Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 2 uuden hallitusmuodon säätämistä koskevien anomusehdotusten

Transkriptio

1 1907. Anomnsmietintö N:o 3. Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 2 uuden hallitusmuodon säätämistä koskevien anomusehdotusten johdosta. Käsiteltyään valiokuntaan lähetettyjä edustaja Setälän y. m. anomusehdotusta n:o l nuuden yhtenäisen hallitusmuodon säätämisestä sekä eduskunnan vallan laajentamisesta verotukseen ja valtiovarain käyttämiseen nähden j. n. e." (Liitteet I siv ) ja edustaja Danielson-Kalmarin y. m. anomusehdotusta n:o 59»uuden yhtenäisen hallitusmuodon säätämisestä" (Liitteet I siv ) saa Perustuslakivaliokunta kunnioittaen ehdottaa, että Eduskunta kääntyisi Keisarillisen Majesteetin puoleen kirjelmällä, jonka sisällys olisi seuraava: Kun Suomi joutui yhteyteen Venäjän Keisarikunnan kanssa, vakuutettiin sille, Hallitsijan juhlallisella sanalla, sen silloinen valtiosääntö. Maamme valtiomuodon perusteiksi jäivät siis senaikuiset Ruotsin perustuslait. Näistä laeista on se osa, joka käsittää kansaneduskunnan kokoonpanoa ja järjestystä koskevat lainsäännökset, eli valtiopäiväjärjestys, jo kahdesti, v ja v. 1906, tehtyjen muutosten kautta perinpohjin uusittu. Sitä vastoin niitä säännöksiä, jotka sisältävät Suomen hallitusmuodon, s. o. säännöksiä, jotka määräävät, miten valtiovaltaa Suomessa on käytettävä, on täydennetty ja parannettu ainoastaan hajanaisissa kohdissa. Hallitusmuotomme sisältyy edelleen

2 Anomusmietintö KT:o 3. olennaisesti 1772 vuoden Hallitusmuotoon ja Yhdistys- ja Vakuuskirjaan vuodelta Nämäkin perustuslait ovat jo kauan olleet uudistuksen tarpeessa. Jo silloin kuin mainitut perustuslait säädettiin, olivat ue erinäisissä kohdissa epätarkat; erittäinkin on Yhdistys- ja Vakuuskirjan sanamuoto paikoittain epämääräinen. Uusia ja vielä melkoista suurempia hankaluuksia seurasi siitä, että nämä Ruotsin valtakunnan perustuslait, kun Suomen nykyinen valtiollinen asema perustettiin, tulivat olemaan Suomen Suuriruhtinaskunnan hallitusmuotona sen uudessa asemassa. Muutamat sanottujen perustuslakien säännökset kumoutuivat itse tämän tapahtuman kautta, toiset taas saivat muuttuneen merkityksen. Paitsi sitä, että itse perusasiakirjoja oli jo alusta alkaen kaksi, joista jälkimäinen osittain muuttaa edellisen säännöksiä, sisältyi myöskin säätyjen erioikeuksiin määräyksiä, jotka kuuluvat hallitusmuodon alaan. Näiden rinnalla ovat vielä voimassa muutamat kohdat Maanlain kuninkaankaaresta, joihin 1772 vuoden Hallitusmuoto viittaakin. Myöhemmin on erinäisiä hallitusmuodon säännöksiä kumottu; sama lainkohta noissa vanhoissa perustuslaeissa saattaa sisältää sekä vielä voimassaolevia että kumottuja määräyksiä. Edelleen on myöhemmän lainsäädännön kautta tehty puheenaoleviin säännöksiin periaatteellisesti tärkeitä lisäyksiä ja täydennyksiä, joita ei noiden vanhain asiakirjain luonteen tähden ole voitu niihin yhdistää. Kaiken tämän johdosta on maamme hallitusmuoto vailla sitä eheyttä ja täsmällisyyttä, joka lailla yleensä ja perustuslailla erittäin tulee olla. Tästä asianlaidasta johtuu tuntuvia haittoja. Perustuslakiemme muodollinen puutteellisuus tekee niiden sisällyksen käsittämisen vaikeaksi ilman oikeushistoriallisia ja lainopillisia tietoja, ja se on antanut aihetta niiden väärinkäsittämiseen ja väärintulkitsemiseen. Tosin ovat perustuslakimme kaikissa maamme elinkysymyksissä selvät, ja sata-

3 Uuden hallitusmuodon säätäminen. 3 vuotinen voimassaolo on niiden sisällyksen edelleen vakiinnuttanut Mutta siitä huolimatta olisi erittäin suotava, että jokainen näennäinenkin tuki katoaisi vaarilta tulkitsemisilta,, etenkin kun niiden nojalla on yritetty kieltää maallemme vakuutettua itsenäisyyttä. Niinikään olisi tärkeätä että perustuslaki olisi sellainen, että kansalainen, jonka tulee sitä ohjeenaan käyttää, vaikeudetta voisi sitä käsittää. Varsinkin on tämä tärkeätä maassa, missa valtiollinen äänioikeus on yleinen. Hallitusmuotomme ei kuitenkaan kaipaa ainoastaan muodollista uusimista, vaan myöskin siihen sisältyvien periaatteiden kehittämistä. Jo toista sataa vuotta on kulunut siitä kuin hallitusmuotomme pääasiakirjat syntyivät. Lait ovat jääneet muuttamatta, mutta aika on rientänyt edelleen. Se kansaneduskunnan oikeuden ja vallan kehitys ja täydennys, joka on välttämätön, jotta kansan luonne ja kultuuri sen voimassaolevassa oikeudessa saisi vastaavan ja tarkan ilmaisunsa, on suureksi osaksi jäänyt tapahtumatta. Useat lainsäädännön ja muun valtiotoiminnan alat, jotka perustuslaki tai selvien säännösten puutteessa syntynyt käytäntö jättää yksinään hallitusvallan käsiin, ovat saaneet merkityksen, jota niillä aikaisemmin ei ole ollut. Täten on valtasuhde hallituksen ja kansaneduskunnan välillä, semmoisena kuin se oli olemassa perustuslakiemme syntyessä, todellisuudessa muuttunut kansaneduskunnan vaikutusvallalle epäedullisella tavalla. Niinikään kaivataan erinäisillä aloilla, joilla ei toista sataa vuotta sitten perustuslainsäännösten tarpeellisuutta tunnettu, nykyhetkellä lainsäädäntötoimia ja perustuslain turvaa. Hallitusmuotomme periaatteihin kuuluu että kansalla on oleva itseverotusoikeus. Vaikka siihen aikaan, jolloin Hallitusmuoto säädettiin, se tulkinta ja käsitystapa pääsi valtaan, että tulliverotus ei kuulunut kansaneduskunnan vaikutuspiiriin, ei tällä poikkeuksella kuitenkaan ollut mainittavaa merkitystä, kun tullitulot olivat vähäiset. Mutta

4 4 19O7. Auomusmietintö ZT:o 3. aikana, joka on sen jälkeen kulunut, on tapahtunut suuri muutos. Tulliverotus on muodostunut verolajeista tärkeimmäksi, siihen määrään, että se nykyään tekee yli 70 /o kaikesta verotuksesta, ja se määrä tulliveroa, mikä tulee kunkin yksityisen maan asukkaan osalle, on vähemmän kuin vuosisadan kuluessa kasvanut viisikymmenkertaiseksi. Ei ole näin ollen perustuslakimme hengen mukaista, ettei eduskunnalla ole tässä verotuksessa mitään sananvaltaa. Se ei ole myöskään kansan yleisen edun mukaista, sillä sellaisen yksityisten kansalaisten taloutta syvälti koskevan ja varsinkin vähävaraisia kansalaisia raskaasti rasittavan verotuksen järjestäminen vaatii kansan tarpeiden tarkkaa ja monipuolista tuntemista, jota ei voida saavuttaa ilman kansaneduskunnan myötävaikutusta. Mutta toisellakin tavalla olisi hallitusmuotomme säännöksiä, mitä tulee eduskunnanoikeuksiin valtiotalouden alalla, kehitettävä. Niinkauan kuin valtion säännölliset menot yleensä voitiin suorittaa ja suoritettiin valtion vakinaisilla tuloilla, saattoi olla luonnollista, että hallitus, eduskunnasta riippumatta, määräsi vakinaisten valtiovarain käyttämisestä, koska hallitus oli silloin myöskin velvollinen näillä varoilla pitämään huolen valtion tarpeista. Mutta sittenkuin valtion vakinaiset tulot ovat käyneet näihin tarpeisiin pysyväisesti riittämättömiksi ja mainittu hallituksen velvollisuus siten tosiasiallisesti on lakannut, on myöskin hallituksen vastaava oikeus joutunut ristiriitaan perustuslakiemme hengen kanssa, niinkuin tämä käy ilmi Yhdistys- ja Vakuuskirjan 5 kohdasta ja myöskin on saanut ilmauksensa Valtiopäiväjärjestyksen 43 :ssä. Kun uusien verojen tarpeellisuus olennaisesti riippuu siitä, miten vakinaisia valtiovaroja käytetään ja kun valtion tulo- ja menoarvio on yhtenäinen kokonaisuus, saattaa kansaneduskunnan oikeus harkita ja päättää, onko ja missä määrin uutta veroa tai suostuntaa tarpeen, käydä ainoastaan näennäiseksi, jollei sen oikeutta olla osallisena myöskin vakinaisten valtiovarain käyttämisestä määrättäessä ole laissa täysin turvattu. Sentähden olisi uuteen hallitus-

5 Uuden hallitusmuodon säätäminen. 5 muotoon otettava nimenomaiset säännökset siitä, että eduskunnalla on oikeus ottaa osaa koko valtion tulo- ja menoarvion määräämiseen. Kun eduskunta nykyään kokoontuu joka vuosi, ei tällainen eduskunnan vallan kehittäminen enää kohtaa niitäkään esteitä, jotka aikaisemmin olisivat voineet johtua siitä, että varainhoitokaudet olivat useampivuotiset. Kansan itseverotusoikeuteen vaikuttavat myöskin ne periaatteet; joiden mukaan valtion tuloa tuottavasta omaisuudesta ja laitoksista tuloja hankitaan, niistä kun osaltaan riippuu, missä määrin verotuloja on valtiolle tarpeen, ja samalla tällä valtion toiminnalla muutenkin on suuri merkitys kansalaisten taloudelle. Tämän vuoksi olisi tärkeätä, että hallitusmuodossa eduskunnalle taattaisiin oikeus olla osallisena myöskin sen taloudellisen suunnitelman määräämisessä, jonka mukaan mainittua valtion toimintaa on harjoitettava. Paitsi valtiotaloudellista alaa on tärkeitä lainsäädännön aloja, joilla eduskunnan oikeus olisi perustuslailla selvennettävä ja turvattava. Eduskunta rajoittuu tässä koskettelemaan näistä ainoastaan kahta. Suomen perustuslait ovat syntyneet oloissa, joissa ei maan virkakieltä koskevien määräysten tarvetta tunnettu, eikä niissä siis ole tästä asiasta suoranaisia säännöksiä. Yleinen lakimme sisältää kuitenkin sen määräyksen, ettei vierasta kieltä saa tuomioissa käyttää, lausuen täten sen tärkeän periaatteen, että virallisena kielenä Suomessa on oleva kansankieli. Tämän yleisen periaatteen kehyksissä on hallitus säätänyt lakia suomen ja ruotsin kielen käyttämisestä tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa. Maan kieliolojen järjestäminen on kuitenkin maamme erityisissä oloissa erinomaisen tärkeä, yksityisen kansalaisen oikeutta läheisesti koskeva asia, jonka vuoksi kielilainsäädännön kokonaisuudessaan pitäisi tulla eduskunnan myötävaikutuksesta riippuvaksi. Tämä eduskunnan oikeus olisi hallitusmuodossa vakuutettava ja sen ohella se voimassa-

6 6 19O7. Anomnsmietintö NMJ 3. olevaan lakiimme sisältyvä periaate, että kansaa on hallittava ja palveltava sen omalla kielellä, hallitusmuodossa lausuttava. Tärkeä ala, jolla eduskunta, vakiintuneen käytännön johdosta, ei ole ollut osallisena lainsäädäntöön, on opetustoimen ala. Mutta opetustoimi on nykyaikuisessa yhteiskunnassa siksi suuriarvoinen asia kansan elämälle, ettei ole kansan edun mukaista jättää eduskuntaa syrjään sen yleisiä periaatteita määrättäessä. Hallitusmuodossa olisi sentähden lausuttava, että eduskunta on oleva osallisena maamme yliopistoa ja koululaitosta koskevien perussäännösten määräämisessä. Suomen kansa katsoo tärkeäksi kansallisen olemassaolonsa turvaksi lain järkähtämätöntä noudattamista sekä virkamiesten että yksityisten kansalaisten puolelta. Sen vuoksi pitää Eduskunta tarpeellisena, että uudesssa hallitusmuodossa lisätään ja varmennetaan oikeudellisia takeita siitä, että maata hallitaan lain mukaan. Voimassaolevassa valtiopäiväjärjestyksessä on lausuttuna että kansaneduskunnalla on oikeus tarkastaa hallituksenjäsenten virkatointen laillisuutta. Tämän eduskunnan oikeuden toteuttamista varten tarpeellinen lainsäädäntö ei ole vielä loppuun suoritettu, vaan odottaa Eduskunta tästä asiasta armollista esitystä. Luonnollista on että tämän lainsäädännön pääperusteet tulevat yhtenäiseen hallitusmuotoonkin otetuiksi. Mutta Eduskunnan mielestä olisi tärkeätä että hallitusmuodossa, samalla kuin siinä olisi lausuttuna se oikeusjärjestykseemme sisältyvä periaate, että kukin virkamies, sekä ylempi että alempi, on virkatoimistansa vastuunalainen, edelleen kehitettäisiin tätä koskevia säännöksiä. Oikeuselämälle hankittaviin takeihin katsoo Eduskunta kuuluvan myöskin semmoisen korkeimman tuomioistuimen perustamisen, jonka jäsenet olisivat erottamattomat. Tuomarien erottamattomuuden periaate, joka on tärkeänä oikeudenkäytön puolueettomuuden takeena, on perustuslakiemme vanhoja periaatteita. Suoranainen epäjohdonmukaisuus on ettei sitä ole korkeimpaan oikeuteen nähden toteutettu.

7 linden hallitnsmnodon säätäminen. 7 Suomen hallitusmuodon kokoamisen, muodollisen uusimisen ja sen periaatteiden kehittämisen tarve on jo kauan ollut maan hallitsijainkin puolelta tunnustettu. T. K. M:nne korkea edeltäjä, Keisari ja Suuriruhtinas Aleksanteri II, lausui jo v valtiopäiviä avatessaan:»useat säännökset Suuriruhtinaanmaan perustuslaeissa eivät enää ole soveltuvia niissä oloissa, jotka sen yhdistys Keisarikunnan- kanssa on synnyttänyt; toisissa taas ei ole tarpeellista selvyyttä ja täsmällisyyttä. Haluten saada nämä puutteet autetuiksi, tahdon Minä valmistuttaa selitysten ja lisäysten ehdotuksia erinäisiin kohtiin perustuslaeissa valtiosäätyjen harkittaviksi tulevilla valtiopäivillä." Edelleen hallitsija samassa ikimuistettavassa valtaistuinpuheessaan lupasi,»pysyen sen perustuslaillisesti rajoitetun hallitsijavallan pohjalla, jota Suomen kansan mieliala suosii", laajentaa sitä itseverotusoikeutta, joka maan eduskunnalla perustuslakien mukaan oli. Ja asettaessaan komitean tämän lupauksen täyttämistä valmistelemaan määräsi Keisari ja Suuriruhtinas Aleksanteri II tälle komitealle antamassaan ohjesäännössä, että hallitusmuoto oli periaatteittensa mukaisesti kehitettävä, muun muassa siten, että tulliverotuksen yleiset perusteet tulisivat hallitsijan ja eduskunnan yhteisesti määrättäviksi sekä että hallitsijan tuomio-oikeutta oli käyttävä korkein oikeus, jonka jäsenet olisivat erottamattomat. Erinäiset syyt ovat vaikuttaneet, etteivät tämän komitean ehdotukset eivätkä myöskään ne, jotka Keisari ja Suuriruhtinas Aleksanteri III:n samanlaista tarkoitusta varten asettama komitea teki, ole johtaneet lainsäädäntötoimiin. T. K. Minne on arm. julistuskirjassaan 4 p:ltä marraskuuta (22 piitä lokakuuta) 1905 lausunut korkean tahtonsa olevan kehittää Suomen kansan perustuslaeissa säädettyjä oikeuksia ja on tämän lupauksen mukaisesti Suomelle vahvistanut yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden pohjalle rakentuvan, perinpohjaisesti uudistetun valtiopäiväjärjestyksen sekä perustuslainsäännökset, jotka vakuuttavat Suomen kansalaisille sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapauden.

8 Anomnsmietintö N:o 3. Suomen Eduskunta rohkenee alamaisuudessa toivoa että T. K. M:nne on toteuttava Suomen perustuslakien ajanmukaisen uudistamisen, saattamalla päätökseen kauan hartaasti toivotun ja valmistellun lainsäädäntötoimen uuden, yhtenäisen hallitusmuodon aikaansaamiseksi Suomelle. Sen jälkeen kuin ehdotuksia alamaisen anomuksen tekemiseksi uuden, yhtenäisen hallitusmuodon säätämisestä Eduskunnassa oli tehty, on tiedoksi tullut, että T. K. Mrnne Suomen Senaatti on T. Minne harkittavaksi alistanut alamaisen ehdotuksen tätä lainsäädäntötointa koskevaksi esitykseksi. Suomen Eduskunta katsoo kuitenkin velvollisuudekseen myöskin puolestaan ilmilausua sen hartaan toivon, joka yhteisesti, kansanluokkiin tai aatesuuntiin katsomatta, elää koko Suomen kansassa, että Teidän Keisarillinen Majesteettinne suvaitsisi valmistuttaa sekä eduskunnan perustuslainmukaisesti käsiteltäväksi antaa ehdotuksen uudeksi, yhtenäiseksi hallitusmuodoksi, johon koottaisiin voimassaolevat hallitusmuodon alaan kuuluvat säännökset, kehitettyinä ja täydennettyinä nykyajan tarpeita varteenottamalla. Tämän asian käsittelyssä ovat olleet osallisina puheenjohtaja Setälä, varapuheenjohtaja Sirola, jäsenet Aalle, Danielson-Kalmari, Estlander, Hänninen, Leivo, Mömmö, Nevanlinna, Renvall, G. G. Rosenqvist, Torppa, Turkia, af Ursin (osittain), Viljomaa ja Virkkunen sekä varajäsen Koponen. Helsingissä Helsingin Uusi Kirjapaino-Osakeyhtiö.