Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel SEC(2009) 1041 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Alzheimerin tautia ja muita dementioita koskevasta eurooppalaisesta aloitteesta Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2009) 380} {SEC(2009) 1040} FI FI

2 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY Dementiat ovat hermoston rappeutumissairauksia, joiden etiologia vaihtelee. Yleisimpiä dementian muotoja Euroopan unionissa ovat Alzheimerin tauti (noin 70 % tapauksista) ja verisuoniperäinen dementia (alle 30 % tapauksista) 1. Dementiaa sairastavia on Euroopan unionissa nykyisin yli kuusi miljoonaa 2, ja määrän odotetaan kaksinkertaistuvan seuraavien 20 vuoden aikana 3. Maailman terveysjärjestön vuonna 2004 ajantasaistamassa raportissa maailman tautitaakasta arvioidaan, että Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden kokonaisesiintyvyys Euroopassa on 7,3 miljoonaa Henkinen pääoma ja hyvinvointi, diagnosointi ja varhainen puuttuminen Vaikka onkin näyttöä siitä, että terveet elämäntavat voivat auttaa ehkäisemään Alzheimerin tautia ja muita dementioita 5, ennaltaehkäisyn ja varhaisen puuttumisen mahdollisuutta ja merkitystä ei vielä tunneta riittävästi eikä niitä harjoiteta riittävästi EU:ssa. Alzheimerin tauti on edelleen alidiagnosoitu EU:ssa. Vaikka diagnosoinnin parantaminen merkitsee sitä, että suurempi osuus dementiasairaista hyötyy terveydenhuollon ja sosiaalihuollon palveluista, varhaisella diagnoosilla voidaan varmistaa, että toimenpiteet toteutetaan silloin, kun ne ovat tehokkaimpia, mikä viivyttää taudin etenemistä ja tarjoaa mahdollisuuden yksittäisten potilaiden hoidon kokonaiskustannusten pitämiseen mahdollisimman pieninä Tutkimus Tutkimuksen koordinointi on puutteellista, mikä haittaa toimintamahdollisuuksia Euroopan tasolla. Erityisesti on puutetta terveydenhuollon ja sosiaalihuollon tutkimuksesta; näillä aloilla olisi paikattava tietopuutteita tutkimalla Alzheimerin taudista ja muista dementioista kärsivien potilaiden hoitomallien tehokkuutta heikkojen ja ikääntyneiden hoito mukaan luettuna. Lisäksi puuttuu ajantasaista epidemiologista tietoa Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden esiintyvyydestä ja ilmaantuvuudesta, jotta voitaisiin ohjata tutkimusta ja toimia ja suunnitella terveydenhuollon ja sosiaalihuollon tarjontaa tulevaisuudessa. Koska Alzheimerin tauti on alidiagnosoitu EU:ssa, ongelman laajuudesta on epäselvyyttä, koska esiintyvyysluvut perustuvat pelkästään diagnosoituihin tapauksiin Yhteisvastuullisuus, hoito, hoiva ja rahoitus Vaikka eri puolilla EU:ta muodostuu hyviä käytänteitä näiden tautien diagnosoinnin, hoidon, hoivan ja toimenpiteiden rahoituksen alalla, niitä ei jaeta riittävästi koko unionin alueella. Varhainen tuen tarjoaminen kotona voi vähentää laitokseen joutumista 22 prosenttia 6, mutta siitä huolimatta varhaisen tuen parhaita käytänteitä ei jaeta. Tarvitaan myös lisää tämän osa-alueen tutkimusta, jotta jäsenvaltioille voidaan tiedottaa, miten koheesiopolitiikan varoja voitaisiin käyttää terveydenhuollon infrastruktuurin rahoittamiseen Alzheimer s disease: Scientific, medical and societal implications, Synthesis and recommendations. Collective expert report from INSERM (French National Institute for health and medical research), Alzheimer Europe (2006) Dementia in Europe Yearbook Ferri et al. (2005) The Lancet 366: Alzheimer Europe (2008) Dementia in Europe Yearbook. Gaugler JE, Kane RL, Kane RA, Newcomer R (2005) The Gerontologist 45: FI 2 FI

3 Joidenkin näkökohtien osalta on tarpeen paitsi levittää ja kehittää hyviä käytänteitä myös laatia konsepteja ja ratkaisuja makrotasolla niin jäsenvaltioissa kuin Euroopan tasolla; näihin kuuluu esimerkiksi ennakoitu työvoimapula virallisella pitkäaikaishoidon sektorilla sekä hermoston rappeutumissairauksista kärsivien ihmisten ja heidän perheidensä sosiaalisen suojelun rahoitus Oikeudet, autonomia ja ihmisarvo Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 (2000/C364/01) 25, 26 ja 35 artiklassa viitataan Alzheimerin taudista ja muista dementioista kärvisien potilaiden tilanteeseen. Myös vammaisten oikeuksia koskevassa Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa 8 suojataan Alzheimer-potilaiden oikeuksia syrjimättömyyteen ja ihmisarvon ja autonomian kunnioittamiseen. Euroopassa ei ole yhteistä näkemystä heikossa asemassa oleviin aikuisiin liittyvistä eettisistä kysymyksistä; syrjintä koostuu ikäsyrjinnästä, ulkopuolelle jäämisestä, ikääntyneiden henkisen pääoman puutteellisesta tunnustamisesta, dementiaan liittyvästä häpeästä sekä monimutkaisesta rajatylittävästä ongelmasta, joka koskee holhoojien laillisia oikeuksia. 2. TOISSIJAISUUSKYSYMYSTEN ANALYYSI Alzheimerin tautia koskeva komission aloite on vastaus siihen, että jäsenvaltiot ovat asettaneet tätä asiaa koskevan EU:n toiminnan etusijalle, kuten Ranskan puheenjohtajuuskaudella 16. joulukuuta 2008 hyväksytyistä neuvoston päätelmistä 9 ilmenee. Lisäksi Euroopan parlamentin kirjallisessa kannanotossa 10 (0080/2008) kehotetaan komissiota, neuvostoa ja hallituksia laatimaan toimintasuunnitelma Alzheimerin taudin torjumiseksi. Euroopan tason poliittisella johtajuudella voi olla tärkeä merkitys tietoisuuden lisäämisessä, ja se kannustaisi jäsenvaltioita asettamaan Alzheimerin taudin etusijalle politiikoissa, kun otetaan erityisesti huomioon ikääntyvä yhteiskunta ja taudin tulevaisuudessa aiheuttamat kustannukset. Tutkimuksen pääosaston ehdotus neuvoston suositukseksi, joka koskee hermoston rappeutumissairauksien (myös Alzheimerin taudin) tutkimuksen yhteistä ohjelmasuunnittelua, on tarkoitus hyväksyä samaan aikaan; ajoitus tarjoaa arvokkaan tilaisuuden koordinoida tulevia EU-tason toimia tällä alalla. EuroCoDe-hanke on tuottanut täsmällistä kvalitatiivista ja kvantitatiivista tietoa ja analyyseja Alzheimerin taudin auheuttamasta taakasta EU:ssa. Hanke kuitenkin päättyi heinäkuussa 2009, ja nyt on tarpeen arvioida vaihtoehdot työn jatkamiseksi. Ilman jatkotoimia hankkeessa saavutettu edistys voi kärsiä. 3. TAVOITTEET 3.1. Varhainen toiminta ikääntyneiden hyvinvoinnin edistämiseksi edistetään hyvää fyysistä ja henkistä terveyttä FI 3 FI

4 määritellään varhaisen diagnosoinnin parhaat käytänteet ja edistetään niitä parannetaan ennaltaehkäisyä, varhaista diagnosointia ja toimenpiteitä Parempi ymmärrys Alzheimerin taudista ja muista dementioista yhteisen eurooppalaisen toiminnan avulla tuetaan keskeisiin ongelmiin kohdennettua tutkimusta Euroopan tasolla; kehitetään Alzheimerin taudista yhteisen ohjelmasuunnittelun kokeilualoite jatkokehitetään nykyisiä täsmällisiä ja vertailukelpoisia epidemiologisia tietoja edistetään tietämyksen ja tiedon jakamista ja kokoamista yhteen EU:n tasolla edistetään sosiaalihuollon mallien tutkimusta, mukaan luettuna dementiahoitajien koulutuksen parhaiden käytänteiden jakaminen Tuki dementioita koskevalle kansalliselle yhteisvastuulle kartoitetaan ja kuvataan paremmin olemassa olevat ja uudet hyvät käytänteet, jotka liittyvät hoitoon ja hoivaan, ja parannetaan näiden käytänteiden levitystä valmistellaan laatukehyksiä dementiapotilaiden sairaanhoito- ja sosiaalipalveluja varten tarjotaan vaikuttamismahdollisuuksia kansallisille ja kansainvälisille Alzheimeryhdistyksille ja asiaankuuluville potilasjärjestöille Dementioista kärsivien henkilöiden oikeuksien kunnioittaminen tunnustetaan ikääntyneiden aikuisten henkinen pääoma ja vähennetään Alzheimerin tautiin ja muihin dementioihin liittyvää häpeää jaetaan parhaita käytänteitä siitä, miten heikossa asemassa olevien aikuisten oikeuksia kunnioitetaan ja potilaiden huonoa kohtelua torjutaan. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT 4.1. Perusvaihtoehto ei uusia EU:n toimia Perusvaihtoehto merkitsisi ainoastaan nykyisten, käynnissä olevien Alzheimerin tautia ja muita dementioita koskevien toimien jatkamista. Koska EuroCoDe-hanke on nyt päättynyt, siihen liittyvä työ loppuu eikä sitä jatketa muuten kuin nykyisen terveysohjelman 11 piiriin kuuluvien ehdotuspyyntöjen kautta. Tutkimuksen puiteohjelmaan kuuluvat nykyiset hankkeet ja ehdotukset jatkuisivat. Lisäksi yksittäisten toimet jatkuisivat. Asia ei kuitenkaan juurikaan edistyisi niissä jäsenvaltioissa, joissa ei ole tietoisuutta dementiahaasteesta eikä poliittista sitoumusta siihen Kertomus, joka vie eteenpäin EuroCoDe-hankkeen työtä Komissio tukee edelleen Dementia in Europe Yearbooks -julkaisujen laatimista ja julkaisemista; niitä julkaisee Alzheimer Europe. Terveysohjelman kautta rahoitettava uusi hanke tai toiminta-avustus tukisi tätä aloitetta päättyneen EuroCoDe-hankkeen työn jatkamiseksi. Tähän vaihtoehtoon kuuluvat toimet rajoittuisivat yhteisten ja vertailukelpoisten dementian esiintyvyystietojen keruun jatkamiseen Euroopassa sekä osallistumiseen kansainvälisiin foorumeihin tietojen levittämiseksi FI 4 FI

5 4.3. Komission tiedonanto Komission tiedonanto olisi virallinen kannanotto komission tuesta jäsenvaltioille kansanterveyden, sosiaalisen suojelun, tutkimuksen ja laillisten oikeuksien aloilla, jotta varmistettaisiin toimien yleinen johdonmukaisuus. Tiedonanto annettaisiin yhdessä tutkimuksen pääosaston ehdotuksen kanssa, joka koskee neuvoston suositusta hermoston rappeutumissairauksien (myös Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden) tutkimuksen yhteisestä ohjelmasuunnittelusta. Jatkotoimia tuettaisiin nykyisin käytössä olevien ohjelmien ja resurssien rajoissa, erityisesti nykyisen terveysohjelman sekä tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelman kautta. Yhteistyötoimet useiden välillä olisivat mahdollisia terveysohjelmasta rahoitetun yhteisen toimen avulla, johon osallistuminen olisi vapaaehtoista Virallinen ohjelma ja eurooppalainen toimintasuunnitelma Eurooppalaisen toimintasuunnitelman vahvistamista tuettaisiin erityisellä uudella ohjelmalla, jolle myönnettäisiin lisärahoitusta olemassa olevien määrärahojen lisäksi. Tämä tarjoaisi yhteisön tasolla yhden yksityiskohtaisen ja rahoitetun strategian Alzheimerin tautia ja muita dementioita varten, ja siihen kuuluisi Alzheimerin tautia ja muita dementioita koskevien erityishankkeiden laatiminen samalla tavoin kuin vuosina käytössä olleen Alzheimerin tautia ja muita dementioita koskeneen aiemman erityisaloitteen yhteydessä. Virallisen ohjelman perustaminen antaisi mahdollisuuden lisätä myönnettävää rahoitusta tavoitteiden saavuttamiseksi kattavammin. 5. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI On katsottu, että mikä tahansa aloite, joka parantaa Alzheimerin taudista ja muista dementioista kärsivien potilaiden tilannetta, tuo mukanaan sosiaalista hyötyä, kuten parantaa yhdenvertaisuutta hoidon saannissa, tukee potilaiden ihmisarvoa ja auttaa torjumaan häpeää. Lisäksi mikä tahansa aloite, joka edistää koordinointia ja tukee resurssien tehokkaampaa käyttöä, tuo mukanaan taloudellisia hyötyjä. Tässä annetut kvantitatiiviset tiedot on sen vuoksi rajoitettu nykyiseen dementiasta aiheutuvaan taloudelliseen ja sosiaaliseen taakkaan, kansallisen tason toimintasuunnitelmien kustannuksiin, odotettavissa olevaan dementian kehityssuuntaukseen tulevaisuudessa sekä näyttöön kansallisen tason toimenpiteistä. Ympäristövaikutus on häviävän pieni, eikä sitä tarkastella tarkemmin Perusvaihtoehto ei uusia EU:n toimia Alzheimerin tauti on tärkein dementian aiheuttaja, ja sen aiheuttama sosioekonominen taakka kasvaa nopeasti Euroopassa, mikä johtuu eliniän pitenemisestä ja työssäkäyvien määrän vähenemisestä suhteessa eläkkeellä olevaan väestöön. Kuten jo mainittiin, Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden välittömät kustannukset ja epävirallisen hoidon kustannukset olivat vuonna 2005 yhteensä 130 miljardia euroa 27 jäsenvaltion EU:ssa ( euroa/potilas); 56 prosenttia kustannuksista syntyi epävirallisesta hoidosta 12. Jos toimiin ei ryhdytä, viranomaisille hallinnon eri tasoilla ei koidu välitöntä rasitusta eikä EU-tasolla vaadita lisärahoitusta. Pitemmällä aikavälillä kuitenkin pitkäaikaishoidosta aiheutuvat julkisen terveydenhuollon kustannukset kasvavat väestön 12 Alzheimer Europe (2008) Dementia in Europe Yearbook FI 5 FI

6 ikääntymisen lisätessä taakkaa, jos eri puolilla EU:ta kerättyä kokemusta ja parhaita käytänteitä ei jaeta koordinoidusti Kertomus, joka vie eteenpäin EuroCoDe-hankkeen työtä Kertomus toisi esiin Alzheimerin tautia koskevat merkitykselliset kysymykset Euroopan tasolla, ja sillä saavutettaisiin yksityiskohtainen ja ajantasainen tietämys taudin mittakaavasta, esiintyvyydestä ja ilmaantuvuudesta. Ilman komission poliittista tukea on epätodennäköistä, että Alzheimerin tauti ja muut dementiat nousisivat etusija-asemaan. Analysoinnin ja raportoinnin kustannukset katettaisiin EU-rahoituksella, mikä olisi mahdollista perustamalla päättynyttä EuroCoDe-hanketta vastaava samanlainen toimi. Edellisen EuroCoDe-hankkeen kustannukset olivat euroa (joista komissio rahoitti euroa terveysohjelman kautta) Tiedonanto Tiedonannolla varmistettaisiin, että prosessissa olisivat mukana kaikkia asiaankuuluvat sidosryhmät, ja tunnustettaisiin Alzheimerin tautiin liittyvät asiakohdat Euroopan tasolla. Sillä saavutettaisiin yksityiskohtainen tietämys taudin mittakaavasta, esiintyvyydestä ja ilmaantuvuudesta. Tämä tarjoaisi vakaan perustan ennaltaehkäisyn, varhaisen puuttumisen ja terveydenhuollon ja sosiaalihuollon suunnittelulle. Se voisi auttaa vähentämään eriarvoisuutta terveydenhuollon palvelujen tarjonnassa ja luomaan parhaita käytänteitä primaariehkäisyn alalla. Tähän liittyvään tekniseen työhön, jota koordinoitaisiin mielenterveyssopimuksen (Mental Health Pact) soveltuvien osioiden kautta, annettaisiin EU:n tukea nykyisen terveysohjelman sekä tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelman kautta. Keskittämällä toimet tämä tapahtuu tehokkaammin ja aiheuttaa vähemmän taakkaa kansallisille terveydenhuoltojärjestelmille ja viranomaisille. Lyhyellä aikavälillä viranomaisille hallinnon eri tasoilla voi koitua jonkin verran välittömiä kustannuksia ja hallinnollista rasitusta, kun ne pyrkivät panemaan aloitteeseen liittyvien hankkeiden tuloksena olevat suositukset täytäntöön ja osallistuvat vapaaehtoisesti yhteisiin toimiin. Tiedonanto vauhdittaisi tutkimus- ja kehittämistoimintaa Virallinen ohjelma ja eurooppalainen toimintasuunnitelma Toimintasuunnitelmalla olisi monet niistä vaikutuksista, jotka jo tuotiin esiin tiedonantovaihtoehdon kohdalla. Siihen liittyy myös lisävaikutuksia, joita on syytä tarkastella. Itsenäinen aloite ja Alzheimer-suunnitelma haittaisivat EU:n lähestymistapaa, jossa keskitytään ensisijaisesti huonon terveydentilan syihin eikä niinkään pyritä toteuttamaan tautikohtaisia strategioita. EU:lta saatettaisiin vaatia huomattavasti nykytasoa suurempaa rahoitusta, ja uusi budjettikohta voisi olla tarpeen perustaa. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Vaihtoehto Perusvaihtoehto EU:n panos & tehokkuus Soveltamisala & vaikuttavuus EU ei ryhtyisi jo meneillään olevien nykyisten toimien lisäksi muihin toimiin Poliittinen hyväksyttävyys & johdonmukaisuus Tämä vaihtoehto ei täytä lainkaan Oikeasuhteisuus & sitoumukset Jäsenvaltioilta ei vaadittaisi FI 6 FI

7 tai koordinointiin Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden alalla. Tämä ei vaatisi lisärahoitusta, mutta olisi kuitenkin hyvin tehotonta ja pitäisi yllä nykyistä tehottomuutta. odotuksia sellaisina kuin ne on ilmaistu neuvostossa ja parlamentissa. lisäsitoumuksia, mutta tämä vaihtoehto ei edistäisi ongelmien ratkaisemista eikä auttaisi saavuttamaan tässä vaikutusten arvioinnissa esitettyjä tavoitteita. Kertomus Kertomus tarjoaisi ajantasaista ja vertailukelpoista EU-tason tietoa Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden esiintyvyydestä ja ilmaantuvuudesta. Pelkät toimet voisivat tuottaa nämä tiedot, mutta niiden vertailukelpoisuudesta ei kuitenkaan olisi takeita. Tämä vaihtoehto edellyttää rahoitustukea menestyksekkään EuroCoDehankkeen kaltaiselle toiselle hankkeelle. Rahoitus voitaisiin toteuttaa nykyisen terveysohjelman kautta. Muu puiteohjelma ja toimet jatkuisivat. Tämä vaihtoehto ei täyttäisi neuvoston päätelmissä ja parlamentin kirjallisessa kannanotossa esitettyjä odotuksia; niissä vaaditaan johdonmukaisempaa lähestymistapaa Alzheimerin taudin ja muiden dementioiden alalla. Jäsenvaltioiden virallinen sitoumus ei olisi tarpeen, koska tämä vaihtoehto rahoitettaisiin kokonaisuudessaan terveysohjelmasta. Tämä vaihtoehto ei kuitenkaan täytä suhteellisuusvaatimusta, koska se ei olisi riittävä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tiedonanto Tiedonanto tukisi koordinoituja toimia eri puolilla EU:ta esimerkiksi parhaiden käytänteiden ja tutkimuksen jakamiseksi. Tämä lisäisi tehokkuutta ja antaisi poliittista tukea johdonmukaisemmalle lähestymistavalle Alzheimerin tautiin. Tähän vaihtoehtoon sisältyy samalla annettava ehdotus neuvoston suositukseksi, joka koskee Alzheimerin taudin tutkimuksen yhteistä ohjelmasuunnittelua. Jäsenvaltioiden yhteistyötoimia voitaisiin tukea terveysohjelmasta rahoitettavalla yhteisellä toiminnalla. Tämä vaihtoehto täyttäisi kaikki neljä keskeistä tavoitetta, jotka esitetään neuvoston päätelmissä, ja asettaisi selvästi Alzheimerin taudin ja muut dementiat poliittiseen etusijaasemaan. Toimet eivät olisi oikeudellisesti sitovia, ja mahdollinen yhteinen ohjelmasuunnittelu tai yhteinen toiminta edellyttäisi vapaaehtoista osallistumista. Tämä toiminta olisi myös oikeassa suhteessa jaksossa 3 kuvattuihin tavoitteisiin. Toimintasuunnitelma Toimintasuunnitelmalla saavutettaisiin samat EU-tason tavoitteet kuin tiedonannolla, ja samalla se tarjoaisi yhden yksityiskohtaisen ja rahoitetun strategian. Koska nykymäärärahat ylittävää rahoitusta vaadittaisiin, se heikentäisi tämän vaihtoehdon toteuttamiskelpoisuutta nykyisten rahoitusnäkymien puitteissa, ja sen toteuttaminen kestäisi kauemmin. Kun otetaan huomioon terveydenhuollon ja sairaanhoidon organisoinnin ja toteutuksen erot eri puolilla EU:ta, tämä vaihtoehto herättäisi toissijaisuuskysymyksiä. Koska jaksossa 3 kuvatut tavoitteet voitaisiin FI 7 FI

8 Vaihtoehto täyttäisi kuitenkin selvästi parlamentin ja neuvoston odotukset. merkittävässä määrin saavuttaa vähemmän sitovalla aloitteella, olisi oltava selvää, että tähän vaihtoehtoon liittyvät lisäkustannukset ja yhdenmukaistaminen olisivat oikeassa suhteessa lisähyötyihin. Tämän arvioinnin perusteella pidetään parhaana vaihtoehtona sitä, että esitetään komission tiedonanto, jossa ehdotetaan Alzheimerin tautia koskevaa yhteisön strategiaa. Komission tiedonanto olisi oikeassa suhteessa tavoitteisiin ja noudattaisi toissijaisuusperiaatetta. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Aloite ei vaadi uusien tilastotietojen keräämistä, vaan siinä käsitellään pikemminkin yhteensopimattomia ja epätäydellisiä tietolähteitä ja keskitytään kehittämään menetelmiä, joilla voidaan käyttää olemassa olevia tietoja johdonmukaisemmin. Aloitteeseen liittyvien meneillään olevien toimien pohjalta laaditaan tietokokonaisuus avaintavoitteiden edistymistä kuvaavia keskeisiä indikaattoreita varten. FI 8 FI