Alueellisella metsäohjelmalla toimivaa vuoropuhelua ja hyväksyttäviä tuloksia

Transkriptio

1 Alueellisella metsäohjelmalla toimivaa vuoropuhelua ja hyväksyttäviä tuloksia Yhteenveto HyvAMO-hankkeen tuloksista ja johtopäätöksistä alueellisten metsäneuvostojen jäsenille

2 Metsäkeskukset aloittavat seuraavien alueellisten metsäohjelmien laadinnan syksyllä 2009 ja tämän materiaalin tavoitteena on antaa virikkeitä työlle. Tarkoitus on kannustaa alueellisia metsäneuvostoja keskustelemaan ja pohtimaan uusia menettelytapoja, joiden avulla laaditaan entistä hyväksyttävämpi ja tuloksellisempi metsäohjelma. Tämä tarkoittaa metsäohjelmaa, joka on yhteinen näkemys alueen metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävästä käytöstä, ja jonka laadinnassa metsäneuvostolla on keskeinen rooli. Alueellisella metsäohjelmalla toimivaa vuoropuhelua ja hyväksyttäviä tuloksia perustuu maa- ja metsätalousministeriön rahoittamaan hankkeeseen HyvAMO (Alueellinen metsäohjelma hyväksyttävänä ja vaikuttavana prosessina). Hankkeessa on kerätty metsäohjelmatyöhön osallistuneilta metsäneuvostojen jäseniltä ja metsäkeskusten työntekijöiltä mielipiteitä ja arvioita ohjelmaprosessiin osallistumisesta, ja toimijat ovat niin ikään kertoneet käsityksiään oman toimintansa vaikutuksista työn lopputulokseen. Tutkimuksessa tarkastellaan paitsi metsäohjelmaa myös sitä, miten ohjelma on vaikuttanut alueen metsien käsittelyyn. HyvAMO-tutkimuksessa on hyödynnetty laajasti osallistumisen ja vaikuttavuuden teemoihin liittyviä aiempia tutkimustuloksia ja kirjallisuutta. Metsäohjelman laadintaan liittyy useita haasteita. Näitä ohjelmatyön kehittämiskohtia sekä ratkaisuehdotuksia ongelmapaikkojen ylittämiseksi esitellään luvussa Tutkittuja haasteita. Tutkijat konkretisoivat ehdotuksiaan kahdella tavalla: He ovat koonneet avainkysymyksiä, joiden teemoista keskustelemalla ja joihin harkitusti vastaamalla metsäneuvostot voivat suunnistaa seuraavalle ohjelmakierrokselle. Hyvän osallistamisen elementeissä on sidosryhmien osallistamiseen liittyvä kysymyssarja ja Prosessiluotsissa kysymykset ohjaavat ohjelmaprosessin laadintaan. Hyväksi havaitut käytännöt, joita tutkijoiden mielestä kannattaa kokeilla, on varustettu merkillä. Maa- ja metsätalousministeriö hyödyntää tässä esitettyjä johtopäätöksiä antaessaan ohjeita metsäohjelman laadinnasta myöhemmin tänä vuonna. Hyvän osallistamisen elementit Hyväksyttävä metsäohjelma perustuu osapuolten tasaveroiseen osallistamiseen. Osallistujien kokemukset metsäohjelmaprosessin hyväksyttävyydestä liittyvät sekä työn lopputulokseen että siihen, miten he ovat voineet työhön osallistua. Ohjelman kaikkien tavoitteiden ja toimenpiteiden ei tarvitse vastata kaikkien toiveita, mikäli laadintaprosessi on osallistujien mielestä tasapuolinen ja uskottava, sitä johdetaan heidän mielestään hyvin ja vuorovaikutus osallistujien välillä on rakentavaa. Intressiryhmien laajasti hyväksymä metsäohjelma edistää tavoitteiden toteutumista ja yhteistyön edellytyksiä. Yhteistoiminnallisen työskentelytavan avulla puretaan ja ehkäistään toimijoiden välisiä jännitteitä ja avarretaan näköpiiriä tulevaisuuteen. Metsäneuvosto voi vaikuttaa ratkaisevasti metsäohjelman hyväksyttävyyteen pohtimalla vastauksia kysymyksiin, jotka johdattavat tasapainoiseen osallistumiseen: Keitä otetaan mukaan tekemään alueellista metsäohjelmaa? Miten he voivat vaikuttaa päätöksentekoon ja työn lopputulokseen eli metsäohjelman sisältöön? Miten tasapuolisesti he voivat ilmaista näkemyksiään? Mitä tietoja heillä on käytettävissä päätösten pohjaksi? 2

3 Tutkittuja haasteita Tiedonvaihtoa ja verkostoitumista Yksi alueellisen metsäohjelman tähänastisista saavutuksista on eräänlainen jaettu tietoisuus osapuolten välillä. Metsäneuvostossa toimiminen on lisännyt sen jäsenten verkostoitumista ja sitä kautta osapuolet ovat löytäneet uusia yhteistyökumppaneita. Tämä puolestaan on auttanut osapuolia puhumaan samaa kieltä ja siten ymmärtämään paremmin toistensa näkemyksiä ja tavoitteita. Tekijöiden motivoitumista metsäohjelmien toiselle vuosikymmenelle voitaisiin tukea esimerkiksi siten, että laadintaprosessiin tuodaan keskusteltavaksi selvästi vaihtoehtoisia toimintalinjoja, alueellista päätäntävaltaa kehittämisrahoituksen kohdentamisessa lisätään ja innovointi otetaan osaksi ohjelmatyötä. Työssä voidaan hyödyntää myös muiden maakunnallisten ohjelmien hyviä käytäntöjä. Kenen ohjelma? Metsälain mukaan vastuu metsäohjelman laadinnasta on metsäkeskuksen johtokunnalla ja se myös aloittaa ohjelmatyön. Johtokunnan puheenjohtaja toimii yleensä myös metsäneuvoston puheenjohtajana ja molemmissa elimissä on jäseninä myös muita samoja henkilöitä. Tämä luo hyvät edellytykset sille, että alueellisessa metsäneuvostossa käyty keskustelu myös vaikuttaa metsäohjelman sisältöön. Alueellisten metsäneuvostojen jäsenistä yli puolet edustaa metsätaloutta. Intressiryhmien välisillä voimasuhteilla on merkitystä, jos metsäneuvostossa äänestään. Neuvostoissa on kuitenkin äänestetty sangen harvoin, sillä niiden toiminta perustuu konsensuksen tavoitteluun. Määrällisellä edustuksella on myös merkitystä sille, kuinka usein kutakin intressiryhmää kiinnostavia asioita käsitellään ja millaista mielenkiintoa ja taustatukea ne saavat muilta edustajilta. Erityisesti metsien ekologista monimuotoisuutta ja monikäyttöä korostavissa sidosryhmissä tämä on koettu ongelmallisena: puuntuotannon katsotaan dominoivan metsien muita käyttömuotoja. Rakentava ja tuloksellinen vuoropuhelu metsäalan toimijoiden ja muiden sidosryhmien edustajien välillä on siten yksi ilmeisistä metsäohjelman haasteista, varsinkin kun ohjelman tekoon osallistuvien organisaatiotausta näyttäisi selittävän tavoitteita enemmän kuin esimerkiksi maakunnan metsätalouden erityispiirteet. Koska ryhmän kokoonpano vaikuttaa tuloksiin, on siitä voitava keskustella metsäneuvostossa avoimesti ja ohjelmatyöhön kutsuttavien valinnassa olisi sovellettava avointa ja osallistavaa menettelyä. Metsäkeskus toteuttaa haastatteluja tai kyselyjä ohjelman painotusten löytämiseksi Metsäkeskuksen edustajat kartoittavat näkemyksiä AMO:n tavoitteiksi vierailemalla sidosryhmissä tai järjestämällä sidosryhmätilaisuuksia Suuren yleisön osallistuminen Metsäohjelmatyössä mukana olleet suhtautuvat varauksellisesti yksittäisten kansalaisten osallistumisen lisäämiseen ohjelmaprosessissa. Selitys lienee se, että ns. suuren yleisön osallistuminen metsäkeskusten järjestämiin seminaareihin, yleisötilaisuuksiin ja internetkyselyihin on ollut laimeaa. Kansalaisten osallistumisen lisääminen on kuitenkin yksi metsäpolitiikan keskeisistä tavoitteista 3

4 ja sen toteutumiseksi tarvitaan uusia keinoja entisten rinnalle tai niiden tilalle. Oleellista on, että prosessiin todella saadaan kansalaismielipide, ei ainoastaan yksittäisten, aktiivisten henkilöiden kannanottoja. Metsäohjelman laadinnassa voitaisiin hyödyntää olemassa olevia yleisökyselyjä ja tutkimustuloksia. Toisaalta voitaisiin harkita, että kansalaismielipiteen selvittäminen delegoitaisiin esim. tutkimusorganisaatiolle. Se tekisi määräajoin metsäbarometrin, jonka alueelliset tulokset olisivat metsäneuvostojen käytettävissä. Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia voitaisiin lisätä myös siten, että ohjelmakauden aikana metsäneuvoston kokouksista yksi tai kaksi järjestettäisiin avoimin ovin. Asiantuntijoiden rooli ohjelmassa Ohjelman laadintaan osallistuneet toivovat, että työhön saataisiin lisää metsäneuvoston ulkopuolista, eri alojen asiantuntemusta. Asiantuntijuutta haluttaisiin vahvistaa eritoten siinä vaiheessa, kun hahmotetaan metsän käytön vaihtoehtoja ja linjataan ohjelman konkreettisia toimenpiteitä. Asiantuntijuutta lisäämällä keskustelua metsäneuvostossa voitaisiin suunnata uusille urille, sillä yleisesti ottaen sidosryhmät pidättäytyvät metsäneuvostossa perinteisissä rooleissaan ja kannanotoissaan. Asiantuntija voi olla joko tutkija, tilastojen tuntija tai käytännön prosessien osaaja. Teema- ja asiantuntijaseminaarit Kyselytunti tai asiantuntijan kutsuminen kuultavaksi Asiantuntijoiden alustukset metsäneuvoston kokouksissa Yhteistyö maakunnallisten organisaatioiden, oppilaitosten ja tutkimuslaitosten kanssa Tehokasta ohjelmatyötä kaikki metsänkäyttäjät tasapuolisesti huomioiden Metsäohjelmaa tehdään keskimäärin noin puolitoista vuotta ja osallistujat kokevat työn mielekkäänä, ainakin mikäli mittarina käytetään metsäneuvostojen jäsenten kokousaktiivisuutta. Enemmistö osallisista tuntee ohjelman strategiset tavoitteet omakseen ja on myös sitoutunut sen päämäärien toteutukseen, joskin ympäristöjärjestöjen edustajat kokevat, että heille tärkeät asiat ovat jääneet metsäohjelmassa vähälle huomiolle. Suuri osa ohjelman laadintaan osallistuneista uskoo myös, että metsäohjelmassa tehdyillä linjavalinnoilla ohjataan ainakin jonkin verran metsäsektorin kehitystä ja ohjelmalla on myös käytännön vaikutuksia alueen metsien kehitykseen. Sen sijaan huomattava osa metsäneuvostojen jäsenistä ei osaa sanoa, onko heidän toiminnallaan ollut vaikutuksia metsäohjelman sisältöön. Suhteessa käytettyyn aikaan, työmäärään ja saavutuksiin, osallistuminen ei aina ole ollut palkitsevaa. On siis perusteltua pohtia, kuinka ajankäyttöä, prosessin tehokkuutta ja ennen kaikkea sen tasapuolisuutta voitaisiin parantaa. Ratkaisu tehokkuuden lisäämiseksi saattaisi löytyä, ei niinkään prosessin keventämisestä, vaan sen mielekkyyden lisäämisestä. Aaltoilevalla keskustelullakin on paikkansa, erityisesti metsäohjelmatyön alkuvaiheessa, mutta usein ohjelmaprosessin vetäjät tarvitsisivat avukseen tavoitteellisia päätöksentekomenetelmiä. Niiden avulla voidaan systemaattisesti esittää osallistujille tärkeitä asioita ja kuvata niiden keskinäisiä riippuvuuksia. Sopivia vuorovaikutteisia menetelmiä ovat esimerkiksi ideariihitekniikka, SWOT ja erilaiset vertailu- ja äänestysmene- 4

5 telmät. Sekä ohjelma-asiakirjan että sen laadintaprosessin tulisi vastata tekijöidensä näkemyksiä. Parhaimmillaan erilaiset alueelliset painotukset näkyvät ohjelmassa selvästi. Metsäohjelman tulevaisuuden kannalta kenties tärkein kysymys kuitenkin on, miten metsäohjelman tekijät onnistuvat käsittelemään kestävyyden kaikkia ulottuvuuksia tasapuolisesti. Metsäneuvostossa osataan kyllä keskustella puuntuotannosta ja metsänkasvatuksesta konkreettisesti, mutta miten tuodaan ekologisen ja sosiaalisen ulottuvuuden kysymykset samanarvoisesti ja käytännönläheisesti mukaan neuvottelupöytään? Sosiaaliset vaikutukset eivät ole vain työllisyyttä tai työttömyyttä; ekologinen kestävyys ei ole puuntuotannon rajoite vaan oma itsenäinen tavoitteensa. Käytännössä metsäsektorin arvo muodostuu tulevaisuudessa entistä enemmän useista arvoketjuista. Haaste tulevissa ohjelmissa on metsän monien merkitysten konkretisointi, esimerkiksi samalla tavoin kuin on listattu metsänhoitotöiden hehtaaritavoitteet. Kokouksissa ulkopuolinen keskustelujen vetäjä (fasilitaattori) Yhteistoiminnallinen tiedon tuottaminen - tietotyöpajat Osallistumisen ja metsäohjelman läpinäkyvyyden lisäämiseksi myös näkemyserot ja kiistanalaisten asioiden käsittely tulisi dokumentoida. Samalla metsäneuvosto saisi käyttöönsä muistilistan asioista, joihin on kenties syytä palata myöhemmin tai joihin tarvitaan lisäselvityksiä. Dokumentoidaan ohjelmaprosessin vaiheet: metsäneuvoston ja työryhmien kokoontumiskerrat ja niissä käsitellyt asiat, järjestetyt yleisötilaisuudet, osallistujamäärä ja tiivistelmä palautteesta Metsäneuvosto voi halutessaan päättää, että osapuolet voivat liittää oman lausumansa metsäohjelmaan Käytännönläheisyyttä ja vastuunjakoa Metsäohjelmia tehneiden mielestä vastedes olisi keskityttävä nykyistä enemmän käytännön toimenpiteiden suunnitteluun. Alueellisissa metsäohjelmissa kyllä tehostetaan ja kehitetään, mutta usein jää kertomatta kuka ja miten. Valitut toimenpiteet pitäisikin osallistujien mielestä esittää tärkeysjärjestyksessä ja vastuuttaa selvästi eri organisaatioille, eli ohjelmaa olisi kohdennettava ja konkretisoitava nykyistä selvemmin. Hyvä ratkaisu ohjelmissa on tähän asti ollut, että tärkeimpien kestävän metsätalouden mittareiden tavoitteet ja seuranta on niissä pilkottu osa-alueisiin, eli esitetään esim. puuntuotantoa, monimuotoisuutta ja monikäyttöä koskevat asiat erikseen. Mikäli metsäkeskusalueella halutaan, ohjelma voitaisiin tarkentaa kunta- tai organisaatiokohtaiseksi. Toimijoiden yhteiset kehittämishankkeet ovat myös oiva keino tavoitteiden siirtämiseksi lähemmäs toteuttajia. On ongelmallista ja vaikea arvioida metsäohjelman merkitystä alueen metsätalouden tavoitteiden saavuttamisessa. Useinkaan ei voida varmasti sanoa, onko jokin metsien käytön muutos tapahtunut metsäohjelmasta johtuen vai siitä riippumatta. Vaikuttavuuden parantamiseksi voisi olla hyvä käydä keskustelua ja jopa hahmottaa kirjallisesti, miten ohjelman toimenpiteiden oletetaan vaikuttavan. Millaisia päätöksiä ja resursseja organisaatioilta vaaditaan, jos pyritään esimerkiksi lisäämään metsien vapaaehtoisen suojelun tai taimikonhoidon neuvontaa? Kuinka monta metsänomistajaa toimilla aiotaan tavoittaa? Kuinka monta lisähehtaaria yhteydenotoilla oletetaan saavutettavan? 5

6 Prosessiluotsi kohti toimivaa metsäohjelmatyötä Alueellinen metsäohjelma on tähän asti ollut leimallisesti metsäalan tavoiteohjelma jo alkuperäisen, metsälaissa annetun nimensäkin perusteella. Tutkijat ehdottavat, prosesseihin osallistuneita kuultuaan, metsäohjelman luonteen suuntaamista uudelleen. Eräänlaisen toiveiden tynnyrin sijaan metsäohjelmatyötä tulisi kehittää kohti aitoa alueellista kehittämistoimintaa, jolle keskeistä on pohtia, miten tavoitteet saavutetaan ja kuinka resurssit jaetaan. Systemaattinen eteneminen arvokeskustelusta toimenpide-ehdotuksiin tuottaa metsäohjelman, jossa päätöksenteko on läpinäkyvää, vaihtoehdot työstetään johdonmukaisesti ja jossa kestävyyden eri ulottuvuuksia on käsitelty tasapuolisesti. Seuraavien kysymysten mahdollisimman johdonmukainen käsittely on avain onnistuneeseen ohjelmaan: Mihin toimijat pyrkivät alueellisella metsäohjelmalla ja miten ohjelma rajataan? Millainen on ohjelmatyötä toteuttava organisaatio ja mitkä ovat eri toimijoiden vastuut päätöksenteossa? Metsäohjelmaprosessin aloittaa metsäkeskuksen johtokunta. Aloitusvaiheen tärkein tehtävä on määritellä työhön osallistujat, jotka linjaavat yhdessä työtavat ja osallisten roolit eli oikeudet ja vastuut. Päätöksentekomenettelyn lisäksi sidosryhmien on suositeltavaa keskustella metsäohjelman tehtävästä. Osallistujien olisi myös hahmotettava, mistä voidaan päättää itse ja mitkä asiat ovat alueellisen päätäntävallan ulkopuolella. Työskentelyn johdonmukaisuus paranee ja tulosten hyväksyttävyys lisääntyy, mikäli kaikki osapuolet mieltävät prosessin tavoitteet samalla tavalla. Siten kaikki tietävät, mitä kultakin ryhmältä odotetaan. Työnjako tehostuu, kun kaikkien ei tarvitse osallistua kaikkeen: usein on mielekkäämpää jakaa tehtäviä eri edustajien kesken. Joissakin metsäkeskuksissa on hyviä kokemuksia sidosryhmien kokoamasta työryhmästä, joka metsäkeskuksen avustamana valmistelee päätösasioita metsäneuvostolle. Millainen on metsäohjelman toimintaympäristö alueen näkökulmasta? Millaisia ovat metsäsektorin vaihtoehtoiset näköalat? Jotta metsäohjelman laatijat onnistuvat maakunnallisten tavoitteiden määrittelyssä, on arvioitava toimintaympäristön nykytilaa ja sen vaihtoehtoisia tulevaisuuskuvia. Metsäneuvosto osaa suunnata keskustelua tehokkaasti, kun se ensin tarkastelee avainkysymyksiä metsäalan menestymisen turvaamiseksi erilaisissa skenaariossa. Sidosryhmien edustajilla on usein erilaisia käsityksiä sekä metsäsektorin yleisestä kehityksestä että maakunnan metsätalouden tavoiteltavasta kehityssuunnasta. Haastattelujen ja kyselyiden tuloksia yhdistelevän tavoitekartoituksen avulla metsäneuvosto voi tehdä osallistujien tärkeinä pitämät asiat näkyviksi. Tällä tavoin kaikki tavoitteet ja myös ristiriitaiset näkemykset pääsevät mukaan jatkokeskusteluihin. Mitä asioita alueella halutaan painottaa? Miten nämä painotukset näkyvät metsäohjelman tavoitteissa? Miten yhteen tavoitteeseen pyrkiminen vaikuttaa muihin metsän käytön hyötyihin? Metsänkasvatus ja puunkorjuu vaikuttavat työllisyyteen, maisemaan ja metsäluonnon monimuotoisuuteen. Metsäohjelma tarjoaa monenlaisia mahdollisuuksia aluetaloudelle ja ohjelman toteutus muokkaa alueen elinkeinomahdollisuuksia. Näiden vaikutusten arvioimiseksi metsäohjelmien laadinnassa sovelletaan kriteereitä ja niitä kuvaavia mittareita. Mittareiden tulisi olla konkreettisia ja seurattavia sekä sellaisia, että niihin voidaan vaikuttaa alueella tehtävillä päätöksillä. Lisäksi on tärkeää, että mittarit edustavat kaikkia kestävyyden ulottuvuuksia ja osapuolten painottamia tavoitteita. Jotta tavoitteet jalostuisivat tietoisiksi linjavalinnoiksi, tuotetaan metsäneuvostolle vaihtoehtoisia toimintalinjoja, joissa tavoitteet painottuvat eri tavoin. Mikäli osallistujien tavoitteet ovat ristiriitaisia, vaihtoehtoja voi olla esimerkiksi 3 6. Jos keskustelunvetäjä onnistuu hyvin, metsäneuvosto voi innovoida myös uusia linjauksia vaihtoehtojen pohjalta. Vaihtoehtojen vaikutusten arvioinnissa voidaan hyödyntää asiantuntijoita. Metsäneuvoston valitsemassa toimintalinjassa voi olla piirteitä useammasta vaihtoehdosta; tärkeää on, että eri mittariarvojen keskinäiset suhteet ovat loogisia ja realistisia. 6

7 Miten päästään haluttuun metsien käyttöön, tai ainakin lähemmäksi sitä? Mihin alueen resursseihin metsäneuvosto ja -ohjelma voi vaikuttaa? Kuinka jaetaan toteutusvastuut ja kannustetaan toteutukseen? Metsäohjelmatyön mielekkyys paranee, kun metsäneuvosto ottaa kantaa tavoitteiden lisäksi myös niitä toteuttaviin toimiin. Siksi metsäohjelman valmistelussa on hyödyllistä käsitellä konkreettisia toimenpiteitä sekä niiden ennustettuja vaikutuksia. Tässä yhteydessä osallistujat keskustelevat mm. valtion apuun perustuvien töiden (esim. metsänomistajien neuvonta, KEMERA-työt) suuntaamisesta, uusien yhteishankkeiden aiheista tai vaikkapa uusien toimintamallien kokeiluista. Mihin resurssit kannattaa käyttää? Miten ohjelman toteutuksessa onnistuttiin? Toimiva linjakeskustelu tuottaa helposti lukuisia toimenpide-ehdotuksia. Kaikkea ei kuitenkaan pystytä toteuttamaan, joten on valittava. Tässä vaiheessa metsäneuvosto voi keskustelussa hyödyntää erilaisia äänestys- ja priorisointimenetelmiä. Valitun linjan mukaisten toimenpiteiden toteutumista ja vaikuttavuutta kannattaa myös seurata metsäohjelmakauden aikana. Metsäneuvosto voi valita seurantamittarit, joita se haluaa erityisesti tarkkailla, ja miten se haluaa metsäneuvoston niistä itselleen raportoivan. On johdonmukaista seurata toteutumia suhteessa metsäohjelman ohjenuoraksi valittuun toimintalinjaan. Metsäneuvosto voi myös muokata toimintalinjaa tai toimenpiteitä ohjelmakauden välitarkistuksen yhteydessä, mikäli se tunnistaa muutoksia toimintaympäristössä tai jos toimenpiteiden vaikuttavuus on poikennut ennustetusta. Lisätietoja: Metsäohjelmien laadinta ja metsäneuvostojen toiminta: Metsäneuvos Marja Kokkonen Maa- ja metsätalousministeriö HyvAMO Yliopettaja Jukka Tikkanen Oulun seudun ammattikorkeakoulu 7

8 Viestintäpalvelut 2009