Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina Sisäisiä julkaisuja 18/2006

Transkriptio

1 Risto Öörni, Risto Kulmala Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina Sisäisiä julkaisuja 18/2006

2

3 Julkaisun nimi 1 Risto Öörni, Risto Kulmala Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina Sisäisiä julkaisuja 18/2006 Tiehallinto Helsinki 2006

4 2 Julkaisun nimi Verkkojulkaisu pdf ( ISSN TIEH v TIEHALLINTO Liikennekeskus Opastinsilta 12 A PL HELSINKI Puhelinvaihde

5 Risto Öörni, Risto Kulmala: Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina. Helsinki Tiehallinto. Sisäisiä julkaisuja 18/ s. + liitt. 8 s. ISSN , TIEH v. Asiasanat: Liikenteen hallinta, telematiikka, palvelut Aiheluokka: 11, 22 TIIVISTELMÄ Liikenteen hallinnan palveluita voidaan toteuttaa eri tavoilla. Esimerkiksi viranomainen voi itse toteuttaa palvelun, viranomainen voi tilata palvelun tai siihen liittyviä osatehtäviä ulkopuoliselta palveluntarjoajalta tai palvelu voi olla täysin yksityinen ja toimia kaupallisin periaattein. Työn tavoitteeksi asetettiin selvittää, mitkä liikenteen hallinnan palvelut tulisi Suomessa toteuttaa viranomaisen toimesta. Samalla pyrittiin vastaamaan kysymykseen, miksi nämä palvelut tulisi toteuttaa nimenomaan viranomaisen toimesta. Työn menetelminä olivat kirjallisuustutkimus sekä asiantuntijahaastattelut. Ulkomaiset asiantuntijat haastateltiin pääosin sähköpostin välityksellä. Lisäksi järjestettiin VTT:n sisäinen työpaja aiheeseen liittyen. Työn tuloksena saatiin viranomaisen itse toteuttamia liikenteen hallinnan palveluita puoltavia argumentteja sekä kyseisten palveluiden yksityistämistä tai ulkoistamista puoltavia argumentteja. Työssä tarkasteltiin neljää eri tapaa toteuttaa liikenteen hallinnan palvelut ja muodostettiin kokonaiskuva eri toteutustapojen vahvuuksista ja heikkouksista. Viranomaistoiminnassa tai yleensä julkisen sektorin rahoittamassa toiminnassa kannattaa fokusoitua tuottamaan vaikuttavuudeltaan riittävän laadukasta ja kattavaa palvelua. Palveluvalikoimaan ei kannata sisällyttää yhtään palvelua, jonka laatu ja kattavuus eivät ole riittävän korkealla tasolla. Jo lainsäädäntö osoittaa selkeästi palvelut, jotka on välttämättä hoidettava. Tiehallinnon liikenteen hallinnalle osoitettu rahoitus ja toisaalta muiden toimijoiden halu ja kyky toteuttaa palveluita määrittävät, mitä muita palveluita Tiehallinto viranomaisena tarjoaa.

6 Risto Öörni, Risto Kulmala: Public authorities as providers of traffic management services (Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina). Helsinki Finnish National Road Administration. Finnra Reports 18/ p. + app. 8 p. ISSN , TIEH v. Keywords: Traffic management, telematics, services SUMMARY Traffic management services can be provided in a number of ways. Alternatives include having the authority to provide the service, purchasing the service provision or its elements from another organisation or a solely commercially operated service provision. The objective was to investigate, which traffic management services should be provided by an authority in Finland. Furthermore, the reasons for this should be explored. The methods chosen for the work were a survey of existing printed and electronic literature as well as international expert interviews carried out primarily by . In addition, an internal workshop was organised at VTT. The study listed a number of arguments for traffic management service provision by the authorities themselves as well as arguments for the outsourcing or privatisation of the services. Four major alternatives to provide traffic management services were identified and discussed with regard to their strengths and weaknesses. In authority or generally public sector funded activities, it is most efficient to focus to provide services with sufficient quality and coverage in order to reach optimum benefits. There is no use in providing a service with insufficient quality and coverage. Legal obligations of authorities as such indicate clearly the services, which the authorities have to necessarily provide. The other services, which Finnish Road Administration as a public authority should provide, are determined by the budget funding allocated to traffic management and the willingness and capability of other organisations to provide services.

7 ESIPUHE Selvityksessä tarkasteltiin liikenteen hallinnan palveluita siltä kannalta, mitä palveluja ja miksi viranomaisten itse pitäisi tarjota. Työ perustui pitkälti kansainvälisiin kokemuksiin ja näkemyksiin. Työ tehtiin VTT Liikenne- ja logistiikkajärjestelmissä Tiehallinnon Liikennekeskuksen toimeksiannosta. Työn seurantaryhmässä Liikennekeskusta edustivat Petri Rönneikkö ja Sami Luoma ja VTT:tä työn tekijät Risto Kulmala ja Risto Öörni. Työhön osallistuivat VTT:stä lisäksi Pekka Leviäkangas ja Raine Hautala. Työn laadunvarmistuksesta vastasivat Anna Schirokoff ja Virpi Anttila VTT:stä. Helsingissä helmikuussa 2006 Tiehallinto Liikennekeskus

8

9 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 7 Sisältö 1 TAUSTA 9 2 TAVOITTEET 11 3 MENETELMÄT Kirjallisuustutkimus Asiantuntijahaastattelut 12 4 TULOKSET Eri viranomaisten roolit Suomessa nykyisessä tilanteessa Liikenteen hallinnan palveluiden toteutustavat vertailumaissa Eri toteutustapojen ominaisuudet Viranomainen toteuttaa palvelun Viranomainen palveluntarjoajana, toteutus tilataan yksityiseltä toimijalta Yksityisen toimijan markkinaehtoisesti toteuttama palvelu Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö (PPP) 21 5 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 22 6 SUMMARY 25 7 VIITTEET 28 8 LIITTEET 30

10

11 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 9 TAUSTA 1 TAUSTA Käsitteelle liikenteen hallinta esiintyy alan kirjallisuudessa erilaisia määritelmiä. Tiehallinnon liikenteen hallinnan toimintalinjat vuodelta 2000 määrittelee liikenteen hallinnan käsittävän liikenteen ohjauksen, liikenteen tiedotuksen ja häiriönhallinnan sekä palveluiden edellytyksenä olevan liikenteen seurannan (Tiehallinto 2000). Liikenteen hallinnan palveluiden kenttä on laaja. Mukana on yksittäisiä muista telematiikkajärjestelmistä erillisiä sovelluksia sekä laajoja teknisesti monimutkaisia ja hajautettuja järjestelmiä. Eri sovellukset ovat teknisesti eri kehitysvaiheissa. Osa liikenteen hallinnan palveluista perustuu pitkään käytössä olleeseen tekniikkaan ja on vaikutuksiensa osalta hyvin tunnettua. Joidenkin palveluiden tekniset ratkaisut taas ovat vasta muotoutumassa, eikä niiden vaikutuksista vielä ole empiiristä tietoa. Tammikuussa 2006 voimaan tuli maantielaki (503/2005). Maantielakiin liittyvässä Hallituksen esityksessä eduskunnalle maantielaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 17/2004) liikenteen hallinnan käsite on verrattain laaja. Lakiesityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan maantielain 10 osalta: "Erilaiset liikennettä ohjaavat ja tienkäyttäjiä palvelevat toimenpiteet saavat yhä suuremman merkityksen pyrittäessä entistä turvallisempaan ja toimivampaan liikkumiseen. Kysymyksessä ovat toiminnot, joita kutsutaan liikenteen hallinnaksi. Liikenteen tiedotuksella tarjotaan ajantasaista tietoa tienkäyttäjille kelioloista, tietöistä ja muista liikkumisturvallisuuteen vaikuttavista tekijöistä. Liikenteen ohjaus on kiinteää ja muuttuvaa ohjausta. Kiinteä ohjaus käsittää ennen kaikkea liikennemerkit. Muuttuvat liikenteenohjausjärjestelmät käsittävät liikenteen tai kelin mukaan vaihtuvat nopeusrajoitukset ja muut varoitusjärjestelmät. Häiriöiden hallinta on esimerkiksi onnettomuuksien havaitsemista ja selvittämistä eri viranomaisten yhteistyönä. Kysynnän hallinnalla vaikutetaan päätöksiin matkan määränpäästä, ajankohdasta, kulkutavasta tai reitistä. Keinoina ovat esimerkiksi joukko- ja kevytliikenteen olosuhteiden edistäminen sekä pääsyn ja pysäköinnin sääntely. Liikenteen hallintaan kuuluvat myös viranomaisten yhteistyöhön perustuvat erilaiset valvontajärjestelmät, kuten automaattinen nopeus- ja risteysvalvonta, vaarallisten aineiden kuljetusten valvonta sekä erilaiset navigaatiojärjestelmät. Liikenteen hallinnalle leimallista on nopea tekninen kehitys ja sen tuomat mahdollisuudet. Liikenteen hallinnan alueella merkittävä eri väylänpitäjien yhteishanke on tie- ja katuverkon tietojärjestelmä (DIGIROAD), joka sisältää tieliikenneväylien sijainti- ja ominaisuustietoa. Järjestelmästä luovutetaan tietoa joko sitä haluavan omaan käyttöön taikka kaupalliseen toimintaan tai palvelujen tuottamiseen tähtäävään liiketoimintaan. Liikenteen hallinta onkin osa tienpitoa ja sillä tuetaan tienpidon tavoitteiden saavuttamista.

12 10 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TAUSTA Edellä olevan perusteella ehdotetaan, että maantienpito käsittäisi tien suunnittelun, rakentamisen, kunnossapidon ja liikenteen hallinnan. Rakentaminen yläkäsitteenä sisältäisi uuden tien tekemisen ja olemassa olevan tien parantamisen. Kunnossapidosta ja sen tason määräytymisestä säädettäisiin 33 ja 34 :ssä." Uusi tammikuussa 2006 voimaan tullut maantielaki (503/2005) määrittelee tienpidon sisältävän maantien suunnittelun, rakentamisen ja kunnossapidon lisäksi myös liikenteen hallinnan. Maanteillä laki toteaa tienpidon olevan tiehallinnon vastuulla. Tarkempaa lain tai asetuksen tasoista ohjeistusta ei kuitenkaan ole olemassa siitä, kenen toimesta eri liikenteen hallinnan palvelut tulisi viime kädessä toteuttaa. Asiaa ei ole tähän mennessä tarkemmin käsitelty myöskään suomalaisessa liikennetelematiikan tutkimuksessa. Tulevaisuudessa liikenteen hallinnan merkitys lisääntynee, sillä liikenteen ongelmat pahenevat, eikä ongelmien ratkaisuksi riitä pelkkä uusien väylien rakentaminen (Miles, Chen 2004). Liikenteen hallintaa tarvitaankin erityisesti väylillä, joilla liikennemäärät ovat suuria ja joilla liikenteen ongelmat ovat tavallista vaikeampia. Jotta liikennettä voitaisiin hallita tarkoituksenmukaisella tavalla, tarvitaan näkemys eri toimijoiden rooleista eri palveluiden toteutuksessa. Viranomaisen omalle toiminnalle esitetään usein vaihtoehtoina toiminnan ulkoistamista tai yksityistämistä. Ulkoistaminen voidaan määritellä organisaation osan tai tietyn osatoiminnan ostamisena ulkopuoliselta organisaatiolta (Wikipedia 2006). Ulkoistamiseen liittyy usein organisaation pyrkimys keskittyä ydintoimintaansa ja toteuttaa samat toiminnot aikaisempaa tehokkaammin. Yksityistäminen taas merkitsee sitä, että julkisyhteisö luopuu kokonaan tai osittain tuotantoyksiköstä tai muusta omaisuudesta ja luovuttaa sen yksityiselle toimijalle. Nykyisessä tilanteessa julkisen sektorin toteuttamien liikenteen hallinnan palveluiden yksityistäminen merkitsee käytännössä julkisen sektorin tarjoaman palvelun lopettamista ja palvelun toteutuksen jäämistä markkinoiden varaan.

13 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 11 TAVOITTEET 2 TAVOITTEET Työn tavoitteena oli kerätä tietoa liikenteen hallinnan ja liikennekeskuspalveluiden toteuttamisesta Suomessa ja ulkomailla sekä määritellä ne palvelut, joiden tuottamisen tulisi Suomessa olla ensisijaisesti viranomaisen tehtävä. Tavoitteena oli myös määritellä, miksi edellä mainittujen palveluiden tuottaminen on viranomaisille kuuluva tehtävä.

14 12 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina MENETELMÄT 3 MENETELMÄT 3.1 Kirjallisuustutkimus Työn aineistosta suuri osa kerättiin painettuun ja sähköiseen materiaaliin kohdistuvalla kirjallisuustutkimuksella. Työn aineistona hyödynnettiin tekijöillä jo olevaa painettua ja sähköistä materiaalia. Lisäksi suoritettiin tiedonhakuja internetissä eri hakukoneiden avulla ja hyödynnettiin internetissä saatavilla olevia verkkojulkaisuja. 3.2 Asiantuntijahaastattelut Tiedon hankkimiseksi ulkomaisista liikenteen hallinnan ja liikennekeskuspalveluiden toteutuksista haastateltiin seitsemää kansainvälistä liikenteen hallinnan ja liikennetelematiikan asiantuntijaa. Asiantuntijat haasteltiin puhelimitse, sähköpostin välityksellä tai henkilökohtaisesti ennalta laadittujen kysymysten pohjalta. Haastatteluissa esitetyt kysymykset on lueteltu liitteessä 1. Lisäksi järjestettiin VTT:n sisäinen työpaja, jossa haastatteluissa saatujen tietojen ja muun kerätyn aineiston perusteella määriteltiin ne palvelut, joiden toteuttamisen tulisi ensisijaisesti olla viranomaisten tehtävä. Työpajassa käsiteltiin myös syitä, joita palvelun erilaisiin organisatorisiin ratkaisuihin voi liittyä. Työpajassa laadittiin lista sekä viranomais- että markkinalähtöistä toteutusta puoltavista syistä. Tunnistetut syyt liitettiin asiantuntijakyselyssä listattuihin palveluihin. Näin muodostettiin yleiskuva siitä, mitkä eri liikenteen hallinnan palvelut viranomaisten tulisi toteuttaa.

15 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 13 TULOKSET 4 TULOKSET 4.1 Eri viranomaisten roolit Suomessa nykyisessä tilanteessa Viranomaisen käsitteeseen sisältyväksi voidaan laskea valtion ja kuntien virastot, itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset ja yksityiset tahot näiden käyttäessä julkista valtaa. Luvussa tarkastellaan viranomaisia, joilla on liikenteen hallintaan liittyviä tehtäviä. Tarkoituksena oli lähinnä muodostaa yleiskuva eri viranomaisten rooleista liikenteen hallintaan liittyvissä tehtävissä, ei niinkään luetella kaikkia mahdollisia viranomaistahoja, jotka saattavat suorittaa liikenteen hallintaan liittyviä tehtäviä. Tieliikenteen hallintaan liittyvät keskeiset toimijat ovat liikenne- ja viestintäministeriö, Tiehallinto ja sen liikennekeskukset, kunnat, Hätäkeskuslaitos ja poliisi. Maanteillä tienpitäjänä toimii Tiehallinto. Tiehallinnon tehtävät määrittelee yleisellä tasolla laki Tiehallinnosta (568/2000) ja tarkemmin valtioneuvoston asetus Tiehallinnosta (659/2000). Laki Tiehallinnosta toteaa, että Tiehallinnon tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää koko maassa maanteitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää. Laki Tiehallinnosta toteaa myös, että Tiehallinnon tulee osaltaan huolehtia tieliikennejärjestelmän tutkimus-, kehittämis- ja asiantuntijatehtävistä. Tiehallinnon liikennekeskuksen tehtävänä on huolehtia viranomaisluonteisesta liikenteen tiedotuksesta, muuttuvasta liikenteen ohjauksesta sekä liikenteen seurannasta, toimia yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa suurilla kaupunkiseuduilla ja toteuttaa viranomaisyhteistyötä yhdessä muiden toimijoiden kanssa. (Rönneikkö 2006.) Kunnat toimivat tienpitäjinä kaupunkien katuverkolla sekä kuntien hallinnassa olevilla teillä. Kunnilla on vastuu tienpidon järjestämisestä, mutta ne eivät välttämättä itse suorita tienpitoon liittyviä tehtäviä. Liikenne- ja viestintäministeriö valmistelee liikenteen hallintaan liittyvän lainsäädännön sekä tekee siihen vaikuttavat viranomaispäätökset. Liikenne- ja viestintäministeriö myös ohjaa ja valvoo sen hallinnonalaan kuuluvien laitosten ja virastojen toimintaa sekä seuraa valtion budjetissa sen toimintaalueelle myönnettyjen määrärahojen käyttöä. (Liikenne- ja viestintäministeriö 2006) Hätäkeskuslaitos tuottaa koko maassa hätäkeskuspalvelut. Hätäkeskuslaitoksen tehtävä määritellään vuoden 2000 hätäkeskuslaissa (157/2000). Hätäkeskuslaitoksen ja samalla hätäkeskusten tehtäväksi laissa määritellään hätäilmoitusten, välittömien poliisin toimenpiteitä edellyttävien ilmoitusten sekä muiden ihmisten, omaisuuden ja ympäristön turvallisuuteen liittyviä välittömiä toimenpiteitä edellyttävien ilmoitusten vastaanottaminen ja niiden välittäminen yksiköille, joille tehtävä voimassa olevan lainsäädännön mukaan kuuluu. Lisäksi hätäkeskus toimii pelastus-, poliisi- ja terveystoimen viesti-

16 14 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TULOKSET keskuksena ja hoitaa muut sille lainsäädännössä osoitetut tehtävät. Hätäkeskus voi hoitaa myös muita sen toimialaan soveltuvia tehtäviä, jos ne eivät haittaa sen varsinaisten tehtävien hoitamista. Poliisilaki (493/1995) määrittelee poliisin tehtävän olevan "oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen". Tieliikennelain (267/1981) mukaan liikenteen valvontaa voi suorittaa poliisi mutta liikenteen valvontaan liittyvissä virkatehtävissä myös Rajavartio- tai Tullilaitos. 4.2 Liikenteen hallinnan palveluiden toteutustavat vertailumaissa Liitteessä 1 olevaan taulukkoon on koottu eri maista saadut vastaukset liikenteen hallinnan ja liikennekeskusten palveluista. Alla kuvataan tiivistetysti eri maiden vastaukset ja mahdollisten keskustelujen perusteella saadut lisätiedot. Maat käydään läpi aakkosjärjestyksessä. Alankomaat Alankomaissa julkiset liikennekeskukset keskittyvät kokonaan liikenteen ohjaukseen ja muuttuvien opasteiden välityksellä tiedottamiseen. Liikennekeskukset hoidetaan viranomaisvoimin, koska toiminta on tielaitoksen ydintoimintaa ja tieverkko on suhteellisen tiheä. Toimintojen ulkoistaminen tai tilaaminen osittain aiheuttaisi vakavia jatkuvuusongelmia tienkäyttäjille matkan aikana ja yhteistyöongelmia alueellisten tiepiirien kanssa. Toisaalta tilaaminen isona kokonaisuutena johtaisi luonnolliseen monopoliin. Lisäksi liikennekeskuksen tulee toimia läheisessä yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa ja kunnossapitotoimista vastaavien tahojen kanssa, minkä vuoksi toimien ulkoistaminen tai tilaaminen tuottaisi ongelmia. (van der Kroon 2006.) Muu kuin muuttuvilla opasteilla tehtävä liikenteen tiedotus on lähes kokonaan jätetty yksityiselle sektorille lukuun ottamatta turvallisuuden kannalta olennaisia hätätilannetiedotuksia ja tietoja suurista tietöistä. Alankomaiden kansallinen tieviranomainen Rijkswaterstaat tarjoaa ohjauspalveluja varten kokoamansa tiedot edullisesti eri palveluntarjoajien käyttöön noudattaen EU:n määräyksiä julkisen tiedon tuottaman ja ostaman tiedon antamisesta muiden toimijoiden käyttöön. Tulevaisuudessa Rijkswaterstaat aikoo ostaa yksityiseltä sektorilta myös seurantatietoja, kunhan tietojen käyttöoikeuksista päästään sopimukseen. Parhaillaan Rijkswaterstaatin linjaukset tiedotuspalveluista ollaan ottamassa käyttöön koko julkisella sektorilla ja samalla valmistellaan asiaa koskevia yleissopimuksia. Yksityisen sektorin vastuulle jätetyn tiedotuksen etuina Rijkswaterstaat pitää palvelujen moninaisuutta, investointitarpeen vähenemistä, yksityisen sektorin parempaa tuntumaa asiakkaan tarpeisiin ja niiden muutoksiin, laadun paranemista kilpailun kautta ja

17 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 15 TULOKSET hyvää palautetta Rijkswaterstaatin omien tietovarastojen laadusta. Haittana pidetään suoran käyttäjäkontaktin puuttumista, palveluntarjoajan ja tielaitoksen vastakkaisia intressejä joissakin tapauksissa (mm. reittiopastus). Palveluntarjoajat ovat lisäksi joskus olleet haluttomia jakamaan joitakin tielaitoksen toimittamia tiedotteita (Visser 2006.) Irlanti Irlannissa julkisen sektorin keskukset tarjoavat monia erityyppisiä palveluja, mutta toiminta hajautuu eri toimijoiden keskuksiin ja palveluvalikoima on kohtalaisen suppea. Tiedottaminen kuuluu julkisten palveluiden joukkoon. (Laoide-Kemp 2005.) Iso-Britannia Isossa-Britannissa liikenteen ohjaus on keskeinen julkisen sektorin viranomaistyönä hoidettava liikenteen hallinnan alue. Tielaitos on ulkoistanut liikenteen tiedottamisen yksityiselle sektorille harhaanjohtavasti nimetyssä TCC- eli Traffic Control Centre -hankkeessa (Highways Agency 2006). Ulkoistamisprosessin lainsäädännölliset ja muut kustannukset ovat kasvaneet niin suuriksi, ettei ulkoistamisen odoteta kokonaisuutena muodostuvan kannattavaksi erittäin pitkään aikaan. Isossa-Britanniassa toimii myös puhtaasti kaupallisia liikenteen palveluyrityksiä. Suurin näistä on Trafficmaster, joka tarjoaa korkealaatuista satelliittinavigointia, liikennetietoa sekä ajoneuvojen seurantajärjestelmiä. Palveluissaan se hyödyntää osittain myös julkisen sektorin ajantasaisia liikenteen tietovarastoja. Trafficmaster ei ole onnistunut yrityksistään huolimatta viemään menestyksellä tuotettaan Keski-Euroopan markkinoille. (Atkinson 2004.) Itävalta Itävallassa palveluvalikoima on melko suppea ja osa palveluista keskittyy vain tieverkon ongelmakohtiin. Julkisen sektorin keskeinen osa-alue on liikenteen ohjaus ja keskeinen palveluntarjoaja on valtionyhtiö ASFINAG, joka kerää toimintansa rahoituksen tienkäyttömaksuilla. Itävallassa ei ole kokemuksia toimintojen ulkoistamisesta. (Reiss-Enz 2005.) Portugali Portugalissa liikenteen hallinnan palveluita tuottavat toisaalta tielaitos liikennekeskuksissaan ja toisaalta moottoritieyritykset omien teidensä osalta. Viranomaisten liikennekeskus huolehtii sekä liikenteen ohjauksesta että tiedotuksesta sekä myös mm. kunnossapitotöiden ohjaamisesta ja valvonnasta. Moottoritieyritysten omien tiedotuspalvelujen ongelmana pidettiin sitä, että yritykset eivät aina anna oikeaa kuvaa esimerkiksi onnettomuustilanteen aiheuttamien häiriöiden vakavuudesta, jotta autoilijat eivät siirtyisi pois yrityksen tieltä. Portugalin tielaitoksessa uskotaan vahvasti siihen, että kansallisen viranomaisvetoisen liikenteen ohjaus- ja tiedotuskeskuksen tulee vastata lii-

18 16 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TULOKSET kenteen tiedotuksesta eri tiedotusmedioille sekä suoraan tienkäyttäjille. (Rodrigues 2005.) Ranska Ranskassa julkisella sektorilla ja viranomaisilla on laaja vastuu liikenteen hallinnan palveluista. Moottoritieyritykset vastaavat omien tieverkkojensa palveluista. Viranomaiset edellyttävät sekä viranomaisten että tieyritysten antavan omat liikennetietonsa erilaisten tiedotuspalvelujen tuottajien ja jakelijoiden käyttöön, jotta ajantasainen liikennetieto tavoittaisi mahdollisimman monet. (Janin 2005) Ruotsi Ruotsissa lähtökohtana on, että tietyissä palveluissa ja toiminnoissa on oltava viranomaisvastuu. Oikeudellisten vastuiden siirtämistä pois viranomaiselta pidetään erittäin vaikeana ja kaikkien toimintojen ei katsota sopivan kilpailun kohteiksi. Lisäksi halutaan tarjota palvelut viime kädessä maksaville veronmaksajille laatutakuu palveluista. Liikenteen ohjaus, kunnossapidon ohjaus ja valvonta sekä vastuu perustiedon keruusta ja hallinnasta kuuluvat viranomaisille. Lisäksi julkisen sektorin tulee huolehtia kaikista sellaisista välttämättömistä palveluista, jotka eivät synny kaupalliselta pohjalta. Palvelut kannattaa ulkoistaa vain silloin, kun voidaan luottaa kaupallisen toiminnan uskottavuuteen. Tilaaja-tuottajamallia voidaan soveltaa silloin, kun kilpailulainsäädäntö sen sallii ja kun sen seurauksena ei synny monopoliasetelmaa. (Lindeberg 2005) Ruotsin uusi liikennetelematiikan strategia linjaa liikenteen tiedotuspalveluista tiehallinnon tuotettavaksi vain ne, joissa tieto toimitetaan käyttäjille tienvarressa olevien laitteiden (kuten muuttuvat opasteet) välityksellä. Tielaitoksella katsotaan olevan vastuu seuraavista arvoketjun osista: tiedon keruu, tiedon jalostaminen ja informaation välitys erikseen sovitussa perusmuodossa siten, että laadunvarmistus toimii koko ketjussa. Lisäksi tielaitos huolehtii tiedonvaihdosta muiden viranomaisten kanssa. Kokonaan yksityiselle sektorille jätetään tiedotus tietöistä, reittisuunnittelusta, turistireiteistä jne. (Vägverket 2005) Saksa Saksassa katsotaan, että häiriöihin tai liikenteen turvallisuuteen liittyvä liikenteen tiedotus tulee tarjota kaikille maksuttomana palveluna, eli käytännössä sen tulee olla julkisen sektorin vastuulla (joko itse tarjoten tai maksamana). Viranomaisten liikennekeskukset huolehtivat liikenteen ohjauksen ohella tällaisesta tiedotuksesta, koska sen nähdään olevan olennainen osa liikenteen hallinnan kokonaisuutta ja vaikuttavuutta (Bolte 2006a). Saksassa on viime vuosina ollut voimakas trendi ulkoistaa palveluja, erityisesti muussa kuin häiriöön tai turvallisuuteen liittyvässä tiedottamisessa. Kokemukset ovat osoittaneet, ettei ulkoistaminen kuitenkaan yleensä vähennä kustannuksia. Ul-

19 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 17 TULOKSET koistamiseen pyritäänkin lähinnä julkisen sektorin palkkakulujen vähentämiseksi. Järjestelmien kunnossapito, huolto ja päivitykset voidaan hoitaa tilaaja-tuottajamallilla. (Merckens 2005) Saksassa viranomaisten liikennekeskukset huolehtivat erityisesti liikenteen ohjauksesta. Viranomaispalveluiden tavoitteena on varmistaa nimenomaan liikenteen, ihmisten ja omaisuuden turvallisuus. Tanska Tanskan tielaitoksen liikennekeskus huolehtii laajasta palveluvalikoimasta siten, että kollektiiviset palvelut ovat yleensä maksuttomia ja räätälöidyt maksullisia. Operatiivisia toimintoja kuten järjestelmien kunnossapito on ulkoistettu paremman tehokkuuden aikaansaamiseksi (Dyreborg 2005). Syinä omaan laajaan palvelutarjontaan ovat yksityisten palveluntarjoajien olemattomuus tai vähäisyys, halutun vaikuttavuuden takaavan laatutason varmistaminen, nettobudjetoinnin tuoma tarve rahoittaa itse omaa toimintaa sekä pyrkimys tasa-arvoon eli siihen, ettei mitään osaa väestöstä syrjittäisi. Kiinnostavaa on, että Tanskassa on julkisista palveluista huolimatta syntynyt myös yksityistä palvelutarjontaa, jossa hyödynnetään tielaitoksen myymiä tietoja. (Vithén 2005) Yhteenveto Eri maiden välillä on huomattavaa vaihtelua julkisen sektorin roolissa ja viranomaisten tarjoamien palveluiden valikoimassa. Erot aiheutuvat osaltaan kaupallisten palveluntarjoajien toiminnasta ja osaltaan yleisistä kansallisista linjauksista julkisen sektorin toiminnan suuntautumisen ja määrän suhteen. Näiden taustalla vaikuttavat erot liikenteen ja palvelujen loppukäyttäjien määrissä. Lisäksi termit ja käsitteet ymmärretään eri maissa ilmeisesti hieman eri tavoin. Yhteistä viranomaisten liikennekeskusten toiminnassa kaikissa maissa on liikenteen ohjaus, jota pidetään kaikkialla turvallisuuteen kiinteästi yhteydessä olevana toimintana. Useissa maissa katsotaankin, että liikenteen ohjaamista tekevällä taholla pitää olla lakiin perustuva viranomaisvastuu. Samoin viranomaisyhteistyö ja viranomaisten välinen tiedonvaihto kuuluvat toimintoihin, joita ei ole ulkoistettu. Liikenteen tiedotuksen järjestäminen vaihtelee eri maiden välillä huomattavasti. Joissakin maissa viranomaisten liikennekeskukset huolehtivat kaikenlaisista tiedotuspalveluista, kun taas joissakin rajoitutaan vain tienvarsilaitteiden avulla tapahtuvaan tiedottamiseen ja varoittamiseen osana liikenteen ohjausta. Eräissä maissa puolestaan keskitytään turvallisuuteen liittyvään häiriötiedottamiseen.

20 18 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TULOKSET Viranomaisten eri maissa toteuttamat liikennetelemaattiset palvelut on koottu alla olevaan taulukkoon 1. Taulukko 1. Viranomaisten toteuttamat liikennetelemaattiset palvelut kyselyn vastausten perusteella ( - merkitsee, ettei saatu yksiselitteistä vastausta). Viranomaisten toteuttamat liikennetelemaattiset palvelut eri maissa Tanska Irlanti Itävalta Ranska Portugali Alankomaat Saksa Liikenteen tiedotus Kyllä Kyllä Kysynnän hallinta Kyllä Julkiset ja yksityiset toimijat toteuttavat Liikenteen ohjaus Kyllä Kyllä Kaluston ja kuljetusten hallinta Julkiset ja yksityiset toimijat toteuttavat Julkiset ja yksityiset toimijat toteuttavat Pääosin ei, yksityiset toimijat toteuttavat Pääosin ei, moottoritieyhtiö Asfinag toteuttaa Pääosin ei, moottoritieyhtiö Asfinag toteuttaa Pääosin ei, yksityiset toimijat toteuttavat Häiriönhallinta Kyllä Kyllä Pääosin ei Palvelut kuljettajan tukijärjestelmille Kyllä Kyllä Pääosin ei Hätäpalvelut Kyllä (poliisi) - - Liikenteen valvonta Kyllä Kyllä Pääosin ei, moottoritieyhtiö Asfinag toteuttaa Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Yksityiset toimijat toteuttavat Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Kyllä - Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Pääasiassa muu kuin julkinen sektori Kyllä (turvallisuuteen liittyvä tiedotus) Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä (maanteiden hätäpuhelimet) Suunnitteilla Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Liikenteen seuranta Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Pääosin kyllä Kunnossapidon ohjaus Kyllä Kyllä Julkiset ja yksityiset toimijat toteuttavat Julkinen sektori ja yksityiset toimijat, PPP Kyllä Yksityiset toimijat / sovelluksia ei käytössä Julkinen sektori ja yksityiset toimijat (RDS-TMC) Julkinen sektori ja yksityiset toimijat Kyllä Julkinen sektori ja yksityiset toimijat Julkinen sektori ja yksityiset toimijat 4.3 Eri toteutustapojen ominaisuudet Liikenteen hallinnan palveluita on eri maissa toteutettu varsin erilaisilla tavoilla. Kaikkien vaihtoehtojen luetteleminen tuskin on mielekästä tai edes mahdollista. Sen sijaan voidaan kuvata muutamia yleisimpiä tapauksia, joiden edut ja heikkoudet poikkeavat selkeästi toisistaan. Selkeitä eroja on havaittavissa esimerkiksi palveluun liittyvän vastuun jakautumisessa sekä siinä, millä tavalla palveluun liittyvät päätökset tehdään Viranomainen toteuttaa palvelun Viranomaisen toteuttaessa palvelun itse, se käyttää siihen suurimmalta osaltaan omia resurssejaan ja siten myös rahoittaa palvelun. Viranomaisen toteuttaessa palvelun itse sillä on myös vastuu palvelun laadusta ja luotettavasta toiminnasta. Itse toteuttamaansa palveluun viranomaisella on myös parhaimmat vaikutusmahdollisuudet, sillä palvelun suunnittelijat, määrittelijät ja toteuttajat voivat olla saman organisaation palveluksessa. Viranomainen voi käyttää suoraa vaikutusmahdollisuuttaan esimerkiksi palvelun laadukkaan toteutuksen varmistamiseksi.

21 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 19 TULOKSET Viranomainen voi laissa säädettyjen tehtäviensä perusteella ja käytettävissä olevilla julkisilla varoilla tarjota tarpeellisina pitämiään palveluita. Palveluiden toteutuksesta päättäminen, suunnittelu ja toteutus pysyvät tällöin yhden organisaation sisällä. Kun koko organisaation intressit ovat yhteiset, tiedon jakaminen on helppoa. Mahdollista on myös saada mittakaavaetuja toteutettaessa palvelu viranomaisen muun toiminnan yhteydessä esimerkiksi samaa henkilökuntaa, tiloja tai laitteistoja hyödyntäen Viranomainen palveluntarjoajana, toteutus tilataan yksityiseltä toimijalta Viranomainen voi huolehtia palveluiden tai niiden toteuttamiseen liittyvien osatehtävien tilaamisesta ja toimia mahdollisesti myös palveluja loppukäyttäjälle tarjoavana palveluntarjoajana. Tällöin viranomainen rahoittaa palvelun mutta ei tuota sitä itse. Jotta viranomainen voisi tilata yksityiseltä toimijalta palvelun tai siihen liittyvän osatehtävän, tulee tilauksen kohteen olla selkeästi määriteltävissä. Selkeä määrittely tarkoittaa tässä yhteydessä myös palvelun laatuun ja toteutustapaan liittyviä vaatimuksia. Laki julkisista hankinnoista (1505/1992) määrittelee lähtökohtaiseksi hankinnan suorittamisen tavaksi tarjouskilpailun, mutta mahdollistaa erillisellä asetuksella määriteltävää kynnysarvoa pienempien hankintojen suorittamisen neuvottelumenettelyllä. Tarjouskilpailun järjestäminen ei yleensä ole mahdollista, mikäli tilattavaa palvelua tai osatehtävää ei voida tai osata määritellä riittävän tarkkaan. Tilattava palvelu tai palvelun toteuttamiseksi suoritettava osatehtävä tulee määritellä tehtävässä sopimuksessa riittävän yksityiskohtaisesti. Kysymyksissä, joita sopimuksessa ei ole erikseen käsitelty, noudatetaan yleensä yleistä sopimuksen tekohetkellä voimassa olevaa lainsäädäntöä. Itse sopimuksen lisäksi saatetaan joutua soveltamaan esimerkiksi liikesalaisuuteen tai tekijänoikeuteen liittyvää lainsäädäntöä. Laadukkaiden palveluiden toteuttaminen edellyttää tässä vaihtoehdossa sitä, että palvelun tilaavalla viranomaisella on itsellään selkeä kuva palvelulle asetettavista toiminnallisista sekä laatuun ja suorituskykyyn liittyvistä vaatimuksista ja että nämä vaatimukset näkyvät myös hankinta-asiakirjoissa. Lisäksi palvelun loppukäyttäjillä ja palvelun tilaavalla viranomaisella tulisi olla riittävän yhtenevä käsitys palvelun sisällöstä ja toteutuksesta, jotta toteutettava palvelu koettaisiin laadukkaaksi ja siihen käytettyjen resurssien arvoiseksi. Sekä ensimmäinen tapa, jossa viranomainen toteuttaa palvelun omilla resursseillaan, että toinen tapa, jossa viranomainen tilaa yksityiseltä toimijalta palvelun tai siihen kuuluvat osatehtävät, mahdollistavat sen, että käyttäjän näkökulmasta palveluntarjoajana on viranomainen. Viranomaisen asemassa olevan toimijan vahvuuksia voivat olla esimerkiksi neutraali asema suhtees-

22 20 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina TULOKSET sa yksityisen sektorin eri toimijoihin sekä eri viranomaisten tietojen vaihtoon liittyvät mahdollisuudet. Viranomaisen on usein myös helppoa saada käyttäjien luottamus tarjoamalleen palvelulle. Itsestään selvää ei ole, että markkinat toimivat odotetulla tavalla viranomaisen hankkiessa palveluita tai osatehtäviä yksityiseltä toimijalta. Ellei toisistaan erillisiä toimijoita ole useita, ei markkinoilla tapahtuva kilpailu ole mahdollista. Mahdollista on myös, että eri toimijat eivät ole toisiinsa nähden vertailukelpoisessa asemassa esimerkiksi koon, riskinsietokyvyn tai markkinoihin liittyvän ja niillä toimimiseen vaikuttavan informaation suhteen. Jos viranomainen toimii palveluntarjoana siten, että tilaa palvelun toteutuksen yksityiseltä toimijalta, on riskinä, että ajan kuluessa viranomaistaho vähitellen menettää palvelua koskevan osaamisensa Yksityisen toimijan markkinaehtoisesti toteuttama palvelu Palvelun rahoitus ja toteuttaminen voivat perustuvat muuhun kuin viranomaisen toimintaan. Tällöin viranomaiselle jää lähinnä sääntelijän rooli. Palvelun markkinalähtöisellä toteutuksella pyritään usein toiminnan tehostamiseen. Tehokkuushyötyjen tavoittelu voi nojata esimerkiksi oletukseen, että yksityisellä toimijalla jonkin määritellyn palvelun tai osatehtävän toteuttamiseen liittyvät prosessit lähtökohtaisesti ovat tehokkaampia kuin viranomaisella. Tämän oletuksen taustalla voi olla julkisen sektorin vähäisempi paine kehittää uusia toimintatapoja sekä vähäisempi kyky ja halu ottaa riskejä. Markkinoihin perustuva toteutus on mahdoton palveluille, joiden ei kohtuudella voida olettaa syntyvän markkinalähtöisesti. Palvelun rahoituksen ja toteutuksen ei voida olettaa järjestyvän markkinoiden kautta esimerkiksi tilanteessa, jossa palvelulle ei ole maksukykyistä ja -haluista kysyntää. Maksukykyisen kysynnän puuttumisesta huolimatta palvelu voi olla yhteiskunnan näkökulmasta hyödyllinen ja yhteiskuntataloudellisesti kannattava. Rajoituksia voi asettaa myös yksityisen sektorin toimijoiden halu ja kyky ottaa riskejä, joita voi liittyä uusiin liiketoimintamalleihin, tuotteisiin tai toimintatapoihin. Jos palvelu toteutetaan ja rahoitetaan markkinoiden avulla, viranomaiselle jää lähinnä sääntelijän rooli. Viranomaisen harjoittaman sääntelyn tulee perustua lakiin. Tästä syystä sääntelyn toteuttaminen saattaa edellyttää, että lain tai asetuksen tasoisia säädöksiä muutetaan ja että viranomaiselle osoitetaan sääntelyn toteuttamiseen riittävät resurssit. Ellei palvelulle osata luoda tai ole mahdollista luoda sen edellyttämää sääntelyä tai jos sääntelyyn ei osoiteta tarvittavia resursseja, ei markkinoihin perustuva toteutus välttämättä johda tavoiteltuihin tuloksiin kuten kaikkiin tienkäyttäjiin kohdistuvaan liikenneturvallisuuden parantumiseen.

23 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 21 TULOKSET Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö (PPP) Liikenteen hallinnan palveluita voidaan toteuttaa yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyönä. Tähän malliin viittaa käsite Public Private Partnership (PPP). Yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyöhön perustuvassa mallissa julkinen sektori antaa yksityiselle toimijalle tai joukolle toimijoita alueellisesti ja ajallisesti rajatun toimiluvan tai muun mahdollisuuden toteuttaa määriteltyä palvelukokonaisuutta. Palvelukokonaisuuteen kuuluu yleensä sekä julkisen sektorin rahoittamia että muita palveluita, jotka yksityinen sektori toteuttaa ja jotka voivat olla käyttäjälle maksullisia. Mallin edut ja heikkoudet ovat suurelta osin yhteisiä toisen vaihtoehdon, jossa viranomainen toimii palveluntarjoajana, ja markkinoihin keskittyvän kolmannen vaihtoehdon etujen ja heikkouksien kanssa. Mallin avulla voidaan toteuttaa laaja kirjo palveluita, joista monet syntyvät ilman viranomaiselta saatavaa rahoitusta. Samalla luodaan yksityisille toimijoille mahdollisuuksia liiketoimintansa kehittämiseen. Toteutustapa mahdollistaa sekä viranomaisen että yksityisten toimijoiden resurssien hyödyntämisen ja siten palveluiden tuottamisen aikaisempaa tehokkaammalla tavalla. Mallin heikkouksiin voidaan laskea riski monopolin muodostumisesta ja mallin ulkopuolella toteutetun muun palvelutarjonnan heikkenemisestä. Mahdollista on myös, että viranomaisen osaaminen häviää palveluiden toteutuksen siirtyessä entistä enemmän yksityisille toimijoille. Itsestään selvää ei ole myöskään se, että kyseessä oleva toteutustapa olisi halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto.

24 22 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 5 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Työn tavoitteena oli kartoittaa kansainvälisiä kokemuksia liikenteen hallinnan ja liikennekeskuspalveluiden toteuttamisesta sekä määritellä kokemusten perusteella ne palvelut, joiden tuottamisen tulisi olla ensisijaisesti viranomaisen tehtävä. Tavoitteeksi asetettiin myös määritellä, miksi edellä mainittujen palveluiden tuottaminen on viranomaisille kuuluva tehtävä. Markkinatalousympäristössä palvelutuotannon katsotaan toteutuvan tehokkaimmin toimivilla markkinoilla, joilla tarjotaan kysynnän mukaisia palveluja palvelujen käyttäjien maksuhalukkuutta vastaavin hinnoin. Toimiva markkina edellyttää riittävää määrää sekä kysyjiä että tarjoajia selkeää markkinoiden sääntelyjärjestelmää tasapuolista ja riittävää informaatiota. Markkinoiden vinoutumia aiheutuu siitä, että eri osapuolet eivät ole vertailukelpoisessa asemassa toisiinsa nähden (esim. konkurssiriskin puuttuminen). Suomessa, samoin kuin useimmissa muissa maissa, ei ainakaan vielä ole liikenteen hallinnan puolella hyvin toimivaa markkinaa. Maksullisten palvelujen kysyntä on ollut tähän asti melko vähäistä. Palvelutarjonta on toistaiseksi rajoittunut liikenteen tiedotukseen, ja kaupallisia palveluntarjoajia on vain kourallinen. Niistä yksi, valtion kokonaan omistama Tieliikelaitos, on muita selvästi suurempi. Ulkoistamista ja yksityistämistä puoltavat muun muassa seuraavat seikat: Palvelun ulkoistaminen tai yksityistäminen ei välttämättä poista viranomaisen vastuuta, joka voidaan ottaa huomioon sääntelyllä ja sopimusjärjestelyillä. Toimivilla markkinoilla palvelut tuotetaan tehokkaasti. Julkisella sektorilla on yrityksiin verrattuna pienempi paine kehittää uusia palveluita ja toimintatapoja. Jos palvelu yksityistetään, julkisen sektorin rahoitustarve vähenee selvästi, ellei tarvittava sääntely vaadi huomattavaa lisäpanostusta. Jos viranomainen ulkoistaa palvelun, julkisen sektorin rahoitustarve vähenee, ellei palvelun toimittajalla ole monopoliasemaa. Syntyy uutta liiketoimintaa ja sitä kautta lisää hyvinvointia. Palvelujen laatu paranee kilpailluilla markkinoilla. Julkinen sektori reagoi kysynnän muutoksiin hitaasti, kun taas yksityisen sektorin toimijat muuttavat toimintaansa nopeasti markkinakehityksen mukaisesti.

25 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 23 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Viranomaisen riskinottokyky ja -halu ovat pienempiä esimerkiksi otettaessa käyttöön uusia teknologiaratkaisuja. On olemassa joukko tiedon ja palvelun tuottajia, jotka voivat toteuttaa asian. Yksityistämisen kohdalla riittää yksikin tuottaja. Viranomaisen toimintaa puoltavat vastaavasti muun muassa seuraavat seikat: Palvelun tarjoaminen edellyttää viranomaisen vastuuta esimerkiksi palveluun liittyvien turvallisuusnäkökohtien vuoksi. Viranomaisen vastuu voidaan osoittaa helposti ilman erillisiä sopimus- tai sääntelyjärjestelyjä. Tasa-arvo ja syrjimättömyys toteutuvat paremmin, kun maksuhalukkuus ja kysynnän määrä eivät vaikuta palvelun saamiseen. Palvelun tarjoajan ykköstavoitteena on laatutaso, joka takaa halutun vaikuttavuuden liikennejärjestelmään. Palvelun vaikuttavuus yleensä paranee, kun se saavuttaa mahdollisimman monta loppukäyttäjää Palvelun ei voi odottaa syntyvän markkinaehtoisesti. Palvelun toteuttaminen ei ole olennaisesti halvempaa markkinoiden kautta. Käyttäjien ja sidosryhmien luottamuksen säilyttäminen on helpompaa, kun palvelun tarjoajalla ei ole markkinaintressejä. Osaaminen säilyy myös pidemmällä aikavälillä yksillä toimijoilla. Ei osata tai ole mahdollista kohtuullisin resurssein luoda toimivaa sääntelyä (sopimukset, vastuut, sanktiot, jne.) yksityisille toimijoille. Tulevaisuudessa julkinen rahoitus luultavasti pienenee yleisesti, minkä vuoksi liikenteen hallinnan rahoitus ei kasva, vaikka sen osuus rahoituksesta kasvaakin. Tämä tarkoittaa, että on tultava toimeen suunnilleen nykyisellä rahoituksella. Kotimaiset ja ulkomaiset tutkimukset ovat osoittaneet, että palveluista on hyötyä vasta, kun ne ovat riittävän laadukkaita. Laadun ollessa puutteellinen palvelusta on käyttäjilleen enemmän haittaa kuin hyötyä.

26 24 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Selkeä johtopäätös onkin, että viranomaistoiminnassa, tai yleensä julkisen sektorin rahoittamassa toiminnassa, kannattaa fokusoitua tuottamaan laadukasta ja kattavaa palvelua. Palveluvalikoimaan ei kannata sisällyttää yhtään palvelua, jonka laatu ja kattavuus eivät ole riittävän korkealla tasolla. Jo lainsäädäntö osoittaa selkeästi palvelut, jotka on välttämättä hoidettava. Nämä ovat: liikenteen ohjaus viranomaisyhteistyö etenkin häiriöiden hallinnassa ajantasaiset viranomaistiedotteet ja -varoitukset turvallisuusriskeistä tieverkolla tienpidon tilaajan edustajana toimiminen moniurakoitsijaympäristössä (etenkin kunnossapito) näiden toimintojen vaatimat seuranta- ja tietojärjestelmät sekä seurantaja tietopalvelut. Viimeksi mainitut seuranta- ja tietojärjestelmät sekä -palvelut kannattanee sopivin osin ulkoistaa. Liikenteen tiedotus tukee liikenteen ohjausta ja on tärkeässä osassa muun muassa häiriöiden hallinnassa. Liikenteen muuttuva ohjaus sisältää tiedotuksellisia osia muuttuvien opasteiden muodossa. Yksityisillä palvelutarjoajilla on halukkuutta tarjota liikenteen tiedotuspalveluita. Edellä mainittujen Tiehallinnon liikennekeskuksen välttämättömyyspalvelujen tuottaminen riittävän laadukkaina vaatii ilmeisesti resursseja vähintään sen verran, mitä toiminnalle on tällä hetkellä osoitettu. Tämän vuoksi kannattaa pohtia vaihtoehtoisia liikenteen tiedottamisen järjestämistapoja ja harkita esimerkiksi sujuvuustiedottamisen yksityistämistä eli vaihtoehtoa, jossa viranomaiset luopuvat siitä kokonaan.

27 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 25 SUMMARY 6 SUMMARY The objective of the study was to explore international experiences on the provision of traffic management and information services and related centre operations as well as determine the services to be provided preferably by public authorities. Another goal was to identify why such services should be provided by public authorities. The work was carried out by studying relevant literature and carrying out a survey and interviews of experts from European road authorities. In the market economy, service provision is usually viewed to be most effective in an open market, where suppliers provide services according to the requirements and willingness-to-pay of the users and purchasers of the services. An efficient market requires: sufficient amount of supply and demand clear and transparent regulation of markets non-discriminating and sufficient information. Markets are often biased because different actors are not in an equal position (e.g. some are not facing risk of becoming bankrupt). An efficient market is not in place for traffic management and information services in Finland, and neither in most other countries. The demand for feebased commercial services has been low so far. Service provision is restricted to traffic information and there are only a few service providers. One of them, the state owned Finnish Road Enterprise, is clearly larger than the others. If the markets are to be utilised, services can be either outsourced or privatised. In outsourcing, a function of administration A is moved to be provided by company B so that A commissions the function from B. In privatisation, the administration A stops providing the function and such functions are expected to be provided by private companies. A number of factors favour outsourcing and privatisation: Legal responsibilities set to authorities with regard to a service can be taken into account with specific contract and regulation arrangements Service provision is more efficient in an open market with sufficient competition Authorities generally have less pressure to develop new services and ways of operation than companies In privatisation, the public sector budget resource needs are clearly decreased, unless the increased resources for regulation are not substantial. In outsourcing, the public sector resource needs are decreased unless the service provider/supplier has an actual monopoly.

28 26 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina SUMMARY New business is born and thereby more economic wellbeing Service quality is improved in competitive markets Public sector organisations react to changes in demand slowly whereas private sector organisations adapt their operations quickly to adapt to current market demand Authorities have low ability and willingness to risk taking e.g. when taking into use new technology solutions A number of information and service providers exist in order for the service to be provided by the private sector. In privatisation, even one such provider may be enough. Factors favouring authority provided services include the following: Service provision requires public authority responsibility due to security or other aspects of the service Authority responsibility is evident and easily verified without specific contract or regulation arrangements Equality and non-discrimination is more easily reached, when willingness to pay nor amount of demand do not affect access to service Ensuring sufficient quality of service in order to produce the required effects on the transport system is the primary objective of the service provider Service effects are usually optimised, when the service reaches as many end users as possible Private service provision can not be expected to occur Costs of service provision can probably not be reduced via outsourcing It is easier to maintain the trust of users and other actors, when the service provider does not have related commercial interests of its own Expertise is better maintained in the long term in the same organisations It is not possible with reasonable resources to create the required regulation framework for private actors. In the future, the public sector budgets dedicated to transport will generally decrease. This means that the public budgets for traffic management and information will not increase despite their increasing proportion of transport budgets. This means that the future plans must be based on budgets of circa present magnitude.

29 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina 27 SUMMARY On the other hand, we know on the basis of Finnish and international studies that the benefits of services can only be reached with sufficient quality of service. With insufficient quality, the service produces disbenefits instead of benefits. The obvious conclusion is that authority activities and in general, public sector activities should be focused to provide services of good quality and coverage. The service portfolio should not include services, where sufficiently high quality can not be reached. National legislation already indicates the services, which necessarily have to be taken care of by the public sector. For the Finnish Road Administration, these necessity services are: traffic control, co-operation between the various authorities in incident management, authority messages and alerts of safety hazards on the road network real-time overseeing of winter and road maintenance contractors, and the monitoring and information systems and services required by the services or activities above. The provision of the last named monitoring and information management systems and services should probably be outsourced for suitable parts. Traffic information supports traffic control and plays a major role in e.g. incident management. In fact, real-time traffic control includes information service elements in the form of informative variable message signs. Public service providers are interested in the provision of travel and traffic information services. As the provision of the necessity services listed above will probably require all available budget funding of the Finnish Road Administration s traffic centre, if is feasible to consider the different ways of all traffic information service provision. Especially the privatisation of travel time, traffic status and congestion information service provision should be considered.

30 28 Viranomaiset liikenteen hallinnan palveluiden toteuttajina VIITTEET 7 VIITTEET Atkinson, L Policy-led Road Traffic & Traveller Information Services. Slides. Ankerbold International Ltd., UK. Bolte, F. 2006a. Puhelinkeskustelu Fritz Bolte Risto Kulmala Bolte, F. 2006b. Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Dyreborg, S Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Highways Agency Internet-sivut vierailtu Janin, J-F Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Kalliokoski A Liikenteen hallinnan keinot ja vaikutukset ruuhkaaikoina. Tiehallinnon selvityksiä 16/2003. ISBN Van der Kroon, P Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Laoide-Kemp, D Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Liikenne- ja viestintäministeriö Liikenne- ja viestintäministeriön wwwsivut. [viitattu ] Lindeberg, A Keskustelu Arne Lindeberg Risto Kulmala Merckens, R Keskustelu Reinhard Merckens Risto Kulmala Miles J. C., Kan Chen (toim.) PIARC ITS Handbook - 2nd Edition. ISBN Reiss-Enz, V Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Rodrigues, A Sähköpostiviesti Risto Kulmalalle Rönneikkö P Hankkeen ohjausryhmän kokous Tiehallinto Tiehallinnon liikenteen hallinnan toimintalinjat. Tiehallinto, Liikenteen palvelut, Visser, C Caroline Visserin vastaus Risto Kulmalan sähköpostilla tekemiin kysymyksiin Vithén, C Keskustelu Charlotte Vithén Risto Kulmala