pienentymisen sekä asumisväljyyden kasvun vuoksi. Tämä kehitys on johtanut tilanteeseen, jossa monet lähipalvelut ovat usein jo poistuneet alueelta ja esimerkiksi koulujen oppilasmäärät ovat kaukana niiden alkuperäisestä mitoituksesta. Näille olemassa oleville alueille kaivattaisiinkin palveluiden tueksi uusia asukkaita, ja siksi olemassa olevien alueiden täydennysrakentaminen on nähty hyvänä keinona edesauttaa alueiden palvelutason säilymistä. (Turun kaupunki, 2009) Hyödyt: Palveluiden järjestämisen pienemmät kustannukset Palvelutason säilyminen tai paraneminen Lähiöissä asuu vain puolet niiden alkuperäisestä asukasmäärästä ja lähipalvelut ovat siksi vaikeuksissa. Kulkumuodon valinta vaikuttaa suoraan yksittäisen asukkaan hiilidioksidipäästöihin. Se onkin usein merkittävin yksittäinen valinta, jolla asukas voi suoraan vaikuttaa päästöjensä määrään. Keskimääräisen suomalaisen päästöistä 30% syntyy rakennusten energiankulutuksesta ja 17% yksityisautoilusta. (Heinonen, 2012) Rakentamalla tiiviimpää ja keskittyneempää kaupunkia voidaan yhdyskuntarakenteen aiheuttamista päästöistä leikata noin 31% vuoteen 2050 mennessä. Tämä vastaa 10% Suomen nykyisistä kokonaispäästöistä. (Lahti & Moilanen, 2010) Rakentamalla tiiviimpää kaupunkia ja lisää asuntoja radan varteen on yhdyskuntarakenteesta aiheutuvia päästöjä mahdollista leikata jopa 31 %. Raideverkon laajentaminen uusille alueille mahdollistaa asukkaiden vähäpäästöisen liikkumisen, mutta vaatii myös suuria investointeja. Monilla olemassa olevilla esikaupunkialueilla on jo toimiva julkisen liikenteen verkosto, ja lähivuosina toteutuvat pääkaupunkiseudun lähijuna- ja metroverkoston kehityshankkeet mahdollistavat nykyistä suurempien matkustajamäärien kuljettamisen. Tuomalla lisää asukkaita olemassa olevien julkisen liikenteen palveluiden piiriin voidaan saada enemmän hyötyä jo tehdyistä liikenneinvestoinneista ja samalla vähentää uusien investointien tarvetta. Hyödyt: Pienemmät liikkumisen aiheuttamat päästöt Jo tehtyjen investointien parempi hyödyntäminen ja välttyminen uusilta kustannuksilta Kaavoituksen ja rakentamisen yhteydessä puhutaan maankäytön tehokkuudesta, millä tarkoitetaan rakennusten pinta-alan suhdetta koko alueen pinta-alaan. Maankäytön tehokkuus vaikuttaa suoraan asukastiheyteen, ja tätä kautta palveluiden kannattavuuteen. Toimiva joukkoliikenne vaatii vähintään 20 asukasta hehtaarilla. Esimerkiksi kannattava joukkoliikenne vaatii yli 20 asukasta hehtaarilla. Useimmissa kaupungeissa asukastiheydeltään riittävällä joukkoliikennealueella asuvan väestön osuus on laskenut viime vuosien aikana. Autoriippuvainen yhdyskunta ja sen vaihtoehdot -tutkimuksessa peräänkuulutetaankin laadukasta täydennysrakentamista joukkoliikenteen edellytysten parantamiseksi. (Kanninen; Kontio; Mäntysalo; & Ristimäki, 2010) Myös monilla muilla palveluilla on omat kipurajansa kannattavuudelle: esimerkiksi päivittäistavarakaupoilla on omat vähimmäistasonsa kannattavan lähikaupan vaatimalle väestöpohjalle. Tehostamalla maankäyttöä voidaan parantaa alueen palveluiden toimintaedellytyksiä. Rakennettavista neliöistä koituu taloudellista hyötyä maanomistajalle, ja tehokas maankäyttö tarkoittaa samalla pienemmän maa-alan ottamista rakennuskäyttöön. Hyödyt: Paremmin hyödynnetyt palvelut ja kunnallistekniikka Enemmän myytäviä tai vuokrattavia neliöitä Palvelut lähempänä Uusien alueiden säästäminen rakentamiselta Yksittäisen asukkaan tuottamista päästöistä 30 % tulee asumiseen käytettävän energian tuotannosta (Heinonen, 2012). Vaikka asukas ei voi valita kaukolämmön polttoainetta eikä sitä kautta aina vaikuttaa energian tuotannosta syntyviin päästöihin suoraan, voi asukas kuitenkin säädellä kuluttamansa energian määrää. Rakennusten energiatehokkuus on ratkaisevaa tarvittavan lämmitysenergian määrän kannalta. Vaikka uusilta asunnoilta edellytetäänkin huippuluokan energiatehokkuutta, ei uusia asuntoja rakentamalla voida riittävästi vaikuttaa lämmitysenergian kulutukseen koko kaupungin osalta. Rakennuskanta uusiutuu hitaasti noin 1 % vuodessa ja siksi myös olemassa olevien rakennusten energia tehokkuuden parantaminen on välttämätöntä sovittujen päästöjen vähennystavoitteiden saavuttamiseksi. (Saari; Jokisalo; Keto; Alanne; & Niemi, 2010) Energiansäästömahdollisuudet rakennuskannan korjaustoiminnassa -hankkeen tulosten mukaan vanhan rakennuskannan energiatehokkuutta on mahdollista parantaa jopa 40 %. Energiatehokkuusremonttien toteuttaminen on kustannustehokasta yleensä vain muun korjausrakentamisen yhteydessä, mikä korostaa kokonaisvaltaisen suunnittelun tärkeyttä. (Heljo & Vihola, 2012) Hyödyt: Pienemmät päästöt rakennusten lämmityksestä Pienempi energialasku 30 % keskivertoasukkaan päästöistä tulee rakennusten energiankulutuksesta. Energiatehokkuutta parantamalla voidaan säästää jopa 40 % lämmitysenergian tarpeesta

14 2. Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa Lisärakentamalla olemassa olevalla tontilla asunto-osakeyhtiö voi tienata jopa ja rahoittaa tällä korjausrakentamista. Tonttikohtainen lisärakentaminen Rakennukset vaativat säännöllistä huoltoa, ja suuressa osassa esikaupunkien kerrostaloja on lähivuosina edessä putki- ja julkisivuremontteja. Esikaupunkien asunto-osakeyhtiöillä ei välttämättä ole samankaltaisia vuokratuloja kuin joillain kaupunkikeskustan asunto-osakeyhtiöillä, eivätkä ne useimmiten ole keränneet etukäteen varoja korjausrakentamista varten. Jos mistään ei saada lisätuloja, on korjausrakentaminen toteutettava laina rahalla. Osalla asukkaista ei välttämättä ole varaa ylimääräisen lainan hoitokuluihin, ja heidän kannaltaan olisi erityisen tärkeää, että asunto-osakeyhtiö saisi korjausrakentamiseen tuloja. Tonttikohtainen lisärakentaminen tarkoittaa uuden rakennuksen tai rakennusosan rakentamista olemassa olevalle tontille. Lisärakentamisen avulla asunto-osakeyhtiö tai kiinteistöosakeyhtiö voi saada tuloja korjausten rahoittamiseen. Lisärakentaminen osana korjausrakentamishanketta -tutkimuksessa selvitettiin asunto-osakeyhtiöiden mahdollisuuksia saada tuloja lisärakentamisesta. Tutkimuksessa selvisi, että esimerkiksi lisäkerrosten rakentaminen olemassa olevan talon päälle voi tuottaa taloyhtiölle lisäkerrosten pinta-alan ollessa välillä kem² (Lukkarinen; Kärki; Saari; & Junnonen, 2011, s. 42). Hyödyt: Tuloja asunnon tai kiinteistön omistajalle Paremmin hyödynnetyt palvelut ja kunnallistekniikka Korjausrakentamisen kulut eivät pakota muuttamaan Ulkotilojen kehittäminen Lähiöiden ulkotilat on rakennettu ja 70-luvuilla, eikä niitä ole monin paikoin sen jälkeen juuri kohennettu. Asuinalueen viihtyisyydellä ja kunnolla on suuri merkitys alueen houkuttelevuuden kannalta. Usein ympäristössä on myös huonosti suunniteltuja kohtia, jotka vaikuttavat alueen toiminnallisuuteen. Näitä voivat olla esimerkiksi huonot jalankulun ja pyöräilyn yhteydet, puuttuvat leikkialueet sekä turhat ali- tai ylikulut. Aluetta uudistettaessa on mahdollista korjata näitä epäkohtia ja kehittää alueesta viihtyisämpi ja toimivampi. Lähiöiden piha-alueita ei välttämättä aina ole helppo erottaa julkisista alueista, ja näin piha-alueet ovat paikoin jääneet vähälle käytölle. Monissa kaupunkiuudistushankkeissa on uudistettu myös pihaalueita ja samalla selkeytetty yksityisen ja julkisen tilan välisiä rajoja. Asuintalojen ja teiden välissä olevia epämääräisiä puistokaistaleita voidaan tässä yhteydessä muuttaa ensimmäisen kerroksen asuntojen omiksi pihoiksi. Kaupunkiuudistuksen kautta voidaan kehittää asukkaiden toiveita vastaavaa lähiympäristöä. Asuinalueen viihtyisyyteen tehdyt investoinnit voivat myös maksaa itsensä takaisin alueen arvonnousun tai kasvaneen liikevaihdon muodossa. Esimerkiksi Englannissa ja Hollannissa monet suuret maanomistajat, erityisesti suuret vuokrataloyhtiöt, ovat valmiita kehittämään ulkotiloja, koska ne toivovat alueen näin säilyttävän houkuttelevuutensa ja siten myös vuokratasonsa. Hyödyt: Asuinympäristön laatu Alueen arvonnousu Täydentämällä olemassa olevia asuinalueita voidaan alueille saada lisää kaivattuja asuntotyyppejä, kuten perheja senioriasuntoja. Asumisen kehittäminen Esikaupunkeja rakennettaessa sotien jälkeen keskeisin tavoite oli saada asutettua kaupunkeihin tulvivat asukkaat, ja muutamaan asuntotyyppiin keskittymällä rakentamisesta saatiin tehokasta. Väestörakenteen muutoksen sekä asumisväljyyden kasvun seurauksena lähiöihin tarvittaisiin nykyistä laajempaa asuntotyyppien kirjoa. Tarvetta olisi erityisesti perhe- ja senioriasunnoille. (Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto ja Pöyry Finland Oy, 2010) Lähiöitä uudistettaessa voidaan rakentaa puuttuvia asuntotyyppejä. Näin esimerkiksi lapsiperheille voitaisiin tarjota mahdollisuus löytää tarpeitaan vastaavaa asumista heidän nykyiseltä asuinalueeltaan sen sijaan, että he joutuisivat muuttamaan kaupungin reunalle sopivan kokoisen asunnon perässä. Jos isoissa asunnoissa nyt asuville senioreille rakennetaan houkuttelevia uusia asuntoja, voi markkinoille vapautua lapsiperheille sopivia asuntoja myös tätä kautta. Esimerkiksi Turussa kaupungin keskustaa ympäröiviltä vanhoilta pientaloalueilta ennakoidaan vapautuvan taloja niiden alkuperäisten asukkaiden muuttaessa vähemmän hoitoa vaativiin asuntoihin (Turun kaupunki, 2009). Hyödyt: Asumisen laatu Myydyt rakennusneliöt Lapsiperheet jäävät kaupunkiin Vähemmän tarvetta vanhainkotipaikoille Sosiaalisen tasapainon ylläpitäminen Monissa Euroopan maissa paine olemassa olevien alueiden uudistamiseen syntyy niillä vallitsevista oloista. Kyseisiin alueisiin liittyy usein väestörakenteen yksipuolisuus sekä sosiaalisten ongelmien keskittyminen. Keski-Euroopassa ja Britanniassa nämä alueet ovat usein toisen maailmansodan jälkeen rakennettuja vuokrataloalueita, jotka ovat ylläpidon puutteen vuoksi ränsistyneet jopa vaaralliseen kuntoon. Kaupunkiuudistushankkeiden kautta näitä alueita uudistetaan eri puolilla Eurooppaa, tavoitteena turvallisempi, viihtyisämpi sekä väestörakenteeltaan sekoittuneempi kaupunkirakenne. Joidenkin suomalaislähiöiden sosiaalinen rakenne on alkanut yksipuolistua. Myös Suomessa on viime aikoina alettu kiinnittää huomiota joidenkin alueiden sosiaalisen rakenteen yksipuolistumiseen: tutkimukset ovat osoittaneet esimerkiksi maahanmuuttajien keskittyvän tiettyihin lähiöihin (Vilkama, 2011). Monissa Euroopan maissa yksipuolistumiskehitys on muuttunut hallitsemattomaksi, mutta Suomessa siihen on vielä mahdollista vaikuttaa (Väntönen, 2010). Hyödyt: Turvallinen ja rauhallinen asuinalue Ehkäistään jännitteiden syntymistä Alue säilyttää arvonsa Ehkäistään alueen taloudellinen syöksykierre 24 25

15 2. Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa Keskustelua Olemassa olevan kaupunkirakenteen uudistamisen ja täydentämisen toimet ja hyödyt kytkeytyvät toisiinsa muodostaen monimutkaisen verkon. Suurin osa esitetyistä hyödyistä toteutuu ainoastaan uudistuksen ollessa laajamittaista toimintaa: vasta suurella asukasmäärän lisäyksellä voidaan vaikuttaa asuinalueiden palveluiden määrään, ja ekologisten hyötyjen saavuttaminen vaatii vielä ohjelmallisempaa toimintaa. Täydennysrakentaminen on nähty hyvänä vastauksena esillä olleisiin haasteisiin (Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto, 2006, s. 10), mikä on synnyttänyt myös keskustelua esillä olleiden perusteluiden paikkansa pitävyydestä. Jukka Heinosen väitöskirja vuodelta 2012 The Impacts of Urban Structure and the Related Consumption Patterns on the Carbon Emissions of an Average Consumer sai aikaan julkista keskustelua, jossa kyseenalaistettiin yhdyskuntarakenteen tiivistämisen tuomat mahdollisuudet päästöjen vähentämiseen. Joissain sanomalehdissä jopa väitettiin kaupunkilaisten suurten päästöjen johtuvan juuri yhdyskuntarakenteen tiiveydestä (Savon Sanomat, 2012). Sanomalehtiartikkeleissa oiottiin mutkia, ja tehtiin johtopäätöksiä, jotka tutkija itse kiisti. Yhdyskuntarakenteen hajaantumisesta keskusteltaessa ei ole kyse siitä, asuvatko ihmiset kaupunkiseuduilla vai maaseudulla, vaan pikemminkin siitä, asutetaanko ihmiset kaupunkiseuduilla tiiviisti vai toisistaan hajallaan. Tutkimuksessa nostettiin esille kulutuksen vaikutus asukkaan päästöihin, ja tässä vertailussa pienituloisemmat harvaan asuttujen alueiden asukkaat päihittävät paremmin tienaavat kaupunkilaiset. Kyse on siis elämäntapojen vaikutuksesta: jos kaupunkialueella aiemmin asunut henkilö muuttaa haja-asutusalueelle, mutta kuluttaa siellä kuten aiemmin, eivät hänen Suurin osa esitetyistä hyödyistä toteutuu ainoastaan uudistuksen ollessa laajamittaista toimintaa. päästönsä laske vaan päinvastoin nousevat. Tutkimuksen yhtenä tavoitteena olikin kiinnittää huomiota muiden päästövähennyskeinojen tärkeyteen sen sijaan, että puhuttaisiin ainoastaan yhdyskuntarakenteesta. Yhdyskuntarakenteen kehittymisen ohjaukseen vaikuttavat lukuisat tekijät. Eniten esillä olleet ekologiset vaikutukset ovat näistä yksi. Eri tekijöitä yhdistämällä sekä valtio että monet kaupungit ovat päätyneet siihen, että olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen tukeutuvaa kehitystä tulee edistää. 2.3 Valtion ja kuntatason politiikat, ohjelmat ja työkalut Kaupunkipolitiikka Kaupunkialueiden haasteiden ratkomiseen muotoillut politiikat ja ohjelmat kuuluvat useissa Euroopan maissa erityiseen kaupunkipolitiikan kokonaisuuteen, jossa eri osa-alueisiin, esimerkiksi asunto- elinkeino- sosiaali- ja maankäyttöpolitiikkaan keskittyviä kysymyksiä tarkastellaan samanaikaisesti. Valtiotason kaupunkipolitiikan taustalla on kaupunkien näkeminen kansantalouden vetureina, joiden kilpailukyky on ratkaisevaa koko maan kilpailukyvyn kannalta. (Kuokkanen, 2005) Tästä lisää luvussa 4. Kaupunkipolitiikasta alettiin puhua Suomessa jo 1990-luvun puolivälissä (Kaupunkimme, Ideoista politiikkaan ja käytännön ratkaisuihin, 2012). Toistaiseksi konkreettiset toimet ovat kuitenkin vielä olleet osa yksittäisiä politiikkalohkoja, erityisesti maankäyttöpolitiikkaa. Yhtäällä tähdätään kaupunkirakenteen eheyttämiseen ja täydentämiseen, ja toisaalla lähiöiden uudistamiseen. Nykyinen hallitus on nostanut kaupunkipolitiikan esille ja ryhtynyt toteuttamaan uudistuksia määrätietoisesti. Tätä kirjoitettaessa valmistelussa olevaa kuntauudistusta on perusteltu kaupunkiseutujen taloudellisen kilpailukyvyn parantamisella. Yksi kuntauudistuksen tavoitteista on estää yhdyskuntarakenteen hajautumista poistamalla siihen nykytilanteessa johtavia taloudellisia houkuttimia. (Valtio varainministeriö, 2012) Pääkaupunkiseutua Vuonna 1999 uusi - tun maankäyttöja rakennuslain yleisenä tavoitteena on edistää "ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. varten on asetettu oma metropolipolitiikan neuvottelukunta, jonka tavoitteena on edistää Helsingin seudun kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistamiseen ja tasapainoiseen kehitykseen tähtäävän metropoli politiikan toteutumista (Ympäristöministeriö, 2012). Valtiotaso Valtion vahvin työkalu yhdyskuntarakenteen kehityksen reunaehtojen määrittelyyn on Maankäyttöja rakennuslaki. Vuonna 1999 uusitun lain yleisenä tavoitteena on edistää ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä (MRL, 1 ). Laki sisältää viittauksia ekologisesti kestävien alueiden suunnitteluun myös esimerkiksi maakuntakaavojen sisältövaatimusten yhteydessä (MRL, 28 ). Tarkempia sisältövaatimuksia yhdyskuntarakenteen kehityksen ohjaamiseksi ei juuri löydy, poikkeuksena kuitenkin määräys vähittäiskaupan yksikköjen sijoittumisesta (MRL, 71 c ), joka on selkeä liikenteen ja yhdyskuntarakenteen kehittymiseen konkreettisesti vaikuttava määräys. Valtio ohjaa yhdyskuntarakenteen kehittymistä laatimalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, joita maakuntakaavojen, yleiskaavojen ja asemakaavojen laatijoiden tulee noudattaa. Vuonna 2008 tarkistetut tavoitteet sisältävät maankäyttö- ja rakennuslakia voimakkaamman pyrkimyksen kohti eheyttävää yhdyskuntasuunnittelua sekä henkilöautoliikenteen vähentämistä. (Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta, 2008) Vaikka alueidenkäyttötavoitteissa kielletäänkin merkittävien uusien asuin-, työpaikkatai palvelutoimintojen alueiden sijoittaminen irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta, ei niihin sisälly voimakasta ohjauskeinoa muun hajarakentamisen pysäyttämiseksi. Päästönäkökulmaa käsitellään vuonna 2009 ilmestyneessä Valtioneuvoston kanslian julkaisussa Valtioneuvoston tulevaisuusselonteko ilmasto- ja energiapolitiikasta: kohti vähäpäästöistä Suomea. Julkaisussa yleistavoitteena on päästöjen leikkaaminen vähintään 80 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä, ja yhdyskuntarakenteeseen liittyen peräänkuulutetaan riittävien ohjauskeinojen löytämistä vähäpäästöisen yhdyskunta rakenteen 26 27

16 2. Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa aikaansaamiseksi. Yhdyskuntarakenteen tulevaisuudelle esitetään neljä hyvin erilaista skenaariota, joista ei kuitenkaan valita yhtä toteutettavaksi. Konkreettisia ohjaustoimenpiteitä ei näin ollen esitetä. (Valtioneuvoston kanslia, 2009) Uusien ohjaustyökalujen tarve onkin valtion tasolla tunnistettu. Ympäristöministeriön, Sitran ja Tekesin yhdessä koordinoimassa ja kokoamassa Energiaviisaan rakennetun ympäristön aika raportissa on kartoitettu konkreettisempia toimenpiteitä, joiden avulla rakennetun ympäristön päästöjä voidaan vähentää tulevaisuudessa. Ehdotettuihin toimenpiteisiin kuuluvat: päästölaskelmien ja kokonaisenergiatarkastelun sisällyttäminen kaavojen vaikutusten arviointiin täydennysrakentamisen edistäminen alueellisten tonttitehokkuustavoitteiden, kaavoitus- ja lupaprosessien tehostamisen sekä täydennysrakentamismahdollisuuksien kartoittamisen ja käyttötarkoituksen muutoksen helpottamisen avulla erilaisten aluetyyppien tunnistaminen maankäytön ja liikenteen suunnittelun ohjaamiseen tarkoitettujen toimenpiteiden määrittelemiseksi sekä tiivistämistä ja päästöjen vähentämistä painottavien uusien sisältövaatimusten sisällyttäminen maankäyttö- ja rakennuslakiin yhdyskuntarakenteen kasvurajojen asettaminen palveluvyöhykkeiden avulla (Martinkauppi, 2010) Yllä esitetyistä keinoista on kokeiltavana laki kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta (1257/2010), jonka perusteella Helsingissä, Espoossa, Vantaalla, Turussa sekä Jyväskylässä siirretään poikkeamispäätösten ratkaisutoimivalta ELYkeskuksilta kunnalle (Ympäristöministeriö, 2012). Vuonna 2011 aloittaneen hallituksen ohjelmaan sisältyy myös muiden ERA17-toiminta ohjelman keskeisten toimenpiteiden toteuttaminen (Valtiovarainministeriö, 2012). Vuosina toteutettiin ympäristöministeriön ja ARAn yhteinen Lähiöohjelma, jonka tavoitteina oli muun muassa segregaation ehkäiseminen sekä lähiöiden viihtyvyyden parantaminen (Ympäristöministeriö, 2008). Vuonna 2011 ohjelman budjetti Koko seudun kilpailukyvyn kannalta edullisen yhdyskuntarakenteen suunnittelu onnistuu nykyjärjestelmässä vain, jos kaupunkiseudun kunnat ryhtyvät itse yhteistyöhön ja pääsevät yhteisymmärrykseen maankäytön suunnitteluperiaatteista. oli 3 miljoonaa euroa, ja siitä jaettiin rahaa esimerkiksi tutkimushankkeille sekä alueiden viihtyisyyden ja laadun kehittämiseen tähtääville hankkeille (Valtiovarainministeriö, 2011). Lähiöuudistukseen ohjatut valtion varat ovat Keski-Euroopan kaupunkiuudistusohjelmiin verrattuna huomattavasti pienempiä. Varojen käyttö on Suomessa myös useimmiten tarkkaan kohdennettua, eikä rakennusten peruskorjauksia laajempaan alueen kokonaisvaltaiseen uudistukseen ole tarjolla tukia. (Vaattovaara, Kortteinen & Ratvio (toim), 2010, s. 36) Lähiöohjelman jatkoksi valmistellaan uutta asuinalueohjelmaa, joka käynnistyy vuonna Yhteenveto. Valtio haluaa yhdyskuntarakennetta eheyttämällä edistää päästöjen vähentämistä, mutta konkreettiset työkalut tämän tavoitteen toteuttamiseksi ovat suurimmaksi osaksi vielä konseptivaiheessa. Myös palvelunäkökulma on ollut esillä, mutta sen edistämiseksi on ehdotettu vähemmän konkreettisia toimia. Lähiökehittämistä tuetaan, mutta huomattavasti pienemmillä summilla kuin muualla Euroopassa. Kuntataso Suurin osa maankäyttöön vaikuttavista päätöksistä tehdään kunnissa, ja niillä onkin keskeisin rooli yhdyskuntarakenteen tulevan kehityksen ohjauksessa. Suurimmat vaikutusmahdollisuudet on isoilla, edelleen kasvavilla kaupunkiseuduilla. Monet suurkaupungit ovatkin ottaneet yhdyskuntarakenteen eheyttämisen ja tiivistämisen yhdeksi maankäytön suunnittelun keskeisiä tavoitteitaan. Seutujen keskuskaupunkien ja niitä ympäröivien kuntien käytännöissä on kuitenkin merkittäviä eroja. Suomen kaupunkiseuduilla ei ole Lontoon ja Oslon tapaisia vihervyöhykkeitä, jotka asettaisivat yhdyskuntarakenteen laajenemiselle yksiselitteiset rajat. Kaupunkiseutujen reunoilla sijaitsevissa kunnissa on paljon rakentamatonta maata, jolle kunnat voivat vapaasti kaavoittaa edullisia pientalotontteja ja näin houkutella lisää veronmaksajia rajojensa sisälle. Maankäytön suunnittelun seututason ohjaus ei ole Suomessa ollut kovinkaan vahvaa, eikä tämän hajarakentamiseen johtavan kermankuorinnaksi nimetyn ilmiön hillitsemiseksi juuri ole työkaluja. Koko seudun kilpailukyvyn kannalta edullisen yhdyskuntarakenteen suunnittelu onnistuu nykyjärjestelmässä vain, jos kaupunkiseudun kunnat ryhtyvät itse yhteistyöhön ja pääsevät yhteisymmärrykseen maankäytön suunnitteluperiaatteista. Helsinki. Helsingissä ensimmäisen katsauksen järjestelmälliseen täydennysrakentamiseen loi Tero Santaojan kaupunkisuunnitteluvirastolle tekemä työ Täydennysrakentaminen kaupungin ja asuinympäristön kehittämisessä (2004). Täydennysrakentamisen edistäminen sai vauhtia Santaojan työn jälkeen aloitetusta Esikaupunkien renessanssi -projektista, jonka osana on tähän mennessä kartoitettu täydennysrakentamisen yleissuunnitelman lähtökohtia (2006), esikaupunkien kehittämisen toimintatapoja (2008) sekä tehty yleissuunnitelman runko, jota käytetään maankäytön kehittämisen painopisteiden määrittelemisessä (Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto, 2010). Tämän lisäksi projektissa on laadittu alueelliset kehittämissuunnitelmat Mellunkylän sekä Kannelmäki Lassila Pohjois- Haagan alueille. Uusia alueellisia kehittämissuunnitelmia on käynnistetty Oulunkylän, Laajasalon sekä Keski-Vuosaaren alueille. (Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto, 2012) Helsingin maankäytön ja asumisen toteutusohjelma (2008) sisältää täydennysrakentamisen yhtenä toimenpiteenä. Sen osuus ohjelmassa tavoitellusta 4,5 miljoonasta kerrosneliöstä on 1,6 miljoonaa kerrosneliötä, eli 35 % kaikesta vuosina tavoitellusta uudesta asuinrakentamisesta. (Helsingin kaupunki, Talous- ja suunnittelukeskus, Kehittämisosasto, 2011) Helsingillä on myös kaupungin Talous- ja suunnittelukeskuksessa oma täydennysrakentamisprojekti, joka koordinoi täydennysrakentamiseen liittyviä kysymyksiä. Olemassa oleviin kaupunginosiin liittyy myös lähiöprojekti, jossa pyritään eri hallintokuntien rajat ylittävällä yhteistyöllä kehittämään esikaupunkien toimintamahdollisuuksia ja imagoa sekä tiivistämään ja monipuolistamaan kaupunkirakennetta. (Helsingin kaupunki, 2010) Toteutunutta täydennysrakentamista Helsingissä on esimerkiksi Myllypurossa, jossa metroaseman lähellä on korvattu vanha ostoskeskus uudella sekä rakennettu asukastalo ja mediateekki, terveys asema, 28 29

17 2. Täydennysrakentamisen hyödyt sekä keskeiset työkalut ja ohjelmat Suomessa sekä asuntoja 1000 asukkaalle. (Helsingin kaupunki, 2011) Myös Maunulassa sekä Länsi-Hertto niemen alueella on toteutettu täydennysrakentamista viime vuosina. Vantaa. Vantaan yhdyskuntarakenteen eheyttämistä tutkittiin Tomi Henrikssonin Pro gradu -työssä Maankäytön kehityskuva osana Vantaan kaupunkisuunnittelua (2003), joka on toiminut pohjana kaupungin tekemille jatkoselvityksille. Vantaan yleiskaavaa varten julkaistu selvitys Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen Vantaalla (2006) esittää perusteet Vantaan uudelle yleiskaavalle, joka nojaa lähes kokonaan olemassa olevien alueiden täydentämiseen ja tiivistämiseen. Vantaalla on vuonna 2012 valmistunut esimerkiksi Louhelan ja Martinlaakson ostoskeskusten kehittämishankkeet, joissa molemmissa vanha ostoskeskus purettiin ja tilalle rakennettiin kokonaan uusi ostoskeskus sekä asuinkerrostalo. Espoo. Espoossa on lähdetty liikkeelle keskittymällä erityisesti Suvelan alueeseen, jonka uudistamisesta on tarkoitus kehittää malli vastaavien alueiden kehittämiseen Espoossa (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus, 2012). Suvelan lähiökehittämishanke perustuu verkostomaiseen toimintatapaan, ja alueen kehittämistä lähestytään monialaisesti eri osioita integroimalla. Täydennysrakentaminen on yksi kehittämisosio monien muiden osioiden lomassa. (WSP, Espoon kaupunki, 2011) Suvela-visio muistuttaa Keski-Euroopan kaupunkiuudistushankkeita sekä monialaisuutensa että toimintatapansa puolesta. Tampere. Ehyt Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen Tampereella -selvitystyö (2011) kartoittaa Tampereen kaupunkirakenteen täydentämistä, ja siinä esitetään kartalle asti viedyt alustavat ehdotukset täydennettävistä alueista sekä käyttötarkoituksen muutosalueista. Työ sisältää myös määrälliset tavoitteet kullekin alueelle, ja yhteensä siinä esitetään nykyisiä korttelialueita täydentävää rakentamista k-m² ja käyttötarkoituksen muutosalueilla k-m². Näille alueille lasketaan mahtuvan asukasta. Tampereen kaupunkiseudun vuoteen 2030 ulottuvassa rakennesuunnitelmassa seudun kasvun asukastavoitteeksi asetetaan yhteensä asukasta, joista pyritään asuttamaan nykyistä rakennetta täydentämällä. (Tampereen kaupunkiseutu, Pöyry, 2010) Turku. Turun Asunto- ja maankäyttöohjelmassa vuosille tavoitellaan kaupunkirakenteen tiivistämistä ja eheyttämistä sekä liikenteen tarpeen ja energian kulutuksen vähentämistä (Turun kaupunki, 2009, s. 20). Strategiassa ei kuitenkaan esitetä määrällisiä tavoitteita juuri täydennysrakentamiselle. Täydennysrakentaminen nähdään erityisesti keskustan kehittämisen keinona, ja Turussa toteutetussa Turun elävä keskusta -hankkeessa kartoitettiinkin ullakkoasuntojen toteuttamisen mahdollisuuksia keskustan alueella sekä täydennysrakentamisen kustannusvaikutuksia. (Panschin, 2009), (Tamminen, 2008) Oulu. Haukiputaan, Kiimingin, Oulun, Oulunsalon ja Yli-Iin kuntien yhdistyessä muodostuvaa uutta Oulua varten tehdään yleiskaavaa, jonka pohjaksi on laadittu Oulun keskeisen kaupunkialueen täydennysrakentamisselvitys (2011). Oulussa nähdään suurimman täydennysrakentamisen potentiaalin sijaitsevan joukkoliikenteen ydinvyöhykkeellä sekä keskustavyöhykkeellä. Koko kaupungin alueella potentiaalia lasketaan olevan jopa asukkaalle. Jyväskylä. Jyväskylä on harvoja suomalaisia kaupunkeja, jonka yhdyskuntarakenne on tiivistynyt viime vuosina (Vehviläinen, Iivo; et al., 2010). Kaupunki onkin harjoittanut järjestelmällistä täydennysrakentamista pitkään, ja hajarakentamiselle myönnettyjä poikkeuslupia valvotaan hanakasti. Vuonna 2001 laadittiin täydennysrakentamisen osayleiskaava, ja uuden yleiskaavan taustaksi on tehty täydennysrakentamisselvitys Kivat naapurit (Jyväskylän kaupunki, Kaupunkirakennepalvelut, Kaavoitus, 2012). Selvitys sisältää yksityiskohtaiset kohdekortit yhteensä 20 luonnostellulle täydennysrakentamiskohteelle, joiden koko vaihtelee neljä pientaloa ja 900 kerrosneliötä sisältävästä kohteesta kerrosneliömetrin kerrostalokohteeseen. Jyväskylässä on viime vuosina myös järjestetty useita täydennysrakentamiseen liittyviä suunnittelukilpailuja. Vuonna 2012 ratkaistun Kankaan kilpailun Muutamaa ongelmalähiötä on lähestytty Keski-Euroopan kaupunkiuudistushankkeita muistuttavalla kokonaisvaltaisella otteella, mutta suurin osa muista selvityksistä ja ohjelmista on tehty rakennetun ympäristön näkökulmaa painottaen. tavoitteena on muuttaa vanha paperitehdasalue 3000 asukkaan ja 1500 työpaikan alueeksi (Jyväskylän kaupunki, 2012). Vaajakosken keskustan kilpailussa haettiin ratkaisuja monipuolisen osakeskuksen kehittämiseen asumista, työpaikkarakentamista sekä kaupallisia toimintoja lisäämällä (Jyväskylän kaupunki, 2010). Riihimäki. Riihimäen Peltosaari on Suomen tunnetuimpia lähiöuudistusalueita, jota on tutkittu laajasti. Helsingin yliopiston maantieteen ja sosiologian laitokset toteuttivat yhdessä Peltosaari-tutkimusprojektin, jonka tavoitteena oli tutkia aluetta eurooppalaisista kaupunkiuudistushankkeista tutulla kokonaisvaltaisella otteella. (Vaattovaara, Kortteinen & Ratvio (toim), 2010) Peltosaaressa on myös toteutettu VTT:n EcoDrive -projekti, jonka tavoitteena oli alueen energia- ja ekotehokkuutta sekä asumisviihtyisyyttä ja asuntojen arvoa nostavien uudistamisen mallien löytäminen (Riihimäen Peltosaari Lähiön ekotehokas uudistaminen, 2010). Alueen uudistamisen kaupunkirakenteellisten ja arkkitehtonisten kysymysten ratkaisemiseksi järjestettiin myös suunnittelukilpailu vuonna Yhteenveto. Suomen kaupungeissa tiedostetaan hajaantuvan kaupunkirakenteen aiheuttamat ongelmat, ja monissa on jo laadittu koko kaupungin tai jopa seudun yhdyskuntarakenteen eheyttämistä tavoittelevia strategioita ja ohjelmia. Käsitteistön käyttö vaihtelee kaupungeittain, ja täydennysrakentaminen ymmärretään joissain kaupungeissa kiinteästi olemassa olevan rakennetun ympäristön seassa tapahtuvana rakentamisena kun taas toisissa sillä tarkoitetaan myös nykyiseen kaupunki rakenteeseen tukeutuvia uusia aluekokonaisuuksia. Muutamaa ongelmalähiötä on lähestytty Keski-Euroopan kaupunkiuudistushankkeita muistuttavalla kokonaisvaltaisella otteella, mutta suurin osa muista selvityksistä ja ohjelmista on tehty rakennetun ympäristön näkökulmaa painottaen

18 Uudistuva kaupunki Luku

19 Uudistuva kaupunki Luku 3 3 Täydennysrakentamisen haasteet Täydennysrakentamisen eteneminen strategioiden tavoitteista toteutukseen asti edellyttää suunnittelun, vuorovaikutuksen ja toteutuksen haasteiden selvittämistä ja ratkomista. Edellisessä luvussa käsitellyt täydennysrakentamisen hyödyt ovat olleet esillä jo useita vuosia, ja täydennysrakentaminen on olennainen osa useiden kaupunkien maankäyttöstrategioita. Täydennysrakentamisen edistäminen on kuitenkin osoittautunut haastavaksi, eikä etenkään olemassa olevien tonttien lisärakentamista ole toteutunut kovinkaan paljon. (Helsingin kaupunki, Talous- ja suunnittelukeskus, 2009). Täydennysrakentamisen eteneminen strategioiden tavoitteista toteutukseen asti edellyttää suunnittelun, vuorovaikutuksen ja toteutuksen haasteiden selvittämistä ja ratkomista. Tässä luvussa käsitellään täydennysrakentamisen haasteita, jotka on koottu kirjallisuuskatsauksen sekä hankkeen ohjausryhmältä tulleiden esitysten perusteella. Aihetta käsitellään laajemmin Tiina Seppälän syksyllä 2012 tarkastettavassa lisensiaatintyössä Täydennysrakentamisen haasteet ja talous-, ympäristö- ja energiavaikutukset. Haasteet ovat moninaisia ja saattavat tulla esille missä tahansa täydennysrakentamisprosessin vaiheessa. Paljon esillä olleessa Yhdysvaltojen Marylandin osavaltion täydennysrakentamispolitiikassa haasteet on jaoteltu neljään ryhmään: fyysiset, sosiaaliset, sääntelyn asettamat sekä taloudelliset haasteet (Maryland Department of Planning, 2001). Tämän hankkeen näkökulmasta taloudelliset ja sosiaaliset haasteet ovat osa yhtä, eri toimijoiden intresseihin liittyvää haastekokonaisuutta. 3.1 Täydennysrakentamisen tekniset ja oikeudelliset haasteet Suomalaisia yhdyskuntia on aika ajoin täydennetty uusilla rakennuksilla, eikä täydennysrakentamisen käsite sinänsä ole uusi. Täydennysrakentamiselle ei kuitenkaan aikaisemmin ole asetettu samankaltaisia odotuksia kuin nyt. Liikkumisesta aiheutuvien päästöjen vähentämiseen tai palveluiden säilyttämiseen liittyvien tavoitteiden saavuttaminen edellyttää laajuudeltaan ohjelmallista toimintaa. Entistä laajemman täydennysrakentamisen edistäminen aiheuttaa muutospainetta nykyiseen suunnittelujärjestelmään. Suomen hierarkkinen ja lineaarisia prosesseja edellyttävä kaavajärjestelmä kehitettiin aluerakentamiseen, jossa kokonaan uusi alue rakennetaan alusta loppuun. Olemassa olevan fyysisen ja sosiaalisen ympäristön keskelle rakennettaessa tarvittaisiin nykyistä enemmän joustavuutta kaavojen sisällön ja toteutus ajankohtien suhteen. Nykyiseen järjestelmään liittyvät tekniset haasteet saattavat tulla täydennysrakentamisen toteutuksen tielle, vaikka hankeosapuolten kesken saavutettaisiin yhteisymmärrys hankkeen sisällöstä. Monet näistä haasteista liittyvät lakeihin ja kaavamääräyksiin, ja niitä voidaan myös kutsua oikeudellisiksi haasteiksi. Usein nämä koetaan jäykkinä rakenteina, joiden muuttaminen on hidasta tai hankalaa. Yksittäisen hankkeen kannalta ratkaisevaa on haasteen sijainti suunnittelujärjestelmässä. Joitain teknisiä haasteita, esimerkiksi kaavojen ehdottomuuteen liittyviä määräyksiä, voidaan ratkaista yksittäisen hankkeen prosessin osana. Lakien muuttaminen vie luonnollisesti enemmän aikaa kuin useimmissa hankkeissa on käytettävissä. Tekniset ja oikeudelliset haasteet toistuvat eri maiden kaavoitusjärjestelmissä, ja edistyneitä muutoksia näihin on tehty esimerkiksi Iso-Britanniassa ja Yhdysvalloissa. Tässä luvussa on myös pohdittu, mitä ulkomailla käytettyjä malleja voitaisiin tuoda suomalaiseen suunnittelujärjestelmään. Kaavoituksen epävarmuustekijät Rakennushankkeita toteutetaan mielellään siellä, missä suunnittelu ja tätä seuraava rakennusprosessi on sujuvaa ja vastustus vähäistä. Tämä johtuu siitä, että kaavoitusprosessiin liittyy useita epävarmuustekijöitä. Prosessiin kuluva aika, kaavasta mahdollisesti tehtävät valitukset sekä kaavan laajuus ja maankäyttösopimusten sisällöt ovat ratkaisevia hankkeen taloudelliselle kannattavuudelle. (Tolvanen, 2009) (Kimmo Lehto, Culminatum, 2012) Täydennysrakentamisprosessi on lähes aina uuden alueen rakentamisprosessia monimutkaisempi, koska osallisia on enemmän. Kaavoitusprosessin kestoon voidaan vaikuttaa kaavojen laatimisen ja käsittelyn käytäntöjä nopeuttamalla. Tätä Yhdysvalloissa ekologisen rakentamisen edistämiseksi kehitettyä toimintatapaa onkin ehdotettu sovellettavaksi Suomessa täydennys

20 3. Täydennysrakentamisen haasteet 3. Täydennysrakentamisen haasteet rakentamisen prosesseihin. (Sierra Club; U.S. Green Building Council Inc., 2009); (Martinkauppi, 2010). Suomessa on tammikuuhun 2014 asti voimassa laki kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta (1257/2010). Täydennysrakentamishankkeissa laaditaan uusien kaavojen sijaan usein kaavamuutoksia, joista tehdyt yksityishenkilöiden laatimat valitukset ovat yleisiä. (Malin 2008 s. 10 ja 11). Kaavoista tehdyt valitukset hidastavat prosessia riippumatta siitä, todetaanko valitus oikeudessa aiheelliseksi vai ei. Tekemällä yhteistyötä alueen asukkaiden ja muiden toimijoiden kanssa voidaan saada aikaan paremmin kaikkien toimijoiden intressejä toteuttava suunnitelma, mikä voi myös vähentää kaavavalitusten määrää. (Tästä tarkemmin intressihaasteet-kohdassa). Valitusten käsittelyaikaa tehostamalla voitaisiin myös vähentää valitusten aiheuttamaa epävarmuutta. Epävarmuus hankkeen reunaehdoista vaikeuttaa kannattavuustarkasteluja ja saattaa johtaa hankkeen hylkäämiseen tai käynnistämättä jättämiseen. Myös maankäyttökorvauksen tai täydennysrakentamiskorvauksen tulee olla ennakoitavissa (Tolvanen, 2009). Kunta voisi edistää hankkeiden käynnistymistä laatimalla eri alueille täydennysrakentamisen periaatteet, joissa kerrotaan karkeasti, minkälaista kehitystä milläkin alueella voidaan sallia. Esimerkki vastaavan työkalun käytöstä on Helsingin kantakaupungin ullakkorakentamista koskevat kaupunkikuvalliset vyöhykkeet ja tätä kuvaava kartta: Ullakkorakentaminen (Helsingin kaupunki, 2007). Kaavoituksen ehdottomuudesta joustavuuteen Ollakseen ohjelmallista ja kokonaisvaltaista, täydennysrakentamisen tulisi olla osa laajempaa alueen uudistusta, ja täten sisältää myös paljon muuta kuin rakentamista Jos hankkeen alkuvaiheessa tehdyn vision perusteella laaditaan oikeusvaikutteisia suunnitteluasiakirjoja, voi myöhemmin kuitenkin käydä niin, ettei vuosia aikaisemmin aloitetun prosessin synnyttämä kaava enää tuekaan kehitystä, jota alueella tarvittaisiin tai olisi mahdollista toteuttaa. Tämä haaste on tiedostettu Britannian kaupunki uudistushankkeissa, ja suunnittelussa käytettäviä työkaluja on muutettu vastaamaan tähän todellisuuteen. Esimerkiksi South Kilburn -hankkeessa alueelle laadittiin visio, jossa yksittäisille tonteille lueteltiin erilaisia mahdollisia toimintoja. Näin kaupunki viesti myös kyseisen hankkeen ulkopuolisille yksityisille maanomistajille, minkä tyyppinen kehitys voisi jatkossa olla mahdollista heidän tonteillaan. Elephant & Castle -hankkeessa alueen visiosuunnitelmaan on sisällytetty kappale suunnitelman joustavuudesta ja päivittämisen tarpeesta. Näitä visioita, eli masterplan - suunnitelmia ja muodollisempia Supplementary Planning Document -asiakirjoja käytetään uudistushankkeiden kokoavina ohjauksen työkaluina. Varsinaiset asemakaavaa vastaavat asiakirjat laaditaan vasta, kun yksittäistä tonttia ollaan toteuttamassa. (South Kilburn Supplementary Planning Document, 2005) (Elephant and Castle Master Regeneration Plan, Draft version 16, 2010) Suomalaisensuunnittelujärjestelmän haasteita eritelleessä Anni Tolvasen diplomityössä Täydennysrakentamisen käynnistämisvaiheen analyysi hahmotellaan mahdollistavaa asemakaavaa, joka ei sitoisi toimijoita tiettyyn kehitykseen määriteltynä ajankohtana, vaan toteutuisi joustavasti, kun se on toimijoiden kannalta mahdollista (Tolvanen, 2009, s. 39). Sen sijaan, että hankkeita ohjattaisiin lukkoon lyötyjen sääntöjen avulla, voitaisiin siirtyä johtamaan hankkeita yhteisesti sovittujen tavoitteiden kautta. Tämä vaatii tosin hankkeen toimijoilta kykyä tulkita erillistä tilannetta suhteessa tavoitteisiin (Healey, 1997, s. 217). Joustavaa kaavoitusta on jo tutkittu Suomessa, ja aihetta käsitellään DECOMB-hankkeen loppuraportissa Urban Design Management kappaleessa Strateginen suunnittelu: Hierarkkisesta kaavajärjestelmästä kohti kaupunkistrategian ja sitä konkretisoivien hankkeiden vuorovaikutusta. Visioita ja suunnitteluprosessin kehittämistä tarkastellaan myös Opus-hankkeen loppuraportissa (esim. s ), jossa suurimpana haasteena nähdään visioiden tavoitteiden säilyminen toteutukseen asti. Tämän tyyppinen menettely saattaa vaatia uudenlaisten projektityökalujen käyttöä, mistä keskustellaan luvussa 9. Strategioiden ja yhteisten tavoitteiden toteuttaminen Siirtyminen hierarkkisesta kaavajärjestelmästä strategiseen suunnitteluun ja sitä toteuttaviin hankkeisiin aiheuttaa muutostarvetta myös suunnittelutyön ja poliittisen päätöksenteon organisoinnissa. Kaikkia aluekehityksen muuttujia tulisi pystyä muokkaamaan yhtäaikaisesti saman hankkeen sisällä, ilman että ulkoa tulevat rajoitukset estävät järkevän ratkaisun syntymisen. Alueiden suunnittelijoiden tulisi luonnollisesti olla tietoisia kaupungin strategisista linjauksista ja tavoitteista myös oman erikoisalansa ulkopuolella. Yhtä tärkeää on yhteistyö muiden suunnittelijoiden kanssa. Laajassa kaupunkiorganisaatiossa ei kaikkien talon sisäisten toimijoiden yhteistyö ole itsestään selvää, ja konsulttien kanssa työskentely voi sekoittaa tilannetta entisestään. Rotterdamin kaupunkikehityksen visionäärinen johtaja Riek Bakker on kehittänyt oman ratkaisunsa tähän ongelmaan. Käynnistäessään Leidsche Rijn -alueen suunnittelua hän määräsi jokaiselle hankkeessa mukana olleelle virkamiehelle yksityiseltä sektorilta konsulttiparin, ja näiden tuli työskennellä yhdessä hankkeelle varatussa tilassa vähintään kolme päivää viikossa. Hän myös pakotti suunnittelijat ratkaisemaan ongelmat keskenään kieltämällä näitä ottamasta yhteyttä häneen. (Dijkstra, 2011) Tämän tyyppiset alueelliset projektiryhmät ovat yleisiä myös Britannian uudistushankkeissa; esimerkiksi South Kilburn -hankkeen suunnitteluryhmä työskentelee keskellä uudistusaluetta entisissä yhteisötiloissa. Engineers will always do things by the book. You can t change that, but you can give them a new book. David Bragdon, Director, New York City's Office of Long Term Planning, 2011 Korvausten maksujen aikatauluongelmia Kunnan perimän maankäyttökorvauksen suuruus lasketaan tontin arvonnousuun ja maanomistajalle tästä koituvaan hyötyyn perustuen. Korvauksen maksamisesta sovitaan maankäyttösopimuksessa, ja usein korvaus pitää suorittaa kolmen kuukauden kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta. (Tolvanen, 2009, s. 55) Tässä vaiheessa maanomistaja ei kuitenkaan välttämättä ole ehtinyt hyötyä tontin arvonnoususta rahallisesti, ja joutuisi rahoittamaan maankäyttökorvauksen lainarahalla. Kehittämiskorvauksen maksamisesta määrätään maankäyttö- ja rakennuslaissa, ja täysin uuden käytännön laatiminen vaatisi lain muutosta. Kuitenkin jo nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa korvauksen maksamisen myöhemmin kuin kolmen kuukauden kuluttua rakennusluvan myöntämisestä, mutta tällöin korvaukselle määrätään korko (MRL 91 j ). Tolvanen ehdottaa diplomityössään maankäyttökorvauksen perimiseen viiden vuoden määräaikaa. Tässä ajassa maanomistajan tulisi ehtiä joko myymään rakennusoikeutensa tai rakennuttamaan lisärakennuksen itse. Ensimmäisen viiden vuoden siirtymävaiheen jälkeen järjestelmä toimisi kuten nykyinenkin, eikä siitä olisi kunnalle suurta haittaa. (Tolvanen, 2009) Maankäyttökorvauksen lisäksi myös kiinteistöveron maksuajankohta on täydennysrakentamisen kannalta ongelmallinen. Kiinteistöveroa maksetaan asemakaavaan merkitystä tontin rakennusoikeudesta. Rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistöveroprosentti on pääkaupunkiseudulla määrätty erityisen korkeaksi. (Verohallinto, 2011) Maanomistaja ei välttämättä halua tontilleen lisää rakennusoikeutta sallivaa kaavaa, jos kaavan toteutuminen ei olisi heti ajankohtaista. Yksi tapa vastata tähän haasteeseen on käyttää Britannian tavoin visiosuunnitelmia laajojen uudistushankkeiden suunnittelun ohjaustyökaluna. Jos asemakaava laaditaan vasta toteutuksen lähestyessä, ei synny kustannuksia rakentamattomasta rakennuspaikasta