OECD:N SUOSITUS KULUTTAJA-ASIOIDEN PÄÄTÖKSENTEOSTA. Maaliskuu 2014

Transkriptio

1 OECD:N SUOSITUS KULUTTAJA-ASIOIDEN PÄÄTÖKSENTEOSTA Maaliskuu 2014

2 ALKUSANAT OECD:n kuluttajapoliittinen komitea on laatinut tämän suosituksen, jonka OECD:n neuvosto hyväksyi OECD

3 JOHDANTO Kuluttaja-asioiden analysointi- ja käsittelymenetelmät kehittyvät jatkuvasti, sillä kuluttajaviranomaiset joutuvat ottamaan kantaa monimutkaistuviin kuluttajaongelmiin. OECD:n kuluttajapoliittinen komitea on monenkeskinen foorumi, jossa käsitellään kuluttajakysymyksiä ja etsitään tapoja parantaa kuluttajapoliittista päätöksentekoa. Komitea teki perustavanlaatuisen selvityksen kuluttaja-asioiden päätöksentekoprosessista kyseenalaistamalla perinteiset päätöksentekotavat ja tutkimalla, miten informaatio- ja käyttäytymistaloustieteen tutkimustuloksia voidaan soveltaa tehokkaammin. Komitea julkaisi työnsä tulokset ja suosituksensa Kuluttajapoliittisessa käsikirjassa heinäkuussa Kuluttajapoliittinen käsikirja on vankka lähtökohta kuluttajien ongelmien tutkimiseen ja siihen, miten ongelmia pitää tai miten niitä voidaan ratkaista entistä enemmän kuluttajan näkökulmasta. Käytännönläheinen käsikirja on hyödyllinen kaikille viranomaisille, jotka vastaavat kuluttajien edunvalvonnasta tai kuluttajia koskevien lakien täytäntöönpanosta. Kuluttajapoliittinen käsikirja (Consumer Policy Toolkit) perustuu siihen oletukseen, että terve kilpailu on ensiarvoisen tärkeää kuluttajien hyvinvoinnin varmistamiseksi. Täydentäviä toimia tarvitaan kuitenkin usein, jotta markkinat toimisivat kuluttajien kannalta aiempaa paremmin. Käsikirjan mukaan esimerkiksi kuluttajille annettava tieto on usein epäsymmetristä, hyvinkin puutteellista ja jopa virheellistä (ts. vilpillistä tai harhaanjohtavaa). Tällaisten ongelmien korjaamiseksi on vielä paljon tehtävää. Käsikirjassa pyritään ymmärtämään kuluttajien päätöksentekoon vaikuttavia tekijöitä aiempaa paremmin informaatio- ja käyttäytymistaloustieteen avulla. Kuluttajiin voidaan vaikuttaa esimerkiksi tavalla, jolla heille esitetään eri vaihtoehtoja (framing), sekä käyttämällä hyväksi ihmisten yleisiä käyttäytymismalleja (biases), jotka voivat saada kuluttajat tekemään itselleen epäedullisia päätöksiä. Kuluttajapoliittinen käsikirja käsittelee myös ongelmia, joita kuluttajilla saattaa olla sen vuoksi, että he ovat haavoittuvia esimerkiksi henkisen tai taloudellisen tilanteensa vuoksi tai kulutustapahtuman luonteen, ostopaikan tai -tilanteen takia. Kaikki kuluttajat voivat joskus olla alttiita vahingoille, mutta heikossa asemassa olevat kuluttajat saattavat kohdata jatkuvasti haasteita esimerkiksi alhaisen koulutustasonsa, kielellisten ongelmiensa tai kognitiivisten tai fyysisten rajoitteidensa vuoksi. OECD:n kuluttajapoliittisen komitean havaintojen mukaan hallituksilla ja muilla sidosryhmillä on hyviä kokemuksia Kuluttajapoliittisen käsikirjan käytöstä kuluttajaongelmien arvioimisessa ja ratkaisemisessa (esimerkiksi sähköisessä kaupankäynnissä, viestintäpalveluissa ja kestävässä kulutuksessa) sekä entistä parempien säädösten laatimisessa. Komitea katsoi, että tämä kuluttaja-asioiden päätöksentekoa koskeva suositus on hyödyllistä laatia Kuluttajapoliittisen käsikirjan perusteella. 1 OECD (2010), Consumer Policy Toolkit, OECD Publishing, doi: 2

4 3

5 OECD:N NEUVOSTON SUOSITUS KULUTTAJA-ASIOIDEN PÄÄTÖKSENTEOSTA NEUVOSTO OTTAA HUOMIOON allekirjoitetun, taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestöä (OECD) koskevan konvention 5 artiklan b kohdan; OTTAA HUOMIOON OECD:n neuvoston suosituksen ohjeiksi kuluttajansuojasta sähköisessä kaupankäynnissä [C(99)184/FINAL], neuvoston suosituksen linjauksiksi, jotka koskevat kuluttajien suojelemista vilpillisiltä ja harhaanjohtavilta käytännöiltä kansainvälisessä kaupassa [C(2003)116] sekä neuvoston suosituksen kuluttajariitojen ratkaisusta ja vahinkojen korvaamisesta [C(2007)74]; TOTEAA, että osaavilla kuluttajilla on vaikutusvaltaa ja heillä voi olla keskeinen rooli taloudellisen kasvun lisäämisessä sekä innovaatioiden, tuottavuuden ja kilpailun edistämisessä ja että kuluttajapolitiikalla on tärkeä rooli kuluttajien vaikutusmahdollisuuksien lisäämisessä; TOTEAA, että tuotteiden ja palvelujen kuluttajamarkkinat ovat muuttuneet perinpohjaisesti 20 viime vuoden aikana tieto- ja viestintäteknisen kehityksen, sääntelyuudistusten, kaupankäynnin vapautumisen, globalisaation ja palvelujen kasvavan merkityksen seurauksena; TOTEAA, että kyseiset muutokset merkitsevät uusia haasteita sekä kuluttajille että kuluttaja-asioista päättäville, kun tuote- ja palvelumarkkinat ovat nopeasti muuttuvia, tietointensiivisiä ja entistä monimutkaisempia; TOTEAA, että kaikki kuluttajat koulutustaustasta tai kokemuksesta riippumatta voivat olla ajoittain alttiita haitoille ja että heikot kuluttajaryhmät saattavat olla niille jatkuvasti alttiita; TOTEAA, että informaatio- ja käyttäytymistaloustieteen kehityksen myötä kuluttaja-asioissa on saatu arvokkaita oivalluksia ja että näitä näkemyksiä voidaan hyödyntää kuluttajapolitiikan laatimisessa, toteuttamisessa ja kehittämisessä; TOTEAA, että OECD on laatinut Kuluttajapoliittisen käsikirjan, joka tarjoaa tukea ja taustatietoa kuluttajapolitiikan laatimiseen ja toteuttamiseen; Kuluttajapoliittisen komitean ehdotuksesta neuvosto: I. HYVÄKSYY, että tässä suosituksessa 1. kuluttajaviranomaisella tarkoitetaan valtionhallinnon viranomaista, kuluttaja-asioita hoitavaa virastoa tai muuta julkista tahoa, joka vastaa i) kuluttajapolitiikan tai kuluttajalainsäädännön laatimisesta ja/tai ii) kuluttajapolitiikan tai -lainsäädännön täytäntöönpanosta tai noudattamisen valvonnasta. 2. kuluttajille aiheutuvalla haitalla tarkoitetaan kuluttajille aiheutuvaa vahinkoja tai menetyksiä esimerkiksi silloin, kun i) heidät saadaan sopimattomien markkinointimenettelyjen avulla ostamaan tuotteita tai palveluja, joita he eivät muuten ostaisi; ii) he maksavat enemmän kuin olisivat maksaneet, jos heillä olisi ollut parempaa tietoa, iii) he kärsivät kohtuuttomista sopimusehdoista tai iv) heidän ostamansa tuotteet tai palvelut eivät vastaa odotuksia niiden toimituksen tai toimivuuden osalta. 4

6 Näin saattaa tapahtua esimerkiksi silloin, kun ostetut tuotteet tai palvelut eivät vastaa kuluttajan kohtuullisia odotuksia laadun, toimivuuden tai toimitusehtojen osalta. Näin saattaa tapahtua myös silloin, kun tuotteita tai palveluja ei toimiteta ajallaan, niissä on virhe, ne ovat vaarallisia tai ne eivät vastaa toimivuutta koskevia odotuksia taikka niitä tietoja, joita kuluttaja sai ennen ostotapahtumaa. Kuluttajille aiheutuva haitta on moninaista: se voi olla luonteeltaan rakenteellista (ts. kaikkia kuluttajia koskevia) tai henkilökohtaista, ilmeistä tai piilevää ja taloudellista tai ei-taloudellista. Haitta voi ilmetä kuluttajalle välittömästi tai viiveellä tai pysyä piilevänä. 3. kuluttajaongelmien ratkaisukeinoilla tarkoitetaan valtionhallinnon toteuttamaa tai tukemaa toimea, jolla puututaan kuluttajia koskevaan ongelmaan. Tällaisia välineitä ovat i) kuluttajavalistus- ja kasvatus, ii) tiedonantovelvoitteet ja muut tiedotustoimet kuluttajille kuten esimerkiksi vertailusivustot, iii) sopimusehtojen sääntely, iv) sopimusten peruutusajat, v) yritysten yhteiskuntavastuu ja siihen vetoaminen, vi) yritysten käytännesäännöt ja luotettavuusmerkit, vii) standardit, viii) yritysten ja ammatinharjoittajien toiminnan ilmoituksen- ja luvanvaraisuus, ix) yritysten taloudelliset ohjauskeinot kuten kannustimet ja sakot x) kiellot, xi) riitojen ratkaisua ja oikeussuojakeinoja koskevat menettelyt ja xii) lainsäädännön ja valvonnan täytäntöönpanostrategiat. 4. heikossa asemassa olevilla kuluttajilla tarkoitetaan kuluttajia, jotka ominaisuuksiensa tai olosuhteidensa vuoksi ovat jatkuvasti alttiita haitoille; 5. haavoittuvilla kuluttajilla tarkoitetaan kuluttajia, jotka ovat alttiita haitoille tiettynä ajankohtana johtuen toimialan piirteistä, kulutushyödykkeen ominaisuuksista, hyödykesopimuksen luonteesta tai kuluttajan ominaisuuksista tai muista olosuhteista. II. SUOSITTELEE, että jäsenvaltiot 6. kehittävät ja toteuttavat päätöksentekoprosessin, johon sisältyvät seuraavat vaiheet: i) määritetään kuluttajille haittaa aiheuttavan ilmiön luonne ja alkuperä sekä se, mikä tai mitkä kuluttaja- tai muut viranomaiset voisivat parhaiten tutkia ja ratkaista asian, ja pohditaan, voivatko mahdolliset ratkaisutavat olla ristiriidassa muiden politiikkatavoitteiden kanssa; ii) iii) arvioidaan kuluttajille aiheutuvan haitan luonne ja laajuus. Tässä tulisi huomioida niiden kuluttajien määrä ja kuluttajatyypit, joihin käsiteltävänä oleva kuluttaja-asia saattaa vaikuttaa, sekä tavat, joilla heille saattaa aiheutua haittaa: päätetään, onko asiaan perusteltua puuttua. Tällöin tulisi huomioida kuluttajille aiheutuvan haitan taso, mahdolliset suhteettomat vaikutukset tietyntyyppisiin kuluttajiin (kuten heikkoihin tai haavoittuviin kuluttajiin), kuluttajille aiheutuvan haitan oletettu kesto ja todennäköiset seuraukset, mikäli asiaan ei puututa; iv) asetetaan tarvittaville toimenpiteille tavoitteet, jotka ovat yhdenmukaisia kuluttajapolitiikan yleisten tavoitteiden kanssa ja vähentävät kuluttajille aiheutuvaa, tunnistettua haittaa tai poistavat sen, ja määritetään ne vaihtoehtoiset keinot, joilla nämä tavoitteet saavutetaan. Tässä yhteydessä tulisi pohtia myös toimia, joihin muut sidosryhmät voisivat ryhtyä tavoitteiden saavuttamiseksi; v) arvioidaan, mikä olemassa olevista keinovaihtoehdoista olisi sopivin ja kustannustehokkain. Vaihtoehtoisten keinojen arvioimiseksi tulisi useimmiten tehdä kustannus-hyötyanalyysi, jossa huomioidaan sekä laadulliset että määrälliset näkökohdat. Analyysiin kohdennettavat resurssit tulee suhteuttaa eri vaihtoehtojen todennäköisten vaikutusten mukaan. Siten merkittävät keinomuutokset saattavat edellyttää analyysin tekoon enemmän henkilöstöä ja 5

7 resursseja kuin pienemmät. Jäsenvaltioiden tulisi pohtia eri ratkaisuvaihtoehtojen vaikutuksia kilpailuun ja muihin politiikan aloihin, kuten ympäristö-, terveys- ja turvallisuuspolitiikkaan; vi) kehitetään seurantaprosessi, jonka avulla arvioidaan aika ajoin, miten hyvin asetetut tavoitteet saavutetaan valittujen keinojen avulla ja ovatko korjaavat toimet tarpeen; 7. edistävät tässä kuvatun päätöksentekoprosessin käyttöä kaikilla hallinnon tasoilla ja aloilla paikallisten, kansallisten ja kansainvälisten kuluttajaongelmien ratkaisemiseksi 8.. Näitä ongelmia ovat esimerkiksi harhaanjohtavat, vilpilliset tai sopimattomat liiketoimintakäytännöt yleensä sekä tiettyjä toimialoja koskevat kuluttajaongelmat; 9. noudattavat prosessia päättääkseen, mihin kuluttajalainsäädännön rikkomuksiin tulisi puuttua ja millaisiin täytäntöönpanotoimiin tulisi ryhtyä; 10. ottavat mukaan prosessiin sidosryhmiä kuluttajaorganisaatioista, asianomaisista yrityksistä ja/tai toimialajärjestöistä sekä aihepiirin asiantuntijoita, joilta voidaan saada käsiteltäviin asioihin liittyvää tietoa, neuvoja ja teknistä asiantuntija-apua. Tällaista konsultointia tulisi harkita päätöksentekoprosessin kaikissa vaiheissa ja erityisesti silloin, kun vaihtoehtoisia keinoja laaditaan ja arvioidaan. III. IV. KUTSUU myös OECD:n ulkopuolisia valtioita sitoutumaan tähän suositukseen ja panemaan sen täytäntöön; KEHOTTAA kuluttajapoliittista komiteaa i) tiedottamaan suosituksesta OECD:n jäsenvaltioille ja sen ulkopuolisille valtioille; ii) toimimaan foorumina, jossa jaetaan kokemuksia suosituksen täytäntöönpanosta; iii) seuraamaan suosituksen täytäntöönpanoa ja vaikutuksia päätöksentekoon ja raportoimaan niistä neuvostolle viiden vuoden kuluessa suosituksen hyväksymisestä ja sen jälkeen tarpeen mukaan. 6