Suuruuden ekonomiaa ja repaleisia kuntarakenteita Yhdyskunta- ja kustannusrakenteiden kytkentöjä Paras-kaupunkiseuduilla

Transkriptio

1 Suuruuden ekonomiaa ja repaleisia kuntarakenteita Yhdyskunta- ja kustannusrakenteiden kytkentöjä Paras-kaupunkiseuduilla Talous-moduli: Olavi Kallio, Jarmo Vakkuri, Jari Tammi Yhdyskuntarakenteen toimivuus moduli: Raine Mäntysalo, Petteri Niemi

2 Kuntien liitosvaikeuksia kaupunkiseuduilla Suurilla ja keskisuurilla kaupunkiseuduilla keskuskaupunkeja ympäröivät naapurikunnat ovat olleet haluttomia kuntaliitoksiin keskuskaupungin kanssa ja hakeutuneet usein mieluummin yhteistoimintajärjestelyihin ja kuntaliitoksiin muiden keskuskaupunkia ympäröivien kuntien kuin itse keskuskaupungin kanssa. Ulommalla kehällä sijaitsevat kehyskunnat taas ovat usein olleet halukkaita kuntaliitoksiin keskuskaupungin kanssa. Tuloksena on saatu kuntarakenteita, joissa keskuskaupunki kurottautuu ulommalle kehälleen seudun sisärenkaan jäädessä irralleen keskuskaupungista. Syntynyt kuntarakennekehitys on Paras-puitelaissa eritellyillä kaupunkiseuduilla ollut monin paikoin lain hengen vastaista

3 Esimerkkejä ARTTU-kaupunkiseuduilta: Jyväskylä

4 Esimerkkejä ARTTU-kaupunkiseuduilta: Kuopio

5 Esimerkkejä ARTTU-kaupunkiseuduilta: Oulu

6 Esimerkkejä ARTTU-kaupunkiseuduilta: Turku

7 Esimerkkejä ARTTU-kaupunkiseuduilta: Vaasa

8 Paras-puitelain valuvirhe Ongelmana on niin puitelain taloudellisen logiikan rajoitteet kuin sen maantieteellinen sokeus. Lain asukkaan minimiväestöpohja sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisessä on antanut oikeutuksen hyvin toimeentuleville kehyskunnille jättäytyä yhteistyöstä keskuskaupungin kanssa ja rakentaa tämän väestöpohjan saavuttavaa palvelutuotantoa omillaan, ikään kuin ne ilman keskuskaupunkia muodostaisivat oman toiminnallisen kokonaisuutensa ollen samalla kuitenkin vain osa kaupunkiseutua ja monin tavoin keskuskaupunkiin kytköksissä. Suuruuden ekonomian logiikassa kuntien ja niiden yhteenliittymien suuruus on määrittynyt kuntapalveluiden väestöpohjien kokojen (määräävimpänä sosiaali- ja terveyspalvelut) optimointiin tähtäävän ajattelun mukaan ilman riittävää huomiota alue- ja yhdyskuntarakenteellisiin seikkoihin, kuten etäisyyksiin, saavutettavuuksiin ja tapahtuneeseen seutuistumis- ja hajautumiskehitykseen. Toisaalta suuruuden ekonomiaa määrittävät perusolettamukset ovat kuntien taloutta koskevan tutkimusperinteen näkökulmasta erittäin ongelmallisia, jopa harhaanjohtavia

9 Suuruuden ekonomia Taustalla on ns. optimaalisen kuntakoon tutkimusalue, jonka mukaan kuntakoon kasvattaminen on huomattavasti moniselitteisempi ilmiö kuin useimmat nykyreformit olettavat (vrt. Glaeser 1992; Laakso & Loikkanen 2004; Holzer ym. 2009). 1. kuntakoon indikaattorina väestöpohja ongelmallinen, koska kuntien tehokkuus ei selity sinällään kunnan väestömäärällä mitatulla koolla, vaan myös kunnan palveluyksiköiden koolla. 2. Kunnan koon optimaalisuus on suhteellista riippuen siitä, mitä palvelua tai palvelukokonaisuutta tarkastellaan. Kunnat sisältävät useita samanaikaisia optimaalisia kokoja, jotka riippuvat siitä, mistä palvelualueesta on kyse. Pääomaintensiivisissä palveluissa yksikkökoon kasvattaminen voi olla perusteltua, kun taas esimerkiksi työintensiivisissä sosiaalipalveluissa vaikutus voi olla jopa päinvastainen. 3. koko on kaiken kaikkiaan vain yksi kuntien tehokkuutta ja tuloksellisuutta määrittävä tekijä. Palvelujen järjestämisen ja tuotannon tehokkuutta ohjaavat myös lukuisat muut tekijät, mm. etäisyydet. Suppeasti ymmärretty optimaalisen kuntakoon ajatusmalli on osaltaan johtanut vinoutuneisiin kuntarakenteisiin kaupunkiseuduilla, missä se maantieteellisestä ulottuvuudestaan irrotettuna on mahdollistanut ristiriitaisen kehityksen. Onko esimerkiksi sijaintiin liittyvien tekijöiden (kuten etäisyys, saavutettavuus ja luontainen yhdyskuntarakenteen laajentuminen) unohtaminen johtanut epätarkoituksenmukaisiin toiminnallisiin yhteistyöalueisiin varsinkin sellaisilla kaupunkiseuduilla, joissa alueen suurin kaupunkikeskus on jäänyt sosiaali- ja terveyspalveluyhteistyön ulkopuolelle?

10 Tutkimuksen tavoite Yhdistää kuntien tarkasteluun maantieteellinen ja taloudellinen analyysi uudella tavalla, jotta voitaisiin paremmin ymmärtää Suomen kaupunkiseutujen kuntarakennekehityksen logiikkaa. Miten kehyskunnan sijainti kaupunkiseudulla suhteessa keskuskaupungin ytimeen näyttäytyy kuntien taloudellisen suorituskyvyn indikaattoreiden valossa yleisellä tasolla? Voidaanko kehyskunnan sijainnin ja sen kustannusrakenteiden välillä nähdä yleistä korrelaatiota? Tukeeko tehtävä tarkastelu sitä yleistä käsitystä, että suurimmat menestyjät Suomen suurilla ja keskisuurilla kaupunkiseuduilla ovat sisäpiirin kehyskunnat, joilla siten on taloudellisesti eniten hävittävää kuntaliitoksissa? Pystytäänkö tuottamaan yksi menetelmällinen näkökulma maantieteellisen ulottuvuuden tuomiseksi mukaan kunnan taloudellista optimikokoa koskevaan keskusteluun? Näkökulma kansainvälisesti relevantti mutta harvinainen: Kv-tutkimukset, joissa on pyritty yhdistämään maantieteellinen ja taloudellinen analyysi, ovat tarkastelleet taloutta kunta- ja kaupunkiseutujen agglomeraatiomekanismien valossa, eivät niinkään kuntaorganisaatioiden taloudellisen suorituskyvyn valossa

11 Tutkimusasetelma Tarkastelussa kaupunkiseudut, jotka vuonna 2007/08 tekivät Paras lain edellyttämät kaupunkiseutusuunnitelmat ja niissä kunnat, joissa asukkaita oli yli Kaupunkiseutujen kuntien maantieteellisten keskipisteiden etäisyyksiä kaupunkiseudun keskipisteeseen tarkastellaan suhteessa nettokustannuksiin asukasta kohden. Tarkastelussa käytetään kuntien kustannustietoja kahdelta ajankohdalta: ajalta ennen Paras-hankkeen käynnistymistä vuonna 2007 ( ) sekä viimeisimpiä saatavilla olevia kustannustietoja ( ). Nettokustannukset perustuvat kuntien tilinpäätöksiin ja ovat peräisin ALTIKA -tietokannasta. Vuoden 2005 kuntajaon mukaan 91 kuntaa -> 75 kuntaa/v km (keskus) 1 9,9 km 10 14,9 km 15 19,9 km 20 29,9 km km Yhteensä

12 Kuntien etäisyystarkastelu Kunnat > 5000 as. Etäisyydet: < 10 km < 15 km < 20 km < 35 km < 50 km Ydin: työpaikkojen ja asumisen painopiste kunnassa

13 Keskuskaupunkien ja kehyskuntien taloudellinen vuorovaikutus Kaupunkiseudun sisäinen muuttoliike eli tulo- ja lähtömuuttojen erotus (=nettomuutto). - >verotulovaikutuksia keskuskunnan menettäessä ja kehyskuntien saadessa lisää verotuloja. Toisaalta tällä on myös kustannusvaikutuksia kehyskunnille, kun päivähoito-, koulu- ja yhdyskuntatekniikan palvelukysyntä kasvaa luoden tarpeita uusille investoinneille asumiseen, päivähoitoon, koulutukseen, jne. Työmatkaliikenne kuntarajan ylitse. Kaupunkiseutujen keskuskuntien työpaikkaomavaraisuus yleensä %, kehyskuntien < 90 %). -> suurempaa yhteisöveron tuottoa keskuskunnissa kuin kehyskunnissa. Toisaalta pendelöijien ansiotuloistaan maksamat kunnallisverot tulevat asuinkunnalle (ts. kehyskunnalle). Kaupallisten ja myös kunnallisten palvelujen kysynnän suuntautuminen -> Palvelujen käyttö ja kysyntä yhdistyy usein työmatkaan, jolloin pendelöijät hakevat niitä usein keskuskunnasta. Yhdyskuntarakenteen ja koko seutua hyödyttävien palvelujen rahoitus: lähellä keskuskuntaa sijaitsevan kehyskunnan ei tarvitse tuottaa kaikkia sellaisia palveluita itse, joita etäällä keskuksesta olevat kunnat joutuvat tuottamaan. Tämän seurauksena keskuskunnan investointipaineet ovat suuremmat kuin sisärenkaan kehyskuntien ja vastaavasti näissä investointitarpeet ovat pienemmät kuin etäällä keskuskunnasta sijaitsevien kuntien. Tämä voi johtaa myös osittaisoptimointeihin ja kuntien kilpaileviin ja päällekkäisiin investointeihin, jolloin niukkoja voimavaroja tuhlataan. Jotkut kunnat voivat toimia vapaamatkustajina

14 Kaupunkiseutujen sisäisen vuorovaikutuksen taloustarkastelu 1. Nettomuutto (ikä ja tulotaso) 1 2. Työpaikat ja omavaraisuus; työmatkaliikenne 2 3a. Kunnallisveron alaiset tulot 3b. Verotulot (lajeittain) Investoinnit (palvelut + infra) 5. Palvelualojen nettokustannukset (yhteensä, SoTe, sivistys, muu)

15 Etäisyyden ja kuntatalouden tunnuslukujen yhteyksiä Kaupunkiseutujen kuntien yleinen tulotaso kunnallisveron alaisten verotettavien tulojen perusteella, suhteutettuna asukaslukuun. Huom: asukaslukujen muutokset vaikuttavat tunnuslukujen arvoihin: kasvu pienentää tunnuslukua ja vähennys suurentaa sitä

16 Etäisyyden ja kuntatalouden tunnuslukujen yhteyksiä Verotulojen kasvu on keskuskaupungeissa jäänyt selvästi pienemmäksi kuin ensimmäisen kehän kunnissa: valikoituva muuttoliike kaupunkiseuduilla ja siihen yhdistyvä pendelöinti ovat jatkuneet pitkälti samansuuntaisena vuosien aikana. Keskuskaupunkien suuremmilla yhteisö- ja kiinteistöveroilla tasoittava vaikutus

17 Etäisyyden ja kuntatalouden tunnuslukujen yhteyksiä Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannusten kasvu voimakkainta etäisyysluokan km kunnissa (+573 /asukas) ja keskuskaupungeissa (+560 /asukas). Hitainta kasvu on ollut etäisyysluokkaan 10 14,9 km kuuluvissa kehyskunnissa (+406 /asukas)

18 Etäisyyden ja kuntatalouden tunnuslukujen yhteyksiä Pienintä kustannusten kasvu on ollut etäisyysluokkaan 10 14,9 km kuuluvissa kunnissa ja vastaavasti suurinta etäisyysluokkaan km kuuluvissa kunnissa. Lähikunnat (< 20 km) voivat tukeutua omassa palvelutarjonnassaan keskusten palveluihin. Kaikkia ei tarvitse tuottaa/järjestää itse. Etäisyyden kasvaessa nettokustannukset alkavat asteittain nousta

19 Etäisyyden ja kuntatalouden tunnuslukujen yhteyksiä Vuonna 2010 keskuskaupunkien investointimenot olivat keskimäärin 114 euroa/asukas korkeammat kuin kaupunkiseutujen muiden kuntien. Alhaisimmat investointien omahankintamenot olivat etäisyysluokkien km ja 10 14,9 km kunnissa. Voimakasta vuosivaihtelua

20 Etäisyyteen yhteydessä olevien tulo- ja menoerien yhteisvaikutus Tulos2 : Verotulot yhteensä investointien omahankintamenot käyttötalouden nettokustannukset

21 Yhteenveto etäisyyden ja kehyskunnan talouden yhteyksistä Kehyskunnan taloudellisella kehityksellä on yhteys sen etäisyyteen keskuskaupungin ytimestä. Myönteiset menovaikutukset kaupunkiseuduilla näyttäisivät keskiarvoihin pohjautuvien tarkastelujen mukaan ulottuvan noin kilometrin päähän kaupunkikeskuksesta. Palvelujen tuottamisesta/järjestämisestä aiheutuvat menot (nettokustannukset, /asukas) ovat lähikunnissa keskuskaupunkeja alhaisemmat. Etäisyyden kasvaessa talousvaikutusten merkitys alkaa vähentyä noin 30 kilometrin jälkeen (30 50 km). Kehityksen jatkuminen samansuuntaisena lisää entisestään keskuskaupunkien suhteellisia tappioita ja lähikuntien voittoja

22 Kysymyksiä Selittääkö tämä päätöksenteon taloudellista rationaliteettia kaupunkiseutujen kunnissa, kun ulomman kehän kehyskunnissa on Paras-uudistuksen yhteydessä tavattu suurempaa halukkuutta kuntaliitoksiin keskuskaupungin kanssa kuin sisemmän kehän? Voimme nähdä yleisen tason korrelaatiota tarkastelumme tulosten ja tapahtuneen vapaaehtoisen kuntaliitoskehityksen välillä. Maantieteellisesti sokea suuruuden ekonomia, jolla rohkaistaan kuntia vapaaehtoisiin liitoksiin, on tuottanut kaupunkiseuduilla repaleisia kuntarakenteita ulomman kehän kuntien liittyessä keskuskaupunkeihin ja sisemmän kehän kuntien jäädessä liitosten ulkopuolelle. Tarkastelumme osoittaa, että tällä kehityksellä on oma kuntataloudellinen loogisuutensa. Kehyskunnan etäisyys kaupunkiseudun keskuksesta ei sinänsä selitä kustannuseroja kuntien välillä - kyse vain yhdestä tehokkuuden näkökulmasta - mutta sen avulla on mahdollista jäsentää rakennekysymyksiä uudella tavalla. Jotta tutkimus voitaisiin viedä seuraavalle tasolle, tarvitaan syy-seuraussuhteiden hienojakoisempaa analyysiä: Mitä etäisyys kertoo palvelujen kysynnän rakenteesta ja palvelujen organisoinnin kustannustehokkuudesta kaupunkiseuduilla? Mitä se kertoo palvelujen rahoituspohjasta ja yhdyskuntarakenteesta?