V I E S T I N T Ä V I R A S T O L L E

Transkriptio

1 Liikesalaisuudet merkitty hakasulkeilla] V I E S T I N T Ä V I R A S T O L L E ELISA OYJ > VIESTINTÄVIRASTO ELISA OYJ:N LAUSUNTO HMV-PÄÄTÖSLUONNOKSISTA DNRO 4/961/2017 JA 25/961/2017 Helsinki

2 2 (65) SISÄLLYSLUETTELO 1 Aluksi Sääntelyn tavoitteet ja HMV-velvoitteiden edellytykset Tiivistelmä HMV-päätösluonnoksen keskeisimmistä ongelmista Kuidun enimmäishinta käytännössä lopettaa kuituinvestoinnit Kuidun enimmäishinta on sattumanvarainen eikä ratkaise väitettyjä ongelmia Markkinamäärittely ja markkinavoiman analysointi puutteellista Verkko- ja vähittäismarkkinakilpailun huomioon ottaminen Ovatko kupari- ja kuitutilaajayhteydet toisiaan korvaavia? Kunta ei ole oikea relevantti maantieteellinen markkina LRIC+ -mallin keskeiset puutteet Aluksi Kustannusten kohdistaminen perustuu virheellisiin oletuksiin Geotyyppien luokittelu on virheellinen Malli mitoittaa kuituverkon liian laajaksi Elisan pääoma- ja operointikustannukset ovat epärealistisen matalat Malli ei sisällä riittäviä yleiskustannuksia ja on käytännössä Pure LRIC Virtuaalisen tilaajayhteyden osalta vuokrausvelvollisuus riittää Miten HMV-päätösluonnosta tulisi korjata? Markkinamäärittely Relevantit tuotemarkkinat Relevantit maantieteelliset markkinat Markkinavoiman analysointi Markkinavoimaa ei ole käytännössä analysoitu Verkkokilpailu pääkaupunkiseudulla ja muilla keskusta-alueilla Vähittäismarkkinoiden kilpailullisuus Hinnoittelukäyttäytyminen Potentiaalinen kilpailu Viestintäviraston LRIC+ mallin ongelmat Kustannusten kohdistaminen perustuu virheellisiin oletuksiin Aluksi Mallin FTTH-laskenta olettaa jakajan liian suureksi FTTH-laskennassa tulee huomioida vain pientalot Mallin FTTB-laskenta olettaa täyden penetraation Kustannusten kohdistustapa kärjistää operaattoreiden eroja Talokaapeleiden kustannuslaskenta Geotyyppijako on virheellinen Malli mitoittaa kuituverkon liian laajaksi Aluksi Kuituverkon markkinadynamiikka on erilainen kuin kupariverkossa Käytetty mitoitus vääristää tuloksia eri operaattoreiden välillä Elisan pääomakustannukset ovat epärealistisen matalat Kaivutyön yksikkökustannukset ovat liian alhaiset Kaivutyön määrä on liian alhainen... 40

3 3 (65) Malli ei huomioi jaettuja resursseja Yksikkökustannukset eivät perustu toteutuneisiin hintoihin Operointikustannuksia ei mallinneta käytännössä lainkaan Malli on käytännössä Pure LRIC HMV-velvoitteiden vaikutukset Aluksi Enimmäishinta ei takaa kohtuullista tuottoa investoinneille Enimmäishinta antaa kilpailijoille vapaamatkustajan aseman Sääntelyssä tulisi keskittyä ex ante -tehokkuuteen Hintaerot operaattoreiden välillä vääristävät markkinaa Virtuaalisen tilaajayhteyden hinnoitteluvelvoite on kohtuuton HMV-sääntely ei ole ennustettavaa Kuidun hintasääntelystä tulisi luopua Markkina 4 korkealaatuisten kiinteiden tilaajayhteyksien tukkumarkkina Määrittely markkinoiden 3 ja 4 välillä on epäselvä Aluksi Palvelutasoon perustuva rajaus Asiakaskokoon perustuva rajaus Vähittäismarkkinoilla ei kilpailuongelmaa Maantieteellisen markkinan määritys ja markkinavoiman arviointi Aluksi Markkina-alue 12: pääkaupunkiseutu Markkina-alue 18: joukko Keski-Suomen ja Pohjois-Pohjanmaan kuntia Markkina-alue 29: Vaasan ja Suupohjan alue Markkina-alue 35: Juuka, Lieksa ja Nurmes Markkina-alue 58: Luumäki Markkina-alue 63: Oripää ja Pöytyä Markkina-alue 71: Raisio Markkina-alue 75: Suonenjoki Markkinan 4 sääntelystä tulisi luopua Kolmen kriteerin testi ei täyty Ruotsin PTS poisti markkinan 4 sääntelyn helmikuussa Lopuksi... 64

4 4 (65) Salassapito Tämä lausunto sisältää Elisan liikesalaisuuksia ja se on siten kokonaisuudessaan salassa pidettävä. Elisa toimittaa Viestintävirastolle julkisen version lausunnosta tarvittaessa erikseen myöhemmin. 1 Aluksi Viestintävirasto on päivätyllä lausuntopyynnöllä pyytänyt Elisa Oyj:ltä ( Elisa ) lausuntoa huomattavan markkinavoiman (HMV) päätösluonnoksista tilaajayhteys- ja bitstream-markkinoilla (markkinat 3a ja 3b, dnro 4/961/2017) ja korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien markkinoilla (markkina 4, dnro 25/961/2017). Elisa kiittää Viestintävirastoa mahdollisuudesta lausua päätösluonnoksista. Tässä lausunnossaan Elisa keskittyy käsittelemään lähinnä vain ensin mainittua, markkinoita 3a ja 3b koskevaa päätösluonnosta. Korkealaatuisia kiinteitä yhteyksiä (markkina 4) koskevassa päätösluonnoksessaan Viestintävirasto esittää, että Elisalla on huomattavan markkinavoiman asema korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoilla, yhteensä 15 merkityksellisellä maantieteellisellä alueella. Virasto esittää, että Elisalle asetetaan korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoilla velvollisuus vuokrata korkealaatuisia kiinteitä yhteyksiä ja niiden liitännäistoimintoja, velvollisuus hinnoitella näistä tuotteista ja palveluista perittävät korvaukset syrjimättömästi ja noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja, sekä velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnastot. Viraston markkinaa 4 koskevaa analyysia rasittavat osin samat puutteet, joita jäljempänä käsitellään tarkemmin markkinan 3 osalta, eikä Elisa pidä markkinaa 4 koskevassa päätösluonnoksessa Elisalle esitettyjä HMV-asemaa ja HMV-velvoitteita perusteltuina niillä maantieteellisillä alueilla, joilla päätösluonnoksessa esitetystä poiketen Elisa jo kohtaa merkittävää kilpailua. Markkinaa 4 koskeva päätösluonnos sisältää myös eräitä selkeitä virheitä. Näihin palataan erikseen tämän lausunnon lopussa. Tilaajayhteys- ja bitstream-markkinoita (markkina 3) koskevan HMV-päätösluonnoksen osalta Elisa pitää Viestintäviraston päätösluonnosta pääosin epäonnistuneena ja puutteellisesti perusteltuna. Päätösluonnos on oikeansuuntainen siltä osin kuin luonnoksessa on luovuttu kuparitilaajayhteyksien osalta velvoitteesta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun. Sen sijaan päätösluonnoksessa esitetyt HMV-velvoitteet, erityisesti valokuitutilaajayhteyksille asetetut velvollisuus hinnoitella korvaukset kustannussuuntautuneesti sekä velvollisuus noudattaa enimmäishintoja, ovat tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) säännösten vastaisia ja johtavat tietoyhteiskuntakaaren tavoitteiden ja loppukäyttäjien etujen kanssa ristirii

5 5 (65) taiseen kehitykseen. Enimmäishintavelvoite ja erityisesti Elisan osalta määritetty kohtuuttoman alhainen ja muihin suuriin HMV-operaattoreiden nähden syrjivä enimmäishintataso johtavat käytännössä valokuituinvestointien lakkaamiseen Elisan HMV-alueilla täysin vastoin sääntelyn tavoitteita ja loppukäyttäjien tarpeita. 2 Sääntelyn tavoitteet ja HMV-velvoitteiden edellytykset Tietoyhteiskuntakaaren tavoitteena on edistää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa ja käyttöä sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin jokaisen saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi edistää kilpailua ja varmistaa, että viestintäverkot ja -palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n mukaan Viestintävirasto voi asettaa HMV-yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoitteluun liittyviä HMV-velvollisuuksia, jos markkinaanalyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että HMV-yrityksellä on sen vuoksi mahdollista pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta eli ylläpitää hintaruuvia viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla. Säännöksen perusteluissa (HE 221/2013 vp, s. 131) todetaan, että sääntely kohdistuu vain tukkumarkkinoihin ja niidenkin osalta vain tiettyihin niin sanottuihin pullonkaulatuotteisiin, joiden osalta on markkina-analyysin perusteella todettu kilpailuongelmia. Perusteluissa viitataan säännöksen taustalla olevaan EU:n käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaan ja vahvistetaan, että hinnoitteluvelvollisuuksien asettamisen edellytyksenä olevalla kilpailun puuttumisella on oltava haitallisia vaikutuksia viestintäpalvelujen käyttäjiin. Sääntelyllä pyritään kilpailijoiden markkinoille tuloa estävien pullonkaulojen poistamiseen vähittäismarkkinoiden kilpailun varmistamiseksi, eikä sääntelylle ole tarvetta, jos vähittäismarkkinat ovat jo kilpaillut. HMV-sääntely on poikkeuksellista ja sitä tulee asettaa vain silloin, kun sen nähdään olevan välttämätöntä kilpailun esteiden poistamiseksi, kuten Viestintävirasto itse vahvistaa tiedotteessaan Erityisesti enimmäishinnan asettaminen on edelleen poikkeuksellista, vaikka enimmäishinnan asettaminen ei tietoyhteiskuntakaaren mukaan enää edellytä samanlaista poikkeuksellisuutta kuin aikaisemmin sovellettu sääntely. Tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa (HE 221/2013 vp, s. 134) enimmäishinta nähdään edelleen äärimmäisenä keinona, jota voidaan käyttää vain silloin, kun ottaen huomioon kyseisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuongelmat HMV-yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille, ja jos pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden

6 6 (65) poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Lain perusteluissa enimmäishintavelvoite nähdään siten viimesijaisena keinona, jota tulee käyttää vain silloin, jos pelkkä kustannussuuntautunut hinnoitteluvelvoite ei riitä. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 3 momentissa on asetettu sisällöllisiä vaatimuksia HMVyritykselle asetettaville hinnoitteluvelvollisuuksille. Säännöksen mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee 1. edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua. Säännöksen perusteluissa (HE 221/2013 vp, s. 134) korostetaan, että asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla sellaisia, että ne kannustavat yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää myös kestävää kilpailua. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät hinnoitteluvelvollisuudet eivät saa vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, mikä varmistaa kilpailun pitkällä aikavälillä. 2. tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Perustelujen (HE 221/2013 vp, s. 134) mukaan asetettavien hinnoitteluvelvoitteiden tulee tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo on mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. 3. olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Perusteluissa (HE 221/2013 vp, s 135) todetaan, että kohtuullisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon markkinoilla vallitseva kilpailutilanne ja -ongelmat. Esimerkiksi markkinoilla, joissa kilpailua ei lainkaan esiinny toimilupajärjestelmän tai muusta vastaavasta syystä aiheutuvan monopolitilanteen takia, hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla tehokkaita. Myös muilla markkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden, ottaen huomioon kuitenkin se, että velvoitteet ovat kohtuullisessa suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. 4. kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa. Perusteluissa (HE 221/2013 vp, s. 135) esitetään, että tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat sekä sääntelyn koh-

7 7 (65) teena olevalle yritykselle että kilpaileville teleyrityksille ja on omiaan kannustamaan yrityksiä investointeihin. 5. sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Perustelujen (HE 221/2013 vp, s. 135) mukaan sitoutuneen pääoman ja sen tuoton arviointi on riippuvainen asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta ja hintojen asettamisessa käytetystä menetelmästä. Kohtuullista tuottoa määritettäessä olisi otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n yksityiskohtaisten perusteluissa korostetaan, että Viestintäviraston on hinnoitteluvelvollisuuksia asettaessaan arvioitava asetettavien velvollisuuksien vaikutukset viestintämarkkinoille kuten lain 53 :ssä säädetään. Viestintäviraston tulee arvioida muun muassa, miten asetettavat hinnoitteluvelvoitteet vaikuttavat hintatasoon markkinoilla ja miten ne edistävät kestävää kilpailua sekä kannustavat yrityksiä investointeihin tulevaisuudessa. Myös tietoyhteiskuntakaarta koskevassa eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) korostetaan, että markkinasääntelyä ja velvoitteiden asettamista tulee käyttää oikeasuhtaisesti. Liikenne- ja viestintävaliokunnan mukaan sääntelytarpeen arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös markkinoiden kehitysaste eikä kehittymässä olevia markkinoita tule rasittaa liiallisella sääntelyllä. 3 Tiivistelmä HMV-päätösluonnoksen keskeisimmistä ongelmista 3.1 Kuidun enimmäishinta käytännössä lopettaa kuituinvestoinnit Viestintäviraston päätösluonnoksissa on esitetty seuraavia enimmäishintoja Elisan, TeliaSonera Finlandin (TSF) ja DNA:n valokuitutilaajayhteyksien (FTTH ja FTTB) vuokrauksessa: FTTH e/kk FTTB e/kk Elisa 11,0 25,0 DNA 15,0 27,0 TSF 35,5 38,5 Tietoyhteiskuntakaaren säännökset ja tavoitteet vaativat, että hinnoitteluvelvollisuuksien tulee kannustaa yrityksiä investointeihin. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät velvoitteet eivät saa vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, jotka varmistavat kilpailun pitkällä aikavälillä. Velvoitteiden on myös kannustettava HMV-yritystä itseään investointeihin tulevaisuudessa.

8 8 (65) Viestintäviraston HMV-päätösluonnoksissa vahvistetaan, että valokuituverkkojen rakentaminen on edelleen alkuvaiheessa ja että kuituverkot eivät ole vielä kattavia. On selvää, että kuituverkot vaativat vielä huomattavia investointeja. HMV-päätösluonnosten mukainen enimmäishintasääntely on kuitenkin säädetty ajatellen pelkästään investoinnin jälkeistä tehokkuutta, eli sitä että jo rakennettuja kuituverkkoja käytetään tehokkaammin, mutta enimmäishintasääntely ei kannusta HMV-yrityksiä tai niiden kilpailijoita investoimaan kuituverkkojen laajentamiseen ja nopean laajakaistan saatavuuden parantamiseen. Valittu sääntelymalli ei sovi lainkaan vielä kehittyville valokuitutilaajayhteysmarkkinoille. Enimmäishintasääntely vapauttaa HMV-yrityksen kilpailijat kaikilta verkko-operaattorin keskeisiltä riskeiltä. Kilpailijat voivat poimia HMV-yrityksen valokuituverkosta juuri haluamansa liittymät juuri siksi ajaksi kuin ne yhteyksiä tarvitsevat eli ne voivat vuokrata yhteyksiä joustavasti sen mukaan, miten ne saavat vähittäispalvelujaan myydyiksi. Verkkoinvestointien riskit jakautuvat epäsymmetrisesti HMV-yrityksen ja sen kilpailijoiden kesken, mikä tarjoaa kilpailijoille vapaamatkustajan aseman. Tämä heikentää tai poistaa kokonaan HMV-yrityksen kannustimet investoida kuituverkkonsa laajentamiseen. Erityisesti tämä vaikutus kohdistuu Elisan HMV-alueelle, jonka osalta sovellettava enimmäishintataso on suhteettoman alhainen (FTTH 11 e/kk). Erityisesti Elisan osalta enimmäishintataso on niin matala, että sen turvin kilpailijat voivat aina vuokrata yhteyksiä hyvin edullisesti ja jopa teoreettisen tehokkaan toimijan kustannustasoa alemmalla hinnalla. Kilpailijat pääsevät lisäksi nauttimaan Elisan HMV-alueelle mallinnetun täysin kattavan verkon mittakaavaeduista jo ensimmäisestä vuokratusta yhteydestä lähtien. Kilpailijan ei kannata investoida omaan verkkoon, sillä omalla investoinnilla sen kustannustaso ei voi edes teoriassa olla hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannustasoa alempi. Sääntelyn seurauksena verkon vuokraus syrjäyttää kilpailijoiden omat investoinnit. Enimmäishintasääntely poistaa siten myös HMV-yrityksen kilpailijoiden kannustimet investoida omaan kuituverkkoon. 3.2 Kuidun enimmäishinta on sattumanvarainen eikä ratkaise väitettyjä ongelmia Enimmäishintatasojen määrittämisessä Viestintävirasto on käyttänyt lähtökohtaisesti ns. teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksia ja LRIC+ -mallia. Enimmäishintavelvoitteen asettamisessa virasto on kuitenkin irtautunut teoreettisesti tehokkaan toimijan kustannuksista ja keskiarvoistanut enimmäishinnat operaattorikohtaisiksi valtakunnallisiksi hinnoiksi, vaikka teoreettisen tehokkaan toimijan kustannukset eroavat voimakkaasti toisistaan eri-

9 9 (65) tyyppisillä alueilla ja eri toimintaympäristöissä. Lisäksi Viestintäviraston LRIC+ -mallin geotyyppiluokitus ei kuvaa oikein eri alueiden kaivukustannuksia ja poikkeaa voimakkaasti esimerkiksi Ruotsin PTS:n käyttämästä geotyyppimallista. Asetetut velvoitteet eivät siten käytännössä perustu todellisuudessa teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin ja riittävän tarkkarajaiseen markkinavoiman analyysiin. Tämä johtaa sattumanvaraisiin lopputuloksiin, jotka eivät ratkaise väitettyjä kilpailuongelmia eivätkä täytä tietoyhteiskuntakaaren tavoitteita ja edellytyksiä. Sääntely ei myöskään edistä loppukäyttäjien etua. Esimerkiksi: Turku Tampere: Turun keskustassa (TSF) FTTH-tilaajayhteyden vuokrahinta on 35,5 e/kk ja Tampereen haja-asutusalueella (Elisa) 11,0 e/kk. Kuitenkin Turussa asukastiheys on suurempi (763 as/km2) kuin Tampereella (434 as/km2) ja olosuhteet muuten pitkälti vertailukelpoiset. TSF:lle Turun osalta asetetut enimmäishinnat ovat suhteettoman korkeita verrattuna Elisalle Tampereen osalta asetettuihin enimmäishintoihin ja irtautuneet täysin TSF:n todellisista kustannuksista puhumattakaan teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksista. Ottaen huomioon TSF:n vähittäisasiakashinta Turussa hintaruuvi toteutuu TSF:n osalta jo alemmalla tukkuhinnalla kuin päätösluonnoksessa asetettu enimmäishinta, joten näin korkea enimmäishintataso ei siten ole välttämätön kilpailuongelmien (mm. hintaruuvi) poistamiseksi. Enimmäishintataso myös antaa TSF:lle mahdollisuuden nostaa vähittäisasiakashintojaan Turussa, joten liian korkealle tasolle asetettu enimmäishinta on selvästi haitallinen viestintäpalvelujen käyttäjille. Yrityskauppa: Päätösluonnosten mukainen valtakunnallinen operaattorikohtainen enimmäishinta johtaa sattumanvaraisiin lopputuloksiin yrityskauppatilanteissa. Elisa hankki vuonna 2016 omistukseensa Anvia Telecomin (Anvia), joten Anvian HMValueelle esitetään FTTH-tilaajayhteyksille enimmäishintatasoa 11,0 e/kk. Jos TSF olisi ostanut Anvian, alueelle esitettäisiinkin TSF:n kustannusten mukaista enimmäishintatasoa, noin 35 e/kk. On selvää, että kumpikaan näistä tasoista ei perustu TYK:n vaatimaan sellaiseen riittävän tarkkaan markkina-analyysiin nimenomaan Anvian alueella, joka osoittaisi kilpailun esteiden olemassaoloa ja sääntelyn sekä enimmäishintatason välttämättömyyttä näiden kilpailun esteiden poistamiseksi. 3.3 Markkinamäärittely ja markkinavoiman analysointi puutteellista Verkko- ja vähittäismarkkinakilpailun huomioon ottaminen Viestintäviraston HMV-päätösluonnoksissa HMV-yrityksen tilaajayhteys(tukku)markkinoiden markkinaosuudet on ilmeisesti laskettu yritysten omassa käytössä olevien ja muille vuokrattujen kupari- ja kuitutilaajayhteyksien perusteella. Päätösluonnos on tältä osin epäselvä, mutta vaikuttaa siltä, että esimerkiksi Elisan markkinaosuutta laskettaessa on huomioitu vain Elisan oma verkko, mikä vääristää merkittävästi tulosta ja siitä tehtäviä johtopäätöksiä. Elisan HMV-alueet pitävät sisällään muun muassa pääkaupunkiseudun, Tampereen ja Vaasan, joilla alueilla verkkotason kilpailu on jo nyt merkittävää. Tätä verkkokilpailua ei kuitenkaan päätöksessä oteta miltään osin

10 10 (65) huomioon. Toisin kuin HMV-päätösluonnoksessa oletetaan, kilpailevien valokuituverkkojen rakentaminen Elisan toimialueilla on ollut hyvin merkittävää jo yli kymmenen vuoden ajan. Pääkaupunkiseudulla Elisan verkkotason kilpailijoita ovat TSF ja DNA. TSF:n kuituverkko kattaa selvästi yli puolet pääkaupunkiseudun talouksista ja DNA:n valokuitupohjainen kaapelitv-verkko kattaa valtaosan pääkaupunkiseudun talouksista. Tampereella TSF:n kuituverkko kattaa lähes puolet alueen talouksista ja paikallisen Tampereen Puhelimen kuituverkko kattaa Tampereen keskustan lisäksi kaikki kaupunginosat ja ympäryskuntien kuntakeskukset. Vaasan keskustassa on TSF:n kattava kuituverkko. Keskimääräisen maantieteellisen kattavuuden lisäksi on huomattava, että kilpailevat verkot ovat rakentuneet kannattavimmista kohteista, joten kuituverkkojen kannalta relevanteilla maantieteellisillä alueilla kilpailijoiden verkon kattavuus on hyvin merkittävä. Tukkumarkkinoilla verkkokilpailu vähentää Elisan markkinavoimaa erittäin merkittävästi kuituverkon kannalta keskeisillä keskusta-alueilla. HMV-päätösten mukaan xdsl-, ethernet-, FTTH- ja kaapelimodeemiliittymät kuuluvat samoille relevanteille tuotemarkkinoilla eli ovat loppukäyttäjän kannalta toisiaan korvaavia. Päätösluonnoksen mukaan Elisan markkinaosuus on sen keskeisimmillä vähittäismarkkinoilla eli pääkaupunkiseudulla ja Tampereella vain noin 40 %. Kummallakin alueella valtaosa loppuasiakkaista käyttää siis muita kuin Elisan palveluja. Loppuasiakasmarkkina on kilpailtu ja käyttäjillä on valittavanaan useita palveluntarjoajia. Keskeisillä keskusta-alueilla Elisan markkinaosuus vähittäismarkkinoilla on vielä matalampi. Tämä Elisan pieni markkinaosuus vähittäismarkkinoilla selittyy edellä todetulla tavalla kilpailijoiden omilla verkoilla. HMV-päätösluonnoksissa markkinavoiman arvioinnissa käytetyt tukkumarkkinoiden markkinaosuusluvut eivät kuvaa todellisia kilpailuolosuhteita ja liioittelevat Elisan markkinavoimaa. Elisan keskeisillä toimialueilla ei ole perusteita HMV-asemalle tai -velvoitteille. Erityisen selvää on, etteivät edellytykset kuitutilaajayhteyksien enimmäishintavelvoitteelle täyty Ovatko kupari- ja kuitutilaajayhteydet toisiaan korvaavia? HMV-päätösluonnosten mukaan kupari- ja kuitutilaajayhteydet kuuluvat samoille relevanteille tuotemarkkinoille, koska kupari- ja kuitutilaajayhteydet ovat toisiaan korvaavia. Viestintäviraston omakin analyysi kuitenkin osoittaa kupari- ja kuitutilaajayhteyksien poikkeavan toisiltaan ominaisuuksiltaan, käyttötarkoitukseltaan, hinnaltaan sekä markkinatilanteen ja - olosuhteiden osalta. Virasto on myös kohdistanut kupari- ja kuitutilaajayhteyksille erilaista

11 11 (65) sääntelyä: kupariverkon osalta on luovuttu hinnoittelun kustannussuuntautuneisuusvelvoitteesta ja kuituverkon osalta on esitetty enimmäishintoja. Toisaalta virasto ei ole kuitutilaajayhteysmarkkinoiden kilpailuolosuhteita arvioidessaan ottanut huomioon kuparitilaajayhteyksien korvaavuutta: jos kupari- ja kuitutilaajayhteydet ovat samalla tuotemarkkinalla, ei kuitutilaajayhteyksien enimmäishinnoittelulle ole olemassa perusteita, sillä HMV-yrityksen kilpailijalle on aina tarjolla korvaava kuparitilaajayhteys, jonka osalta hinnoittelu on ollut viraston LRIC+ -mallinkin mukaisesti tehokkaalla tasolla. Kuitutilaajayhteyden hinnoittelusta ei siten voi aiheutua vakavaa haittaa kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille Kunta ei ole oikea relevantti maantieteellinen markkina HMV-päätösluonnoksissa sovellettu alueellisten relevanttien markkinoiden määrittely ei täytä vaatimusta, jonka mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset. Kuntakohtainen tai jopa useita kuntia sisältävä aluejako ei anna oikeaa kuvaa tilaajayhteysmarkkinoista erityisesti kuitutilaajayhteyksien osalta. Kuituverkkoinvestoinnit ovat keskittyneet pääasiassa keskustojen kerrostalovaltaisille alueille ja tiheästi rakennetuille pientaloalueille, joilla rakentamisen tehokkuus on suurin ja myös rinnakkaisten valokuituverkkojen rakentaminen on kannattavaa. Kuntakohtainen tai usean kunnan alueen kattava markkinamäärittely ei ole riittävä, vaan markkinat on määriteltävä tarkemmin, jotta merkitykselliset erot kilpailuolosuhteissa tulisivat otetuiksi huomioon ja sääntely parantaisi loppukäyttäjien asemaa kaikilla toisistaan eroavilla alueilla. Esimerkiksi: Espoo-Helsinki-Järvenpää-Kerava-Nurmijärvi-Siuntio-Vantaa-Vihti (markkinaalue 137): alueella ovat sekaisin Suomen tiheimmin rakennetut kaupunkikeskustat ja tavalliset maaseutualueet. Keskustoissa on jo nyt todellista verkkokilpailua, kun taas maaseudulla merkittävää verkkokilpailua ei ole odotettavissa eikä kuituverkon rakentaminen ole kaikilta osin lainkaan kannattavaa. Tampere-Ylöjärvi (markkina-alue 94): Tampereen keskustassa ja kerrostalovaltaisilla alueilla on tavallista, että yksittäiseen kerrostaloon on kytketty useamman kuin yhden operaattorin kuituyhteys ja kuituverkkotason kilpailu on todellista. Toisaalta esimerkiksi Tampereen Teisko ja Ylöjärven maaseutu ovat harvaan asuttuja alueita, joihin ei liene koskaan kannattavaa rakentaa kattavaa kuituverkkoa. Näitä alueita palvelevat olemassa oleva kupariverkko ja mobiiliverkot.

12 12 (65) Jyväskylä (markkina-alue 72): Kuntaliitosten johdosta maantieteellisesti erittäin laaja ja useita keskenään erilaisia alueita sisältävä kunta, johon kuuluu kaupunkikeskustan lisäksi laajoja maaseutualueita. Relevantit maantieteelliset markkinat tulisi määritellä joko keskitinalueittain tai postinumeroalueittain. Viestintävirastolla on jo keskitinaluekohtaiset tiedot, sillä viraston soveltama LRIC+ -malli tarkastelee kustannuksia keskitintasolla. Vuoden 2016 yleispalvelupäätöksissään Viestintävirasto on puolestaan käyttänyt postinumeroaluekohtaista tarkastelua, koska sen mukaan kuntaliitosten seurauksena on syntynyt pinta-alaltaan hyvin suuria kuntia ja yleispalvelujen saatavuudessa voi olla merkittäviäkin eroja saman kunnan sisällä. Postinumeroaluekohtainen tarkastelu on viraston mukaan tarkempaa, mutta huomioi myös nimeämismenettelyn tehokkuusvaatimuksen. HMV-sääntelyn osalta markkinamäärittelyn tulisi perustua komission markkinamäärittelysuuntaviivojen mukaiseen todellisten alueellisten kilpailuolosuhteiden arviointiin ja olla siten vielä tarkempaa kuin yleispalveluvelvoitteiden asettamisessa. Ei siten ole olemassa mitään perusteita olla käyttämättä vähintään postinumeroalueisiin perustuvaa markkinamäärittelyä. 3.4 LRIC+ -mallin keskeiset puutteet Aluksi Viestintäviraston LRIC+ -malli sisältää useita puutteita ja virheellisiä oletuksia, joiden johdosta mallin antamia tuloksia ei ole perusteltua käyttää lähtökohtana Elisan markkinavoiman tai hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnille taikka enimmäishintatason asettamiselle kuitutilaajayhteyksille. Nämä puutteet, joita tarkastellaan yksityiskohtaisesti jäljempänä tämän lausunnon osassa 6, esitetään alla tiivistetysti Kustannusten kohdistaminen perustuu virheellisiin oletuksiin Malli laskee erikseen yhteyskohtaiset kustannukset FTTH- ja FTTB-toteutuksille, mutta FTTH-toteutuksen kustannukset lasketaan sillä oletuksella, että FTTH ulottuisi kaikkiin talouksiin myös kerrostaloissa. Tämä on virheellinen oletus, sillä suomalaisissa kerrostaloissa sisäverkot ovat taloyhtiön hallinnassa ja sisäverkon osuudella on käytettävä joko xdsltai ethernet-toteutusta (eli FTTB-toteutusta). FTTH-toteutus ei ole edes teoriassa mahdollinen jokaiseen kerrostalotalouteen. Edellä todetusta johtuen mallissa kustannukset jaetaan liian suurelle yhteysmäärälle ja tästä johtuen yhteyskohtaiset kustannukset lasketaan mallissa liian mataliksi. Virhe korostuu, kun mallissa HMV-yhtiön todelliseen kysyntään lasketaan mukaan myös kilpailijoiden rinnakkaisissa verkoissa olevat asiakkaat. Malli rankaisee Elisaa siitä, että se toimii kaupallisesti kiinnostavilla alueilla, joilla verkkotason kilpailu on merkittävää.

13 13 (65) Mallin FTTB-laskenta olettaa täyden penetraation eli että kaikissa HMV-alueen kerrostaloissa on aktiivinen FTTB-yhteys ja lisäksi jakaa talokohtaiset kustannukset kahdelle yhteydelle, vaikka oikeampi tapa olisi arvioida kysyntä todellisen tilanteen mukaan ja kohdistaa kustannukset todellista verkkorakentamista vastaavalla tavalla vain yhdelle kuidulle per kerrostalo Geotyyppien luokittelu on virheellinen Malli käyttää kaivukustannusten määrittelyssä geotyyppiluokittelua, jolla pyritään jakamaan alueet luokkiin, joissa olosuhteet verkon rakentamiseksi olisivat samanlaisia. Geotyyppien luokittelussa tärkeimpänä kriteerinä käytetään tiestön kokonaispituutta suhteessa rakennusten lukumäärään. Tämä kriteeri ei kuitenkaan käytännössä kerro mitään kaivukustannuksista tai niiden eroista eri alueiden välillä, koska se ei tunnista lainkaan kaivutyön yksikkökustannuksiin vaikuttavia eroja esimerkiksi päällysteolosuhteissa, liikennejärjestelyissä, lupakustannuksissa ym. Lähtökohtana tulisikin käyttää todellisia kaivuolosuhteiden eroja eri alueilla. Malli luokittelee Elisan keskusalueet epäjohdonmukaisesti siten, että samaan geotyyppiin kuuluu esimerkiksi Helsingin ydinkeskustan ja maaseutukunnan syrjäkylän alueita. Esimerkiksi Helsingin Erottaja on luokiteltu geotyyppiin 20 eli harvimmin rakennettuihin alueisiin Elisan toimialueella, vaikka se on yksi kalleimmista rakennusalueista. Virheellinen geotyyppiluokitus johtaa virheisiin verkon mallinnuksessa, koska verkko mallinnetaan näytealueiden perusteella, ja näytealueet eivät ole edustavia. Esimerkiksi Elisan näytealueissa korostuu PPO:n alue, mutta sen sijaan pääkaupunkiseutu ja Tampere ovat aliedustettuina ja kaupunkien keskustat puuttuvat käytännössä kokonaan. Virheet reitityksen mallintamisessa ovat kriittisiä, koska kaapeliojan pituus on merkittävin yksittäinen kustannustekijä ja koska luokitus vaikuttaa suoraan myös kaivutyön yksikkökustannukseen. Koska operointikustannukset arvioidaan mallissa prosenttiosuuksina investoinneista, virheet kaivukustannuksissa vaikuttavat myös operointikustannuksiin Malli mitoittaa kuituverkon liian laajaksi Malli olettaa, että kuituverkko rakennetaan käytännössä täysin kattavaksi koko HMValueella jättäen vakituisista asunnoista verkon ulkopuolelle vain kohteet, jotka ovat yli kuuden kilometrin päässä verkon solmukohdasta (eli vain 4 % sijaintipaikoista). Edes kupariverkko ei ole ollut näin kattava ja kuituverkon teknis-/taloudellinen kannattava toteuttamislaajuus jää paljon alle kuuden kilometrin rajan.

14 14 (65) Käytännössä kuituverkko ei tule koskaan olemaan niin kattava kuin malli olettaa ja merkittävä osa talouksista ja vielä merkittävämpi osa maantieteellisestä alueesta tulee jäämään kuituverkon ulkopuolelle. Mallin oletus mitoituksesta on epärealistinen ja vääristää tuloksia eri HMV-operaattorien välillä. Päätösluonnoksen tarkastelujaksona on kolme vuotta, jonka aikana ei edes teoriassa voida rakentaa täysin kattavaa kuituverkkoa. Malli ei huomioi sitä, että markkinan dynamiikka on muuttunut kupariverkkojen rakentamisen kulta-ajasta. Vaikka myös kupariverkoissa haja-asutusalueet olivat suhteellisesti kalliimpia rakentaa, kupariverkkojen voimakkaimpana rakentamisaikana ( luvuilla) ennen kilpailun vapautumista ja nykyisenkaltaista sääntelyä kannattavimpien alueiden tuotot kompensoivat kalliimpien alueiden rakentamista. Nykyaikana rakennettavien kuituverkkojen osalta tämä ei ole mahdollista, koska HMV-yrityksen kilpailijat voivat keskittyä parhaiten kannattaville alueille, eikä kompensaatiota keskusta-alueiden ja hajaasutusalueiden välillä enää ole. Mallin mukainen kuituverkon mitoitus vääristää entisestään tuloksia eri HMVoperaattoreiden välillä. Elisan HMV-alueilla asuu 52 % HMV-alueiden väestöstä, mutta pinta-alasta Elisan HMV-alueet kattavat vain 14 %. TSF:n vastaavat luvut ovat 30 % ja 77 %, joten alueet ovat kokonaisuudessaan hyvin erilaisia kuiturakentamisen kannalta. Mallissa kaikki HMV-alueet arvioidaan kuitenkin yhtä todennäköisiksi kuiturakentamisen kohteiksi ja kaikille alueille mitoitetaan yhtä kattava verkko. Tämä johtaa yhdessä kustannusten keskiarvoistamisen kanssa virheellisiin ja loppukäyttäjien edun vastaisiin lopputuloksiin Elisan pääoma- ja operointikustannukset ovat epärealistisen matalat Malli aliarvioi kaivutyön yksikkökustannukset ja olettaa kaivutyön määrän liian vähäiseksi. Kaivutyön yksikköhinnat ovat epärealistisen matalat yleisesti ja erityisesti ne eivät huomioi pääkaupunkiseudun poikkeuksellisia olosuhteita lainkaan riittävällä tavalla. Elisan toteutuneet kaivukustannukset perustuvat tehokkaisiin markkinahintoihin ja vastaavat teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksia. Mallissa käytetty todellisen markkinahinnan alittava hinta ei ole teoreettista tehokkuutta, vaan epärealistista tehokkuutta, joka ohjaa kilpailijoiden verkon rakentamista virheellisesti. Päivitetyn mallin uusi A0-kaivuolosuhdeluokka on askel oikeaan suuntaan, mutta riittämätön korjaus, sillä kaivutyön yksikköhinta on edelleen liian matala ja geotyyppiluokittelun virheistä johtuen useat Helsingin keskustan alueet (esim. Kamppi, Kruununhaka ja Sörnäinen) jäävät alueen ulkopuolelle.

15 15 (65) Mallin hypoteettinen operaattori on kaapelireittien rakentamisessa epärealistisen tehokas, koska mallin geotyyppiluokittelussa ja geotyyppien otannassa on virheitä ja koska mallinnus ei ota huomioon tieverkostoissa ja muussa ympäristössä tapahtuneita muutoksia. Käytännössä malli rankaisee Elisaa siitä, että se toimii voimakkaasti kehittyvillä alueilla, joilla tiestön ja muun infrastruktuurin muutokset aiheuttavat Elisalle jatkuvasti uusia rasitteita, kuten reitistöjen siirtoja, uusia verkkosuunnitelmia ja korvausinvestointeja ennen pitoajan päättymistä. Malli ei huomioi jaettuja resursseja, kuten keskusrakennuksia ja yritystason yhteisiin toimintoihin liittyviä resursseja. Edes hypoteettisen tehokas operaattori ei voi toimia ilman tukifunktioita, mutta mallissa tällaiset resurssit oletetaan olemassa oleviksi, niiden kustannukset uponneiksi ja ne jätetään pääomakustannusten ulkopuolelle. Mallissa ei käytännössä mallinneta lainkaan operointikustannuksia. Sen sijaan operointikustannusten oletetaan olevan jokin osuus investoinneista tietyissä investointiryhmissä. Tälle lähestymistavalle tai käytetyille prosenttiosuuksille ei ole esitetty mitään perusteluja. Lähestymistapa on mielivaltainen ja perusteeton. Mallin käyttökustannukset kattavat vain pienen osan Elisan todellisista, markkinahintoihin perustuvista ja tehokkaista käyttökustannuksista. Viestintäviraston ja sen käyttämän konsultin väitteet Elisan tehottomuudesta ovat täysin perusteettomia Malli ei sisällä riittäviä yleiskustannuksia ja on käytännössä Pure LRIC Mallissa liiketoiminnan yleiskustannukset on otettu mukaan ns. equi-proportional mark-up - kertoimella (EPMU), joka kuitenkin on Elisan/Anvian geotyypeissä hyvin matala (1,73 2,57 %). Tällöin myös LRIC+ -mallin antamat tulokset ovat hyvin lähellä pure LRIC-mallin tuloksia. Käytännöllisesti katsoen malli on Pure LRIC, jota tietoyhteiskuntakaari ei kuitenkaan hyväksy hintasääntelyn perusteeksi (HE 221/2013 vp, s. 132). 3.5 Virtuaalisen tilaajayhteyden osalta vuokrausvelvollisuus riittää HMV-päätösehdotuksessa todetaan, että virtuaalista tilaajayhteyttä ei ainakaan toistaiseksi käytetä Suomessa. Viraston mukaan kyse on tuotteesta, joka on mahdollista toteuttaa, mutta jonka markkinoiden syntyminen edellyttää vielä tuotteen tarkempien ominaisuuksien määrittelyä sekä ennakkosääntelyn tarpeen arviointia. Elisan käsityksen mukaan kum-

16 16 (65) paakaan ei päätösehdotuksessa ole tehty. Kaikesta huolimatta virasto paitsi ehdottaa vuokrausvelvollisuutta myös käytännössä asettaa vuokralle suhteellisen hintakaton toteamalla, että oikeudenmukaisena ja kohtuullisena hintana on pidettävä hintaa, joka on sama kuin fyysisestä kupariyhteydestä perittävä hinta. Elisan mielestä vuokrausvelvollisuus on tässä vaiheessa riittävä ilman mitään hinnoittelua koskevia velvoitteita. 3.6 Miten HMV-päätösluonnosta tulisi korjata? Edellä tiivistetysti todetut, markkinaa 3 koskevan HMV-päätösluonnoksen ongelmat ja puutteet tulee korjata ennen lopullisten valituskelpoisten HMV-päätösten antamista. Päätösluonnosta tulisi korjata tiivistetysti seuraavilla tavoilla: Merkitykselliset maantieteelliset markkinat tulee määritellä keskitinaluekohtaisesti tai postinumeroalueittain. Merkityksellisten tuotemarkkinoiden määrittely tulee ottaa johdonmukaisesti huomioon myös markkinavoiman arvioinnissa: Jos kupari- ja kuitutilaajayhteydet kuuluvat samoille merkityksellisille markkinoille, kuparitilaajayhteydet on katsottava korvaaviksi myös markkinavoimaa analysoitaessa. Samoin, kun xdsl-, ethernet-, FTTH- ja kaapelimodeemiliittymät kuuluvat samalle markkinalle, on myös markkinavoimaa analysoitaessa otettava huomioon Elisan HMV-alueilla jo olemassa oleva Elisan kilpailijoiden verkkoinfrastruktuuri ja myös Elisan kilpailijoiden aiheuttama potentiaalinen kilpailupaine. Markkinavoiman analysointi tulee suorittaa ottaen huomioon todellinen kilpailutilanne Elisan HMV-alueelle keskitinaluekohtaisesti tai postinumeroalueittain eikä pelkästään rajoittuen Elisan verkon markkinaosuuksiin. Jo olemassa oleva verkkokilpailu sekä potentiaalinen kilpailu erityisesti pääkaupunkiseudulla ja muilla keskusta-alueilla on otettava markkinavoiman arvioinnissa huomioon. Edellä todetun todellisen markkinavoiman arvioinnin johdosta Elisan HMV-asema kuituverkon osalta on kumottava ainakin pääkaupunkiseudulla ja maakuntakeskuksissa. Elisan kuitutilaajayhteyksien hinnoittelua on tarkasteltava korjatun LRIC+ -mallin mukaisesti. LRIC+ -mallia on korjattava seuraavasti: - Kustannukset FTTH- ja FTTB-kohteille on laskettava erikseen siten, että FTTH-kohteita ovat vain pientalot, koska suomalaisissa kerrostaloissa ei käytännössä ole, eikä edes teoriassa voi olla FTTH-toteutuksia.

17 17 (65) - Kustannusten jakajana on käytettävä Elisan verkossa olevien asiakasmäärien mukaista todellista kysyntää ilman Elisan HMV-alueella Elisan kilpailijoiden verkoissa olevia asiakkaita. - FTTB-kohteiden osalta kustannusten jakajana oleva todellinen kysyntä tulee määritellä markkinoiden todellisen tilanteen perusteella, eikä kaikkien HMValueella olevien kerrostalojen perusteella. - FTTB-kohteiden osalta kustannukset tulee kohdentaa vain yhdelle kuidulle, eikä jakaa kahdelle kuidulle. - Vaihtoehtoisesti kerrostalojen FTTB:n kustannus voitaisiin laskea Ruotsin PTS:n soveltaman menetelmän mukaisesti (teoreettisten) asuntokohtaisten FTTH-kustannusten summana, jolloin asunnot olisivat tasavertaisia riippumatta siitä, sijaitsevatko ne pien- vai kerrostalossa. - FTTB-kohteiden talokaapeleiden kustannusten osalta on otettava huomioon todelliset kustannukset mallin kustannusoletuksen sijaan. - Mallin virheellinen ja liian karkea geotyyppijaottelu on tarkastettava ja tehtävä uudelleen tarkemmin ottaen huomioon todelliset erot kaivuolosuhteissa eri alueiden välillä. - Mallin sisältämä liian laaja oletus kuituverkon peitosta on tarkennettava vastaamaan todellisuutta keskitinalueittain tai postinumeroalueittain. - Kaivutyön kustannuksina on käytettävä todellisia toteutuneita kaivukustannuksia, jotka ovat tehokkaita markkinahintoja. - Kaivureittien osalta verkon reittipituutta on pidennettävä vastaamaan todellisuutta ottaen huomioon muun muassa tieverkostossa ja muissa olosuhteissa tapahtuvat muutokset. - Yhteisten, jaettujen resurssien kustannuksia tulee allokoida tilaajayhteyksille. - Komponenttien yksikkökustannuksina tulee käyttää toteutuneita ostohintoja, jotka ovat tehokkaita markkinahintoja. - Operointikustannukset on mallinnettava jakamalla ne tunnistettaviin kokonaisuuksiin ja käyttämällä toteutuneita todellisia ostohintoja, jotka ovat tehokkaita markkinahintoja. Osuutta investointikustannuksista tulisi käyttää vain vaikeimmin mallinnettavissa kustannuserissä. - Liiketoiminnan yleiskustannuksia tulisi ottaa huomioon todellisuutta vastaavalla tavalla.

18 18 (65) Edellä todetulla tavalla korjatun LRIC+ -mallin perusteella todennäköisesti Elisan kuitutilaajayhteyksien nykyiset hinnat olisivat kustannussuuntautuneita, eikä enimmäishintavelvollisuudelle olisi tältäkään osin mitään perusteita. Harkittavien HMV-velvoitteiden vaikutusarviointi tulee tehdä uudelleen ottaen huomioon tässä lausunnossa investointikannustimista ja muista seikoista esitetyt näkökohdat sekä erityisesti tietoyhteiskuntakaaren säännökset ja niiden tavoitteet sekä loppukäyttäjien tarpeet. Elisan osalta kuitutilaajayhteyksien enimmäishintavelvoitteesta tulee luopua, sillä enimmäishintavelvoite johtaa edellä todetulla tavalla tietoyhteiskuntakaaren tavoitteiden ja käyttäjien edun vastaisesti kuituinvestointien lakkaamiseen Elisan HMV-alueella. Jos kuitutilaajayhteyksien enimmäishinnoitteluvelvoitetta joillekin HMV-yrityksille uuden tarkastelun jälkeen edelleen pidettäisiin edelleen tarpeellisena, enimmäishinnat tulisi kuitenkin asettaa kullekin relevantille maantieteelliselle markkinalle erikseen eikä keskiarvoistettuna valtakunnallisena operaattorikohtaisena hintana. VULA-tuotteen osalta pelkkä vuokrausvelvollisuus on tässä vaiheessa riittävä. Markkinan 4 (korkealaatuiset kiinteät yhteydet) osalta HMV-sääntelystä tulisi luopua kokonaisuudessaan tämän lausunnon luvussa 8 esitetyillä perusteilla. Joka tapauksessa HMVpäätösluonnoksesta tulee korjata tässä lausunnossa päätösluonnoksesta esitetyt virheet ja epäselvyydet. Bitstream-markkinoiden (markkina 3b) osalta tulee ottaa soveltuvin osin huomioon tässä lausunnossa muun muassa verkkokilpailusta esiin tuodut seikat ja Elisan HMV-asema näillä markkinoilla tulisi poistaa kokonaan. Alla käydään läpi yksityiskohtaisemmin HMV-päätösluonnosten puutteita ja korjausehdotuksia, jotka on edellä esitetty tiivistettynä: 4 Markkinamäärittely 4.1 Relevantit tuotemarkkinat HMV-päätösluonnoksessa Viestintävirasto katsoo kupari- ja kuitutilaajayhteyksien olevan toisiaan korvaavia ja kuuluvan samoille relevanteille tuotemarkkinoille huolimatta siitä, että ne poikkeavat toisistaan ominaisuuksiltaan, käyttötarkoitukseltaan, hinnaltaan sekä markkinatilanteen ja -olosuhteiden osalta. Virasto on kuitenkin jättänyt itse vahvistamansa kupa-

19 19 (65) ri- ja kuitutilaajayhteyksien keskinäisen korvaavuuden ottamatta huomioon asettaessaan kuitutilaajayhteyksille enimmäishintavelvoitteen. 4.2 Relevantit maantieteelliset markkinat Elisa on jo useisiin aikaisempiin HMV-päätöksiin liittyen tuonut esiin, että kunnat ovat hallinnollisia yksiköitä, joiden rajoilla ei ole mitään yhteyttä tilaajaverkkojen kattavuuteen tai markkina- ja kilpailuolosuhteisiin. Viestintävirasto on itse todennut vuoden 2016 yleispalvelua koskevassa päätöksessään , että vuodesta 2005 kiihtyneen kuntarakenteen uudistuksen ja sen myötä toteutettujen kuntaliitosten seurauksena on syntynyt pintaalaltaan hyvin laajoja kuntia ja uusia kuntaliitoksia on edelleenkin selvityksen alla. Viestintävirasto totesi, että yleispalveluun kuuluvien viestintäpalvelujen saatavuudessa voi usein olla merkittäviäkin eroja saman kunnan sisällä. Kuntien sisällä olevista suurista eroista johtuen Viestintävirasto siirtyi yleispalvelupäätöksissä postinumeroaluetason arviointiin ja totesi muun muassa, että tarkastelu postinumeroalueiden tasolla on aiempaa kuntakohtaista tarkastelua tarkempaa, mutta huomioi samalla myös nimeämismenettelyn tehokkuusvaatimuksen. Kuntakohtainen ja jopa useita kuntia kattavia alueita sisältävä markkinoiden aluejako on ollut epätarkoituksenmukainen jo aikaisemmin, kun sääntelyn pääpaino kohdistui kuparitilaajayhteyksiin. Kuparitilaajaverkot ovat kuitenkin lähes koko maan kattavia, joten aluejaon epätarkoituksenmukaisuudella ja epätarkkuudella ei ole ollut yhtä suurta merkitystä kuin nykyisessä tilanteessa, jossa Viestintäviraston HMV-päätösluonnosten mukaisen sääntelyn pääpaino on valokuitutilaajayhteyksissä. Kuntakohtainen aluejako ei huomioi kuitutekniikkaan siirtymisen mukanaan tuomaa markkinoiden ja kilpailutilanteen muutosta käytännössä lainkaan. Kuituverkkoinvestoinnit ovat toistaiseksi keskittyneet pääasiassa taajamien keskustojen kerrostalovaltaisille alueille ja tiheästi rakennetuille pientaloalueille. Näillä alueilla verkon rakentamisen tehokkuus on suurin ja näillä alueilla on mahdollista jopa rakentaa kannattavasti rinnakkaista kuituverkkoinfrastuktuuria. HMV-päätösluonnoksissa aluejaot ovat kuitenkin niin karkeita, että yhden alueen sisälle mahtuu sekä tiiviisti rakennettuja kerrostaloalueita että harvaan asuttuja maaseutualueita. Äärimmäisiä monen kunnan alueesimerkkejä ovat markkina-alue 137 (Espoo-Helsinki-Järvenpää-Kerava-Nurmijärvi- Siuntio-Vantaa-Vihti) ja markkina-alue 94 (Tampere-Ylöjärvi). Sama määrittelyongelma koskee käytännössä kaikkia Elisan markkina-alueita, mukaan lukien yhden kunnan muodostamat alueet. Kokonainen kunta on aivan liian suuri ja heterogeeninen alue kilpailutilanteen määrittämiseksi. Lisäksi Elisan alueessa on mukana maan-

20 20 (65) tieteellisesti erittäin suuria ja kuntaliitosten jälkeen usein erilaisia alueita sisältäviä kuntia, kuten Jyväskylä ja Seinäjoki, joihin kuuluu kaupunkikeskustojen ohella laajoja maaseutualueita. Viestintäviraston HMV-päätösluonnoksissa käyttämä markkinoiden määrittely ei vastaa komission ohjeen mukaista määritelmää, jonka mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset. Kuparitilaajayhteysverkkojen kulta-aikaan kuntataso saattoi vielä olla riittävä tapa rajata merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita, mutta ei enää nykyisessä markkinatilanteessa. Valokuituverkkojen myötä markkinoiden dynamiikka on muuttunut täysin ja kilpailuolosuhteet vaihtelevat merkittävästi kuntaa pienemmillä alueilla. On esimerkiksi hyvin tavallista, että operaattorit rakentavat kerralla kuituverkon tai hyvän valmiuden kaupunginosittain tai omakotitaloalueittain. Näin tekevät myös esimerkiksi TSF ja Tampereen Puhelin Elisan HMV-alueilla. Tällöin kilpailutilanne kyseisillä alueilla muuttuu täysin: jos alueilla oli ennen vain Elisan kupariverkko, nyt niillä on myös kilpailevan operaattorin kuituverkko. Valokuituverkkojen mukanaan tuoma muutos markkinadynamiikassa on tunnistettu myös komission ns. NGA-suosituksessa eli suosituksessa seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä, Suosituksessa todetaan muun muassa seuraavaa: NGA-verkkojen käyttöönotto johtaa todennäköisesti merkittäviin muutoksiin palvelutarjonnan taloudellisessa dynamiikassa ja kilpailutilanteessa. Tässä tilanteessa kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tutkittava huolellisesti NGA-verkkojen käyttöönotosta johtuvia uusia kilpailuolosuhteita. Mikäli kansalliset sääntelyviranomaiset voivat selkeästi yksilöidä merkittävästi ja objektiivisesti erilaisia kilpailuolosuhteita, jotka pysyvät muuttumattomina pitemmällä aikavälillä, niiden olisi määriteltävä kansallisten markkinoiden maantieteellisiä osamarkkinoita. Tilanteissa, joissa kilpailuolosuhteiden erilaisuutta ei voida pitää perusteena kansallisten markkinoiden maantieteellisen osamarkkinoiden määrittelylle, sääntelyviranomaisten voi silti olla tarkoituksenmukaista puuttua maantieteellisesti määritellyn markkinan eri alueilla vallitsevien kilpailuolosuhteiden välisiin eroihin, jotka voivat johtua esimerkiksi useiden vaihtoehtoisten infrastruktuurien tai omaa infra-

21 21 (65) struktuuriaan käyttävien operaattoreiden rinnakkaiselosta, määräämällä eriytettyjä korjaavia toimenpiteitä ja liityntätuotteita. HMV-päätösluonnoksissa ei tunnisteta lainkaan kuituverkkojen rakentamisesta aiheutunutta muutosta markkinadynamiikassa ja kilpailutilanteessa. Erityisesti Elisan HMV-alueille on rakennettu merkittävästi uutta rinnakkaista infrastruktuuria, mitä seikkaa ei päätösluonnoksissa oteta huomioon. Tämä johtuu ainakin osittain lähtökohtaisesti liian karkeasta merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittelystä. HMV-päätösluonnosten osana oleva LRIC+ malli tarkastelee kustannuksia keskitintasolla ja HMV-yritykset ovat toimittaneet Viestintävirastolle verkkotiedot keskitinalueittain. Kuten edellä on todettu, viraston yleispalvelupäätökset puolestaan perustuvat postinumeroalueisiin ja virastolla on lähtökohtaisesti käytettävissään myös postinumeroalueittaiset tiedot HMV-yritysten verkoista. Jos keskitinalueet ovat liian operaattorikohtaisia, postinumeroalueet ovat ainakin kaikille samoja ja rajaavat ainakin kaupungeissa keskustat, kaupunkimaiset lähiöt, omakotitaloalueet ja haja-asutusalueet erilleen toisistaan niin, että yhden postinumeroalueen sisällä kaupunkirakenne tai rakennuskanta eivät merkittävästi vaihtele. Markkina-alueiden jako postinumeroalueittain tunnistaisi kupari-kuitu -teknologiasiirtymän mukanaan tuoman markkinamuutoksen huomattavasti kuntakohtaista jakoa tarkemmin. Maantieteelliset markkinat on siten määriteltävä tarkemmin, jotta merkitykselliset erot eri alueiden markkina- ja kilpailuolosuhteissa tulevat otetuiksi huomioon ja sääntely olisi loppukäyttäjien kannalta hyödyllistä kaikilla toisistaan eroavilla alueilla. Elisan käsityksen mukaan markkina-alueet tulisi määritellä joko keskitinalueittain tai postinumeroalueittain. 5 Markkinavoiman analysointi 5.1 Markkinavoimaa ei ole käytännössä analysoitu HMV-päätösluonnoksessa Elisan markkinavoimaa arvioidaan käytännössä pelkästään Elisan tilaajayhteys(tukku)markkinoiden markkinaosuudella. HMV-päätösluonnoksen mukaan Elisan markkinaosuus tilaajayhteysmarkkinoilla on ollut kaikilla alueellisilla markkinoilla yli 50 %. Elisan markkinaosuudet ovat Viestintäviraston mukaan jopa kasvaneet edellisen markkina-analyysin jälkeen. Viestintäviraston tapa laskea markkinaosuus on kuitenkin virheellinen ja markkinaosuuden merkitys on HMV-päätösluonnoksessa esitettyä pienempi. Tukkutasolla Elisan markkinaosuus on korkea, koska markkinaosuuden laskennassa on ilmeisesti huomioitu vain Elisan oma verkko ja tämän verkon tukkumarkkinat (päätös on

22 22 (65) tältä osin epäselvä). Jos markkinaosuuden laskennassa otetaan huomioon vain Elisan verkko, Elisa on automaattisesti oman alueensa ainoa HMV-yritys ja siten päätösluonnosten logiikan mukaisesti hallitsee aina tukkumarkkinoita. Elisan kilpailijoiden Elisan alueelle rakentamat verkot eivät laajuudestaan huolimatta tule osaksi tukkumarkkinaa. Kilpailevilla operaattoreilla ei ole velvollisuutta avata verkkojaan kilpailulle ja siten ne pysyvät käytännössä täysin vertikaalisesti integroituina, eivätkä näy lainkaan tukkumarkkinoiden markkinaosuuksissa. HMV-päätösluonnoksessa todetaan, että xdsl-, ethernet-, FTTH- ja kaapelimodeemiliittymät kuuluvat kaikki samalle markkinalle. Kuten alla käydään tarkemmin läpi, Elisan HMValueilla toimii useita rinnakkaisia näitä tekniikoita hyödyntäviä verkkoja, jotka ovat siis kaikki osa samaa markkinaa. Markkinaosuuden ja markkinavoiman tarkastelussaan Viestintävirasto kuitenkin rajaa virheellisesti tarkastelun ilmeisesti vain Elisan omaan verkkoon. Tästä virheestä johtuen Elisan markkinaosuudet näyttävät korkeilta. Kyseessä on kuitenkin melko tavallinen markkinamäärittelyyn liittyvä harha: kun markkina ensin määritellään hyvin kapeasti, markkinaosuudet nousevat korkeiksi ja nyt tarkasteltavassa yhteydessä aina löytyy HMV-yritys. Markkina on merkittävästi päätöksessä esitettyä laajempi ja Elisan markkinavoimaa tulee arvioida osana kaikista xdsl-, ethernet-, FTTB/H- ja kaapeliverkoista muodostuvaa markkinaa. HMV-päätösluonnoksessa esitetyt Elisan markkinaosuudet ovat siten virheellisiä, eivätkä Elisan osalta esitetyt markkinaosuudet tukkumarkkinoilla tarkoita vahvaa markkinavoimaa. Itse asiassa päätöksessä käytetty markkinaosuus on markkinavoiman arvioinnin kannalta täysin merkityksetön mittari. 5.2 Verkkokilpailu pääkaupunkiseudulla ja muilla keskusta-alueilla Elisan HMV-alue pitää sisällään merkittäviä kasvukeskuksia, kuten pääkaupunkiseudun ja Tampereen, ja maakuntakeskuksia, kuten Vaasa, Seinäjoki, Jyväskylä, Joensuu, Kokkola ja Kotka. Elisan HMV-alueen kunnissa asuu noin 52 % kaikkien HMV-alueiden väestöstä, mutta maapinta-alasta Elisan HMV-alueen kunnat kattavat vain noin 14 %. Elisan HMValue sisältää useita kuiturakentamisen kannalta kiinnostavia alueita, joilla verkkotason kilpailu on jo nyt merkittävää. Kilpailevien valokuituverkkojen rakentaminen Elisan toimialueilla on ollut hyvin merkittävää jo yli kymmenen vuoden ajan. Elisa kohtaa merkittävää verkkotason kilpailua pääkaupunkiseudulla ja Tampereella. Samoin Vaasan keskustassa TSF:llä on kattava kuituverkko. Tätä verkkokilpailua ei HMV-päätösluonnoksissa kuitenkaan lainkaan huomioida. PK-seudulla Elisan verkkotason kilpailijoita ovat TSF ja DNA

23 23 (65) Pääkaupunkiseudulla Elisan verkkotason kilpailijoita ovat erityisesti TSF ja DNA. TSF on investoinut pääkaupunkiseudun kuituverkkorakentamiseen jo yli kymmenen vuotta ja sen verkko on tällä hetkellä jo varsin kattava. Maaliskuussa 2013 TSF kertoi sen valokuituverkon kattavan taloutta pääkaupunkiseudulla Helsingissä, Espoossa, Vantaalla, Keravalla, Kauniaisissa ja Kirkkonummella. Kun Tilastokeskuksen Asunnot ja asuinolot - tilaston mukaan näissä kunnissa oli tuolloin yhteensä noin taloutta, TSF:n kuituverkko kattoi jo tuolloin alueen talouksista yli puolet. Vuonna 2014 TSF kertoi, että sen valokuituverkko on Suomen kattavin ja että verkon palvelut ovat saatavilla yli puoleen miljoonaan talouteen. Lisäksi yritys kertoi, että sen 100 megabitin laajakaista (joka tarkoittaa käytännössä vähintään FTTC-yhteyttä) on saatavilla talouteen. Yleisesti tiedetään, että merkittäviltä osiltaan TSF:n kuituverkkorakentaminen on kohdistunut sen perinteisten alueiden ulkopuolelle kasvukeskuksiin, käytännössä erityisesti Elisan HMV-alueille. DNA puolestaan osti kaapelitelevisioyhtiö Welhon Sanomalta vuonna 2010 ja tuli samalla vahvaksi kiinteän verkon toimijaksi pääkaupunkiseudulla. Jo tuolloin Welhon kaapelitvverkko kattoi taloutta. DNA:n viimesyksyisen listalleottoesitteen mukaan sen valokuitupohjainen kaapeliverkko kattaa yhteensä taloutta, verkkoon on kytketty taloutta ja verkko mahdollistaa vähintään 350 Mbit/s nopeudet kaikille talouksille. Pääkaupunkiseudulla ja Oulussa verkko mahdollistaa 1 Gbit/s nopeudet jo nyt ja yhtiö odottaa 1 Gbit/s saatavuuden yltävän verkon peittoalueen kaikkiin talouksiin heinäkuuhun 2017 mennessä. DNA:n listautumisesitteen tiedoista voidaan päätellä, että Helsingissä, Espoossa ja Vantaalla DNA:n verkko kattaa vähintään taloutta. DNA:n valokuitupohjainen kaapeliverkko kattaa siis valtaosan Elisan HMV-alueen talouksista pääkaupunkiseudulla. Tampereella Elisan verkkotason kilpailijoita ovat TSF ja Tampereen Puhelin Verkkokilpailu toimii myös Elisan toisessa kasvukeskuksessa Tampereella. TSF:n mukaan sen valokuituverkko kattoi vuonna 2015 yhteensä taloutta Tampereella ja lähiympäristössä. Tämä tarkoittaa lähes puolta alueen talouksista. Paikallinen Tampereen Puhelin puolestaan kertoo kuituverkostaan seuraavasti: Verkkoa on rakennettu yli kymmenen vuotta ja sen pituus on jo yli kilometriä. Kuitumme kattaa Tampereen keskustan kortteleiden lisäksi kaikki kaupunginosat ja ympäryskuntien kuntakeskukset. Viestintäviraston katsauksessa todetaan Tampereen Puhelimen kuituverkon kattavan noin yhden prosentin Suomen kotitalouksista, siis noin taloutta. Tampereen Puhelimen rooli Elisan alueellisena verkkotason kilpailijana on siten merkittävästi suurempi kuin mitä HMVpäätösluonnoksessa oletetaan.

24 24 (65) Helsingissä Elisa on jo haastaja; Espoossa, Vantaalla ja Tampereella tasavertainen Elisan omat kuituverkon saatavuusselvitykset vahvistavat TSF:n ja DNA:n tiedotteissaan antamat saatavuustiedot. Kuten alla olevasta taulukosta havaitaan, Elisa on Helsingissä haastajan asemassa sekä Espoossa, Vantaalla ja Tampereella tasavertaisessa kilpailuasetelmassa TSF:n ja DNA:n kanssa. Saatavuustiedoista voi päätellä, että kuituliittymien saatavuus on varsin hyvä ja asiakkaat voivat valita kahdesta tai kolmesta rinnakkaisesta verkosta: 1 [] Johtopäätökset Elisan päätoimialueilla pääkaupunkiseudulla ja Tampereella toimii siis ainakin kaksi Elisan kanssa kilpailevaa verkko-operaattoria, joiden molempien valokuituverkot kattavat kumpikin erikseen karkeasti arvioiden noin puolet alueiden talouksista. Vaasan keskustassa puolestaan [.] HMV-päätösluonnoksessa (s. 60) esitetty johtopäätös, jonka mukaan Elisan HMV-alueille ei olisi rakennettu mittavasti vaihtoehtoisia valokuituverkkoja, on siten täysin virheellinen. Keskimääräisen maantieteellisen kattavuuden lisäksi on huomattava, että kilpailevien kuituverkkojen rakentaminen on aloitettu kannattavimmista kohteista ja rakentamista on jatkettu jo reilun kymmenen vuoden ajan. Tästä johtuen kuituverkkojen ja yleensä kiinteiden laajakaistaverkkojen kannalta relevanteilla ja HMV-päätöstä tarkemmin rajatuilla maantieteellisillä alueilla kilpailijoiden kuituverkkojen kattavuus on vielä selvästi suurempi. Elisan mielestä on selvää, että kiinteät verkot eivät tulevaisuudessa enää kata kaikkia talouksia ja kuituverkon potentiaalinenkin peittoalue on selvästi kupariverkkojen huippuvuosien peittoaluetta rajatumpi. Siten Elisalla ei edes tällä hetkellä ole sellaista markkinavoimaa, että se voisi toimia huomattavassa määrin kilpailijoistaan, asiakkaista ja lopulta kuluttajista riippumattomasti, eli HMV-asemaa. Jatkossa asema edelleen heikkenee, kun kilpailijoiden verkot laajenevat. 5.3 Vähittäismarkkinoiden kilpailullisuus HMV-päätösluonnoksissa todetaan, että xdsl-, ethernet-, FTTH- ja kaapelimodeemiliittymät kuuluvat samoille hyödykemarkkinoille eli loppukäyttäjän näkökulmasta nämä liittymät [ [.]

25 25 (65) ovat toisiaan korvaavia. Päätösluonnokset jättävät kuitenkin epäselväksi erilaisten valokuitutoteutusten luokittelun, sillä kuitutoteutuksista tunnistetaan selvästi vain FTTH eli kuitu kotiin. Lisäksi FTTB-toteutusten osalta viitataan vain toteutusvaihtoehtoon FTTB+ethernet. Käytännössä FTTH on relevantti vain pientaloalueilla, kun taas kerrostalokohteissa toteutus on lähes aina FTTB+ethernet tai FTTB+VDSL2. Kiinteistön sisäverkon osuudella ethernet on mahdollinen uusimmissa taloissa, mutta vanhemmissa kerrostaloissa sisäverkon tekniikka on tyypillisesti niin vanhaa, että on käytettävä VDSL2-toteutusta. Kumpikin FTTBtoteutus kuitenkin tarkoittaa operaattorin vastuulla olevan tilaajayhteyskuparin korvaamista kuidulla ja kumpikin on hyvin relevantti markkinamäärittelyn ja kilpailutilanteen arvioinnin kannalta. HMV-päätösluonnoksen taulukosta 2 (s. 59) nähdään hyvin, että Elisan markkinaosuus on sen keskeisimmillä vähittäismarkkinoilla pääkaupunkiseudulla ja Tampereella vain noin 40 %. Kummallakin alueella siis valtaosa loppuasiakkaista käyttää muita kuin Elisan palveluja. Loppuasiakasmarkkina on siis kilpailtu markkina ja käyttäjillä on mahdollisuus valita usean eri palveluntarjoajan väliltä. On lisäksi huomattava, että mainittu noin 40 % markkinaosuus on laskettu virheellisellä laajalla maantieteellisen markkinan määrittelyllä, joka ei tunnista alueellisia eroja kilpailutilanteessa. Kiinnostavimmilla alueilla Elisan markkinaosuus on vielä matalampi. Elisan matala markkinaosuus loppuasiakasmarkkinoilla selittyy erityisesti kilpailijoiden rakentamalla rinnakkaisella infrastruktuurilla. Pääkaupunkiseudulla DNA:n kaapelimodeemipalvelu on ollut olemassa jo pitkään ja kuuluu itse asiassa samaan perinteisen infrastruktuurin kategoriaan kuin Elisan kupariverkko. Lisäksi TSF on rakentanut kuituverkkoaan Elisan HMV-alueille jo kymmenen vuoden ajan. Vastaavasti Tampereella kilpailevaa infrastruktuuria ovat yli kymmenen vuoden ajan rakentaneet TSF ja Tampereen Puhelin. Kuten edellä on jo tuotu esiin, kilpailijoiden kuitutoteutuksen kattavat jo nyt yli puolet näiden alueiden talouksista. Kuluttajien mahdollisuus valita palveluntarjoaja on itse asiassa vielä suurempi kuin mitä kilpailevien verkkototeutusten nykytilanne osoittaa. Erityisesti taloyhtiöillä on mahdollisuus kilpailuttaa verkkotoimittaja etukäteen ja ainakin kaikilla edellä mainituilla operaattoreilla on tasavertaiset mahdollisuudet osallistua kilpailuun. Taloyhtiösopimusten merkitystä korostaa myös DNA listautumisesitteessään, jossa se toteaa, että yli 65 % DNA:n kiinteän laajakaistan liittymistä perustui taloyhtiösopimuksiin. Taloyhtiösopimuksissa tavanomainen kiinteä sopimusaika on [] Elisalla ei siten ole mitään erityisasemaa eikä myöskään erityistä markkinavoimaa edes kilpailijoiden nykyisten verkkototeutusten ulkopuolella.

26 26 (65) On selvää, että kilpailijoiden kuituverkkototeutukset eivät yllä Elisan kupariverkon kattavuuteen edes tulevaisuudessa. Kiinteän verkon rakentamisen talouskohtaiset kustannukset ovat haja-asutusalueilla niin korkeat, että kannattavaan liiketoimintaan ei usein ole mahdollisuuksia. Vielä heikommin kannattaa usean rinnakkaisen infrastruktuurin rakentaminen. Toisaalta näillä haja-asutusalueilla Elisan omakin verkko on heikompi kuin keskustaalueilla. Tarjolla on useimmiten vain xdsl ja sekin melko pitkillä liityntäyhteyksillä ja siten myös melko alhaisilla nopeuksilla. Näillä alueilla mobiililaajakaista luo Elisalle merkittävän kilpailupaineen, sillä mobiililaajakaistaa tarjoavat myös DNA ja TSF ja kaikkien kolmen operaattorin mobiililaajakaista kattaa 99 % väestöstä. Loppukäyttäjät voivat siis korvata Xdsl-yhteyden mobiililaajakaistalla ja valita kolmesta vaihtoehdosta. Mobiililaajakaistan tarjonta paranee edelleen LTE700-verkon rakentamisen myötä. Viestintäviraston katsauksen mukaan 100 Mbit/s mobiililaajakaista kattoi jo viime kesänä noin 76 % suomalaisista. Kuten komission NGA-suosituksessa todettiin jo vuonna 2010, teknologiasiirtymä kuparista kuituun on pysyvästi muuttanut markkinoiden dynamiikkaa ja kilpailuasetelmia. Teknologiasiirtymän johdosta Elisalla ei ole enää sen perinteisillä toimialueilla suurta markkinavoimaa. Kuluttajat ja muut loppukäyttäjät voivat valita usean eri palveluntarjoajan välillä ja vähittäismarkkina on kilpailtu. Erityisen selvää tämä on keskustoissa ja muilla tiheästi rakennetuilla alueilla. HMV-päätösluonnos ei tunnista tätä muutosta, muun muassa koska maantieteelliset merkitykselliset markkinat on määritelty liian karkealla tasolla. 5.4 Hinnoittelukäyttäytyminen HMV-päätösluonnoksessa (s. 60) Viestintävirasto toteaa, että Elisalla on vuoden 2012 HMV-päätöksen mukaan velvollisuus tarjota kupari- ja kuitutilaajayhteyksiä kustannussuuntautuneella hinnalla. Velvollisuuden toteutumisen valvonta on perustunut jälkikäteiseen arviointiin. Viestintäviraston mukaan, koska tilaajayhteyksien hintoihin ei ole sovellettu enimmäishintasääntelyä, on huomattavan markkinavoiman arvioinnin yhteydessä mielekästä tarkastella yrityksen hinnoittelukäyttäytymistä tukkumarkkinoilla, koska se voi kertoa yrityksen kyvystä käyttää markkinavoimaa. Viestintävirasto on käyttänyt sekä kupari- että kuitutilaajayhteyksien hinnoittelun arvioinnissa ns. LRIC+ -mallia. Elisan kuparitilaajayhteyden kuukausimaksu on 12,80 euroa ja kytkentämaksu 75 euroa. Kuukausimaksu ja kytkentämaksu ovat alempia kuin LRIC+ -mallin mukainen kustannussuuntautunut kustannustaso, joka oli kuukausimaksulle keskimäärin 14,00 euroa ja kytkentämaksulle 98 euroa (vuosien aikana). Elisan hinnoit-

27 27 (65) telukäyttäytyminen kuparitilaajayhteyksien osalta ei siten osoita Elisalla olevan markkinavoimaa. Valokuitutilaajayhteyksien osalta Elisan kuukausimaksu FTTH-kohteisiin oli vuoden 2016 lopussa 23,50 euroa ja FTTB-kohteisiin 98,50 euroa ja kuituparin osalta 197,00 euroa. Viestintäviraston LRIC+ -mallilla määritetty Elisan kuitutilaajayhteyden kustannussuuntautunut kuukausimaksu on vuosien aikana FTTH-kohteissa keskimäärin 11,00 euroa ja FTTB-kohteissa 25,00 euroa. Kuten jäljempänä käydään tarkemmin läpi, Viestintäviraston LRIC+ -malliin liittyy lukuisia ongelmia erityisesti kuitutilaajayhteyksien kustannusten arvioinnin osalta ja näistä virheistä johtuen Viestintäviraston esittämät arviot kustannussuuntautuneista hinnoista ovat virheellisiä. Viestintävirasto esittää Elisan hinnoittelukäyttäytymisen osalta johtopäätöksenään, että Elisan hinnoittelukäyttäytyminen antaa viitteitä huomattavan markkinavoiman käytöstä etenkin valokuitutilaajayhteyksien osalta. Tämä virheellinen johtopäätös perustuu pelkästään virheellisen LRIC+ -mallin kuitutilaajayhteyksien osalta antamiin tuloksiin. 5.5 Potentiaalinen kilpailu Toisin kuin HMV-päätösluonnoksessa arvioidaan, potentiaalinen kilpailu rajoittaa Elisan markkinavoimaa. Komission ohjeessa todetaan seuraavaa: Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi pidettävä yrityksiä, jotka voivat hinnan noustessa muuttaa tai laajentaa tuotantorakennettaan/palveluvalikoimaansa ja tulla markkinoille, potentiaalisina markkinaosapuolina, vaikka ne eivät vielä valmistaisikaan kyseistä tuotetta tai tarjoaisi kyseistä palvelua. HMV-päätösluonnoksessa ei oteta huomioon potentiaalista kilpailua tämän komission ohjeen mukaisesti. Päätösluonnoksessa esitetyt johtopäätökset (ks. tarkemmin alla) sekä kuituverkkojen rakentamisesta yleensä että erityisesti kuituverkkojen rakentamisesta kilpailijoiden alueille ovat vakavasti virheellisiä. Kuituverkon rakentamisen osalta HMVpäätösluonnos ei kuitenkaan tunnista edes nykytilannetta odotetusta lähitulevaisuuden kehityksestä puhumattakaan. Kuten edellä on jo osoitettu, Elisan tärkeimmillä HMV-alueilla on jo nyt toimiva verkkotason kilpailu. Esimerkiksi pääkaupunkiseudulla ja Tampereella keskenään kilpailevia verkkoja on vähintään kolme. Elisan kupariverkko on maantieteellisesti kattavin, mutta kilpailijoiden kuitu- ja kuitu-koaksiaaliverkot kattavat vähintään puolet alueiden talouksista.

28 28 (65) Potentiaalisilla kuituverkon alueilla kattavuus on vielä suurempi ja kilpailijoilla on lisäksi erinomaiset mahdollisuudet laajentaa verkkojaan edelleen kaikille niille alueille, joille kuituverkkoa on ylipäätään tarkoituksenmukaista rakentaa. Siten Elisaan kohdistuva potentiaalinen kilpailupaine ulottuu myös sellaisille alueille, joille kilpailijoiden kuituverkkoa ei vielä ole rakennettu. Elisan kilpailijat voivat laajentaa verkkojaan ja poimia verkkoon yhä uusia kannattavia kiinteistöjä. Ne tekevät näin jo nyt osana investointiohjelmiaan, mutta Elisan mahdollisen hinnankorotuksen seurauksena ne tekisivät näin vielä todennäköisemmin. Kaikki operaattorit laajentavat kuituverkkojaan usein taloyhtiösopimusten perusteella: taloyhtiöt kilpailuttavat operaattoreita ja valitsevat halvimman tai muuten parhaimman operaattorin toimittajaksi. Elisan käsityksen mukaan esimerkiksi TSF ja DNA pääkaupunkiseudulla samoin kuin TSF ja Tampereen Puhelin Tampereella ja TSF Vaasassa ovat Elisan kanssa täysin yhdenvertaisessa asemassa kilpailemassa taloyhtiösopimuksista. Jos taas siirrytään kiinteän verkon kannalta haastavammille alueille keskustojen ja taajamien ulkopuolelle, mobiiliverkkojen kilpailupaine lisääntyy. HMV-päätösluonnoksessa (s. 63) Viestintävirasto esittää virheellisesti johtopäätöksenään, että Korkeat markkinoille tulon esteet ilmenevät Suomen laajakaistamarkkinoilla siten, että valokuituverkkojen rakentaminen ilman julkista tukea on ollut vähäistä. Perinteiset teleyritykset ovat toteuttaneet omilla toimialueillaan FTTC- ja FTTB-ratkaisuja, mutta ne ovat vain yksittäistapauksissa ja rajoitetusti rakentaneet FTTH-verkkoja toisten teleyritysten alueille tai uudiskohteisiin. Tämä toteamus on kaikilta osiltaan virheellinen. Ensinnäkin kuiturakentaminen on edennyt nimenomaan ilman julkista tukea. Julkisesti tuetuilla hankkeilla viitataan ilmeisesti Nopea laajakaista -hankkeeseen, joka koskee vain harvimmin asuttua viittä prosenttia väestöstä eli noin taloutta, eikä hanke ole edennyt toivotusti. Jo pelkästään TSF:n valokuituverkko kattoi vuonna 2014 moninkertaisen määrän talouksia eli n taloutta eli n. 20 % kaikista Suomen talouksista. Viestintäviraston oman julkaistun katsauksen mukaan 100 Mbit/s kiinteän verkon laajakaista on saatavilla yli puoleen (52 %) talouksista. 100 Mbit/s liittymänopeus tarkoittaa käytännössä aina kuitutoteutusta, minimissään FTTC+VDSL2/coax-toteutusta. Toiseksi, Viestintävirasto sekoittaa kuituliittymien terminologiaa ja eri toteutustapoja. Esimerkiksi TSF on rakentanut Elisan alueelle kaikkia eri tekniikkavaihtoehtoja eli FTTC-, FTTB- ja FTTH-ratkaisuja. Virasto vaikuttaa luokittelevan vain FTTH-

29 29 (65) toteutukset ainoiksi todellisiksi kuituliittymiksi, mikä ei kuitenkaan Suomen olosuhteissa ole lainkaan perusteltu ajattelutapa. Kuituverkkoja on rakennettu aivan erityisesti kerrostalovaltaisille alueille ja kerrostaloissa operaattori ei useimmiten edes pääse kuidulla talojakamoa lähemmäs asuntoja. Tämä johtuu siitä, että sisäverkot ovat taloyhtiöiden hallinnassa ja lähes aina kuparia, joten sisäverkon osuudella on käytettävä joko xdsl- tai ethernet-tekniikkaa, ja tällöin puhutaan aina FTTB-toteutuksesta. Siten viittaus FTTHverkkojen rajoitettuun rakentamiseen on täysin irrelevanttia eikä kerro mitään kuiturakentamisen todellisuudesta. Lisäksi Viestintävirasto esittää HMV-päätösluonnoksessa hyvin pessimistisen näkemyksen kiinteän laajakaistan markkinapotentiaalista. Toisin kuin virasto vaikuttaa tunnistavan, markkinoilla on edelleen kasvupotentiaalia ja kilpailijat voivat löytää kysyntää muualtakin kuin Elisan nykyisten asiakkaiden joukosta. Laajakaistaverkoissa jo tällä hetkellä vallitseva kilpailu on huomattavasti laajempaa kuin mitä Viestintävirasto tunnistaa edes potentiaaliseksi kilpailuksi. Ja vallitsevan kilpailun lisäksi Elisaa rajoittaa siis vielä merkittävä potentiaalinen kilpailu, joka koostuu erityisesti kilpailijoiden mahdollisuudesta laajentua uusiin kohteisiin Elisan HMV-alueilla. 6 Viestintäviraston LRIC+ mallin ongelmat 6.1 Kustannusten kohdistaminen perustuu virheellisiin oletuksiin Aluksi Viestintäviraston LRIC+ -malli laskee kuituverkon yhteyskohtaiset kustannukset kahdella eri oletuksella: FTTH: kaikkiin talouksiin rakennetaan FTTH-toteutus, siis kuitu asuntoon asti sekä pien- että kerrostaloissa FTTB: kerrostaloissa toteutus on FTTB, kun taas pientaloissa toteutus on FTTH Malli laskee erikseen yhteyskohtaiset kustannukset FTTH- ja FTTB-toteutuksille, mutta FTTH-toteutuksen kustannukset (esimerkiksi Elisan 11 e/kk) lasketaan sillä oletuksella, että FTTH ulottuu kaikkiin talouksiin myös kerrostaloissa. Tämä on virheellinen oletus, joka ei vastaa sen paremmin Elisan, vakiintuneen markkinakäytännön tai edes hypoteettisen tehokkaan operaattorin rakennustapaa.

30 30 (65) Suomalaisissa kerrostaloissa sisäverkot ovat taloyhtiön eikä operaattorin hallinnassa, joten kerrostaloissa edes teoreettisen tehokas operaattori ei pääse kuidulla talojakamoa lähemmäs asuntoja ja sisäverkon osuudella on käytettävä joko xdsl- tai ethernet-toteutusta (eli FTTB-toteutusta). Mallin virhe johtaa karkeisiin virheisiin kustannusten kohdistamisessa. Analysys Masonin LRIC+ -mallin soveltuvuusarviossa huhtikuussa 2015 kerrostalojen kuitutoteutus tunnistettiin aivan oikein (ks. kuva alla). Operaattori rakentaa kuituyhteyden kerrostalon kellariin (FTTB) ja tähän operaattorin hallitsema osuus myös päättyy. Talon sisäverkko on taloyhtiön omistuksessa ja operaattorin osana on sopeutua sisäverkossa olevaan kaapelointiin ja valita sisäverkossa käyttämänsä yhteystekniikka sen mukaisesti. Jos sisäkaapelointi on CAT5/6, kuitutoteutus on FTTB + ethernet; jos taas sisäverkko on perinteistä puhelinkaapelointia, kuitutoteutus on FTTB + VDSL2. Elisan sisäverkkototeutukset jakautuvat [.] Mallin FTTH-laskenta olettaa jakajan liian suureksi Viestintäviraston LRIC+ -mallin FTTH-kustannuslaskenta olettaa kaikki yhdistetyt sijainnit FTTH-kohteiksi. Seuraava kuva havainnollistaa laskennan kulkua ja virheellisyyttä. Kuvan kuvitteellisen verkon alueella on yhteensä 88 asuntoa, joihin kaikkiin mallin mukainen verkko ulottuu. Tämän mukaan lasketaan verkon rakentamisesta ja ylläpidosta aiheutuvat kustannukset.

31 31 (65) Kokonaiskustannukset kohdistetaan LRIC+ -mallissa oletusarvoisesti todellisen kysynnän mukaan. Tämä todellinen kysyntä lasketaan kuitenkin virheellisesti myös kerrostaloissa asuntojen lukumäärään perustuen: jos esimerkiksi asuntoja on yhteensä kerros- ja OKtaloissa 88, ja laajakaistapenetraatio 50 %, malli olettaa todelliseksi FTTH-kysynnäksi 44. Yllä olevan kuvan tilanteessa FTTH-yhteyksiä on 50 prosentin penetraatiolla kuitenkin oikeasti vain 4. Kerrostalojen yhteydet ovat kaikki FTTB-yhteyksiä. Mallin virhe on hyvin vakava, sillä se kohdistaa kustannukset liian suurelle yhteysmäärälle, ja tästä johtuen yhteyskohtaiset kustannukset lasketaan liian alhaisiksi. Virhe vielä korostuu, koska mallissa todelliseen kysyntään lasketaan ilmeisesti mukaan myös rinnakkaisten verkkojen aktiiviset yhteydet. Tällöin esimerkiksi TSF:n Elisan alueelle rakentaman verkon asiakkaat ovat osa mallin mukaista todellista kysyntää, jonka perusteella Elisan yhteyskohtaiset kustannukset lasketaan. On kuitenkin täysin epärealistista olettaa, että Elisa edes hypoteettisen tehokkaana voisi saada myös rinnakkaisissa verkoissa olevat asiakkaat omaan verkkoonsa tuloa tuottamaan. Rinnakkaiset verkot väistämättä vievät osan kysynnästä pois Elisan verkosta, eikä tuota Elisan verkon ulkopuolista osaa tule sisällyttää kustannusten jakajaan. Käytännössä sovellettu LRIC+ -malli rankaisee Elisaa siitä, että se toimii kaupallisesti kiinnostavalla alueella, jossa verkkotason kilpailu on merkittävää. Tämä ei tue sääntelyn perimmäistä tavoitetta eli verkkotason kilpailun edistämistä eikä johda loppukäyttäjien kannalta parhaaseen lopputulokseen. Edellä todettu koskee todellisen kysynnän määrittämisen periaatteellisia ongelmia. Näistä tai muista syistä johtuen todellinen kysyntä on virheellinen myös absoluuttisesti määriteltynä. LRIC+ -mallin FTTH-laskennassa Elisan todellinen kysyntä on Näistä liittymistä Elisan omia loppuasiakasliittymiä on mallin mukaan ja muita liittymiä noin Tämä on kuitenkin merkittävästi enemmän kuin Elisa on vuokrannut oman verkkonsa yhteyksiä kilpailijoille tai palveluoperaattoreille. Kysynnän mittausvirheistä johtuen jakaja kasvaa liian suureksi eikä vastaa lainkaan oikeaa todellista kysyntää Elisan verkos-

32 32 (65) sa. Kustannukset tulisi mallissa kohdistaa Elisan verkossa olevien asiakasmäärien mukaisesti FTTH-laskennassa tulee huomioida vain pientalot Kun Viestintäviraston LRIC+ -mallin laskentaoletukseksi valitaan FTTB, malli laskee kustannukset erikseen omakotitaloille ja kerrostaloille. Talokohtainen kustannus kunkin geotyypin sisällä on sama riippumatta siitä, onko kyseessä kerrostalo vai omakotitalo, mutta koko verkon tasolla kustannukset lasketaan erikseen eri talotyypeille. Tarkemmin ilmaistuna mallissa lasketaan kustannukset kahdelle eri liittymätyypille: PTP-tekniikalla toteutettu loppukäyttäjän liittymä ja PTP-tekniikalla toteutettu kerros- tai rivitaloliittymä. Elisan käsityksen mukaan on aivan oikein laskea kerrostalojen ja pientalojen toteutukset erikseen, koska niiden toteutustapakin on erilainen. Pientalojen FTTH-toteutuksen kustannuslaskennassa tulee kuitenkin huomioida vain pientalot ja kustannukset on kohdistettava pientaloista syntyvän kysynnän mukaisesti. Kerrostaloissa ei FTTH-toteutuksia ole lainkaan, ja siksi FTTH:n kustannuksia ei tule allokoida kerrostalojen kotitalouksille. Siten mallissa tulisi käyttää mallin laskentaoletusta FTTB sekä FTTH- että FTTB-kustannusten laskentaan. Mallissa oletetaan Elisan saavan liittymismaksun kaikilta pientaloasiakkailta ja tämä vähennetään kustannuksista. Toisaalta talokaapeleiden laskennalliset kustannukset lisätään kustannuskuormaan. Elisan mielestä oletus täysimääräisistä liittymismaksuista on aivan liian optimistinen, kun taas talokaapeleiden rakentamiskustannukset ovat hyvin tapauskohtaisia. Siksi olisi tarkoituksenmukaisempaa ja perusteltua jättää sekä liittymismaksut että talokaapeleiden kustannukset ulos mallista FTTH-kohteissa eli pientaloissa. Tämä johtaisi kokonaisuuden kannalta oikeampaan lopputulokseen Mallin FTTB-laskenta olettaa täyden penetraation FTTB-laskennassa todellinen kysyntä perustuu kerrostalojen lukumäärään. Esimerkiksi Elisan alueella kerrostaloja (tai muita kuin pientaloja) on , ja koska malli olettaa 2 yhteyttä kerrostaloa kohti, Viestintäviraston LRIC+ -malli jakaa FTTB-verkon kustannukset yhteydelle. Malli siis ensinnäkin olettaa, että kaikissa HMV-alueen kerrostaloissa on aktiivinen FTTB-yhteys. Toiseksi, malli jakaa talokohtaiset kustannukset kahdelle yhteydelle. FTTB:n todellinen kysyntä tulisi kuitenkin mallintaa tai arvioida todellisen tilanteen mukaan. On selvää, että tällä hetkellä todellinen kysyntä ei yllä kaikkiin kerrostaloihin. Jo tämä tekee

33 33 (65) jakajan liian suureksi. Jakaja kasvaa perusteettomasti edelleen, koska malli olettaa kerrostaloihin aina kaksi yhteyttä. FTTB-yhteyden voi kuitenkin teknisesti toteuttaa ja ne on käytännössä myös toteutettu yhdellä kuidulla, ja yhden kuidun vuokra vastaa vain puolta yhteyden mallin mukaisistakin tuotantokustannuksista. Tämä lisää verkko-operaattorin pääomariskiä entisestään: kuituyhteyden kustannus on mallinkin mukaan esimerkiksi 50 e/kk, mutta kilpailija voi tarjota palvelujaan koko kerrostalon loppuasiakkaille vuokraamalla vain yhden kuituyhteyden hintaan 25 e/kk. Vaihtoehtoinen tapa, jota esimerkiksi Ruotsin PTS on käyttänyt, olisi laskea myös kerrostalojen yhteyskustannukset asuntojen lukumäärän mukaan. Esimerkiksi niin, että FTTB:n kustannus laskettaisiin asuntokohtaisten FTTH-kustannusten summana. Tällöin asunnot olisivat tasavertaisia riippumatta siitä, sijaitsevatko ne pientalossa vai kerrostalossa. Jos edellä käsitellyn esimerkin mukaisesti oletetaan, että kerrostalossa on 20 asuntoa ja 10 laajakaistaliittymää, FTTB-yhteyden enimmäishinta olisi 10 kertaa FTTH-yhteyden enimmäishinta: esitetyn mallin mukaan 110 e/kk. Ruotsin PTS sovelsi tätä lähestymistapaa asettaessaan väliaikaiset kuituverkon enimmäishinnat HMV-päätöksessään PTS:n päätöksen mukaan asuntokohtainen hinta oli omakoti- ja kerrostaloissa sama, mutta FTTB-yhteyden hinta laskettiin geotyypeittäin sen mukaan, kuinka monta laajakaistayhteyttä kerrostaloissa on keskimäärin geotyypeittäin: 2 Yllä olevasta kuvasta havaitaan myös, että PTS asetti enimmäishinnat geotyyppikohtaisesti eikä siis keskiarvoistanut enimmäishintoja yhdeksi valtakunnalliseksi operaattorikohtaiseksi hinnaksi. Tämä lähestymistapa tunnistaa aluekohtaiset erot olosuhteissa Viestintäviraston HMV-päätösluonnoksessaan esittämää mallia paremmin. Tärkeintä on kuitenkin, että PTS:n päätöksessä kuitutilaajayhteyksille asetettiin vain lyhyt väliaikainen enimmäishintasääntely, joka päättyi joulukuun alussa Myöskään Suomessa ei Elisan mielestä ole tarvetta kuidun hintasääntelylle. 2 PTS Beslut om fastställande av företag med betydande inflytande på marknaden för lokalt tillträde till nätinfrastruktur (marknad 3a).

34 34 (65) Kustannusten kohdistustapa kärjistää operaattoreiden eroja Kuten jäljempänä tarkemmin käydään läpi, Viestintäviraston LRIC+ -malli mitoittaa kuituverkon epärealistisen laajaksi erityisesti TSF:n haja-asutusalueilla. Tämä käy ilmi myös kustannusten kohdistamisessa. Kun mallissa lasketaan FTTH:n kustannuksia todellisen kysynnän mukaan, Elisan kysyntä on , kun TSF:n vastaava kysyntä on Koska mallin todellinen kysyntä tarkoittaa kustannusten jakajaa, Elisan kustannusten jakaja on noin 2,5-kertainen TSF:n jakajaan verrattuna. Tämä selittää melko suuren osan FTTH-enimmäishintojen erosta Elisan ja TSF:n välillä: 11,00 e/kk vs. 35,50 e/kk. Hieman yksinkertaistaen voidaan päätellä, että samoilla kokonaiskustannuksilla Elisa saavuttaa 2,5-kertaisen asiakasmäärän TSF:n verrattuna. Tämän tarkastelun perusteella on selvää, että Telian tuotantokustannukset asiakasta kohti ylittävät teoreettisen tehokkaan operaattorin tason, sillä teoreettisen tehokas operaattori ei rakentaisi kattavaa kuituverkkoa TSF:n HMV-alueelle Talokaapeleiden kustannuslaskenta Viestintäviraston LRIC+ -malli tunnistaa oikein, että kerrostalokohteissa operaattori ei saa taloyhtiöltä liittymismaksua, mikä pientaloissa on tavallista. Siten FTTB-yhteyksien enimmäishintoihin ei tehdä vähennystä liittymismaksujen takia. Tämä on päälinjauksena oikein. Sen sijaan mallin heikko erottelukyky käy ilmi talokaapeleiden kustannuksissa. Elisan tapauksessa sekä FTTH- että FTTB-toteutuksen (2 kuitua) talokaapelin annualisoitu tuotantokustannus on 6 7 e/kk/yhteys. Elisan tulkinnan mukaan mallissa talokaapelin kaivutyön kustannusoletus on kaikkialla vakio, 28 e/m. Käytännössä FTTB-kohteissa rakentaminen on kuitenkin kalliimpaa johtuen muun muassa siitä, että kerrostalot ovat usein keskustoissa asvaltoiduilla alueilla. Lisäksi erityisesti Elisan HMV-alueella kerrostalokohteiden kaivutyön yksikkökustannus on selvästi korkeampi. 6.2 Geotyyppijako on virheellinen Viestintäviraston LRIC+ -mallissa kunkin operaattorin keskusalueet on jaettu ns. geotyyppeihin eli keskenään saman tyyppisten alueiden luokkiin, joissa olosuhteet verkon rakentamiseksi ovat samanlaisia. Esimerkiksi Elisan alue on jaettu geotyyppeihin ja Anvian geotyyppeihin Kullekin operaattorille on määritetty omat geotyyppiluokat ja niiden numeroinnissa pienin numero viittaa aina tiheimmin rakennettuun alueeseen. Elisan geotyypit luokitellaan mallissa taajamiksi, kun taas geotyypit luokitellaan maaseuduksi. Vastaavasti Anvian alueella vain geotyyppi 22 luokitellaan taajamaksi.

35 35 (65) Mallissa tärkein keskusalueita luokittava tekijä on tiestön kokonaispituus suhteessa rakennusten lukumäärään. Tämä kriteeri ei kuitenkaan kerro mitään kaivuolosuhteiden ja - kustannusten eroista eri alueiden välillä. Ilmeisesti tästä johtuen näyttää siltä, että malli luokittelee Elisan keskusalueet epäjohdonmukaisesti niin, että samaan geotyyppiin kuuluu sekä Helsingin ydinkeskustan että maaseutukunnan sivukylän keskusalueita. Esimerkiksi Helsingin Erottaja on luokiteltu geotyyppiin 20, eli se on yksi harvimmin rakennettuja alueita Elisan toimialueella. Erottaja on kuitenkin yksi Elisan kalleimmista rakennusalueista. Seuraava taulukko havainnollistaa geotyyppiluokituksen epäjohdonmukaisuuksia. Esimerkiksi Kamppi ja Kruununhaka ovat Helsingin ydinkeskustaa, Suomen tiheimmin rakennettuja alueita ja Elisalle kalleimpia alueita rakentaa verkkoja. Silti malli luokittelee ne geotyyppiin 19 eli maaseuduksi yhdessä Hämeenkyrön Mahnalan kanssa. Mahnala on perinteinen maaseutukylä, jossa sijaitsee vain puisia pientaloja ja jonka läpi kulkee vain yksi asvaltoitu tie. Keskusalue Kunta Rakennusten lkm Asuinhuoneistojen Tiestön pituus m Tiestön pituus Geotyyppi lkm m/rakennu s Sörnäinen Helsinki Hä Mahnala meenky- rö Keimola Vantaa Kruununhaka Helsinki Kamppi Helsinki Messukylä Tampere Rekola Vantaa Vehmainen Tampere Myllypuro Helsinki Ylästö Vantaa Toisaalta Elisan geotyyppiin 16 kuuluvat esimerkiksi Tampereen Vehmainen ja Messukylä sekä Vantaan Ylästö, jotka kaikki ovat keskustojen ulkopuolisia pientalovaltaisia alueita.

36 36 (65) Virheellinen geotyyppiluokitus johtaa todennäköisesti virheisiin verkon mallinnuksessa, koska verkko mallinnetaan kustakin luokasta otettujen näytealueiden perusteella. Kaikkia keskusalueita ei siis mallinneta erikseen, vaan verkot Elisan kaikilla yli 700 keskusalueella mallinnetaan noin 100 näytteen tietojen perusteella. Näytteeseen voi päätyä luokkaa heikosti edustava alue, mutta näytteen tietoja sovelletaan kuitenkin kaikkiin kyseisen luokan keskusalueisiin. Elisan keskusalueista otetuissa näytteissä korostuvat entinen PPO:n alue, kun taas pääkaupunkiseutu ja Tampere ovat aliedustettuja ja kaupunkikeskustat puuttuvat käytännössä kokonaan. Mahdolliset virheet erityisesti reitin mallintamisessa ovat kriittisiä, koska kaapeliojan pituus on merkittävin yksittäinen kustannustekijä. Luokitus vaikuttaa myös suoraan kaivutyön yksikkökustannukseen: esimerkiksi Kampissa ja Kruununhaassa käytetään todellista alhaisemman geotyypin yksikkökustannuksia, siis selvästi liian alhaisia kustannuksia. Koska operointikustannukset arvioidaan mallissa prosenttiosuutena investoinneista, mahdolliset virheet esimerkiksi kaivukustannuksissa vaikuttavat paitsi investointien arvoon myös operointikustannuksiin. 6.3 Malli mitoittaa kuituverkon liian laajaksi Aluksi HMV-päätösluonnoksen mukainen LRIC+ -malli olettaa, että kuituverkko rakennetaan käytännössä täysin kattavaksi koko HMV-alueella. Hieman yksinkertaistaen malli jättää vakituisista asunnoista kuituverkon mitoituksen ulkopuolelle vain sellaiset kohteet, jotka ovat yli kuuden kilometrin päässä verkon solmukohdasta. Mallin dokumentaation mukaan tällä rajauksella kuituverkon ulkopuolelle jää vain 4 % sijaintipaikoista. Todellisuudessa kuuden kilometrin raja ylittää jo kupariverkon xdsl-toteutusten ylärajan, sillä ADSL-tekniikallakin käytännössä suurin yhteyspituus on 5 kilometriä. Tämäkin raja on tekniikasta johtuva yläraja. Teknis-/taloudellinen raja on yleensä alempi jopa kupariverkoissa, mutta aivan erityisesti kuituverkoissa. Elisan odotusten mukaan merkittävä osa talouksista ja vielä merkittävämpi osa maantieteellisestä alueesta tulee jäämään kuituverkon ulkopuolelle. Mallin oletus kuituverkon mitoituksesta on epärealistinen ja vääristää tuloksia eri HMV-operaattoreiden välillä Kuituverkon markkinadynamiikka on erilainen kuin kupariverkossa Kuituverkon rakentaminen tarkoittaa uuden fyysisen yhteyden rakentamista kaikkiin verkkoon liitettäviin kohteisiin. Kuten esimerkiksi sähkö- ja vesijohtoverkoissa, myös kuituverkoissa rakentamisen talouskohtaiset kustannukset nousevat tarvittavien kaivureittien pi-

37 37 (65) tuudesta johtuen voimakkaasti siirryttäessä keskustoista harvaan asutuille alueille, vaikka metrikohtaiset kaivukustannukset ovatkin keskustoissa paljon korkeampia. Elisa ja muutkin alan toimijat pitävät selvänä, että kuituverkkoja ei tulla koskaan rakentamaan yhtä kattaviksi kuin kupariverkot aikoinaan rakennettiin. Kupariverkko oli aikoinaan ainoa keino silloisen keskeisen palvelun eli kiinteän verkon puhepalvelun toteuttamiseksi ja palvelun taso oli vakio kaikkialla. Vaihtoehdot olivat on ja off. Nyt verkon keskeisin palvelu on laajakaista, ja siinä palvelukirjo on huomattavan laaja: parhaimmillaan 1 Gbit/s:n yhteys keskustassa ja vastaavasti best effort -tyyppinen mobiililaajakaista haja-asutusalueella. Siksi edes kysynnän puolesta kuituverkon ulottaminen kaikkiin kohteisiin ei ole samalla tavalla olennaista kuin kiinteän verkon puhelinpalvelun aikoina. Markkinan dynamiikka on muuttunut myös tarjonnan näkökulmasta. Vaikka myös kupariverkossa haja-asutusalueet olivat suhteellisesti kalliita rakentaa, kupariverkon voimakkaimpaan rakentamisaikaan ( luvuilla) kannattavien alueiden tuotot kompensoivat kalliimpien alueiden rakentamista. Enää vastaava kompensaatio ei ole mahdollista, koska kilpailu on vapautunut ja kilpailijat voivat keskittää kuituverkon rakentamisen vain parhaiten kannattaville alueille ja tarjota palveluita sen mukaisilla hinnoilla ilman hajaasutusalueiden kustannuskuormaa. Siten kompensaatio keskustojen ja hajaasutusalueiden välillä on poistunut ja siksi kuituverkon tarjonta keskittyy tiheästi rakennetuille alueille. Muilla alueilla tarjonta perustuu olemassa olevaan kupariverkkoon ja mobiiliverkkoihin. On huomattava, että HMV-päätösluonnos kokonaisuudessaan tarkastelee vain tulevan kolmen vuoden ajanjaksoa. Jos kuituverkosta joskus vastoin odotuksia tulisikin täysin kattava, se ei tapahdu tällä tarkastelujaksolla. Tämä olisi jo käytännön tasolla täysin mahdotonta ja siksi mallissa kuituverkko tulisi mitoittaa koskemaan vain tiheästi asuttuja alueita. Käytetty rajaus maksimissaan 6 km solmupisteestä on epärealistisen laaja Käytetty mitoitus vääristää tuloksia eri operaattoreiden välillä Kolmen suurimman HMV-operaattorin HMV-sääntelyn alaiset toimintaympäristöt ovat kokonaisuudessaan tarkasteltuina rakenteeltaan hyvin erilaisia. Elisan toiminta keskittyy kasvukeskuksiin, kuten pääkaupunkiseudulle ja Tampereen seudulle, sekä maakuntakeskuksiin, kuten Vaasaan, Seinäjoelle, Jyväskylään, Joensuuhun, Kokkolaan ja Kotkaan. Siten Elisan HMV-alue on kuiturakentamisen kannalta kiinnostavinta aluetta ja kuituverkon voi odottaa tulevaisuudessa kattavan suuren osan Elisan HMV-alueesta. DNA:n alueeseen kuuluu muutama suuri kaupunki, kuten Lahti, Oulu ja Kuopio ja taas TSF:n koko HMV-alue

38 38 (65) koostuu Turkua, Lappeenrantaa ja Kouvolaa lukuun ottamatta yksinomaan pienistä kaupungeista ja maaseutukunnista kattaen laajan maantieteellisen alueen. Erot erityisesti Elisan ja TSF:n alueiden välillä käyvät hyvin ilmi vertailemalla alueiden väestö- ja pinta-alatietoja, kuten on tehty seuraavassa taulukossa. Elisan HMV-alueen kunnissa asuu noin 52 % kaikkien HMV-alueiden väestöstä, mutta maapinta-alasta Elisan HMV-kunnat kattavat vain noin 14 %. TSF:llä vastaavat luvut ovat 30 % ja 77 %, joten on selvää, että Elisan ja TSF:n alueet kokonaisuudessaan ovat hyvin erilaisia kuiturakentamisen kannalta. HMV-päätösluonnoksessa kaikki HMV-alueet arvioidaan kuitenkin yhtä todennäköisiksi kuiturakentamisen kohteeksi ja kaikille alueille mitoitetaan käytännössä täysin kattava kuituverkko. Tällöin erityisesti TSF:n tapauksessa kuituverkko mallinnetaan Turkua ja joitakin keskuksia lukuun ottamatta harvaan asutuille alueille, jolloin talouskohtaiset kustannukset väistämättä nousevat korkeiksi ja lopulta nostavat myös TSF:n keskimääräisen enimmäishinnan hyvin korkeaksi. Elisa TSF DNA HMV-kuntien lkm HMV-kuntien väestö HMV-kuntien maapintaala km Osuus väestöstä % 52 % 30 % 18 % Osuus pinta-alasta % 14 % 77 % 9 % Toisaalta jotkin Elisan ja TSF:n alueet ovat keskenään hyvin samanlaisia. Aivan ilmeisesti tällaisia alueita ovat TSF:n alueeseen kuuluva Turku ja Elisan alueeseen kuuluva Tampere. Kaupungit ovat tunnetusti tärkeimmät pääkaupunkiseudun ulkopuoliset keskukset ja kaupunkirakenteeltaan lähellä toisiaan. Tällöin myös kuiturakentamisen kustannusten odottaisi olevan hyvin lähellä toisiaan, jos kummassakin kaupungissa verkon rakentaa hypoteettisen tehokas operaattori. Viestintäviraston LRIC+ -mallin mukaan näin ei kuitenkaan ole: Turussa FTTH-yhteyden kustannussuuntautunut enimmäishinta on yli kolminkertainen Tampereeseen verrattuna. Enimmäishinta/FTTH e/kk Enimmäishinta/FTTB e/kk E Tampere (Elisa) l 11,00 25,00 Turku (TSF) i 35,50 38,50 san käsityksen mukaan tällainen ero ei ole mitenkään perusteltavissa. Tulos on virheellinen ja virhe on joko mallissa itsessään, sen lähtöoletuksissa tai soveltamistavassa. Todennäköinen syy on se, että mallissa kuituverkko mallinnetaan kattavaksi myös TSF:n laa-

39 39 (65) joilla maaseutualueilla, mikä nostaa keskimääräisiä kustannuksia hyvin merkittävästi. Hajaasutusalueilla talouskohtainen kustannus voi olla useita tuhansia euroja. Todellisuudessa hypoteettisen tehokas operaattori ei kuitenkaan edes rakentaisi kuituverkkoa TSF:n alueella kattavaksi, vaan valtaosa alueesta jäisi verkon ulkopuolelle. Eroja Elisan ja TSF:n välillä havainnollistaa seuraava kuva: Elisan HMV-alueella tehokas operaattori rakentaisi kuituverkon valtaosaan alueesta, kun taas TSF:n HMV-alueella valtaosa alueesta jäisi rakentamatta. Kaupunkipari Tampere-Turku on räikeä esimerkki esitetyn markkinamäärittelyn ja LRIC+ - mallin ongelmista. Ongelma on kuitenkin laajempi ja kulkee läpi koko analyysin ja mallinnuksen ja johtaa hyvin epäjohdonmukaisiin tuloksiin. Maantieteelliset markkinat tulee analysoida tarkemmin ja tunnistaa myös potentiaaliset kuituverkon alueet esitettyä tarkemmin, esimerkiksi postinumeroalueisiin perustuen. 6.4 Elisan pääomakustannukset ovat epärealistisen matalat Kaivutyön yksikkökustannukset ovat liian alhaiset On yleisesti tunnettua, että liityntäverkon rakentamisessa suurin yksittäinen kustannuserä on kaapeliojien kaivu. Siksi on epäloogista, että laajassa ja osin hyvin yksityiskohtaisessa mallissa kaivutyön kustannukset arvioidaan hyvin ylimalkaisesti. Elisan näkemyksen mukaan malli ensinnäkin aliarvioi kaivutyön yksikkökustannukset ja lisäksi olettaa kaivutyön määrän liian vähäiseksi. Kaikki geotyypit eli kaivuympäristöt on päivitetyssä mallissa jaettu neljään ojakustannusryhmään ja kaikki kaivutyö arvostetaan näillä yksikköhinnoilla. Mallin yksikköhinnat ovat epärealistisen alhaiset yleisesti ja aivan erityisesti ne eivät huomioi pääkaupunkiseudun poikkeuksellisia olosuhteita.

40 40 (65) Kaivutyö LRIC+ Kaivutyö e/m Muut kustan- Yhteensä e/m Huom. -mallissa nukset e/m A0 40,20 7,80 48,00 Geotyyppikohtainen A 28,30 1,70 30,00 luokitus Ei erikseen routaajan B 19,00 0,80 19,80 kaivutyötä C 3,70 1,10 4,80 Kaivutyön yksikköhinta ei seuraa kaapelireitin todellisia kaivuolosuhteita samalla tavalla kuin viraston aikaisemmin käyttämässä vakiokomponenttimallissa. Uutta A0-luokkaa (kaupungin ydinkeskusta) käytetään Elisan geotyypeissä 16 ja 17. [.] Kuten seuraavasta taulukosta nähdään, [] Koska geotyyppien luokittelussa on edellä todettuja puutteita, merkittävä osa esimerkiksi Helsingin ydinkeskustasta jää uuden A0-kaivuolosuhdeluokan ulkopuolelle. Esimerkiksi Kamppi, Kruununhaka ja Sörnäinen kuuluvat geotyyppiin 19, ja siten kaivuluokkaan B, joten malli hyväksyy kustannuksiksi vain 19,80 e/m. On selvää, että näiden alueiden tulisi kuulua ylimpään kustannusluokkaan A0. Lisäksi luokan A0, kuten muidenkin luokkien, kustannusoletusten tulisi olla korkeampia. Päivitetyn mallin uusi A0-luokka on askel oikeaan suuntaan, mutta kokonaisuudessaan riittämätön korjaus. Esitetyillä yksikköhinnoilla Elisa ei saa läheskään täyttä korvausta kaivutyöhön sitoutuneelle pääomalle eivätkä hinnat riittävästi huomioi Elisan HMV-alueen, erityisesti pääkaupunkiseudun, poikkeuksellista luonnetta. Lisäksi virheet geotyypeissä johtavat merkittävään kustannusten aliarvioimiseen useilla Elisan keskeisillä alueilla Kaivutyön määrä on liian alhainen Viestintäviraston LRIC+ -mallin hypoteettinen operaattori on kaapelireittien rakentamisessa epärealistisen tehokas. Elisan todellinen kupariverkon reittipituus on [] ]suurempi kuin mallinnettu reittipituus, mutta Elisa kuitenkin pitää omaa toteutustaan niin tehokkaana kuin se Elisan toimialueella voi olla. Elisa kommentoi asiaa jo syksyllä 2016 LRIC+ -mallin kommentoinnin yhteydessä. Viestintäviraston ja Analysys Masonin vastauksessa viitattiin epämääräisesti Elisan tehottomuuteen, mutta ei vastattu Elisan esittämiin ongelmakohtiin. Elisan käsityksen mukaan mahdollisia syitä epärealistisen tehokkaalle reititykselle ovat ainakin seuraavat:

41 41 (65) Virheet geotyyppeihin jaossa, geotyyppien otannassa ja/tai epärealistisen tehokkaasta reitityksestä mallissa. Mallinnus ei huomioi tieverkostoissa tapahtuneita muutoksia. Elisan käsityksen mukaan mallissa reittipituuksien laskenta perustuu geotyyppialueista otetuista näytteistä tehtyyn yksityiskohtaiseen analyysiin. Kuten edellä on jo todettu, geotyyppijako ei vaikuta vastaavan todellisuutta. Virheen suuruutta tai edes suuntaa on vaikea arvioida, mutta virhe joka tapauksessa heikentää luottamusta mallin tuloksiin myös reittipituuksien laskennassa. Malli olettaa tieverkon staattiseksi. Todellisuudessa erityisesti Elisan alueella rakennuskanta ja tieverkosto ovat muuttuneet voimakkaasti verkkojen alkuinvestointien jälkeen, ja nykyään Elisan alueelle rakennetaan satoja uusia kerros- ja rivitaloja vuosittain. Siten Elisa ei edes hypoteettisen tehokkaana olisi voinut optimoida verkkojaan nykyisten tieverkkojen mukaisesti eikä nyt mallinnettu verkko riitä koko tarkastelujaksolle. Verkkojen reitityksessä tulisi huomioida myös käytännön rajoitteet. Aina esimerkiksi jakamoja ei voi sijoittaa optimaalisesti reitityksen kannalta eikä reittejä aina voi rakentaa tien pientareisiin esimerkiksi alueella jo olevan infran, kuten muiden kaapeleiden tai kaukolämpöputkistojen, takia. Käytännössä malli rankaisee Elisaa siitä, että se toimii voimakkaasti kehittyvillä alueilla. Tosiasiassa tiestön ja muun ympäröivän infrastruktuurin muutokset aiheuttavat ja ovat aiheuttaneet Elisalle uusia rasitteita, kuten reitistöjen siirtoja, uusia verkkosuunnitelmia ja korvausinvestointeja ennen pitoajan päättymistä. Esimerkkejä mittavista Elisan verkkoihin vaikuttavista mittavista infrahankkeista ovat mm. Kehä I/Leppävaara, Tikkurilan asemaalue ja Tampereen raitiotie. Muutos on jatkuvaa ja siitä aiheutuu useiden miljoonien eurojen investoinnit vuosittain. Malli ei huomio tällaisia välttämättömiä korvausinvestointeja mitenkään. Se olettaa, että kerran rakennettu verkko pysyy sellaisenaan tuotannossa koko teknis-/taloudellisen pitoaikansa Malli ei huomioi jaettuja resursseja Tilaajayhteysverkko hyödyntää monia jaettuja resursseja, kuten keskusrakennuksia ja yritystason yhteisiin toimintoihin liittyviä resursseja. Edes hypoteettisen tehokas operaattori ei voi toimia ilman tukifunktioita, mutta mallissa tällaiset resurssit oletetaan olemassa oleviksi, niiden kustannukset uponneiksi ja siten ne jätetään pääomakustannusten ulkopuolelle. Yhteiset resurssit kuitenkin vaativat Elisalta panostuksia ja siksi osa niiden kustannuksista tulee allokoida tilaajayhteyksille.

42 42 (65) Yksikkökustannukset eivät perustu toteutuneisiin hintoihin Valtaosa pääomakomponenttien yksikköhinnoista perustuu Viestintäviraston vuosina ns. vakiokomponenttimallin kehitystyön yhteydessä teleyrityksiltä keräämiin hintatietoihin. Siten ne eivät välttämättä vastaa Elisan toteutuneita ostohintoja. Elisa ei ole arvioinut mahdollisten poikkeamien suuntaa tai suuruutta, mutta on kuitenkin selvää, että käytetty lähestymistapa altistaa Elisan hintariskille: pääoman arvo mallissa ei välttämättä vastaa pääoman arvoa investointihetkellä. 6.5 Operointikustannuksia ei mallinneta käytännössä lainkaan Esitetty LRIC+ -malli keskittyy verkon ja pääomakustannusten mallintamiseen osin jopa erittäin yksityiskohtaisesti, mutta oikaisee operointikustannusten arvioinnissa. Niitä ei mallinneta käytännössä lainkaan. Viestintäviraston ja Analysys Masonin toimittamassa vastineessa operaattoreiden syksyllä 2016 antamiin kommentteihin asiasta todetaan vain hyvin lyhyesti seuraavaa: Kaapeliojiin, kaapeleihin ja kaapeliputkiin liittyvät operointikustannukset perustuvat oletukseen vikatiheydestä. Vian korjauksen kesto ja korjauksen tuntihinta perustuvat HMV-operaattoreiden antamiin tietoihin. Pylväiden vuokrat perustuvat Energiateollisuuden tietoihin. Kaikki muut operointikustannukset on laskettu osuutena investoinneista; nämä osuudet perustuvat vertailutietoihin muista kustannusmalleista. Vastaus vahvistaa Elisan käsitystä siitä, että operointikuluja ei mallinneta lainkaan. Sen sijaan operointikustannusten oletetaan olevan jokin osuus investoinneista tietyissä investointiryhmissä seuraavan taulukon mukaisesti.

43 43 (65) Lähestymistavalle tai prosenttiosuuksille ei esitetä mitään perusteluja. Ainoa peruste on, että osuudet perustuvat vertailutietoihin muista kustannusmalleista, mutta näitä muita malleja ei eritellä eikä niiden käytettävyyttä tässä perustella. Joissakin muissa yhteyksissä Analysys Mason viittaa vastineessaan esimerkiksi Tanskan, Ruotsin ja Norjan malleihin, ja käsityksemme mukaan viittaa Analysys Masonin omiin malleihin muissa pohjoismaissa. Siten operointikustannusten määrittämiseen ei edelläänkään ole mitään perusteita, tukea teoriasta tai näyttöjä todellisesta toteutumasta, eikä se vastaa ammattimaista investointilaskelmissa käytettävää tapaa. Elisa pitää mallin tapaa määrittää operointikustannukset mielivaltaisena. Operointikustannuksia pystyisi mallintamaan ainakin osittain jakamalla ne tunnistettaviin kokonaisuuksiin ja käyttämällä käyttökustannusosuutta vain vaikeimmin mallinnettaville kustannuserille. Käytännössä Elisa on myös ulkoistanut monet verkon rakentamiseen ja ylläpitoon, varaosalogistiikkaan ja esimerkiksi vuokraukseen liittyvät toiminnot. Elisa on tehnyt näin jo pitkään ja valinnut toimittajan kilpailutuksen jälkeen aina määräajaksi. Koska Elisa on yksi suurimmista ja kokeneimmista ostajista ja koska markkinoilla on useita toimittajia, Elisan maksamat hinnat ovat markkinahintoja ja siis tehokkaan toimijan kustannuksia. Muita hyvin tunnistettavissa olevia toimintoja ovat myös esimerkiksi verkonhallinta, kaapeleiden siirrot, purut ja sijaintitietopalvelut. Mallin käyttökustannukset kattavat vain pienen osan Elisan todellisista käyttökustannuksista. Viestintäviraston/Analysys Masonin vastineessaan esittämä epämääräinen viittaus tehottomuuteen operoinnissa jää täysin vaille perusteita. Mallin lähestymistapa on niin karkea, että ainakaan sen perusteella toteutuman tehokkuutta ei edes pysty arvioimaan. 6.6 Malli on käytännössä Pure LRIC Esitetty LRIC+ -malli on käytännössä hyvin lähellä ns. Pure LRIC-mallia. Teoriassa ero näiden kahden mallin välillä on siinä, että LRIC+ -mallissa otetaan mukaan myös liiketoiminnan yleiskustannukset, kun Pure LRIC-mallissa ne jätetään mallista ulos ja siis HMVoperaattori jätetään vaille vastaavaa korvausta.

44 44 (65) Pure LRIC-mallin käyttöön on tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa suhtauduttu hyvin kielteisesti (HE 221/2013 vp, s. 132): Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen joissain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena. Viestintäviraston LRIC+ -mallissa liiketoiminnan yleiskustannukset otetaan mukaan ns. equi-proportional mark-up -kertoimella (EPMU). Mallissa EPMU-kerroin Elisan/Anvian geotyypeissä on kuitenkin hyvin alhainen, 1,73 % - 2,57 %.Tällöin myös LRIC+ -mallin tulos on hyvin lähellä Pure LRIC -mallin tulosta: vuositasolla ero on geotyypistä riippuen[]viestintäviraston LRIC+ -mallin mukainen yleiskustannusten huomioon ottaminen ei ole riittävää ja käytännössä kyseessä on tietoyhteiskuntakaaren vastainen Pure LRIC-malli. Mallissa tulisi huomioida yleiskustannukset realistisen toteutuman mukaisesti. 7 HMV-velvoitteiden vaikutukset 7.1 Aluksi HMV-päätösluonnokseen sisältyvä vaikutusten arviointi on kokonaisuudessaan puutteelinen. Vaikutusarviossa ei aidosti perehdytä vaihtoehtoisiin sääntelytapoihin ja niiden vaikutukseen, vaan siinä lähinnä toistetaan aikaisemman analyysin näkemyksiä. Oikeampi ja nykyaikaisempi tapa olisi kuljettaa vaikutusarviota mukana läpi koko analyysin ja pohtia kaikkia vaihtoehtoisia lähestymistapoja. Tällöin pohdittaisiin esimerkiksi kuituverkon jättämistä kokonaan hintasääntelyn ulkopuolelle ja arvioitaisiin sen etuja ja haittoja suhteessa hintasääntelyyn. Viestintäviraston lähestymistapa vaikutusarviossa käytännössä sivuuttaa arvion ehdotettujen velvoitteiden vaikutuksista investointikannusteisiin. Viestintäviraston saatavuustilaston mukaan 100 Mbit/s:n laajakaista käytännössä siis FTTH tai FTTB + VDLS2/coax on yleisesti saatavilla korkeintaan puoleen kotitalouksista. Siten markkina ei ole millään muotoa vielä valmis ja operaattoreiden odotetaan investoivan kuituverkkoihin lisää ja laajantavan nopean laajakaistan saatavuutta. Vielä täsmällisemmin ilmaistuna operaattoreilta odotetaan jatkuvia investointeja, jolloin investointivarmuuden turvaaminen on entistä tärkeämpää.

45 45 (65) Tietoyhteiskuntakaari edellyttää, että hinnoitteluvelvollisuuksien tulee kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa, mutta ehdotetussa muodossa sääntely ei kuitenkaan kannusta sen paremmin Elisaa kuin sen kilpailijoitakaan investoimaan ainakaan kuituverkkoihin. 7.2 Enimmäishinta ei takaa kohtuullista tuottoa investoinneille Investointipäätöstä tehtäessä yrityksen tulee huomioida odotetut tuotot, kustannukset ja riskit. Riski mitataan yleensä pääoman tuottovaatimuksella ja tietoyhteiskuntakaaren mukaan enimmäishinnan kuten muidenkin hinnoitteluvelvollisuuksien on turvattava säännellylle yritykselle kohtuullinen tuotto pääomalle. Kohtuullinen eli riskisopeutettu tuotto tarkoittaa nimenomaisesti investoinnin kannattavuusrajaa. Jos sitä ei saavuteta, yrityksen tulee jättää investointi tekemättä. LRIC+ -menetelmän käyttöönotto katkaisee Elisalle aiheutuneiden kustannusten ja asetettujen enimmäishintojen välisen yhteyden ja samalla katkeaa myös yhteys Elisan investointipäätösten taustalla olevien tuotto-odotusten ja sääntelyn tarjoaman kohtuullisen tuoton välillä.

46 46 (65) Enimmäishinnan määritys ei perustu Elisan aiheutuneisiin kustannuksiin. Se perustuu teoreettiseen LRIC+ -malliin, jossa jo määritelmän mukaan esimerkiksi pääoman määrä ja arvo arvioidaan Elisan toteutumasta poiketen. Pääomakustannus ei siis ole sama kuin Elisan investointilaskelmassaan käyttämä käypä markkinahintoihin perustuva taso. Tuloksesta voi päätellä, että mallissa käytetty pääomakustannus on selvästi todellista alhaisempi. Sen sijaan kohtuullisen tuottoprosentin (WACC) Viestintävirasto määrittää rahoitusteorian mukaisesti ja siis olettaen, että investointia muutenkin arvioidaan normaalien investointimenetelmien mukaan. Kun virasto ensin leikkaa pääomaa alle toteutuneen ja Elisan tapauksessa tehokkaan tason, Elisa ei saa pääomalle kohtuullista tuottoa, vaikka tuottoprosentti sinänsä olisi määritetty teoreettisesti oikein. Investointipäätökset kuitenkin tehdään sillä odotuksella, että investointi tuottaisi vähintään kohtuullista tuottoa markkinahintaiselle pääomalle. Viestintäviraston enimmäishinta poikkeaa pääoman kohtuullisesta tuotosta myös siten, että se perustuu hypoteettisen toimijan tulevaisuudessa rakentaman verkon kustannuksiin. Elisa on kuitenkin rakentanut nykyisen kuituverkkonsa pääosin viimeisen vuoden aikana ja jokainen investointipäätös on perustunut sen hetkiseen käsitykseen odotetuista tuloista, kustannuksista ja riskeistä. Siten LRIC+ -menetelmä ei takaa Elisan investoinneille kohtuullista tuottoa. 7.3 Enimmäishinta antaa kilpailijoille vapaamatkustajan aseman Viestintävirasto korostaa HMV-päätösluonnoksessaan eri tavoin, että tilaajayhteysverkkojen rakentamisesta koituu merkittäviä uponneita kustannuksia ja riskejä (s. 33), laajakaistamarkkinoille tulo on yleisesti ottaen epähoukuttelevaa (s. 85) ja ettei kallista verkkoinfrastruktuuria pystytä hyödyntämään vaihtoehtoiseen liiketoimintaan, mikä yritys ei saakaan riittävästi loppuasiakkaita (s. 62). Tilanne on juuri tämä aina silloin, kun on kyse mittavia etukäteisinvestointeja ja uponneita kustannuksia vaativista investoinneista. Nämä haasteet koskevat myös Elisaa itseään, mutta Viestintävirasto pitää päätösluonnoksessaan asiaa ongelmallisena vain Elisan kilpailijoiden kannalta. Enimmäishintasääntely vapauttaa Elisan kilpailijat kaikilta verkko-operaattorin keskeisiltä riskeiltä. Kilpailijat voivat poimia Elisan verkosta juuri haluamansa liittymät juuri siksi ajaksi kuin ne yhteyksiä tarvitsevat. Ne voivat siis vuokrata yhteyksiä joustavasti sen mukaisesti, minne saavat palveluja myydyiksi. Verkkoinvestointien riskit jakautuvat siis hyvin epäsymmetrisesti Elisan ja sen kilpailijoiden kesken, mikä tarjoaa kilpailijoille vapaamatkustajan aseman.

47 47 (65) Esitetyn enimmäishinnan turvin kilpailijat voivat aina vuokrata yhteyksiä Elisalta erittäin edullisesti ja edellä käsitellyistä LRIC+ -mallin ongelmista ja virheistä johtuen jopa hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannustasoa alemmilla kustannuksilla. Vieläpä niin, että kilpailijat pääsevät nauttimaan mallinnetun kattavan verkon mittakaavaeduista jo ensimmäisestä vuokratusta yhteydestä lähtien. Siksi kilpailijan ei kannata investoida omaan verkkoon omalla investoinnilla sen kustannustaso ei voi edes teoriassa olla hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannustasoa alempi. Tämä johtaa sääntelyn aiheuttamaan substituutiovaikutukseen: verkon vuokraus syrjäyttää kilpailijoiden omat investoinnit 3. Elisan jo rakentamaa verkkoa saatetaan käyttää entistä tehokkaammin, mutta verkkoja ei laajenneta eikä nopean laajakaistan saatavuus parane. 7.4 Sääntelyssä tulisi keskittyä ex ante -tehokkuuteen HMV-päätös keskittyy vain ns. ex post -tehokkuuteen eli investoinnin jälkeiseen tehokkuuteen. Tämä sopii kuitenkin vain tilanteisiin, joissa infrastruktuuri on jo valmis eikä siihen enää odoteta merkittäviä investointeja. Kuituverkoissa tilanne on erilainen, sillä verkot eivät ole vielä läheskään kattavia. Siksi sääntelyssä huomio tulisi kääntää ns. ex ante - tehokkuuteen ja varmistaa, että operaattoreilla on kannusteet investoida kuituverkkojen laajentamiseen ja nopean laajakaistan saatavuuden parantamiseen. 4 Kuten edellä todettiin, hintasääntely yleensä eikä varsinkaan LRIC+ -kustannuslaskenta kannusta sen paremmin Elisaa kuin kilpailijoitakaan investoimaan. Kilpailu kuituliittymien taloyhtiösopimuksista voidaan nähdä osana ex ante -tehokkuutta. Ainakin Elisan keskeisillä HMV-alueilla sopimuksista kilpailee Elisan lisäksi 2 3 muutakin operaattoria ja kaikki tavoittelevat 2 4 vuoden kiinteitä sopimuksia. Siten kilpailu käydään jo ennen verkon rakentamista ja etukäteen käyty kilpailu palvelee asiakkaita eli taloyhtiöitä koko sopimuskauden ajan. Tästä kilpailutavasta käytetään nimitystä competition for the market erotuksena tavanomaisesta competition in the market -kilpailumuodosta. Molemmat kilpailutavat palvelevat loppuasiakkaita ja competition for the market kannustaa erityisesti nopean laajakaistan edistämistä, mutta for the market -kilpailu jää HMVpäätöksessä käytännössä huomiotta. Tilaajayhteysmarkkinalla ei ole toimiluvista tai muista vastaavista tekijöistä johtuvia markkinoille tulon esteitä. Vaikka on totta, että kuituverkon rakentaminen on kallista, se on kuitenkin taloudellisesti suhteellisen kannattavaa keskustoissa ja muilla tiiviisti rakennetuilla alueilla. Siten kupariajan monopoliyhtiö tai ensimmäisenä kuituverkon kiinteistöön rakenta- 3 Katso esim. Robert Pindyck. Mandatory unbundling and irreversible investment in telecom networks. NBER Working Paper Series, (2004). 4 Katso lähemmin esim. Motta, Massimo Competition Policy Theory and Practice. Cambridge University Press.

48 48 (65) nut operaattori ei tule immuuniksi kilpailulle. Tämä on nähtävissä monissa keskustakohteissa: usein kilpailevat operaattorit kytkevät kiinteistöjä verkkoonsa eri aikaan, kukin oman investointiaikataulunsa mukaisesti. Kohteessa jo oleva kuituyhteys ei ole este toisen kuituyhteyden rakentamiselle. Kuituverkon kannalta keskisillä alueilla markkinamekanismi siis toimii: jos hinnat nousevat yli kohtuullisen tason, se houkuttelee uusia tulijoita, mikä palauttaa hinnat kohtuulliselle tasolle. Markkinamekanismin keskeinen etu on juuri tässä: operaattoreiden tavoitteet johtavat uusiin investointeihin ja nopean laajakaistan saatavuuden parantumiseen. Tästä juontaa myös yleisesti tunnettu sanonta "Competition is the best regulator" 5. Sääntelyä voidaan tarvittaessa hyödyntää välivaiheena kilpailun saavuttamiseksi, mutta Elisan HMV-alueilla erityisesti kuituverkon kannalta relevanteilla alueilla verkkotason kilpailu on edellä todetulla tavalla todellisuutta jo nyt. Kuituverkot eivät ole luonnollisia monopoleja. Tämä jää karkeasta markkina-aluemäärittelystä ja todennäköisesti myös puutteellisista markkinatiedoista johtuen HMV-päätösluonnoksessa tunnistamatta. 7.5 Hintaerot operaattoreiden välillä vääristävät markkinaa LRIC+ -malli laskee tilaajayhteyskohtaiset kustannukset geotyyppikohtaisesti. Koska geotyypit ovat rakennusympäristöinä erilaisia, ja erityisesti talojen välinen etäisyys vaihtelee, myös kustannuserot geotyyppien välillä ovat merkittävät ja kaikilla operaattoreilla on HMValueillaan kustannuksiltaan erilaisia geotyyppejä. Viestintävirasto on kuitenkin asettamassa enimmäishinnat operaattorikohtaisina tasahintoina, käytännössä eri geotyyppien kustannustasojen keskiarvojen perusteella. Alla oleva kuva havainnollistaa geotyyppikohtaisia kustannuksia ja niiden suhdetta operaattoreille esitettyihin enimmäishintoihin 6. 5 Katso esim. Baldwin, Robert & Cave, Martin & Lodge, Martin Understanding Regulation. Theory, Strategy and Practice. Oxford University Press. 6 Tässä esitettävät kustannukset eivät sisällä talokaapelin osuutta eikä toisaalta talokaapelin kytkentämaksua ole huomioitu. Tästä syystä operaattorikohtaiset keskihinnat hieman poikkeavat sääntelyssä esitetystä hinnoista, mutta ero ei vaikuta kustannusten alueellisia eroja koskevaan analyysiin.

49 49 (65) Kuten kuvasta nähdään, TSF:n HMV-alueella kustannusten hajonta on hyvin suuri: e/tilaajayhteys/kk. Keskihinnaksi malli antaa 34,52 e/kk, mikä asettuu merkittävästi halvimpien geotyyppien kustannusten yläpuolelle. Vastaavasti Elisalla kustannusten hajonta on vähäisempää, kustannustaso on alhaisempi ja mallin Elisalle antama keskihinta, 12 e/kk, asettuu vain hieman halvimman geotyypin yläpuolelle. Elisalla ei ole tietoja siitä, miten TSF:n HMV-alue jakautuu geotyyppeihin, mutta on helppo päätellä, että Turku kuuluu geotyyppiin 9 tai 14. Näissä geotyypeissä mallin mukainen tehokkaan toimijan tuotantokustannus on noin 15 e/tilaajayhteys/kk. Ehdotetun hintasääntelyn mukaan TSF voisi kuitenkin periä Turussa 20 euroa enemmän tilaajayhteyttä kohti: 34,52 e/kk eli 20 e/kk/tilaajayhteys yli tehokkaan operaattorin kustannustason! On selvää, että mallin antama hinta (34,52 e/kk) ei Turussa vastaa kilpailullisten markkinoiden hintatasoa, johon hintasääntelyllä pyritään. Sen sijaan hinta tarjoaa TSF:lle windfall-voittoja eli ansiottomia voittoja. Keskiarvohintojen ongelmia voidaan havainnollistaa myös Elisan ja Anvian hinnoilla. Malli laskee ne erikseen, vaikka lopulta esittääkin vain yhden enimmäishinnan Elisan ja Anvian muodostamalle kokonaisuudelle. Erikseen tarkasteltuna Anvian alueella hypoteettisen tehokkaan operaattorin tuotantokustannus on 30,66 e/tilaajayhteys/kk, kun se Elisan alueella on 12,00. Näiden laskelmien perusteella Elisan ja Anvian muodostamalle kokonaisuudelle esitetään enimmäishintaa 13,50 e/tilaajayhteys/kk.

50 50 (65) Tämä vääristää markkinaa hyvin merkittävästi. Entisen Anvian alueella Elisan tulisi vuokrata jo rakentamiaan kuituliittymiä hintaan 13,50 e/kk, vaikka hypoteettisen tehokkaan operaattorin tuotantokustannus on 30,66 e/kk. Elisan saama korvaus jää siten 17 e/kk vajaaksi jokaista liittymää kohti. Hintaero on niin suuri, että kilpailija voisi myydä liittymän loppuasiakkaille selvästi Elisan tuotantokustannuksia alhaisemmalla hinnalla. Tällöin on selvää, että Elisan ei kannata investoida Anvian alueelle yhtään enempää: myyntihinta ei ylitä edes hypoteettisen tehokkaan operaattorin kannattavuusrajaa. Elisan ei ole tarpeen edes analysoida lisäinvestointien kannattavuutta; ne ovat väistämättä kannattamattomia. On myös selvää, että kilpailijoiden ei kannata investoida Anvian alueelle. Teoriassa ne voisivat parhaimmillaan saavuttaa hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannustason, 30,66 e/tilaajayhteys/kk, mutta Elisalta ne voivat vuokrata yhteyden hintaan 13,50. Johtopäätös on siis selvä: vuokraus syrjäyttää oman investoinnin. Loppuasiakkaiden ja toimialan kehityksen kannalta tulos on hyvin valitettava. Jos hintasääntely ei esitetystä muutu, kuituverkko on Anvian alueella jo saavuttanut maksimaalisen kattavuutensa ja tästä eteenpäin saatavuus heikkenee. Turussa ja TSF:n muilla keskusalueilla esitetty enimmäishintasääntely johtaisi hyvin erilaiseen kehityskulkuun. TSF:n saama korvaus ylittää tuotantokustannukset 20 eurolla kuukaudessa tilaajayhteyttä kohti. Kilpailijoiden ei luonnollisesti kannata vuokrata yhteyksiä tällaisella hinnalla. Toisaalta kannuste myös omaan investointiin on heikko, koska mahdollisen kilpailupaineen alla TSF:llä olisi varaa laskea hintojaan. TSF:n asema pysyy siten turvattuna ja se voi nostaa myös loppuasiakashintoja. Teoriassa kilpailijat voisivat vuokrata TSF:n yhteyksiä geotyypeissä 11 ja 12 alihintaan, mutta käytännössä tällä ei ole merkitystä. Ne ovat suurella todennäköisyydellä haja-asutusalueita, jotka eivät ole ensisijaisen kiin-