EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 Istuntoasiakirja 2004 LOPULLINEN A5-0259/ heinäkuuta 2002 MIETINTÖ Eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten standardointi ja järkeistäminen (2001/2275(INI)) Ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta Esittelijä: Caroline F. Jackson RR\ doc PE

2 PE /10 RR\ doc

3 SISÄLTÖ Sivu ASIAN KÄSITTELY...4 PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS...5 PERUSTELUT...8 RR\ doc 3/10 PE

4 ASIAN KÄSITTELY Parlamentin puhemies ilmoitti istunnossa 17. tammikuuta 2002, että ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunnalle oli annettu lupa laatia työjärjestyksen 163 artiklan mukaisesti valiokunta-aloitteinen mietintö eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä. Ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta nimitti kokouksessaan 22. tammikuuta 2002 esittelijäksi Caroline F. Jacksonin. Valiokunta käsitteli mietintöluonnosta kokouksissaan 4. kesäkuuta ja 10. heinäkuuta Viimeksi mainitussa kokouksessa se hyväksyi päätöslauselmaesityksen yksimielisesti. Äänestyksessä olivat läsnä seuraavat jäsenet: Mauro Nobilia (puheenjohtajana), Alexander de Roo (varapuheenjohtaja), Anneli Hulthén (varapuheenjohtaja), Caroline F. Jackson (esittelijä), Per-Arne Arvidsson, María del Pilar Ayuso González, Hans Blokland, Philip Bushill-Matthews (John Bowisin puolesta), Anne Ferreira, Francesco Fiori, Karl-Heinz Florenz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Robert Goodwill, Françoise Grossetête, Heidi Anneli Hautala (Hiltrud Breyerin puolesta), Marie Anne Isler Béguin, Christa Klaß, Eija-Riitta Anneli Korhola, Bernd Lange, Peter Liese, Torben Lund, Jules Maaten, Minerva Melpomeni Malliori, Jorge Moreira da Silva, Emilia Franziska Müller, Riitta Myller, Giuseppe Nisticò, Ria G.H.C. Oomen-Ruijten, Frédérique Ries, Didier Rod (Patricia McKennan puolesta), Guido Sacconi, Ursula Schleicher (Marialiese Flemmingin puolesta), Inger Schörling, Jonas Sjöstedt, María Sornosa Martínez, Antonios Trakatellis ja Kathleen Van Brempt. Mietintö jätettiin käsiteltäväksi 11. heinäkuuta Tarkistusten jättämisen määräaika ilmoitetaan sen istuntojakson esityslistaluonnoksessa, jonka aikana mietintöä käsitellään. PE /10 RR\ doc

5 PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS Euroopan parlamentin päätöslauselma eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä (2001/2275(INI)) Euroopan parlamentti, joka ottaa huomioon 23. joulukuuta 1991 annetun direktiivin 91/692/ETY eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä 1, ottaa huomioon työjärjestyksen 163 artiklan, ottaa huomioon ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunnan mietinnön (A5-0259/2002), A. ottaa huomioon, että direktiivissä 91/692/ETY vaaditaan jäsenvaltioita raportoimaan 30:n ilmaan, vesiin ja jätehuoltoon liittyvän direktiivin täytäntöönpanosta, B. ottaa huomioon, että kaikkiaan raportointivelvollisuus koskee noin sataa säädöstä, kun taas vähintään toiset sata säädöstä eivät sisällä tällaista velvollisuutta, C. ottaa huomioon, että myös kansainvälisiin yleissopimuksiin, joissa jäsenvaltiot ovat sopimuspuolia, sisältyy raportointivelvollisuus, D. ottaa huomioon, että tietoja kerätään kyselylomakkeiden avulla ja että niitä käsittelevät Eurostat, Euroopan ympäristötoimisto ja riippumattomat asiantuntijat, E. ottaa huomioon, että kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa 2 kehotetaan komissiota tarkastelemaan raportointijärjestelmiä, jotta varmistetaan yhdenmukaiset korkealaatuiset kertomukset ja vertailukelpoiset ympäristötiedot, F. ottaa huomioon, että raportointivelvollisuuden käyttöönoton tavoitteena oli antaa jäsenvaltioille ja komissiolle mahdollisuus arvioida ympäristölainsäädännön täytäntöönpanossa saavutettua edistystä ja tarjota yleisölle tietolähde, mutta jäsenvaltioiden laiminlyönnit raportoinnissa ovat johtaneet siihen, että tällaista kokonaiskuvaa ei ole saatu, Heikko järjestelmä 1. toteaa, että vuoden 1991 direktiivillä käyttöön otetulla, ilmaa, vesiä ja jätehuoltoa koskevalla standardoidulla raportointijärjestelmällä ei ole kyetty ratkaisemaan perusongelmaa, joka on ympäristöalan raportoinnin puute, ja että jäsenvaltiot eivät edelleenkään täytä velvollisuuttaan raportoida komissiolle määräpäivään mennessä ympäristödirektiivien täytäntöönpanosta; 1 EYVL L 377, , s Hyväksytyt tekstit , kohta 2, s. 3. RR\ doc 5/10 PE

6 2. panee merkille, että vuoden 1991 direktiivin käyttöönoton jälkeen komissio on käynnistänyt 19 rikkomusmenettelyä jäsenvaltioita vastaan, koska ne eivät ole toimittaneet kertomuksiaan ajoissa, ja että näiden viiveiden seurauksena konsolidoitujen kertomusten julkaiseminen on viivästynyt jatkuvasti; 3. toteaa, että vuoden 1991 direktiivi rajoittuu tiettyihin aloihin ja että puoleen komission ympäristölainsäädännön pääkohdista ei liity velvollisuutta raportoida täytäntöönpanotoimista; 4. kiinnittää huomiota siihen, että raportointidirektiivissä ei määritellä yksityiskohtaisesti raportoinnin sisältöä, että raportointia helpottamaan tarkoitettuja kyselylomakkeita ei ole yhdenmukaistettu ja että jäsenvaltioiden toimittamat tiedot eivät anna mahdollisuutta syvälliseen analyysiin; 5. katsoo, että vuoden 1991 direktiivin nojalla lähetetyt kyselylomakkeet tarjoavat tietoa, jonka kerääminen ja analysointi on aikaavievää ja jota ei ole helppo hyödyntää; toteaa, että kysymysten avulla ei saada kunnon kuvaa siitä, miten nykyinen ympäristölainsäädäntö vaikuttaa ympäristöön; katsoo sen vuoksi, että raportointidirektiivillä ei saada sellaista näyttöä, jota voitaisiin käyttää tulevan ympäristöpolitiikan tehostamisessa; 6. huomauttaa, että komission nykyiset Internet-sivustot eivät sisällä järjestelmällistä tietoa raportoinnista, eikä niiden kautta ole helppo päästä tutustumaan yksittäisiin kertomuksiin; katsoo siksi, että relevantin tiedon löytäminen on vaikeaa ja että kokonaiskuva raportoinnista on erittäin sekava; Mahdolliset parannukset 7. katsoo, että komission on nyt otettava tiukempi asenne raportointivaatimusten täyttämiseen ja päätettävä seurata paljon tarkemmin ja avoimemmin tapauksia, joissa kertomus jää toimittamatta, koska ne voivat viivästyttää koko aikataulua, joka velvollisuuden noudattamiselle on asetettu; 8. pitää tarpeellisena erottaa toisistaan yleiset kertomukset, jotka koskevat direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja yksilöllisemmät kertomukset, jotka koskevat yhteisön lainsäädännön vaikutusta ympäristön tilaan; katsoo siksi, että perusraportointivaatimusten tulisi olla hyvin yksinkertaisia ja keskittyä seuraaviin tietoihin: päivä, jolloin säädös on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, tapa, jolla säädös on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, asiaan liittyvän kansallisen, alueellisen ja/tai paikallisen lainsäädännön sanamuoto, tiedot toimivaltaisista viranomaisista, tiedot täytäntöönpanovälineistä ja noudattamatta jättämisestä aiheutuvista seuraamuksista; PE /10 RR\ doc

7 9. katsoo, että lisätietoja tulee esittää erillisissä kertomuksissa, koska muuten komission kyky analysoida kertomuksia ja tehostaa täytäntöönpanoa heikkenee entisestään; korostaa kuitenkin ympäristöä koskevan tiedon sekä toimintalinjojen kuvauksiin, vaikutuksiin ja tehokkuuteen liittyvien tietojen merkitystä ja täydentävyyttä; uskoo, että komission on yhteistyössä Euroopan ympäristökeskuksen kanssa jatkuvasti parannettava tämän alan tietojen laatua; 10. pitää tarpeellisena lisätä raportointiprosessin avoimuutta huomattavasti, jotta Euroopan parlamentin jäsenet, kansalaisjärjestöt ja muut voivat seurata helpommin asioiden kulkua; suosittelee siksi, että komissio perustaisi ympäristöraportointia koskevan Internetsivuston, jossa luetellaan jäsenvaltioiden laatimat kertomukset, kertomusten jättöpäivämäärät kaikkien voimassa olevien ympäristödirektiivien osalta sekä maat, jotka ovat noudattaneet raportointivaatimusta tai laiminlyöneet sen; 11. katsoo, että komission pitäisi julkaista ja esittää asiaa koskevalla Internet-sivustolla kolmivuotisraportointimääräaikojen jatkoksi konsolidoituja kertomuksia tärkeimmistä direktiiveistä, vaikka tällaisista kertomuksissa jouduttaisiinkin toteamaan, että jotkut jäsenvaltiot ovat laiminlyöneet täysin raportointivelvollisuutensa, koska jatkuva huono mainos kyseisille valtioille voisi saada ne toimimaan paremmin; 12. kehottaa ottamaan käyttöön entistä tehokkaampia ja nopeampia voimaansaattamistoimia ja ennen kaikkea sakkojärjestelmän, jonka myötä jäsenvaltioille, jotka eivät toimita komissiolle eriteltyjä tietoja säädettyihin päivämääriin mennessä, määrätään automaattisesti ja ilman virallisen rikkomusmenettelyn käynnistämistä sakko päivää ja asiaa kohden kunnes raportointivaatimukset ovat täyttyneet; Raportointivaatimukset EU:n laajentumisen yhteydessä 13. korostaa, että on ehdottomasti luotava johdonmukainen ja luotettava raportointijärjestelmä ennen EU:n laajentumista, koska muuten se, mikä on huonosti valvottua nyt, jää laajentumisen jälkeen tyystin valvonnan ulottumattomiin; 14. katsoo, että komission tulisi vuoden 1991 raportointidirektiivin tarkistamisen yhteydessä esittää ehdotuksia siitä, että uusien jäsenvaltioiden on raportoitava vuosittain julkisesti edistymisestä niiden siirtymäjärjestelyjen lopettamisessa, joiden nojalla ne ovat saaneet viivästyä yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpanossa; 15. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle ja komissiolle. RR\ doc 7/10 PE

8 PERUSTELUT Vuoden 1991 raportointidirektiivin tarkoitus oli selvä: kattavampien tietojen saaminen siitä, miten jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön ympäristödirektiivien yksityiskohtaiset vaatimukset. Jotta jäsenvaltioiden olisi helpompi suoriutua tiedonantotehtävästään ja jotta vältyttäisiin väitteiltä, että raportointi vaatii liikaa aikaa ja voimavaroja, tiedot oli tarkoitus toimittaa kyselylomakkeilla annettavien vastausten muodossa. Kyselylomake, jolla raportoidaan toimista vaarallisista jätteiden polttamisesta 1994 annetun direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanemiseksi, on esimerkiksi Euroopan yhteisöjen virallisen lehden numeroissa L 256 ( , s ) ja L 67 ( , s ). Esittelijän mielestä vuoden 1991 direktiivissä ei kuitenkaan sanottu selvästi, mihin tarkoituksiin kerättyä tietoa, jos sitä ylipäänsä oli kerätty, oli tarkoitus käyttää. Esitetyissä kysymyksissä ei menty täytäntöönpanon laiminlyönnin perimmäisiin syihin, ja ne jättivät paljon kiertämisvaraa; ei ole myöskään takeita siitä, että direktiivillä olisi aikaansaatu parempi noudattaminen tai avoimuus. Raportointidirektiivin käyttöönotosta huolimatta koko raportointijärjestelmä jäi raakileeksi. Kukaan ei oikeastaan ollut vastuussa sen ajantasaistamisesta ja kehittämisestä. Raportoinnin tarkoitusta ja odotettua lisäarvoa ei ollut koskaan mietitty sen tarkemmin. Siksi ei ole yllättävää, että kuudennessa ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa on mainittu ensisijaisena toimena järjestelmän uudistaminen. Yllättävää on se, että komissio on tarvinnut 10 vuotta tajutakseen, että vuoden 1991 direktiivi ei toimi tarkoitetulla tavalla. Mikä oli direktiivin tarkoitus? Direktiivillä 91/692/ETY oli tarkoitus järkeistää ja tehostaa tiedonvälitystä ja kertomusten julkistamista asioissa, jotka liittyvät ilmaa, vesiä ja jätehuoltoa koskevien ympäristödirektiivien täytäntöönpanoon. Vuoden 1991 direktiivi on itse asiassa ainoa yleinen oikeudellinen väline EU:n ympäristölainsäädännön raportoinnin järjestämiseksi. Direktiivi tuli lisäksi melko sekalaiseen joukkoon säädöksiä. Joihinkin direktiiveihin ei sisältynyt minkäänlaista raportointivelvollisuutta; se otettiin käyttöön ensimmäistä kertaa vuoden 1991 direktiivillä. Joihinkin sisältyi jo jonkinlaisia raportointivelvollisuuksia, joita täydennettiin vuoden 1991 direktiivillä. Toiset koskivat kansainvälisiä sopimuksia, joiden perusteella niissä sopimuspuolina olevilla jäsenvaltiolla oli jo raportointivelvollisuus. Myös tässä suhteessa vuoden 1991 direktiivillä otettiin käyttöön uusi EU:sta johtuva velvollisuus. Vuoden 1991 direktiivin nojalla jäsenvaltiot ovat sitoutuneet toimittamaan kertomuksia, jotka kattavat seuraavat kohdat: saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä yksityiskohdat kansallisista säädöksistä, joilla EU-lainsäädäntö pannaan täytäntöön säädösten noudattaminen käytännössä tiedot ympäristönormien ylittämisestä, rajaarvot, kansalliset poikkeukset jne. PE /10 RR\ doc

9 Yksittäinen direktiivi voi kuitenkin sisältää erityisiä raportointivelvollisuuksia ympäristötiedoista: ympäristöön kohdistuvat paineet ja ympäristön tila, toimenpiteiden kuvauksesta: jäsenvaltioiden suunnitelmat, ohjelmat ja välineet yhteisön lainsäädännön noudattamiseksi, toimenpiteiden vaikutuksista ja tehokkuudesta: toteutettujen toimien tehokkuus. Millaista lisäarvoa vuoden 1991 direktiivillä saadaan? Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä eli täytäntöönpanon peruspilari oli jäsenvaltioiden velvollisuus jo ennen vuoden 1991 direktiivin hyväksymistä. Jos jäsenvaltiot eivät ilmoita komissiolle kansalliseen lainsäädäntöön sisällyttämiseksi käytettyjä keinoja ja jos ne eivät noudata direktiivin säännöksiä tai soveltavat niitä väärin, komissio voi käynnistää rikkomusmenettelyn. Vuoden 1991 direktiivin nojalla laaditut kertomukset antavat ensisijaisesti perustiedot säännösten noudattamisesta. Lisäksi ne antavat jossain määrin tietoa muista asioista, varsinkin toimenpiteiden tehokkuudesta, joka näkyy ympäristön tilan muutoksina. On tärkeää huomata, että itse raportointidirektiivissä ei määritellä yksityiskohtaisesti sitä, mitä kunkin direktiivin täytäntöönpanosta on kyselylomakkeen avulla ilmoitettava. Direktiivi on lähinnä vain väline tiettyjä aloja koskevien tietojen organisoimiseksi. Jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle raportointivelvollisuuden piiriin kuuluvien direktiivien täytäntöönpanosta joko vuosittain tai kolmen vuoden välein. Vuoden 1991 direktiivin nojalla toimitettavat kertomukset laaditaan komission suunnitteleman kyselylomakkeen pohjalta. Kysytäänkö direktiivissä oikeat kysymykset? Komissio on räätälöinyt kyselylomakkeet vastaamaan kunkin yksittäisen direktiivin vaatimuksia. Yleisvaikutelma on se, että saadut tiedot, mikäli niitä on ylipäänsä saatu, voivat lisätä kysyjän hämmennystä ja vaikeuttaa direktiivien parempaa täytäntöönpanoa. Jäsenvaltiot voivat antaa komissiolle sellaisia määriä tietoa, että joltain onnettomalta virkamieheltä menee vuosia sen käsittelyyn. Tällöinkään esitetyillä kysymyksillä ei aina päästä käsiksi noudattamatta jättämisen syihin. Niiden perusteella ei myöskään käy ilmi, kuka on kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla vastuussa direktiivin täytäntöönpanosta ja kuka on syyllinen siihen, ettei laiminlyöntejä havaita. Laajentuneessa unionissa komission täytyy voida tunnistaa toimivaltaiset viranomaiset ja arvioida heidän pätevyyttään. Vaikka yhteisön lainsäädännössä ei voida määritellä kansallisia seuraamuksia, kyselylomakkeilla pitäisi voida kerätä tietoa siitä, millaisia kansallisia ja paikallisia seuraamuksia voidaan määrätä yhteisön ympäristölainsäädännön noudattamatta jättämisestä. Seuraamusten eroavaisuudet voisivat olla hedelmällinen keskustelunaihe EU:n ympäristöministerien tulevissa kokouksissa. Mitä komissio tekee saamillaan tiedoilla? Tähän kysymykseen pitäisi olla kaksi vastausta. Ensinnäkin kertomuksista saatujen tietojen tulisi toimia perustana toimille, joihin komissio ryhtyy jäsenvaltioita vastaan laiminlyöntitapauksissa. Toiseksi konsolidoidut tiedot pitäisi julkaista, jotta voidaan pysytellä jatkuvasti ajan tasalla. RR\ doc 9/10 PE

10 Kertomuksista saatujen tietojen ja komission toteuttamien toimien välinen yhteys on sekava. Ongelmat ovat hyvin tiedossa: kertomuksen puuttuminen voi merkitä sitä, että komissio ei ryhdy toimenpiteisiin, tai että komissio ryhtyy toimenpiteisiin hyvin pitkällä viiveellä. Tämä voi johtua henkilöstöpulasta, mutta se liittyy myös komission toimintatapoihin; komissio näyttää pyrkivän saamaan aikaan seuraavan direktiivin sen sijaan että konsolidoisi jo olemassa olevia direktiivejä. Komissio julkaisee saamansa tiedot konsolidoiduissa kertomuksissa, joita ovat muun muassa kertomus Seveso-direktiivin (82/501/ETY) soveltamisesta ja kertomus yhteisön jätelainsäädännön (direktiivit 75/442/ETY, 91/689/ETY, 75/439/ETY ja 86/278/ETY) täytäntöönpanosta, mutta koska niiden julkaisemiseen kuluu niin kauan aikaa, niistä ei ole kovin paljon hyötyä Euroopan parlamentin jäsenille eikä muillekaan. Jäsenvaltioiden on esitettävä kertomus kolmen vuoden välein. Jos raportointi viivästyy ja komissio joutuu käynnistämään rikkomusmenettelyjä tietojen saamiseksi, ehtii kulua useita vuosia, ennen kuin kaikki tiedot on saatu. Siksi komissio ei voi julkaista kansallisiin kertomuksiin perustuvia konsolidoituja kertomuksia riittävän nopeassa aikataulussa. Silmiinpistävä esimerkki on hiljattain julkaistu kertomus lintudirektiivistä. Se koskee täytäntöönpanoa vuosina , ja se julkaistiin maaliskuussa Viive oli niin pitkä, että parlamentin ympäristövaliokunta kieltäytyi laatimasta mietintöä siitä. Eräs toinen konsolidoituihin kertomuksiin liittyvä ongelma on se, että ne ovat irrallisia, toimivat oman aikataulunsa ja niiden kysymysten mukaan, joita esitettiin alunperin yhden yksittäisen direktiivin soveltamisesta. Siksi komission on vaikeampi saada selkeää kuvaa siitä, mitä tapahtuu kokonaisella politiikan alalla, kuten jätehuollossa. Esittelijä katsoo, että jatkossa komission on toimittava nopeasti ja luotava yksinkertainen ja käyttökelpoinen järjestelmä. Yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon avoimuus on hyvin puutteellista. Yhteisöön liittyy pian uusia jäsenvaltioita, joiden kanssa on sovittu lukuisista siirtymäjärjestelyistä, jotka antavat niille mahdollisuuden viivyttää yhteisön nykyisen ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa. Lisäksi ei tiedetä niiden hallinnon kyvykkyydestä tai halukkuudesta toimittaa tietoja komissiolle. On pelkästään inhimillistä, jos nykyiset jäsenvaltiot tulkitsevat laajentumisen signaaliksi ja vähentävät ponnistelujaan sellaisen lainsäädännön noudattamisessa, jota uusien jäsenvaltioiden ei tarvitse noudattaa. Tarvitaan kertomuksia siitä, miten uudet jäsenvaltiot luopuvat asteittain näistä siirtymäjärjestelyistä, sekä kertomuksia siitä, miten nykyiset jäsenvaltiot, joilla on kykyä vaan ei todellista halua toimia, panevat lainsäädännön täytäntöön. PE /10 RR\ doc